Комментарий к Закону об оперативно-розыскной деятельности - Юриспруденция - Скачать бесплатно
Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»
от 12 августа 1995 г. 144-ФЗ
(Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. Ст. 3349)
Настоящий Федеральный закон определяет содержание оперативно-розыскной
деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, и
закрепляет систему гарантий законности при проведении оперативно-розыскных
мероприятий.
1. В преамбуле (рrаетbи1иs — предшествующий, лат.) Федерального закона
в сжатом, концентрированном виде указано на его предназначение и характер,
далее раскрываемые в самом тексте. Так, настоящий Федеральный закон
определяет: содержание оперативно-розыскной деятельности через цели и
задачи этой деятельности (см. комментарий к ст. ст. I и 2); обязанности,
права и ответственность государственных органов, ее осуществляющих (см.
комментарий к ст.ст. 14, 15 и 5); через определение оснований и условий
проведения оперативно-розыскных мероприятий (см. комментарий к ст.ст. 7 и
8); использование результатов оперативно-розыскной деятельности (см.
комментарий к ст. II) и др.
2. Федеральный закон определяет содержание оперативно-розыскной
деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации. В данной
формулировке изложена позиция законодателя на пределы действия Федерального
закона в пространстве в соответствии с принципом территориальности.
Федеральный закон полностью применяется на всей территории Российской
Федерации (включая территорию всех составляющих ее субъектов).
В соответствии со ст.ст. 1 и 5 Закона Российской Федерации «О
Государственной границе Российской Федерации» (в ред. от 29 ноября 1996 г.)
территорией Российской Федерации являются находящиеся в пределах ее
государственных границ суша, воды, недра и воздушное пространство[1]. В тех
случаях, когда территория суши соприкасается с водами океана, к российской
территории относятся прибрежные морские воды шириной 12 морских миль,
отсчитываемых от линии наибольшего отлива как на материке, так и на
островах, принадлежащих Российской Федерации, или от
прямых исходных линий, соединяющих соответствующие точки. Перечень
географических координат таких точек с указанием их основных геодезических
данных утверждается Правительством Российской Федерации и публикуется в
«Извещениях мореплавателям».
Территорией Российской Федерации считаются гражданские судна в открытом
море и гражданские самолеты (летательные аппараты) под флагом или с
опознавательным знаком Российской Федерации, не находящиеся на территории
другого суверенного государства или же не пролетающие над этой территорией.
Военные корабли, плавающие под флагом Российской Федерации, а также военные
летательные аппараты (воздушные судна) являются территорией Российской
Федерации вне зависимости от того, где они находятся.
Однако следует помнить, что территории посольств и консульств России в
иностранных государствах (включая бывшие союзные республики СССР)
территорией Российской Федерации не являются. Вместе с тем российские
представительства за рубежом обладают правовым иммунитетом территории. Это
означает, что без разрешения соответствующих должностных лиц
дипломатического представительства (как правило, руководителя) входить на
территорию представительства кому-либо (включая официальных представителей
государства пребывания) нельзя.
В соответствии с ч. 2 ст. 11 УК РФ преступления, совершенные в пределах
территориальных вод или воздушного пространства Российской Федерации,
признаются совершенными на территории Российской Федерации. Следовательно,
для реализации цели оперативно-розыскной деятельности (см. ст.1) нормы
Федерального закона применяются и в указанных средах.
Федеральный закон применяется также в исключительной экономической зоне
и на пространстве континентального шельфа России. Исключительная
экономическая зона России устанавливается в морских акваториях, находящихся
вне пределов территориальных вод России и прилегающим к ним, включая районы
вокруг принадлежащих России островов. Внешняя граница данной зоны
расположена на расстоянии 200 морских миль, отсчитываемых от тех же
исходных линий, что и территориальные воды России.
Возведенные и строящиеся для поиска и разведки естественных богатств
(полезных ископаемых) континентального шельфа Российской Федерации
промышленные и иные установки и сооружения находятся под юрисдикцией
России[2]. Возникающие в связи с исследованиями, разведкой, разработкой и
охраной естественных богатств на континентальном шельфе Российской
Федерации правоотношения регулируются, согласно п. «н» ст. 71 Конституции,
федеральным законодательством.
