Гражданство в международном праве - Международное публичное право - Скачать бесплатно
случае национальными органами
государства-участника, гражданство которого пытается получить
соответствующее лицо. Например, от беженцев, как правило, вряд ли
следует ожидать возвращения в свою страну происхождения или того,
что они обратятся в свое дипломатическое или консульское
представительство с отказом от своего гражданства или с просьбой о
его аннулировании.
100. Поскольку эта статья имеет особую важность в случае
правопреемства государств, в статью 18 включена специальная ссылка
на статью 16.
Статья 17
Права и обязанности, связанные с множественным
гражданством
101. В пункте 1 содержится основополагающий принцип, согласно
которому лица, имеющие множественное гражданство на территории
государства-участника, где они проживают, пользуются тем же
режимом, что и лица с одним гражданством, например в том, что
касается избирательных прав, приобретения имущества или выполнения
своей воинской обязанности. Однако при определенных
обстоятельствах эти права и обязанности могут быть изменены с
помощью международного соглашения (например, в отношении воинской
обязанности см. главу VII).
102. Подпункт "a" пункта 2 касается дипломатической и
консульской защиты. Общая норма международного права в отношении
дипломатической защиты закреплена в статье 4 Гаагской конвенции
1930 года ( 995_218 ), которая гласит, что "Государство не может
предоставить дипломатическую защиту одному из своих граждан в
отношении государства, гражданином которого это лицо также
является". Однако ввиду изменений, которые произошли в этой
области международного публичного права в период после 1930 года,
при исключительных индивидуальных обстоятельствах и с соблюдением
норм международного права государство-участник может предоставить
дипломатическую или консульскую помощь или защиту одному из своих
граждан, который одновременно имеет другое гражданство, например в
некоторых случаях похищения детей. Следует также учесть тот факт,
что одно из государств-членов Европейского союза может оказать
дипломатическую или консульскую помощь гражданину другого
государства-члена Европейского союза, если последнее не имеет
представительства на территории третьей страны.
103. Подпункт "b" пункта 2 касается применения норм
международного частного права каждого государства-участника в
случаях, касающихся множественного гражданства. Конвенция не
затрагивает применения этих норм.
Глава VI
Правопреемство государств и гражданство
104. В данной главе рассматриваются вопросы гражданства,
вытекающие из правопреемства государств, как это определено общим
международным публичным правом. Венская конвенция 1978 года о
правопреемстве государств в отношении международных договоров
( 995_185 ) определяет "правопреемство государств" как переход
ответственности за международные отношения территории от одного
государства к другому. Положения, касающиеся правопреемства
государств и гражданства, опираются на существующую общую
международную практику и исходят из общих основополагающих
принципов. Они разрешают государствам самим решать, каким образом
эти положения могут применяться в рамках их внутреннего
законодательства.
105. Хотя эти положения непосредственно не применяются к
отдельным лицам, они в максимально возможной степени направлены на
то, чтобы лица, проживающие в том или ином районе, не оказались в
неблагоприятной ситуации просто в силу территориальных изменений.
106. Эти принципы применяются к государствам-участникам
независимо от того, являются ли они государствами-преемниками или
государствами-предшественниками. Однако ввиду самого характера
этих принципов настоящая глава будет применяться в большей степени
к государствам-преемникам.
107. Основная, хотя и не единственная, задача заключается в
избежании безгражданства, как это подчеркивается в пункте 1 статьи
18, и именно поэтому основное внимание уделяется предоставлению
или сохранению гражданства. Глава направлена на укрепление
существующих договорных положений об избежании безгражданства,
таких, как статья 10 Конвенции 1961 года о сокращении
безгражданства ( 995_240 ).
Статья 18
Принципы
108. В статье 18 излагаются конкретные принципы, которые
государства-участники обязуются соблюдать при решении всех
вопросов гражданства в контексте правопреемства государств. Кроме
того, в случаях правопреемства государств применяются также другие
статьи Конвенции. Данную статью следует рассматривать исходя из
той презумпции международного права, что гражданство жителей
территории изменяется вместе с суверенитетом над этой
территорией.
