центральном бюджете, в Португалии привязана
к собираемому НДС, во Франции индексирована к 2/3 от темпа роста ВНП и к
инфляции и т.д.
В числе прочего это побуждает регионы обеспечивать полную собираемость
упомянутых налогов, а само предоставление грантов зачастую бывает
обусловленным выполнением регионами всех своих обязательств перед
центральным бюджетом.
В свою очередь, по своему характеру гранты делятся на генеральные и
целевые. Генеральные гранты направляются обычно на общую поддержку
региональных и местных бюджетов и расходуются по усмотрению их властей.
Именно генеральные гранты, в частности, лежат в основе механизма
межрегионального выравнивания доходов. Ту же форму приобретают и
компенсации столицами региональным и местным администрациям недобора
местных налогов ввиду централизованного предоставления льгот и изъятий по
их уплате. Официально считается, что генеральный характер предоставляемых
грантов повышает финансовую самостоятельность их получателей. Однако на
деле именно такие гранты являются и наименее предсказуемыми по факту
предоставления и объему и потому региональные администрации предпочитают им
по возможности целевые перечисления, в том числе привязанные к отдельным
проектам или видам расходов.
Целевые гранты могут предоставляться на цели поддержания образования,
науки, здравоохранения, охраны среды, социальной политики, инфраструктуры,
городского хозяйства, то есть прежде всего под местные расходы, которые
дают общенациональный эффект или укладываются в соответствующие
общегосударственные политики и программы. В Финляндии, например, они идут в
отдаленные и труднодоступные регионы, в Германии - на развитие восточных
земель, в Португалии - на предотвращение и ликвидацию чрезвычайных
ситуаций, в Великобритании - на модернизацию местной полиции по общим для
страны стандартам и выполнение тех государственных программ, которые
передаются на исполнение регионам на разовой основе. Весьма распространена
выдача целевых грантов политическими силами, стоящими у власти, в периоды
избирательных кампаний для "улавливания" регионального электората. Наконец,
на отправление своих особых политических функций целевые гранты получают и
сами, обычно дотационные, столицы (как вариант - столицы "особых"
регионов).
Критерии и механизм межрегионального распределения грантов весьма
сложны, подчас сознательно запутаны и оставляют значительный простор для
волюнтаризма центральных властей.
В большинстве случаев гранты выдаются обусловлено, причем главными
условиями предоставления являются полное использование администрациями-
бенефициарами их собственной налогово-доходной базы и аудит расходов. Из
особых условий можно отметить также жестко профильное использование этих
средств, их обязательную сопряженность с местными инвестициями в те же
проекты, затрату не менее 60% генеральных грантов на инвестиции,
соответствие производимых расходов их официальным справочным стандартам и
т.д.
Наконец, в ряде случаев гранты распределяются через специализированные
национальные финансовые институты. Таковы Фонд муниципального
сотрудничества (Испания), Фонд финансовых компенсаций (Португалия),
Муниципальный фонд (Люксембург) и т.д.
Запуганность критериев и большая степень свободы центральных правительств в
распределении грантов порождают, к сожалению, серьезные нарушения на всем
пути их прохождения и использования.
Децентрализация.
Децентрализация функций государственного управления сама по себе не
является чем-то новым. Она имела место и ранее, например, в отношении
удаленных, труднодоступных или иных специфических регионов вплоть до
различных форм их автономии или самоуправления.
Однако децентрализация (через правовые инструменты или в рабочем
порядке) превратилась из исключений в правило государственного управления и
государственного строительства в Европе, причем уже не только в
федеративных, но и в формально унитарных странах. Корни этого явления
уходят в неприспособленность или в неспособность современного государства
централизованно решать многие, в том числе социальные, инфраструктурные и
экологические проблемы. Так, центральная власть не смогла преодолеть,
например, отмеченную выше неравномерность в уровнях развития регионов и,
более того, лишь легализовала донорско-клиентские отношения между ними,
опосредуемые через госбюджет.
Действительно, у мнения населения все более укореняется понятие особой
ценности именно местной, конкретной демократии, в отличие от абстрактной,
общенациональной.