На практике иногда путают понятие территории Российской Федерации с
понятием таможенной территории Российской Федерации. Они не тождественны.
Таможенная территория Российской Федерации есть сухопутная территория
Российской Федерации, территориальные и внутренние воды и воздушное
пространство над ними, а также находящиеся в морской исключительной
экономической зоне Российской Федерации искусственные острова, установки и
сооружения, над которыми Российская Федерация обладает исключительной
юрисдикцией в отношении таможенного дела (см. ст. 3 Таможенного кодекса).
3. Кроме непосредственно указанного в преамбуле Федерального закона
территориального принципа действия оперативно-розыскного закона в
пространстве, следует знать еще о трех принципах его действия в
пространстве — гражданства, универсальном и реальном принципах. Их учет в
оперативно-розыскной деятельности вытекает из требований статьи 1
Федерального закона о необходимости достижения цели оперативно-розыскной
деятельности — защите соответствующих субъектов от преступных посягательств
(см. п. 13 комментария к ст. 1) и основывается на положениях ст.ст. 12 и 13
УК РФ.
Принцип гражданства действия оперативно-розыскного закона в
пространстве. Согласно ч. 1 ст. 12 УК РФ «Действие уголовного закона в
отношении лиц, совершивших преступление вне пределов Российской Федерации»
граждане России и постоянно проживающие в России лица без гражданства,
совершившие преступление вне пределов Российской Федерации, подлежат
уголовной ответственности по УК РФ (при наличии ряда условий,
предусмотренных уголовным законом).
Военнослужащие воинских частей Российской Федерации, дислоцирующихся за
пределами Российской Федерации, за преступления, совершенные на территории
иностранного государства, несут уголовную ответственность по УК РФ, если
иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации (см. ч.
2 ст. 12 УКРФ).
Реальность исполнения данных предписаний законодателя во многом зависит
от принятия соответствующих мер оперативно-розыскного характера. Поэтому
осуществление оперативно-розыскных мероприятий в отношении указанных в ст.
12 УК РФ лиц в связи с совершением преступлений за пределами Российской
Федерации в перечисленных законодателем случаях выглядит достаточно
обоснованным.
Универсальный принцип действия оперативно-розыскного закона в
пространстве. В соответствии с предписаниями ч. 3 ст. 12 УК РФ иностранные
граждане и лица без гражданства, не проживающие постоянно в Российской
Федерации, совершившие преступление вне пределов Российской Федерации,
подлежат уголовной ответственности по УК РФ в случаях, если преступление
направлено против интересов Российской Федерации, и в случаях,
предусмотренных международным договором Российской Федерации, если они не
были осуждены в иностранном государстве и привлекаются к уголовной
ответственности на территории Российской Федерации.
Эффективность борьбы с международными преступлениями и с преступлениями
международного характера зависит не только от принятия различными
государствами совместных уголовно-правовых мер (например, принятия
конвенций о борьбе с распространением наркотических средств), но также от
совместных мер в области оперативно-розыскной деятельности. Так, Российская
Федерация заключила ряд дву-
сторонних соглашений по пограничным вопросам с отдельными сопредельными
государствами. Одним из пунктов данных соглашений является, как правило,
распространение действия российского оперативно-розыскного закона (в
определенных пределах) на территорию соответствующего государства (см. л. 7
комментария к ст. 4). В частности, в ст. 5 Соглашения между Россией и
Республикой Кыргызстан от 9 октября 1992 г. «О статусе Пограничных войск
Российской Федерации, находящихся на территории Республики Кыргызстан»
предусмотрено, что в интересах охраны государственной границы Республики
Кыргызстан с Китаем Группа Пограничных войск Российской Федерации в
Республике Кыргызстан во взаимодействии с Государственным Комитетом по
национальной безопасности и другими правоохранительными органами Республики
Кыргызстан ведет оперативную и розыскную работу, дознание по делам о
нарушении государственной границы. Причем этим Соглашением предусмотрено,
что только неотложные следственные действия осуществляются в соответствии с
законодательством Республики Кыргызстан. Следовательно, оперативно-
розыскная деятельность проводится по правилам российского законодательства
в области оперативно-розыскной деятельности.
