равного доступа к знаниям; и во-вторых, обеспечить сбалансированное
национальное развитие. Для этого региональная политика стремится уменьшить
неравенство в условиях жизни, связанное с географическим положением,
смягчить его демографических и экономических последствий, а также улучшить
ситуацию в области занятости. В отличие от столь широких задач,
региональная политика в Соединенном Королевстве традиционно носит более
конкретный характер. В последний раз существенно новая формулировка этой
политике была дана в правительственном документе “Промышленное развитие
регионов” в 1983 году:
Внимание к увеличению возможностей на региональном уровне уделяется
Нидерландам, где Меморандум по пространственной экономической политике от
1995 года подчеркивает необходимость полной реализации экономического
потенциала на региональном уровне.
Анализируя общее положение в 15 странах ЕС, можно отметить возрастающую
значимость экономического развития на региональном уровне. Практически во
всех странах наблюдается четко выраженное стремление создать условия,
позволяющие регионам полностью реализовать имеющийся у них потенциал и
максимально увеличить их вклад в национальную экономику. Фактически это
стало центральной задачей региональной политики стран ЕС. Основным отличием
между странами является наличие явно выраженного обязательства обеспечить
равенство регионов. В “интегрированных” странах принцип равенства играет
подчиненную роль по отношению к потребностям национального экономического
роста. Исключением является лишь Испания, где в Конституции содержится
требование сбалансированного развития регионов. Скандинавские страны также
уделяют большое внимание равномерному развитию регионов, стараясь
обеспечить достаточно большие возможности для населения наименее удобно
расположенных регионов. В других странах, аспект равенства исторически
считался одним из наиболее важных, хотя это не всегда находит свое
отражение в сегодняшней политике. Несмотря на это, всеми признается
необходимость обеспечить объединение отдельных регионов внутри страны, что
часто является платформой для проведения активной региональной политики.
Политические принципы.
Имеется целый ряд основных политических принципов, которые требуют
проведения региональной политики в странах-членах ЕС и таким образом
обеспечивают внимание к этим вопросам со стороны политических кругов, что
совершенно необходимо для достижения поставленных целей.
Во-первых, важно, чтобы политика имела надежную законодательную основу.
Региональная политика неизбежно предполагает выбор района, для которого
выделяются ресурсы. Очень важно, чтобы такой выбор осуществлялся в
соответствии с существующим законодательством, обеспечивая, таким образом,
последовательность и прозрачность проводимой политики, и чтобы результаты
политики доводились до сведения широких кругов общественности.
Во-вторых, проведение региональной политики должно быть долгосрочным.
Хотя политика часто рассматривается как способ решения неотложных проблем
(например, проблемы безработицы в связи с закрытием производств), ее
основной целью является решение долгосрочных структурных задач. Одним из
основополагающих принципов региональной политики является то, что
целесообразнее оказывать помощь регионам, претерпевающим структурные
изменения, чем субсидировать пострадавшие отрасли экономики или
производства. Аналогичным образом, политический акцент делается на
поддержку инвестиций, а не на продолжительное субсидирование.
Третьим принципом является рыночная ориентация региональной политики.
Целью является помощь в создании таких условий, при которых рыночные
отношения могли бы наиболее эффективно развиваться. Вследствие этого,
инициативы региональной политики направлены на усовершенствование структуры
рыночных отношений и не входят в противоречие с ними. Целью является не
просто создание рабочих мест, а создание надежных и привлекательных
возможностей получения работы.
Четвертым аспектом региональной политики является ее пространственная
направленность. Это следует уже из самого термина. Бюджетные ограничения
требуют делать выбор между районами, в которые будут направлены ресурсы.