Пункт 1
109. В данном пункте перечисляются общие применимые нормы,
являющиеся составной частью демократического базиса Совета Европы:
обеспечение уважения принципов верховенства права и норм в области
прав человека. В этой связи следует учесть Устав Совета Европы
( 994_001 ), в частности его статью 3, которая гласит, что "каждый
Член Совета Европы должен признавать принцип верховенства права и
принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его
юрисдикцией, должны пользоваться правами человека и основными
свободами", положения Европейской конвенции по правам человека и
Протоколов к ней ( 995_004 ), а также практику Европейского суда
по правам человека.
110. Уместность концепции "верховенства права" в области
законодательства о гражданстве следует рассматривать в свете
конституционных и правовых традиций каждого государства. Тем не
менее в основе этой концепции лежит ряд основополагающих
критериев. Этими критериями, в частности, являются следующие:
- решения должны применяться на прочной основе закона;
- закон должен толковаться таким образом, чтобы защищать
права и свободы граждан (а не только интересы государства);
- необходимо обеспечить определенную пропорциональность
принимаемых государством мер, затрагивающих отдельных лиц, в
частности если такие меры представляют собой санкции или если они
касаются прав личности;
- закон должен быть предсказуемым и лица должны иметь
возможность предвидеть правовые последствия своих действий; как
следствие, не должно существовать правового вакуума;
- закон должен толковаться в том духе, в котором он
разрабатывался.
111. Дальнейшие ориентиры относительно "верховенства права"
можно найти в различных правовых документах Совета, принятых в
области обеспечения эффективности и справедливости гражданского
судопроизводства, и практике Европейского суда по правам человека,
в частности в отношении права на справедливое судебное
разбирательство, закрепленное в пункте 1 статьи 6 ЕКПЧ
( 995_004 ). И наконец, в пункте 1 упоминаются принципы,
содержащиеся в статьях 4 и 5 настоящей Конвенции и в пункте 2
данной статьи. Все принципы, упомянутые в пункте 1, имеют важное
значение в целом, хотя приоритетной задачей в данном случае
является избежание безгражданства.
Пункт 2
112. В пункте 2 речь идет о факторах, которые необходимо
учитывать государствам-участникам, затрагиваемым правопреемством
государств, когда они принимают решение о предоставлении или
сохранении своего гражданства. В нем не формулируется детальное
правило, а устанавливаются принципы. Каждый из факторов должен
взвешиваться с учетом конкретных обстоятельств дела.
113. Термин "подлинная и эффективная связь", фигурирующий в
подпункте "a", впервые был использован Международным Судом в деле
Ноттебом. Он означает "существенную связь" соответствующего лица с
государством. Поэтому правоотношения гражданства должны
согласовываться с подлинной связью лица с государством.
114. Что касается подпункта "b", то постоянное проживание
соответствующего лица в момент правопреемства государств означает
постоянное проживание на территории, подлежащей правопреемству
государств, или на территории государства-предшественника.
"Проживания на законном основании" не требуется, поскольку
существует презумпция того, что лицо, являвшееся гражданином
непосредственно перед правопреемством государств, было законным
резидентом.
115. Что касается подпункта "c", то следует учитывать волю
соответствующего лица. Это могло бы иметь следствием, например,
предоставление лицам права выбора или избежание навязывания
гражданства против их воли.
116. Что касается термина "территориальное происхождение",
используемого в подпункте "d", то он не означает ни этнического,
ни социального происхождения человека, а то место, где он родился,
где родились его родители и бабушки и дедушки и, возможно,
существующее внутреннее гражданство. Таким образом, он аналогичен
критериям, используемым для определения приобретения гражданства
на основе принципов jus soli и jus sanguinis.
Пункт 3
117. Пункт 3 предусматривает, что в тех случаях, когда
условием приобретения своего гражданства государство-правопреемник
ставит утрату иностранного гражданства, применяются положения
статьи 16 Конвенции, то есть такой утраты нельзя требовать, если
она невозможна или если ее нельзя требовать обоснованно. Этот
пункт будет иметь особую важность в тех государствах, в которых в
ряде случаев, множественное гражданство обычно не допускается.
