Гражданство в международном праве - Международное публичное право - Скачать бесплатно
и неграждан,
будет иметь большое значение для осуществления Рамочной конвенции
Совета Европы 1995 года о национальных меньшинствах ( 995_055 ).
Цель этой Рамочной конвенции - сформулировать правовые принципы,
которые государства обязуются соблюдать, с тем чтобы обеспечить
защиту национальных меньшинств. Например, пункт 1 статьи 4
Рамочной конвенции запрещает дискриминацию по причине
принадлежности к национальному меньшинству, то есть содержит
норму, которая усиливается статьей 5 и пунктом 1 статьи 20
настоящей Конвенции. Кроме того, настоящая Конвенция, в частности
своими статьями 4 - 7 и 18, усилит принципы некоторых соглашений,
заключенных в рамках системы Организации Объединенных Наций,
таких, как Конвенция 1961 года о сокращении безгражданства
( 995_240 ) и статья 7 Конвенции 1989 года о правах ребенка
(995_021 ).
d. Актуальность Конвенции о защите прав человека
и основных свобод
16. Конвенция о защите прав человека и основных свобод
( 995_004 ) (именуемая далее "ЕКПЧ"), применяется к каждому лицу,
подпадающему под юрисдикцию государств, являющихся ее участниками.
В этой Конвенции четко признается, что следует учитывать законные
интересы как государств, так и отдельных лиц. Ссылка на законные
интересы призвана подчеркнуть, что в контексте ЕКПЧ и протоколов к
ней следует учитывать только законно защищаемые интересы. Даже
несмотря на то, что ЕКПЧ и Протоколы к ней, за исключением статьи
3 Протокола N 4 (запрещение высылки граждан), не содержат
положений, прямо касающихся вопросов гражданства, некоторые
положения все же применимы к вопросам, связанным с гражданством.
Важнейшие из них включают:
- статью 3 (запрещение пыток и бесчеловечных или унижающих
достоинство обращения или наказания);
- статью 6 (право на справедливое публичное разбирательство);
- статью 8 (право на семейную жизнь);
- статью 14 (недискриминация); и
- статью 4 Протокола N 4 (запрещение массовой высылки
иностранцев).
17. Лица, семейная жизнь которых проходит в определенной
стране, например которые проживают в ней на протяжении многих лет
со своей семьей, даже если им не удалось стать гражданами этой
страны, могут иметь право на то, чтобы оставаться в этой стране,
если они смогут доказать, что они имеют право на уважение семейной
жизни в соответствии со статьей 8 ЕКПЧ ( 995_004 ). Это право
приобретает особую важность в тех случаях, когда в результате
правопреемства государств большое число лиц не приобретают
гражданства государства, где они проживают.
18. Что касается запрещения бесчеловечного или унижающего
достоинство обращения (статья 3 ЕКПЧ ( 995_004 ), то действия,
принижающие звание, должность, репутацию гражданина или иностранца
или направленные на его унижение, могут представлять собой
нарушение статьи 3.
19. Статья 3 Протокола N 4 ЕКПЧ ( 995_004 ) предусматривает
право граждан въезжать в государства, гражданами которого они
являются, и не быть высланными с его территории. Кроме того,
статья 4 того же Протокола запрещает массовую высылку иностранцев.
II. Комментарий к статьям Конвенции
Глава I
Общие вопросы
Статья 1
Предмет Конвенции
20. Статья 1 касается предмета Конвенции, который включает
принципы общего характера (см., в частности, статьи 4 и 18) и
конкретные нормы, связанные с гражданством, в том числе нормы,
регулирующие воинскую обязанность в случаях множественного
гражданства (см., в частности, главы III и VII), которым должно
соответствовать внутреннее законодательство государств-участников.
Последняя часть этого положения, требующая того, чтобы внутреннее
законодательство государств соответствовало указанным нормам,
призвана подчеркнуть, что принципы и нормы, содержащиеся в этой
Конвенции, не обладают сами по себе исполнительной силой и что
поэтому, перенося их в свое внутреннее законодательство,
государства могут учитывать свои собственные конкретные условия.
21. В статье 1 указывается, что Конвенция применяется только
к физическим лицам.