Это, в свою очередь, требует четкого и обоснованного критерия для выбора
района, что также является политическим аспектом, в котором Директорат
играет все более заметную роль. В соответствии с “Директивами ЕС по
оказанию помощи национальным регионам” Комиссия настаивает на том, чтобы:
. методология определения района была ясной и объективной, что позволит
Комиссии оценить ее достоинства;
. используемые показатели были объективными, существенными и полученными
из надежных статистических источников;
. политика проводилась в отношении соответствующих целостных
территориальных единиц.
И, наконец, региональная политика требует скоординированного
политического подхода. Природа региональных проблем такова, что она требует
участия в их решении целого ряда национальных министерств и ведомств,
различных организаций регионального уровня, а также частного сектора
экономики.
Структура управления.
Что касается ведомственных рамок региональной политики, возможно, самым
интересным вопросом в этой связи является роль, которую играют
правительства различного уровня. Следует также отметить, что одной из
характерных черт региональной политики является то, что она охватывает
различные отрасли экономики, из чего неизбежно следует, что различные
департаменты центрального правительства имеют интересы, связанные с
региональной политикой. Это, в свою очередь, означает, что место центра,
определяющего и координирующего региональную политику, в структуре
центрального правительства может существенно влиять на содержание и
эффективность политики, проводимой правительством.
Рассматривая уровни проведения региональной политики, полезно будет
снова использовать группы стран, которые были определены выше. Уровень
децентрализации или делегирования полномочий в области региональной
политики тесно связан с политическим или государственным устройством той
или иной страны. Это четко видно на примере “интегрированных” стран.
В Греции, Ирландии и Португалии используется централизованный подход к
вопросам региональной политики. Однако в Испании роль региональных властей
выражена более четко. В Греции основную ответственность за проведение
региональной политики несет Министерство национальной экономики. Серьезная
попытка передать ответственность за небольшие проекты на региональный
уровень была предпринята в 1989 году, но столкнулась с отсутствием
необходимого опыта на местах. Подобно Греции, политическая и
административная система Ирландии, также крайне централизована.
Индустриальная политика проводится через государственные ведомства,
которые, в конечном счете, подотчетны Министру предпринимательства и
занятости. Португалия также представляет собой централизованное унитарное
государство. В связи с эти ответственность за проведение региональной
политики в основном возложена на Генеральный директорат по региональному
развитию Министерства планирования и регионального развития.
В отличие от других “интегрированных” стран, характерной чертой
региональной политики Испании является участие Автономных Сообществ
(испанские регионы), что свидетельствует о том, что Автономные Сообщества
играют важную роль в структуре правительства Испании. С другой стороны,
центральное правительство также вносит существенный вклад в определение
региональной политики в Испании.
Очевидные различия в административной и государственной организации
унитарной Италии и федеральной Германии находят свое отражение в уровне
проведения региональной политики: в то время как большинство элементов
итальянской системы в высшей степени централизованы, в Германии основная
ответственность за проведение региональной политики возложена на земли. В
Германии Основной Закон (Статьи 30 и 28) передает ответственность за
региональную политику землям и районам. Основная функция федерального
правительства в области региональной политики заключается в установлении
партнерских отношений с землями в рамках GA (Совместной оперативной
группы).
GA была создана в 1969 году в ответ на угрозу образования полностью
децентрализованной и нескоординированной системы. Целью GA, где решения
принимаются на основе консенсуса, является разработка директив,
направленных на предотвращение чрезмерной конкуренции между землями при
сохранении их независимости в проведении региональной политики. Состав GA
определяется Комитетом по планированию, причем представители федерального
правительства и земель имеют равное количество голосов. Комитет по
планированию разрабатывает проект ежегодного Генерального плана, в котором
определяются меры возможной помощи, условия оказания такой помощи, карта
районов, которым оказывается помощь, а также приоритеты регионального
развития. Финансирование региональной политики, проводимой GA,
осуществляется в равных долях Федеральным правительством, с одной стороны,
и землей, с другой стороны. Ответственность за осуществление региональной
политики целиком лежит на администрации земли.
В скандинавских странах разработка и координирование политики, как
правило, отделено от ее осуществления.