Статья 19
Урегулирование путем заключения международных
соглашений
118. В статье 19 одобряется решение проблем гражданства на
основе соглашений между государствами-правопреемниками и на
государства возлагается обязательство обеспечить, чтобы такие
соглашения соответствовали принципам и нормам, закрепленным или
упомянутым в главе VI Конвенции.
Статья 20
Принципы, касающиеся неграждан
119. Эта статья касается прав лиц, постоянно проживающих на
территории государства-правопреемника, которые являлись гражданами
государства-предшественника и которые не приобрели гражданства
государства-правопреемника в результате правопреемства государств.
Таким образом, она охватывает лиц, которые подали заявление и
ожидают решение в силу того, что их заявление все еще находится в
процессе рассмотрения. Она также охватывает лиц, заявления которых
были отклонены, и лиц, которые заявление не подавали.
120. С тем, чтобы "неграждане" подпадали под действие статьи
20, они должны удовлетворять каждому из следующих условий:
i) они являлись гражданами государства-предшественника и не
приобрели гражданство государства-правопреемника;
ii) они постоянно проживали на территории
государства-правопреемника в момент правопреемства государств;
iii) они по-прежнему проживают на территории
государства-правопреемника.
121. Поскольку данная статья касается социальных и
экономических прав, она направлена на обеспечение того, чтобы
государства-участники дали возможность негражданам вести ту же
жизнь - в смысле обыденную, повседневную жизнь, - что и до
правопреемства государств. Среди наиболее важных социальных и
экономических прав следует упомянуть право на занятость и свободу
передвижения. Дополнительным руководством в этой области служат
положения Европейской конвенции о поселении (ETS N 19) и
Европейской социальной хартии ( 994_300 ) (ETS N 35).
Государства-участники могут предоставить дополнительные права,
например политические права на местном уровне.
122. Для того, чтобы лицо имело возможность пользоваться
своими социальными и экономическими правами, совершенно необходимо
предоставить ему право оставаться на территории
государства-правопреемника, как это предусмотрено пунктом 1.
Указанное право иногда характеризуется также как право на
проживание или свобода поселения. Следует напомнить, что такие
лица, как правило, имеют право на семейную жизнь в соответствии со
статьей 8 ЕКПЧ ( 995_004 ) и, когда применяется данная статья, не
подлежат высылке, даже если они не считаются гражданами.
123. В отношении принципа одинакового режима с гражданами в
том, что касается социальных и экономических прав, действует
изъятие, изложенное в пункте 2 этой статьи. Так,
государство-участник может не принимать неграждан на
государственную службу только в том случае, если она связана с
осуществлением суверенной власти. Эта формулировка взята из
решения Европейского суда и основывается на нем (Комиссия
Европейских сообществ против Королевства Бельгии, 26 мая 1982
года, дело 14979). Это изъятие ограничивается определенными видами
государственной службы, такими, которые связаны с осуществлением
полномочий, предоставленных публичным правом, и обязанностью
защищать общие интересы государства. В этих исключительных случаях
наличие гражданства считается необходимым условием в силу
чрезвычайной "чувствительности" указанной сферы занятости.
Глава VII
Воинская обязанность в случаях множественного
гражданства
124. Поскольку правила, содержащиеся в главе II Конвенции
1963 года ( 994_302 ), являются общепризнанными, они были
перенесены без каких-либо существенных изменений в настоящую
Конвенцию (статья 21) наряду с положениями Протокола 1977 года о
поправках к Конвенции 1963 года ( 994_303 ), которые касаются
альтернативной гражданской службы и освобождения от воинской
обязанности (статья 22).
125. Единственным исключением являются слова "ordinary
residence", которые используются в Конвенции 1963 года ( 994_302 )
и Протоколе 1977 года ( 994_303 ): они были заменены более
привычными словами "habitual residence", используемыми в других
главах настоящей Конвенции. Это было сделано отнюдь не с целью
изменить саму концепцию, а для того, чтобы обеспечить соответствие
французскому выражению "residence habituelle", которое
используется в Конвенции 1963 года, в данной Конвенции и в других
современных документах.