Статья 2
Определения
22. Концепция гражданства была рассмотрена Международным
Судом в рамках дела Ноттебом. Суд определил гражданство как
"правовую связь, имеющую в качестве своей основы новый социальный
факт привязанности, подлинную связь существования, интересов и
чувств наряду с существованием взаимных прав и обязанностей" (дело
Ноттебом, ICJ Reports 1955, р. 23).
23. Гражданство определяется в статье 2 Конвенции как
"правовая связь между отдельным лицом и государством без указания
этнического происхождения этого лица". Таким образом, оно касается
специфических правовых отношений между частным лицом и
государством, которые признаются этим государством. Как уже
отмечалось в сноске к пункту 1 настоящего пояснительного доклада,
в том, что касается последствий применения Конвенции, термины
"nationality" и "citizenship" являются синонимами.
24. По всему тексту Конвенции при переводе термина "граждане"
на французский язык вместо слова "nationaux" предпочтение отдается
слову "ressortissants". Для целей Конвенции термин
"ressortissants" включает не лиц, которые подпадают под юрисдикцию
соответствующего государства-участника, а лишь тех лиц, которые
имеют его гражданство.
25. "Множественное гражданство" включает как двойное
гражданство, так и наличие гражданства более чем двух государств.
26. Определение термина "ребенок" основывается на статье 1
Конвенции Организации Объединенных Наций 1989 года о правах
ребенка ( 995_021 ). Ссылка на право, применимое к ребенку,
означает, что подлежащее применению право может включать нормы
международного частного права.
27. "Внутреннее законодательство" определяется как
охватывающее все различные виды положений национальной правовой
системы. Выражение "нормы, вытекающие из обязательных
международных документов" касается либо норм, вытекающих из
документов прямого применения, либо норм, перенесенных из
обязательных международных документов.
Глава II
Общие принципы, касающиеся гражданства
Статья 3
Компетенция государства
28. Как правило, считается, что вопросы гражданства подпадают
под внутреннюю юрисдикцию каждого государства; это является
основополагающим принципом международного публичного права,
закрепленным в статье 1 Гаагской конвенции 1930 года по некоторым
вопросам, касающимся коллизии законов о гражданстве ( 995_218 ), и
подтвержденным в статье 2 настоящей Конвенции, а именно, что:
"каждое государство определяет в соответствии со своим
законодательством, кто является его гражданами". Кроме того, обе
эти статьи предусматривают, что "это законодательство признается
другими государствами, если оно соответствует применимым
международным конвенциям, международному обычному праву и
общепризнанным правовым принципам в отношении гражданства".
29. В связи с развитием права в области прав человека после
второй мировой войны во все большей степени признается, что при
осуществлении своего дискреционного права в этой области
государства должны также учитывать основные права физических лиц
(см. также комментарии в отношении статей 4 и 5).
Статья 4
Принципы
30. В заголовке и вводном предложении статьи 4 признается,
что существуют определенные общие принципы в отношении
гражданства, на которых должны основываться более детальные нормы,
регулирующие приобретение, сохранение, утрату, восстановление или
легализацию гражданства. Слово "основываются" было выбрано для
того, чтобы указать на обязательство соблюдать следующие
международные принципы как основу национальных правил в области
гражданства.
Пункт "a"
31. Право каждого человека на гражданство впервые было
провозглашено в статье 15 Всеобщей декларации прав человека
( 995_015 ). В статье 7 Конвенции Организации Объединенных Наций
1989 года о правах ребенка ( 995_021 ) этим правом был наделен
также каждый ребенок.
32. Принцип права на гражданство включен в Конвенцию потому,
что он предопределяет последующие положения Конвенции, касающиеся
существа, в частности те, в которых речь идет об избежании
безгражданства. Это право можно рассматривать в качестве позитивно
сформулированного обязательства не допускать безгражданства, и
поэтому оно тесно связано с пунктом "b" той же статьи. Несмотря на
признание существования права на гражданство, право на какое-либо
конкретное гражданство определяется правилами каждого
государства-участника, регулирующими вопросы гражданства, в
соответствии со статьей 3 Конвенции, которая гласит, что
государства определяют, кто является их гражданами.