Реальный принцип действия оперативно-розыскного закона в пространстве.
Он заключается в том, что оперативно-розыскная работа в отношении
иностранных граждан и лиц без гражданства, не проживающих постоянно в
Российской Федерации и совершивших преступление вне пределов Российской
Федерации, возможна только при условии привлечения их к уголовной
ответственности по российскому уголовному закону (в случаях,
предусмотренных ч. 3 ст. 12 УК РФ).
Таким образом, с учетом перечисленных выше принципов действия
Федерального закона в пространстве, оперативно-розыскные мероприятия
считаются правомерными в следующих случаях:
если они проводятся в отношении гражданина России или иностранного
гражданина (лица без гражданства), постоянно проживающего на территории
Российской Федерации, и спланированы или начаты на территории России, а
продолжены или закончены за границей;
если они проводятся с целью защиты от планируемых или начатых
преступных посягательств не на территории Российской Федерации, но
окончание которых, во-первых, предполагается на территории Российской
Федерации или, во-вторых, их завершенность неизбежно влечет реализацию
угроз жизненно важным интересам граждан Российской Федерации, российского
общества или Российского государства.
4. В Федеральном законе закрепляется система гарантий законности при
проведении оперативно-розыскных мероприятий (см. об оперативно-розыскных
мероприятиях комментарий к ст. 6). Система гарантий законности (т.е.
точного и повсеместного исполнения и соблюдения всеми органами государства,
должностными лицами и гражданами требований законов; положения, при котором
жизнь общества охраняется законами) является основой механизма реализации
норм Федерального закона (см. о принципе законности комментарий к ст. 3, а
о принципе действия Федерального закона во времени — к ст. 23). Этот
механизм состоит их трех блоков нормативно-правовых предписаний. Первый
блок таких предписаний непосредственно содержится в нормах Федерального
закона, второй — в нормах иных нормативных правовых актов Российской
Федерации (прежде всего в тех, на которые делаются ссылки в статьях
Федерального закона) и третий блок предписаний (конкретизирующих общие
положения Федерального закона об организации и тактике осуществления
оперативно-розыскной деятельности) изложен в многочисленных подзаконных
нормативных правовых актах ведомств, осуществляющих оперативно-розыскную
деятельность (см. комментарий к ст. 4).
5. Кроме того, что Федеральный закон определяет содержание оперативно-
розыскной деятельности и закрепляет систему гарантий законности при
проведении оперативно-розыскных мероприятий, следует обратить внимание
правоприменителей на его предназначение. Оно заключается в правовом
регулировании общественных отношений, возникающих в оперативно-розыскной
деятельности и в связи с ней, и состоит: в обеспечении реализации норм
уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законов; в
охране указанных в статье 1 объектов от преступных посягательств; в
предупреждении совершения преступлений.
Глава I. Общие положения.
Глава I предназначена сконцентрировать в соответствующих статьях
наиболее общие нормативные предписания, регулирующие общественные
отношения, которые возникают в оперативно-розыскной деятельности и (или) в
связи с ней.
Сравнительный анализ ее структуры со структурой аналогичного раздела
ранее действовавшего оперативно-розыскного закона (см. разд. Г) показывает,
что законодатель не внес в структуру главы каких-либо изменений или
дополнений. Вместе с тем в системе ее предписаний наличествуют серьезные
пробелы, которые не позволяют наиболее действенно осуществлять правовое
регулирование оперативно-розыскной деятельности. Так, в ней отсутствуют
статьи: об основных понятиях, т.е. оперативно-розыскной терминологии
(исключением служит ст. 1); о том, чем является законодательство Российской
Федерации в области оперативно-розыскной деятельности (оперативно-розыскное
законодательство); о принципах и задачах оперативно-розыскного
законодательства; о круге правовых отношений, регулируемых этим
законодательством, и о его действии в пространстве, во времени и по кругу
лиц и др.
Правоприменители должны помнить об этом и в случае отсутствия в
Федеральном законе необходимого общего правила, прежде всего
руководствоваться соответствующим предписанием Конституции.