На те же оценки выходят и результаты опросов общественного мнения, и,
например, от 74 до 89% опрошенных граждан отдельных стран ЕС с одобрением
отзывались об усилиях именно своих местных администраций в деле
регионального развития, а в том, что их роль здесь необходима, не
сомневались 60 - 93% опрошенных.
Рассматривая оценки эффекта децентрализации, можно по многим основаниям
отметить, что местное управление в Европе действительно отличается
заметными положительными чертами. Не говоря уже о повседневном обеспечении
жизнедеятельности населения, оно выступает, например, "повивальной бабкой"
развития местного мелкого и среднего бизнеса, на долю которого здесь все
еще приходится 99,8% зарегистрированных деловых предприятий. Это стратегия,
ибо именно этот бизнес дает ныне 65% занятости в Европе, то есть
соответствующие затраты на его развитие явно перекрываются расчетной
экономией на содержание безработных.
Солидарность в защите интересов регионов Европы.
Схожесть проблем и необходимость выработки по ним общих позиций, в том
числе в общении с центральной властью, обуславливают растущую солидарность
регионов в защите их общих интересов.
Идеологией этих действий являются обеспечение посредственного участия
регионов не только в проведении, но и в формулировании государственной
политики, влияющей на их экономическое и социальное развитие, выстраивание
соответствующих инициатив и проектов не только сверху вниз, но и снизу
вверх, отталкиваясь от местных мнений и потребностей.
В свою очередь, своеобразной "библией" регионов в этой области является
Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы еще в
1985 году, хотя и не ратифицированная до сих пор большинством его стран-
членов. Она провозглашает право субнациональных органов власти
самостоятельно отправлять часть функций государственного управления, прямо
затрагивающих интересы местного населения, в частности там, где они могут
делать это более эффективно, а главное - право этих властей получать под
функции, передаваемые им свыше, финансирование, необходимое для выполнения
этих обязанностей. Организационно такая солидарность находит свое выражение
в создании и функционировании почти во всех странах Европы контактных или
координирующих организаций региональных и местных властей, оперирующих на
национальном, субнациональном или на обоих этих уровнях.
Институциональные межрегиональные связи могут дополняться также
договорными связями на базе отдельных соглашений, целевых консорциумов,
временного объединения заинтересованных служб, причем особенно четко эти
механизмы отработаны в Италии и в Финляндии.
В целом уровень, построение и функции этих ассоциаций обычно являются
своеобразным слепком с внутренней политико-административной структуры
каждого государств, где они оперируют, что объясняется стремлением к их
возможно более тесной симметрии с этой структурой для обеспечения
адресности и эффективности работы. По своему членству это обычно
добровольные открытые союзы (хотя в них подчас не участвуют фрондирующие
регионы).
Руководство таких ассоциаций является выборным или ротационным при
приоритете для лиц, непосредственно работающих в региональных и местных
администрациях. Практическая деятельность таких коллективных органов
зависит от их зрелости и авторитетности и ранжируется от спорадических
контактов участников до повседневной, систематизированной работы.
Принадлежность к одному государству, преобладающее понимание
нераздельности с ним своей судьбы и того, что итоговая мощь страны
определяется сложением сил, составляющих, делают основным типом отношений
центральных, региональных и местных властей в Западной Европе их
сотрудничество с опорой на закон и диалог.
Очень важна солидарность регионов. Местные фанатики могут обратить во
зло любую индивидуальную политику региона, если она не скоординирована с
другими. Объектами такого межуровневого диалога выступают, прежде всего,
возможные изменения в государственном строительстве, особенно прямо
затрагивающие полномочия и проблемы властей на местах, сферы совместных
действий, текущие общенациональные и местные вопросы экономической и
социальной и реже внешней политики, но всегда - государственных финансов.
Межрегиональное экономическое сотрудничество.