Пункт "b"
33. Обязательство избегать безгражданство стало частью
международного обычного права; в Конвенции 1961 года о сокращении
безгражданства ( 995_240 ) устанавливаются правила для его
выполнения. Что касается определения безгражданства, то делается
ссылка на статью 1 Конвенции 1954 года о статусе лиц без
гражданства ( 995_232 ), которая гласит, что "термин "лицо без
гражданства" означает лицо, которое никакое государство не считает
своим гражданином в соответствии со своим законодательством".
Таким образом, охватываются только "лица без гражданства де-юре",
а не "лица без гражданства де-факто". Беженцы охватываются лишь в
той мере, в которой они также считаются лицами без гражданства
де-юре.
34. Цель этого пункта - защитить право на гражданство путем
предотвращения возникновения безгражданства. Как только человек
становится лицом без гражданства он может лишиться некоторых прав
и даже стать беженцем. В настоящей Конвенции содержится много
положений, направленных на предотвращение возникновения
безгражданства. Следует отметить, что пункт 3 статьи 7 об утрате
гражданства, лишь за одним единственным исключением, и пункт 1
статьи 8 (запрещение гражданам отказываться от гражданства, если в
результате этого они становятся лицами без гражданства) ставят
такую утрату в зависимость от предотвращения возникновения
безгражданства. Кроме того, на достижение цели предотвращения
безгражданства направлены также пункт 4 "g" статьи 6 и статья 18
главы VI о правопреемстве государств.
Пункт "c"
35. Этот пункт взят из пункта 2 статьи 15 Всеобщей декларации
прав человека ( 995_015 ). Он служит общей гарантией, имеющей
особое значение для статьи 7 настоящей Конвенции, касающейся
утраты гражданства ex lege или по инициативе
государства-участника.
36. В отношении предотвращения произвольного лишения
гражданства можно сделать несколько замечаний. Они относятся как к
веским основаниям для лишения гражданства, так и к процессуальным
гарантиям. Что касается веских оснований, то лишение гражданства
должно быть в целом предсказуемым, пропорциональным и предписанным
законом. Если оно базируется на одном из оснований, перечисленных
в пункте 1 статьи 5, то оно противоречит данному пункту. Поэтому
лишение гражданства по политическим мотивам носило бы произвольный
характер. Если же быть точнее, то в статье 7 Конвенции приводится
исчерпывающий перечень оснований для лишения гражданства. В тех
случаях, когда лишение гражданства может привести к
безгражданству, применяются запрещающие положения, которые
содержатся в пункте 3 статьи 7. Согласно этому пункту,
единственным исключением является приобретение гражданства в
результате ненадлежащего поведения заявителя (см. пункт 3 статьи
7).
37. Что касается процедурных гарантий, то следует сослаться
на главу IV, в частности на то, что решения, касающиеся
гражданства, должны содержать письменное изложение оснований и
должны быть открыты для административного или судебного
обжалования.
Пункт "d"
38. Этот пункт распространяет действие положений статьи 1
Конвенции 1957 года о гражданстве замужней женщины ( 995_158 ) на
супругов в целом, с тем чтобы отразить принцип равноправия женщин
и мужчин (см. также пункт 1 статьи 5).
Статья 5
Недискриминация
Пункт 1
39. Это положение отражает статью 14 ЕКПЧ ( 995_004 ), в
которой используется термин "дискриминация", и статью 2 Всеобщей
декларации прав человека ( 995_015 ), в которой используется
термин "различие".
40. Однако само свойство гражданства требует от государств
установления определенных критериев для определения своих
собственных граждан. Эти критерии могли бы иметь следствием в
определенных случаях установление более преференциального режима в
области гражданства. Обычными примерами справедливых оснований для
дифференциации или преференциального режима являются требование
знания национального языка для того, чтобы приобрести гражданство,
и упрощенная процедура приобретения гражданства в силу
происхождения или места рождения. Определенные случаи упрощенной
процедуры приобретения гражданства предусматриваются и самой
Конвенцией в пункте 4 ее статьи 6.
41. Государства-члены могут предоставлять более благоприятный
режим гражданам некоторых других государств. Например,
государство-член Европейского союза может предусматривать более
короткий период постоянного проживания для целей приобретения
гражданства гражданами других государств-членов Европейского союза
по сравнению с общим требованием. Это представляло бы собой
преференциальный режим на основе гражданства, а не дискриминацию
по причине национального происхождения.