В Финляндии основные аспекты региональной политики находятся в
компетенции Министерства внутренних дел. Сюда входит подготовка
законодательства в области региональной политики, определение наиболее
проблемных районов, а также вопросы координирования региональной политики.
Проведение же региональной политики относится к компетенции других
центральных министерств, в частности, Министерства торговли и
промышленности. Поскольку основные решения принимаются централизовано, на
долю регионов в Финляндии остается лишь принимать отдельные решения в
рамках небольших проектов, осуществляемых сетью региональных и местных
подразделений Министерства торговли и промышленности.
В Швеции такие “децентрализованные” решения носят более выраженный
характер. Хотя общий подход состоит в том, что региональная политика должна
определяться и проводиться на национальном уровне, что обеспечивает
возможность координации в рамках экономического планирования, существенно
большая децентрализация была введена в 1980 году в ответ на требования
местных властей. В результате сложилась такая система, при которой
общенациональные директивы проводятся в жизнь региональной администрацией,
которая и отвечает за повседневную работу. Во главе всей этой структуры
стоит Министерство промышленности и торговли, при котором имеется
подразделение, занимающееся разработкой региональной политики, которое
определяет районы, нуждающиеся в помощи, контролирует проведение политики и
осуществляет связь с Европейской Комиссией. Центральная руководящая власть
находится в руках Национального совета по вопросам промышленного и
технического развития (NUTEK), который и несет ответственность за оказание
региональной поддержки коммерческим предприятиям. И наконец, на
региональном уровне, Административные советы графств (CAB) отвечают за
осуществление и координацию деятельности на региональном уровне. Для этих
целей они получают бюджетные ассигнования, и они же должны разрабатывать
стратегию развития своих регионов.
Группа стран северной Европы накопила большой опыт в области проведения
региональной политики - начиная с централизованного подхода во Франции и в
Люксембурге, затем идут Нидерланды и Соединенное Королевство, где
наличествует существенная степень децентрализации, и заканчивая
федеративной системой Австрии и Бельгии. Во Франции решения по
стимулированию развития регионов принимаются Министром, отвечающим за
региональную политику, на основе рекомендаций, полученных от CIALA
(межведомственный комитет по оказанию поддержки), председателем которого
является глава DATAR, головной организации по региональному развитию во
Франции.
В Люксембурге, учитывая размеры страны, централизованный принцип
принятия решений является вполне естественным. Решения принимаются
совместно Министром экономики и Министром финансов на основе рекомендаций,
полученных от Консультативной Комиссии, в состав которой входят
представители четырех центральных министерств.
В Нидерландах основными ведомствами, занимающимися вопросами
региональной политики, являются Министерство экономики и администрации
провинций. Что касается оказания помощи регионам, то Министерство экономики
курирует проекты с объемом инвестиций свыше 10 млн. флоринов. Менее крупные
проекты осуществляются децентрализованно.
В Соединенном Королевстве региональная политика, проводимая в
Великобритании, существенно отличается от политики, проводимой в Северной
Ирландии. В Великобритании региональная политика входит в совместную
компетенцию Министра по торговле и промышленности, а также Министров по
делам Шотландии и Уэльса. В Англии за проведение региональной политики
отвечают региональные правительственные ведомства, а также Министерство
торговли и промышленности. Правительственные ведомства могут принимать
решения об оказании помощи регионам в соответствии с директивами,
получаемыми от Министерства при согласовании с ведомствами Шотландии и
Уэльса, кроме того, такие решения должны быть утверждены Казначейством.
Помимо разработки директив на национальном уровне, а также контроля за их
последовательным соблюдением, Министерство торговли и промышленности
проводит оценку больших проектов в Англии, которые выходят за пределы
компетенции правительственных ведомств, а также таких проектов, которые
имеют последствия для Великобритании в целом. Хотя ведомства Шотландии и
Уэльса не подотчетны непосредственно Министерству торговли и промышленности
в отношении оказания помощи, они придерживаются тех же директив с целью
обеспечения последовательности в проведении политики на территории всей
страны.