Статья1 Оперативно-розыскная деятельность
Оперативно-розыскная деятельность — вид деятельности, осуществляемой
гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов,
уполномоченных на то настоящим Федеральным законом (далее — органы,
осуществляющие оперативно-розыскную деятельность), в пределах их полномочии
посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты
жизни, здоровья, нрав и свобод человека и гражданина, собственности,
обеспечения безопасности общества и государства от преступных
посягательств.
1. Статья заменила собой ст. 1 ранее действовавшего Закона Российской
Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации».
Основные изменения и дополнения состоят в следующем: снята двусмысленность
о наличии одновременно якобы двух разных субъектов оперативно-розыскной
деятельности — государственных органов и оперативных подразделений;
расширен объект защиты за счет замены термина «права и свободы личности» на
термин «права и свободы человека и гражданина»; проведена редакционная
«чистка» нормативных предписаний.
2. Цель статьи — нормативное изложение определения оперативно-розыскной
деятельности (в современном видении законодателя). Эта статья содержит так
называемую норму-дефиницию, т.е. предписание, направленное на закрепление в
обобщающем виде признаков этой деятельности. Правоприменители должны знать,
что изменение прежнего законодательного определения оперативно-розыскной
деятельности требует от них не только нового понимания содержания этой
деятельности, идентичного сформулированному законодателем в комментируемой
статье, но и соответствующего практического воплощения.
3. Сфера действия предписаний, изложенных в статье, охватывает по
существу всю оперативно-розыскную деятельность и, более того, эти
предписания являются базисными для понимания сути и предназначения
Федерального закона.
4. Статья носит бланкетный (отсылочный) характер. Для ее правильного
уяснения и применения содержащихся в ней правил требуется руководствоваться
предписаниями ряда нормативных правовых актов (см. пп. 7, 14 и 15
комментария к настоящей статье).
5. Деятельность как таковая — это занятия, труд. Оперативно-розыскная
деятельность — разновидность социально полезной человеческой деятельности,
труда. Вместе с тем оперативно-розыскная деятельность — вид юридической
деятельности, т.е. часть опосредованной правом государственно-властной
деятельности компетентных государственных органов, нацеленной на выполнение
социально полезных задач и функций.
Наконец, оперативно-розыскная деятельность — разновидность деятельности
государства. Только Российская Федерация в лице высших органов
законодательной, исполнительной и судебной власти (в пределах их
компетенции) может наделять правом осуществления оперативно-розыскной
деятельности каких-либо субъектов, возлагать на них определенные
обязанности и осуществлять контроль за реализацией норм настоящего
Федерального закона в оперативно-розыскной деятельности.
6. В современной оперативно-розыскной деятельности возникают, длятся и
прекращаются общественные отношения:
а) регулируемые нормами различных общепризнанных отраслей права (прежде
всего это уголовно- и административно-правовые отношения, а также
отношения, регулируемые в основном нормами уголовно- и административно-
процессуального права). Отдельные правила (части норм) этих отраслей права
законодателем включены (порой, не достаточно обоснованно) в Федеральный
закон. Например, это уголовно-правовые предписания (см. ч. 4 ст. 18),
административные (см. ч. 18 ст. 7), гражданские (см. п. Зч. 1 ст. 15),
трудовые (см. ст. 17 и др.), финансовые (см. ст. 19);
б) не урегулированные должным образом ни одной из вышеуказанных
отраслей права — уголовно-розыскные правоотношения. Такое правоотношение
есть возникающая на основе норм уголовно-розыскного права (в настоящее
время официально не признанного) связь между участниками оперативно-
розыскной деятельности по поводу совершения преступления или достаточной
вероятности его совершения, которую характеризует наличие единства их
юридических прав и обязанностей и которая гарантируется принудительной
силой государства. В данной связи в правоприменительной практике следует
помнить о том, что и практические работники, и представители научной
общественности пока только стоят на пороге признания реальности новой
отрасли российского права так называемого криминального цикла — уголовно-
розыскного права. Это во многом объясняет несовершенство Федерального
закона, так как он — реальное проявление в современных условиях построения
в России правового государства одной из форм жизни уголовно-розыскного
права, ранее существовавшего в иных формах и видах (в частности, в
подзаконных ведомственных нормативных актах и правовых обычаях).