42. Именно поэтому необходимо было по-разному подойти к
особенностям режима, которые не являются дискриминацией, и
особенностям, которые, возможно, равносильны запрещенной
дискриминации в области гражданства.
43. Термины "национальное или этническое происхождение"
основываются на статье 1 Конвенции 1966 года о ликвидации всех
форм расовой дискриминации ( 995_105 ) и отчасти статье 14 ЕКПЧ
( 995_004 ). Они также охватывают религиозное происхождение.
"Социальное происхождение" не было включено по той причине, что
его значение было сочтено слишком размытым. Поскольку некоторые из
различных причин дискриминации, перечисленных в статье 14
Европейской конвенции по правам человека, были сочтены не
представляющими собой дискриминацию в области гражданства, они не
были включены в перечень причин дискриминации в пункте 1 статьи 5.
Кроме того, было отмечено, что, поскольку ЕКПЧ не предназначена
для применения к проблемам гражданства, все причины дискриминации
в целом, перечисленные в статье 14, имеют отношение лишь к правам
и свободам, охватываемым этой Конвенцией.
44. Таким образом, перечень в пункте 1 содержит ключевые
элементы запрещенной дискриминации в вопросах гражданства и
направлен на обеспечение равенства перед законом. Кроме того,
Конвенция содержит множество положений, цель которых предотвратить
произвольное осуществление власти (например, статьи 4 "c", 11 и
12), что может также привести к дискриминации.
Пункт 2
45. Слово "руководствуется..." в этом пункте представляет
собой заявление о намерениях, а не императивную норму, которой
следует придерживаться во всех случаях.
46. Данный пункт направлен на предотвращение
дискриминационного применения норм в вопросах гражданства в
отношении граждан по рождению и других граждан, включая лиц,
приобретших гражданство. В пункте 1 "b" статьи 7 Конвенции
предусматривается изъятие из этого основополагающего принципа в
случае, если лица, приобретшие гражданство, приобрели его путем
ненадлежащего поведения.
Глава III
Правила, касающиеся гражданства
Статья 6
Приобретение гражданства
Пункт 1
47. На основе подпункта "a" данного пункта каждое
государство-участник предусматривает в своем внутреннем
законодательстве, что дети, родившиеся у одного из его граждан,
автоматически приобретают гражданство этого государства-участника
с возможным изъятием в отношении детей, родившихся за пределами
его территории. В тех случаях, когда родительские права
устанавливаются на основе признания, распоряжения суда или
аналогичных процедур, гражданство может быть приобретено в
соответствии с процедурой, предусмотренной внутренним
законодательством государства-участника.
48. Термин "дети, оба родителя которых неизвестны", в
подпункте "b" означает новорожденных, которые оказались
оставленными на территории государства без каких-либо сведений об
их родителях или гражданстве и которые в случае неприменения
данного принципа являлись бы лицами без гражданства. Он взят из
статьи 2 Конвенции 1961 года о сокращении безгражданства
( 995_240 ). Требование о предоставлении гражданства
удовлетворяется также в том случае, если ребенок, оба родителя
которого неизвестны, при условии отсутствия доказательства
обратного, считается ex lege ребенком гражданина данного
государства и в силу этого его гражданином.
Пункт 2
49. Пункт 2 применяется к детям, родившимся на территории
государства-участника, которые не приобретают по рождению
гражданства какого-либо другого государства, и предусматривает
осуществление через внутреннее законодательство содержащегося в
пункте "b" статьи 4 принципа, согласно которому следует избегать
безгражданства. Формулировка этого пункта взята из статьи 1
Конвенции 1961 года о сокращении безгражданства ( 995_240 ).
Следует также упомянуть о статье 7 Конвенции о правах ребенка
( 995_021 ).
50. Детям, подпадающим под действие пункта 2, предоставляется
гражданство либо по рождению в силу закона, либо впоследствии в
силу его применения. Когда гражданство не приобретается по
рождению, должно быть предусмотрено, чтобы соответствующий ребенок
мог подать заявление о приобретении гражданства в соответствии с
процедурой, закрепленной во внутреннем законодательстве, с
соблюдением одного или обоих из указанных условий. Крайний срок не
указан в качестве одного из условий, поскольку рассматриваемое
положение применяется только к детям, а отсюда, согласно
определению термина "ребенок" в статье 2, имплицитно следует, что
крайний срок равен возрасту 18 лет. Гражданство должно
предоставляться всем детям, удовлетворяющим условиям, содержащимся
в подпункте "b". Ссылка на постоянное проживание на законном
основании в течение периода, не превышающего пяти лет, означает,
что такое проживание должно быть действительным и должно
соответствовать положениям, касающимся пребывания иностранцев в
государстве.