Регионы Европы издавна сотрудничали и торговали между собой, являясь
составляющими частями национальных рынков своих государств. Со снятием в
Евросоюзе внутренних экономических границ это сотрудничество выплеснулось
на просторы "единого внутреннего рынка" ЕС, стало трансграничным,
существенно обогатилось в своих формах. Более того, оно стало ныне делом
уже не только частных фирм, но и региональных (местных) администраций.
Конкретно доминировавшие в межрегиональном сотрудничестве прежде
эпизодические торговые связи дополняются:
а) устройством регулярных выставок и ярмарок местной продукции на
территориях друг друга, в том числе в интересах малого и среднего бизнеса;
б) налаживанием обмена опытом местного хозяйственного самоуправления, в
том числе в рамках межрегиональной конвенции "Директория", которая ежегодно
собирает для этих целей до 600 руководителей регионального и местного
звеньев, а также для выработки заинтересованными регионами совместных
деловых инициатив;
в) приглашением предприятий других регионов к участию в торгах на
закупку товаров и услуг для нужд местных или региональных администраций;
г) хозяйственным сотрудничеством породненных городов, число которых в
странах ЕС и Центральной и Восточной Европы ныне превышает 2600, не считая
породненных округов, префектур, коммун и приходов.
В последнее время регионы осваивают и более высокие формы
экономического сотрудничества вплоть до пространственного планирования,
развития при оптимизации использования ресурсов и размещения
производительных сил, создания совместных банков развития, промышленной
кооперации, совместных НИОКР и т.д. На этой базе в деловой лексикон ЕС
вошел даже специальный термин "сетирование" предприятий, проектов и
территорий.
На мой взгляд, не будет преувеличением сказать, что именно очень быстро
открывшийся "единый внутренний рынок" Европы-15 был лучшим подарком ЕС
регионам. В свою очередь, именно они вкупе с транснациональным бизнесом
ныне особенно активно создают живую деловую ткань данного рынка, в
частности вдоль прежних границ, тем самым "зарубцовывая" эти бывшие трещины
на экономико-географической карте единой Европы.
Приграничные регионы проявляют живой интерес к сотрудничеству с
зарубежными соседями вовсе не без причин. В первую очередь им более всего
мешали в прошлом сотрудничать таможенные барьеры, они же в силу своей
географии оказывались периферией для своих столиц. В итоге, отставая в
своем развитии, именно они в новых условиях уповают на решение своих
проблем через объединение добрососедских усилий.
Впечатляет и сам масштаб "приграничья". Сухопутные рубежи стран ЕС
составляют ныне 10 тыс. км, морские - 60 тыс. км; "приграничье" в целом
формирует 22% территории ЕС, где проживает 16% его населения. Не случайно,
что этот, прежде невостребованный, потенциал трансграничного
межрегионального сотрудничества ныне реализует себя по экспоненте. Именно
здесь располагаются ныне зоны и полюса роста западноевропейской экономики,
вплоть до формирования самостоятельных, территориально-производственных
комплексов поверх границ национальных государств.
В 1996 году 122 приграничные коммуны на внутренних границах ЕС
осуществляли совместно 2500 проектов. Начинаясь обычно с объединения
транспортных и энергосетей, а также коммунального хозяйства, такое
сотрудничество распространяется затем на охрану окружающей среды, науку,
образование, промышленную кооперацию.
Такое сотрудничество в числе прочего размывает прежние национальные
протекционистские привилегии, стимулирует конкуренцию в ЕС, преодоление
здесь естественных монополий (связь, электроснабжение и др.). Все большее
распространение, наконец, приобретают межрегиональные соглашения о
поощрении занятости, особенно там, где с безработицей не могут справиться
центральные власти.
В самое последнее время на базе такого сотрудничества началось
формирование самостоятельных трансграничных территориально-производственных
агломераций, связанных внутренними узами взаимодополняемости, специализации
и кооперирования, которые уже получили свое обиходное определение
"еврорегионы".