7. С учетом наличия в оперативно-розыскной деятельности регулируемых
Федеральным законом различных правовых отношений эта деятельность является
комплексной. Отсюда можно выделить в ней определенные виды. Основными из
них являются так называемая уголовно-розыскная работа и обеспечение
административно-правовых режимов с помощью оперативно-розыскных средств и
методов.
Внутри этих видов оперативно-розыскной деятельности в зависимости от
решения тех или иных задач различают те или иные подвиды. Суть тех из них,
которые непосредственно указаны в Федеральном законе, заключается в том,
что эта деятельность осуществляется: во-первых, для предупреждения
совершения общественно опасных противоправных деяний (см. абз. 1 ст. 2); во-
вторых, для выявления, пресечения и раскрытия преступлений (см. абз. 1 ст.
2)[3]; в-третьих, с целью розыска лиц, скрывающихся от органов дознания,
следствия и суда или уклоняющихся от уголовного наказания (см. абз. 2 ст.
2)'; в-четвертых, для добывания информации о событиях или действиях,
создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической
безопасности Российской Федерации (см. абз. 3 ст. 2).
Кроме того, в оперативно-розыскной деятельности различают иные ее
подвиды. Например, в ч. 2 ст. 7 указан один из них — так называемая
оперативно-проверочная работа (органы, осуществляющие оперативно-розыскную
деятельность, вправе собирать характеризующие личность граждан сведения в
строго указанных в Федеральном законе случаях), а в ст. 2 содержится
указание на то, что она может проводиться для поиска без вести пропавших
граждан.
8. Оперативно-розыскную деятельность следует отличать от смежных и
частично совпадающих с ней видов юридической деятельности. В первую очередь
это относится к ее соотношению с уголовно-процессуалъной деятельностью.
Несмотря на то, что оперативно-розыскная и уголовно-процессуальная
деятельность тесно связаны между собой (наличие общей цели — защиты от
преступных посягательств, а также ряда единых задач — в частности,
предупреждения преступлений и быстрого их раскрытия), они не тождественны.
Имеются существенные отличия первой от второй. Так, оперативно-розыскная
деятельность осуществляете» оперативными подразделениями государственных
органов, перечисленных в ст. 13 Федерального закона, а уголовно-
процессуальная — исключительно субъектами, указанными в уголовно-
процессуальном законе (органами предварительного расследования,
прокуратурой и судом). Оперативно-розыскная деятельность проводится в
порядке, изложенном, как правило, в секретных ведомственных нормативных
правовых актах, а уголовно-процессуальная деятельность — в порядке,
предусмотренном УПК РСФСР. В оперативно-розыскной деятельности широко
применяются негласные силы и средства, а в уголовно-процессуальной
деятельности их применение недопустимо. Кроме того, одним из последствий
уголовно-процессуальной деятельности может стать привлечение виновного в
совершении общественно опасного деяния к наказанию. Наступление такого
правового последствия в оперативно-розыскной деятельности исключается в
силу положения, содержащегося в ч. 1 ст. 5 Федерального закона.
В соответствии с Законом Российской Федерации от 11 марта 1992 г. «О
частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» под
частной детективной (сыскной) деятельностью понимается оказание на
возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам
предприятиями (частными детективами) в целях защиты законных прав и
интересов клиентов. Причем на лиц, осуществляющих частную детективную
деятельность, действие законов, закрепляющих правовой статус работников
правоохранительных органов, не распространяется. Кроме того, частные
детективы не вправе осуществлять оперативно-розыскные действия, отнесенные
законом исключительно к компетенции органов дознания (см. комментарий к ст.
6).
Таким образом, основные отличия оперативно-розыскной деятельности от
частной детективной (сыскной) состоят в следующем:
оперативно-розыскная деятельность осуществляется исключительно
государственными органами, а сыскная — негосударственными организациями и
частными лицами;
целью оперативно-розыскной деятельности является защита жизни,
здоровья, прав и свобод личности, собственности, безопасности общества и
государства от общественно опасных противоправных деяний лиц, а частной
детективной — получение прибыли посредством совершения действий по защите
законных прав и интересов своих клиентов.