Пункт 3
51. Этот пункт предусматривает, что внутреннее
законодательство должно содержать правила, позволяющие
иностранцам, на законном основании постоянно проживающим на
территории государства-участника получить его гражданство путем
натурализации. Установлен максимальный период проживания, который
может быть предусмотрен для натурализации (десять лет перед
подачей заявления); он соответствует общепринятому стандарту,
поскольку в большинстве стран Европы действует требование о
проживании в течение пяти - десяти лет. Кроме того,
государство-участник может установить другие обоснованные условия
натурализации, в частности в том, что касается интеграции.
Пункт 4
52. Облегченная процедура приобретения гражданства должна
быть предусмотрена для всех лиц, принадлежащих к одной из
категорий, перечисленных в подпунктах "a" - "g". Это касается не
только натурализации, но и других форм приобретения гражданства,
таких, как приобретение ex lege. Для соблюдения положений данного
пункта государству-участнику достаточно обеспечить льготные
условия для приобретения гражданства лицами, принадлежащими к
одной из категорий, перечисленных в упомянутых подпунктах.
Примерами льготных условий являются сокращение продолжительности
необходимого постоянного проживания, менее жесткие требования к
знанию языка, упрощенная процедура, более низкие процессуальные
сборы. За государствами-участниками все же сохраняется
дискреционное право решать, предоставлять ли свое гражданство
таким заявителям. Тем государствам, в которых обычно выдвигаемые
условия уже являются весьма льготными (например, непродолжительный
период постоянного проживания для всех лиц, подавших заявление о
натурализации), не требуется принимать никаких дополнительных
мер.
53. Что касается супругов, упомянутых в подпункте "a", то
следует напомнить, что уже в 1977 году в своей Резолюции (77) 12 о
гражданстве супругов, имеющих разное гражданство, Комитет
министров Совета Европы рекомендовал, чтобы супругу-иностранцу или
супруге-иностранке предоставлялся более благоприятный режим в
целях содействия приобретению гражданства супруга/супруги.
54. Термин "усыновленные дети" в подпункте "d" охватывает
случаи усыновления в соответствии с внутренним законодательством
государства-участника и случаи усыновления, осуществленного за
рубежом и признаваемого внутренним законодательством
государства-участника. В этой связи делается ссылка на статью 11
Европейской конвенции 1967 года об усыновлении детей (ETS N 58),
которая требует от участников этой Конвенции облегчать
приобретение своего гражданства детьми, усыновленными их
гражданами.
55. Подпункты "e" и "f" охватывают заявления преимущественно
мигрантов второго и третьего поколений. Они в большей степени
способны интегрироваться в жизнь общества принимающего государства
в силу того, что они провели часть или все свое детство на
территории этого государства, и поэтому им должна быть
предоставлена возможность приобретения гражданства по упрощенной
процедуре (см. в этой связи Второй протокол о поправках к
Конвенции 1963 года ( 994_037). Государство-участник может
ограничить сроки представления заявлений в соответствии с такой
упрощенной процедурой приобретения гражданства.
56. Термин "признанные беженцы" в подпункте "g" охватывает -
но не ограничивается этим - беженцев, признанных таковыми по
Женевской конвенции 1951 года о статусе беженцев ( 995_011 ) и
Протоколу 1967 года ( 995_363 ) к ней. Государства-участники
вправе включить в эту группу другие категории беженцев. Статья 34
Конвенции 1951 года также предусматривает упрощенную процедуру
приобретения гражданства признанными беженцами.
57. Лица, которые намеренно стали лицами без гражданства,
независимо от принципов, закрепленных в Конвенции (например, лица,
являющиеся выходцами из государства, внутреннее законодательство
которого, в нарушение статьи 8 настоящей Конвенции, допускает
отказ от гражданства
|