Формируется "Атлантическая дуга", вбирающая в себя регионы Ирландии,
Великобритании, Франции, Испании и Португалии на протяжении 3 тыс. км от
Шотландии до Гибралтара. Основными сферами сотрудничества здесь выступают
энергетика, морской транспорт, освоение ресурсов моря, экология, НИОКР,
телекоммуникации, туризм, координация хозяйственной политики. С
организационной опорой на Конференцию периферийных прибрежных регионов
(КППР) и Комиссию "Атлантической дуги" участниками здесь был разработан
совместный план развития их территорий "Атлантик I", одобренный затем
Европарламентом и охватывающий все виды транспорта, НИОКР, экологию,
городское и сельское хозяйство и конкретно связь между собой местных портов
на базе системы "Аркантель". Другим конкретным атлантическим проектом
является развитие села, малого и венчурного бизнеса совместными усилиями
провинций Норте (Португалия) и Галисия (Испания).
Прогрессирует сотрудничество в бассейне Северного моря, где проживает
40 млн. человек, создается 12 % ВНП ЕС и расположена основная
энергетическая база Евросоюза (регионы и правительства Великобритании,
Германии, Дании, Швеции, Нидерландов, а также Норвегии). Шесть рабочих
групп координирующей это сотрудничество Североморской комиссии подготовили,
в частности, перспективный план развития этого бассейна.
Третий подобный, но менее мощный комплекс создается в северном
Средиземноморье, где так называемый "Латинский периметр" объединяет восемь
прибрежных регионов Испании, Франции и Италии, Балеарские острова, Корсику,
Сардинию и Греческий архипелаг. Целями сотрудничества в его рамках является
улучшение качества продукции, развитие транспорта и преодоление изоляции
островных регионов и коммун, модернизация городского хозяйства, поддержка
НИОКР, МСБ, а из нехозяйственных целей - сохранение историко-культурного
наследия Средиземноморья. В рамках "Периметра" Балеарские острова, Корсика
и Сардиния создали собственную организацию "Имедок" для сотрудничества в
области туризма, транспорта, охраны среды, развития села, а также для
коллективного представительства их интересов перед КЕС, структурными
фондами и органами Средиземноморского экономического сотрудничества.
Таким образом, формируется новая экономическая география Западной
Европы, определяемая уже не национальными границами, а "единым рынком" -
сравнительными издержками производства, естественными конкурентными
преимуществами регионов, движением капиталов и рабочей силы и т.д., причем
это формирование идет не стихийно, а под воздействием и при участии
заинтересованных наднациональных, национальных и региональных (местных)
властей.
Примечательно и то, что трансграничное межрегиональное сотрудничество
отнюдь не замыкается рамками ЕС, а в последнее время все шире выходит за
его пределы. Это естественно, ибо здесь есть свои резервы разделения труда.
Вызревают и проблемы (транспорт, энергетика, экология, миграция рабочей
силы и т.д.), требующие для своего решения расширенного территориального
подхода. Наконец, все соседние государства имеют с ЕС либо ассоциативные
(остатки ЕАСТ, объединенные с ЕС в Европейское экономическое пространство,
Центральная и Восточная Европа, Балтия), либо преференциальные торговые
соглашения (СНГ, Средиземноморье), создающие благоприятные условия для
такого сотрудничества, а часть этих сопредельных государств целенаправленно
готовят себя к присоединению к КЕС.
В итоге в межрегиональном внеблоковом сотрудничестве в той или иной
мере участвуют все 58 регионов, расположенных по внешнему периметру ЕС. В
свою очередь, сотрудничество с соседями является хозяйственным императивом
для удаленных заморских территорий стран-членов.
На этих внешних направлениях начинается формирование своих узлов
сотрудничества. Таковыми, в частности, являются:
1. "Альпийская дуга" в составе 26 регионов Франции, Германии, Италии,
Австрии, Швейцарии, а также Лихтенштейна с населением 70 млн. человек.
Основными сферами сотрудничества здесь выступают транспорт, туризм, охрана
среды, развитие села, использование водных ресурсов, энергетика и
сохранение местного культурного наследия.
У "дуги" есть свои составляющие звенья, а именно "Ассоциация Жюра",
Ассоциация Западных Альп "КОТРАО", Ассоциация Центральных Альп "Аржальп",
Ассоциация Восточных Альп "Альп-Адрия", сотрудничающие в сферах наземного и
водного транспорта, энергетики, использования водных ресурсов, экологии,
сельском хозяйстве, НИОКР, культуре и территориальном планировании
развития.