Согласно ч. 1 ст. 8 Федерального закона «Об органах федеральной службы
безопасности в Российской Федерации» ФСБ России и некоторые другие
российские спецслужбы правомочны проводить контрразведывательную
деятельность. Законодатель определил ее как деятельность органов
федеральной службы безопасности в пределах своих полномочий по выявлению,
предупреждению, пресечению разведывательной и иной деятельности специальных
служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц,
направленной на нанесение ущерба безопасности России (см. ч. 1 ст. 9). Эта
деятельность является разновидностью служебной деятельности ряда спецслужб
России (ФСБ России, СВР России, ФАПСИ при Президенте России и некоторых
других), а ее суть заключается в противодействии разведывательно-подрывной
деятельности специальных служб иностранных государств, иностранных
организаций и их представителей (как правило, конспиративными средствами и
приемами) с целью обеспечения безопасности России.
Основные отличия оперативно-розыскной деятельности от
контрразведывательной состоят в следующем:
целью первой является защита человека, общества и государства от
преступных посягательств, а второй — обеспечение безопасности России
посредством противодействия разведывательно-подрывной и иной деятельности,
проводимой иностранными спецслужбами и организациями в ущерб ее жизненно
важным интересам (см. л. 10 комментария к настоящей статье);
круг субъектов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (см.
ст. 13), гораздо шире круга государственных органов, проводящих
контрразведывательную работу;
общие правила оперативно-розыскной деятельности изложены в нормах
комментируемого Закона, а контрразведывательной — в Федеральном законе об
органах федеральной службы безопасности.
Вместе с тем, между оперативно-розыскной и контрразведывательной
деятельностью много общего. В данной связи на практике порой возникает
затруднение, например, как следует толковать повеление законодателя о том,
что осуществление контрразведывательной деятельности предполагает
«выявление ... деятельности отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба
безопасности Российской Федерации» (см. ч. 1 ст. 9 Федерального закона об
органах федеральной службы безопасности). Полагаем, что к таким лицам могут
относиться только лица (граждане России, иностранные граждане и лица без
гражданства), выступающие представителями специальных служб или организаций
иностранных государств (завербованные иностранными разведками лица,
эмиссары иностранных экстремистских и террористических организаций и т.д.).
Неправомерно расширительно толковать положение ч. 1 ст. 9 указанного
Федерального закона и включать в контрразведывательную деятельность борьбу
с общественно опасными деяниями «отдельных» лиц, чьи действия наносят (или
могут нанести) ущерб безопасности России, но совершаются вне связи с
разведывательной или иной подрывной деятельностью спецслужб иностранных
государств либо иностранных организаций. Борьба с противоправной
деятельностью таких лиц должна проводиться соответствующими
правоохранительными органами в рамках и по правилам оперативно-розыскной
деятельности.
Кроме того, оперативно-розыскную деятельность следует отличать от
разведывательной деятельности российских спецслужб. Законодателем впервые
предпринята попытка раскрыть понятие разведывательной деятельности в тексте
Федерального закона «О внешней разведке». В нем оно раскрывается через
указание на средства проведения разведдеятельности (см. ст. 2).
Разведывательная деятельность — это системное применение специальных сил,
средств и методов и совершение специфических действий, совершаемых с целью
получения информации о замыслах, планах и мерах иностранных государств и
иностранных организаций (их представителей), потенциально или реально
угрожающих безопасности России.
Как следует из сказанного, разведдеятельность имеет собственную цель,
отличную от цели оперативно-розыскной деятельности. Она осуществляется в
основном вне пределов территории Российской Федерации (и это тоже отличает
ее от оперативно-розыскной деятельности). Ее основными «контрагентами»
являются, с одной стороны, Российская Федерация (в лице своих
представителей — СВР России и других спецслужб), а с другой — иностранное
государство или международная организация. Наконец, разведдеятельность
регламентирована специальным законодательным актом — Федеральным законом о
внешней разведке, нормативные предписания которого не распространяются
|