В Австрии Конституция четко не определяет, кто должен отвечать за
проведение региональной политики - федеральное правительство или
администрации земель. Вместо этого существует неформальное разделение сфер
компетенции, как в законодательной области, так и в области проведения
политики, между федеральным уровнем, администрациями земель и местными
властями. Основные случаи оказания помощи регионам являются совместными
проектами, финансируемыми и осуществляемыми федеральным правительством и
администрацией соответствующей земли.
Если говорить о странах ЕС в целом, то уровень децентрализации в
поведении региональной политики остается весьма ограниченным, особенно в
том, что касается оказания помощи отдельным регионам. В большинстве
регионов сейчас наблюдается сложная комбинация государственных, частных и
полугосударственных посредников, занимающихся проблемами регионального
развития, а также идет мощная волна встречных инициатив на местах, включая
самодеятельные и чисто локальные движения. В результате этого в ряде стран
роль центрального правительства все больше ограничивается разработкой
политики и ее координацией, не включая собственно вопросы проведения
политики. Тем не менее, в большинстве стран, ключевую роль в принятии
решений об оказании поддержки регионам играют центральные правительства.
Политические инструменты.
Региональная политика стран-членов ЕС традиционно использовала целый
ряд инструментов, имеющих существенно разное значение для различных стран.
Более того, относительная важность различных инструментов менялась с
течением времени. С точки зрения исторического развития можно выделить пять
больших классов политических инструментов:
. средства сдерживания размещения новых предприятий в перенаселенных
районах;
. пространственное распределение экономической деятельности государства;
. финансовое стимулирование компаний;
. создание инфраструктуры;
. “мягкие” меры стимулирования развития.
Из вышеперечисленных пяти категорий, за прошедшие два десятилетия роль
средств сдерживания и так называемого “пространственного распределения
экономической деятельности государства” существенно сократилась. Средства
сдерживания использовались рядом стран, в частности, Францией в отношении
Парижа и его пригородов, и Соединенным Королевством в отношении Лондона и
Юго-восточного региона, однако Соединенное Королевство отказалось от этой
политики в 1970 году.
Значение экономической деятельности государства в качестве инструмента
региональной политики существенно снизилось за последнее десятилетие в
связи с сокращением общественного сектора в экономике. Широкомасштабная
приватизация, особенно в области производства, лишила правительство
возможности оказывать влияние путем принятия решений об инвестициях в
указанные производства.
Оставшиеся три инструмента региональной политики - финансовое
стимулирование, предоставление инфраструктуры и “мягкие” меры
стимулирования развития - используются в настоящее время в большинстве
стран ЕС. Финансовое стимулирование заключается в том, чтобы заинтересовать
фирмы размещать производство или инвестиции в проблемных регионах - дотации
на определенные суммы инвестиций, кредиты, финансовые льготы, субсидии в
связи с созданием рабочих мест и т.п. Такие инструменты стимулирования
используются почти всеми странами ЕС. Кроме того, существует более широкая
поддержка развитию бизнес-среды в проблемных регионах - помощь,
адресованная не конкретным фирмам, а скорее имеющая целью улучшить условия
ведения бизнеса для всех фирм данного региона. Такие меры могут заключаться
в создании физической инфраструктуры в комбинации с “более мягкими”
элементами инфраструктуры, относящимися, например, к поддержке
информационных сетей, консалтинговой деятельности, образования, научных
исследований и технических разработок.
Делая выводы о масштабах региональной политики, проводимой четырьмя
группами стран, можно говорить о том, что в “интегрированных” странах набор
применяемых политических инструментов существенно шире, он выходит за
пределы стимулирования отдельных регионов и охватывает меры по более общему
изменению бизнес-среды, включая и создание физической инфраструктуры.