126. Государствам-участникам, согласившимся со всей главой
VII или ее частью, предлагается рассмотреть также вопрос о
ратификации главы II Конвенции 1963 года ( 994_302 ), с тем чтобы
лица, имеющие множественное гражданство и являющиеся выходцами из
государств, которые приняли только главу II Конвенции 1963 года,
могли также извлечь пользу из действия принципов, которые являются
общими для этих глав.
Статья 21
Выполнение воинской обязанности
127. Важнейшее правило, закрепленное в пункте 1 статьи 21,
состоит в том, что лица, имеющие гражданство двух или более
государств-участников должны выполнять свою воинскую обязанность
только в одном из этих государств-участников. Как правило, этим
государством-участником будет являться государство, где лица
проживают постоянно. Однако эти лица вправе выполнять свою
воинскую обязанность в каком-либо другом государстве-участнике,
гражданином которого они также являются.
Статья 22
Освобождение от воинской обязанности или
альтернативной гражданской службы
128. Пункт "a" статьи 22 предусматривает, что лица, которые
освобождены от воинской обязанности или прошли альтернативную
гражданскую службу в одном из государств-участников, считаются
выполнившими свою воинскую обязанность в другом
государстве-участнике, гражданами которого они также являются.
Кроме того, согласно пункту "b", если лица постоянно проживают в
государстве-участнике, гражданами которого они являются и в
котором не предусмотрена обязательная военная служба, они
считаются выполнившими свою воинскую обязанность и в отношении
другого участника, гражданами которого они являются и в котором
предусмотрена обязательная военная служба.
Глава VIII
Сотрудничество между государствами-участниками
Статья 23
Сотрудничество между государствами-участниками
129. Подпункт "a" пункта 1 статьи 23 требует, чтобы
компетентные органы предоставляли Генеральному секретарю Совета
Европы информацию по вопросам гражданства, включая случаи
безгражданства и множественного гражданства, а также об изменениях
в области применения Конвенции. Затем Генеральный секретарь будет
рассылать всю относящуюся к делу информацию всем
государствам-участникам. Фактически, большая часть информации уже
получена Европейским центром документации по вопросам гражданства
(ЕВРОДОК), который собирает сведения и документацию по вопросам
гражданства практически по всем европейским государствам, и ее
можно найти в этом Центре. Кроме того, Центр отвечает за издание
Европейского бюллетеня по проблемам гражданства, в котором
обобщается законодательство вышеупомянутых государств в области
гражданства.
130. К тому же в соответствии с подпунктом "b"
государства-участники будут предоставлять друг другу по запросу
информацию по вопросам гражданства, а также об изменениях в
области применения Конвенции.
131. Пункт 2 данной статьи требует, чтобы государства
осуществляли сотрудничество в рамках надлежащего
межправительственного органа Совета. В качестве компетентного
специального органа Совета в этой области, в котором в качестве
членов или наблюдателей представлены практически все европейские
государства, фактически выступает Комитет экспертов по гражданству
(КЭГ). Цель сотрудничества заключается в решении всех относящихся
к делу проблем и поощрении хорошей практики и прогрессивного
развития правовых принципов, касающихся гражданства и смежных
областей.
Статья 24
Обмен информацией
132. Статья 24 касается обмена информацией о добровольном
приобретении гражданства одного государства-участника гражданами
другого государства-участника. Такая информация имеет особое
значение для государств, проводящих политику избежания двойного
гражданства. Участники Конвенции не обязаны предоставлять такую
информацию, но могут в любое время заявить о своем желании ее
предоставить.
133. В случае, когда сделано подобное заявление, при
предоставлении информации необходимо соблюдать несколько условий.
Во-первых, информация предоставляется на основе взаимности, то
есть государствам-участникам, сделавшим аналогичное заявление.
Во-вторых, следует выполнять условия, указанные в заявлении
государства-участника, предоставляющего информацию. В-третьих,
следует соблюдать применимые законы, касающиеся защиты данных,
предоставляющего их государства. Второе и третье условия могут, в
частности, включать внутреннее законодательство в области
автоматизированной обработки данных личного характера и защиты лиц
в том, что касается неприкосновенности их частной жизни и прав
человека. Заявление действительно до тех пор, пока оно не
отозвано. Эта статья не запрещает государству-участнику,
получающему информацию, запрашивать дополнительные сведения.