Частично такой широкий подход отражает и большую глубину региональных
проблем. В связи с этим особую важность для этих стран приобретают такие
фонды ЕС, как Структурные Фонды и Интеграционный Фонд, а также
необходимость совместного финансирования этих фондов из национальных
бюджетов. Характерной чертой структурных фондов - особенно в регионах,
относимых к Цели 1 - является то, что они занимаются вопросами, далеко
выходящими за рамки инвестирования в производство и включают помощь в
развитии инфраструктуры и создании благоприятной среды для развития
бизнеса. Со своей стороны Интеграционный Фонд концентрирует свое внимание
на крупных проектах в области развития инфраструктуры, связанных с
транспортом и окружающей средой, что делает региональную политику более
широкомасштабной.
Структурные Фонды оказывают существенное влияние на содержание
региональной политики в Германии и Италии. Пересмотр региональной политики
Италии, который имел место в 1992 году, был предпринят в первую очередь с
тем, чтобы обеспечить возможность совместного финансирования со стороны
Структурных Фондов. В то время как примерно четверть ресурсов Структурных
Фондов была предназначена на содействие экономическому развитию, другими
крупными приоритетами в плане выделяемых ресурсов были инфраструктура,
сельское хозяйство, а также связь и человеческие ресурсы.
В Германии традиционная региональная политика в рамках Совместной
оперативной группы (GA) состоит в основном в оказании помощи регионам в
сочетании с мерами поддержки бизнеса, включая предоставление
производственных площадей, создание центров коммерческих технологий,
содействие развитию местной инфраструктуры и прочие меры, направленные на
улучшение локальной бизнес-среды. Однако среди властей Германии существует
оппозиция дальнейшему расширению сферы действия региональной политики
распространению ее на такие типичные меры, предусмотренные Целью 1, как
помощь в области человеческих ресурсов, сельского хозяйства, развития
сельских районов, помощь малым и средним предприятиям, меры по улучшению
окружающей среды, а также разработка новых технологий.
В скандинавских странах исторически различается “узкий” и “широкий”
аспект региональной политики. Региональная политика в узком смысле слова
подразумевает меры по развитию бизнеса и экономики, которые обсуждались
выше. И напротив, широкий аспект региональной политики включает в себя
действия правительства в области транспорта, связи, образования и
здравоохранения, которые имеют большое значение для поддержания
жизнедеятельности сообществ в малонаселенных районах.
И, наконец, обратившись к странам северной Европы, мы находим здесь ряд
мер, направленных на расширение области действия политики. Наиболее широко
трактуется региональная политика во Франции, где понятие “управления
территорией” включает в себя большой спектр политических мер
пространственного развития. И действительно, само по себе понятие
“управления территорией” таково, что очень трудно, и даже неуместно,
пытаться отделить проблемы регионального развития от других вопросов
пространственного развития. Самый последний закон в области регионального
развития, принятый во Франции, охватывает широкий спектр политических
инструментов, включая регионально дифференцированное налогообложение,
инфраструктуру, сферу услуг, а также меры по стимулированию развития
регионов. Помимо того, существует государственная система контрактов по
планированию регионов, предусматривающая больший объем государственной
помощи наиболее бедным регионам.
В Нидерландах ядро региональной политики тяготеет к капиталовложениям,
а в более широком аспекте - к мерам по созданию благоприятной бизнес-среды
и развитию инфраструктуры. Широкую поддержку получила новая интересная
политическая программа развития и реструктуризации промышленного
производства.
Австрия является еще одной страной, где используется широкий спектр
политических инструментов - не только стимулы для деятельности компаний, то
также меры развития бизнес-среды в более широком смысле. Такие широкие
политические меры отражают существующую здесь точку зрения, заключающуюся в
том, что политика экономического развития регионов должна включать
поддержку развитию бизнес-среды и таким локальным факторам, как транспорт,
образование и качество жизни.