Поэтому государство, предоставляющее информацию, вправе само
решать, как поступить с такого рода запросом.
134. В этой связи были учтены Дополнительный протокол к
Конвенции 1963 года ( 994_304 ) (ETS N 96) и Конвенция 1964 года
об обмене информацией, касающейся приобретения гражданства.
Дополнительный протокол и Конвенция 1964 года предусматривают
механизмы связи между участниками в тех случаях, когда граждане
одного участника приобретают гражданство другого участника. В
соответствии с Дополнительным протоколом такая связь должна
осуществляться путем заполнения и отправления приведенного в
приложении типового бланка в течение срока, не превышающего шести
месяцев с даты приобретения гражданства. В Конвенции 1964 года
также содержится типовой документ на четырех языках, который
следует представить непосредственно в течение трех месяцев с даты
приобретения гражданства. Однако поскольку эти документы не нашли
широкого использования или применения, в данную Конвенцию было
включено положение, касающееся возможности обмена информацией.
Глава IX
Применение Конвенции
Статья 25
Заявления, касающиеся применения Конвенции
135. Поскольку некоторые государства, возможно, сочтут
применение главы VII неуместным (например, когда использование
таких положений будет сочтено нежелательным), им предоставляется
возможность заявить о том, что они исключают эту главу из сферы
применения Конвенции. Текст данной главы перенесен из главы II
Конвенции 1963 года ( 994_302 ). Отсюда имплицитно следует, что те
государства-участники, которые не воспользовались предоставленной
им возможностью сделать заявление по данному пункту, согласились
применять Конвенцию в целом с учетом допустимых оговорок.
136. Для государств, которые согласились с главной VII, она
может, на основе взаимности, применяться только в отношениях с
другими государствами-участниками, которые также согласились с
ней.
Статья 26
Последствия применения настоящей Конвенции
137. Пункт 1 гарантирует действие тех положений внутреннего
законодательства и обязательных международных документов, которые
предоставляют дополнительные права отдельным лицам в области
гражданства; Конвенция не должна толковаться таким образом, чтобы
эти права ограничивались. Выражение "более широкие права" означает
возможность создания для лица более благоприятных условий, чем те,
которые предусматриваются Конвенцией, например благодаря действию
правил государства-участника в области приобретения его
гражданства.
138. В пункте 2 говорится о том, что данная Конвенция не
подменяет собой Конвенцию 1963 ( 994_302 ) года или протоколы к
ней в отношениях между государствами-участниками этих документов.
Государства могут быть участниками всех этих документов.
139. Хотя Конвенция 1963 года ( 994_302 ) и настоящая
Конвенция являются сопоставимыми, их действие может быть различным
в зависимости от внутреннего законодательства соответствующего
государства, особенно в области множественного гражданства. Так,
государство, внутреннее законодательство которого допускает
множественное гражданство в других случаях, помимо тех, которые
предусмотрены статьей 14 настоящей Конвенции и Конвенцией 1963
года, может не пожелать быть связанным положениями главы 1
Конвенции 1963 года, но при этом может принять настоящую
Конвенцию.
Глава X
Заключительные положения
Статья 27
Подписание и вступление в силу
140. Конвенция вступит в силу в первый день месяца,
следующего после истечения трехмесячного срока с даты, когда три
государства-члена Совета Европы выразили свое согласие быть
связанными ее положениями. Ввиду большой важности данной Конвенции
для многих государств ее вступление в силу не следует задерживать
путем установления требования о большом числе ратифицировавших ее
государств. В любом случае требуемое число ратифицировавших ее
государств - это обычное число для договоров Совета Европы.
141. Конвенция открыта также для подписания государствами,
не являющимися членами Совета Европы, которые принимали участие в
ее разработке. Такими государствами являются Азербайджан,
Армения, Беларусь, Босния и Герцеговина, Грузия, Канада,
Кыргызстан, Святейший Престол и Соединенные Штаты Америки.
Статья 28
|