В Дании основной акцент региональной политики лежит в области “рамочных
мер”, т.е. услуг, которыми могут воспользоваться фирмы, но которые не
предусматривают передачу денежных средств или оказание поддержки одной
определенной фирме. Такие меры, включающие широкий доступ к набору
технических и коммерческих услуг, проводятся по всей стране. В целом
политическая система создания более благоприятных условий развития для
периферийных районов через ярко выраженные формы финансовой поддержки была
подорвана, и региональная политика была поглощена более общими мерами
поддержки бизнеса в целом.
В трех остальных странах этой группы - Бельгии, Люксембурге и
Соединенном Королевстве - региональная политика в большой степени является
политикой стимулирования. Нельзя, однако, сказать, что более широкий подход
к созданию благоприятной бизнес-среды здесь отсутствует; скорее он является
частью общенациональной, а не региональной политики.
Особенно интересна в этом плане позиция Великобритании. Здесь
политические меры пространственного развития можно разделить на две
категории: региональная индустриальная политика, которая по большей части
сводится к стимулированию, и политика “возрождения”, что является общим
термином, включающим целый ряд программ пространственного развития (в том
числе и развития городских и сельских регионов), которые раньше
разделялись, но теперь все больше и больше проводятся совместно.
Отличительной чертой политики возрождения является акцент на развитие
отдельных районов и повышение конкурентоспособности регионов, а также
использование при финансировании так называемых “механизмов оспаривания” -
распределение общественных средств между компаниями происходит на основе
тендера. За последнее десятилетие значение политики возрождения существенно
возросло: если ранее средства, выделяемые на две эти категории, были
примерно равны, то теперь бюджет региональной индустриальной политики
составляет менее одной десятой от средств, расходуемых на политику
возрождения.
Подводя итог вышесказанному, можно видеть, что стимулирование
регионального развития является центральным элементом региональной политики
всех стран-членов ЕС, за исключением Дании. Это частично объясняется тем
фактом, что правила оказания поддержки, разработанные Директоратом по
политике рыночных отношений в странах ЕС (DGIV), предусматривают поддержку
крупномасштабным проектам только в определенных проблемных регионах.
Содействие развитию более благоприятной бизнес-среды (включая развитие
локальной инфраструктуры) также является часто встречающимся элементом
политики северных стран, но осуществляется это скорее на уровне
общенациональной, а не региональной политики. Увеличивающаяся за последние
годы поддержка программам развития бизнес-среды связана с возрастающей
ролью финансирования со стороны Структурного Фонда, который может
расходовать средства на решение широкого круга задач.
Более стратегические по своему характеру, крупномасштабные проекты
развития инфраструктуры обычно проводятся на национальном уровне, хотя в
“интегрированных” странах они считаются элементами региональной политики.
Региональные компоненты других политических программ (в области транспорта,
связи, образования, здравоохранения) также считаются частью региональной
политики во Франции и скандинавских странах (как часть широкого аспекта
региональной политики).
Пространственный аспект.
Центральным вопросом при разработке региональной политики является
определение проблемных регионов, которым необходимо оказывать помощь и куда
следует направлять средства в рамках политических программ. При выборе
таких районов страны-члены ЕС не имеют полной самостоятельности. Выбранные
ими районы не только должны соответствовать их собственным внутренним
критериям, но должны также получить одобрение Директората по политике
рыночных отношений в странах ЕС при Европейской Комиссии (DGIV) в
соответствии со Статьями 92(3)(а) и 92(3)(с) «Договора о создании
Европейского Союза». Эти статьи предусматривают два исключения из общего
запрета на оказание помощи государством в тех случаях, “когда она подрывает
или может подорвать принцип свободной конкуренции или идет во вред
производству определенных видов товаров”. Кроме того, Европейская Комиссия
оказывает давление на национальных политиков с тем, чтобы при определении
районов они принимали во внимание задачи Структурных Фондов ЕС. Это внешнее
давление в последнее время усилилось в связи с публикацией
|