2. "Ось" центральноевропейской границы, вдоль которой, от Балтики до
Адриатики, разместились 14 государств - членов ЕС и стран, претендующих на
присоединение к Евросоюзу. Здесь рассредоточен ряд локальных узлов и
программ трансграничного межрегионального сотрудничества. Например Богемия-
Бавария-Австрия (туризм, экономика, культура, образование), Австрия-Чехия
(энергетика-туризм), Австрия - Словения (водное хозяйство, туризм), Австрия
- Венгрия (совместное управление национальным природным парком и
сотрудничество земель Вена и Бургенланд с округами Дьёр-Шопрон), Албания-
Болгария-Греция (сельское хозяйство, водные ресурсы) и т.д. В ряде случаев
на базе первоначально простых форм связей здесь начинают в зародыше
формироваться и потенциальные промагломерации.
3. Бассейн Балтики, где на рамочной основе сотрудничают около 70
партнеров, начиная от национальных и местных властей до общественных
организаций, в основном в области транспорта, экологии, образования,
энергетики и территориального планирования. Только по линии Комитета
территориального развития Балтики здесь было разработано свыше 250 проектов
сотрудничества - от распределения электроэнергии до культуры, примером
которых может служить проект "Борнхольм - балтийские воеводства Польши -
Балтия" (телекоммуникации, содействие МСБ, образование).
Сходные рамочные форматы сотрудничества выстраиваются в бассейнах
Баренцева (СБЕР) и Черного морей (ЧЭС).
4. Однако наиболее динамично трансграничное межрегиональное
сотрудничество развивается в Средиземноморье. Здесь действует международная
программа "МЕДА", объединяющая кроме стран и регионов ЕС еще и 11
средиземноморских государств и имеющая целью подготовить к 2010 году
создание здесь обширной зоны свободной торговли. Пока эта эвентуальная зона
обрастает межнациональными институтами типа Статистического комитета
("Медстат"), Комиссии по использованию рыбных запасов, Совета федераций
промышленников, Евросредиземноморского банковского форума и т.д.
Разрабатывается и проект кольцевания энергосетей по обеим "губам"
Средиземного моря на пространстве от Турции до Гибралтара.
Межрегиональное общение рождает и новые, собственные формы его
юридического оформления. И если раньше здесь преобладали малообязательные
декларации участников о намерениях, то ныне рождаются уже и межрегиональные
договоры как самостоятельная, хотя еще неустоявшаяся и спорная сфера
"европейского права".
По нормам ЕС, его страны-члены отвечают за международное поведение
своих субнациональных властей, и потому заинтересованные регионы участвуют
в таких договорах через правительства своих стран, но при фиксации в них
своего статуса участников сотрудничества, сферы компетенции и интересов.
Взрывной рост межрегионального сотрудничества через внутренние и
внешние границы ЕС не проходит мимо внимания руководства Евросоюза.
Учитывая его важность для формирования "единого внутреннего рынка" и
проведения внешнеэкономической политики ЕС за его пределами, к этой сфере
были подключены структурные фонды Сообществ, тем более что многие
приграничные регионы в силу указанных выше причин являются их
бенефициарами.
Соответственно, в рамках ЕФРР в 1995-1999 годах на стимулирование
трансграничного межрегионального сотрудничества было ассигновано 110 млн.
экю внутри и 70 млн. экю вне ЕС и еще 90 млн. экю в рамках "Инновационных
мер". Однако главную стимулирующую и организующую роль в этой области
играют "Инициативные программы" Сообществ, а именно:
"Интеррег I" - поощрение межрегионального сотрудничества внутри ЕС.
Конкретно из средств программы 46,5 млн. экю было выделено "Еврорегиону
Сарлорлюкс", 12,8 млн. экю - многоцелевому проекту "Маас-Рейн", причем 28%
ассигнованных средств здесь было предназначено на стимулирование
экономических и технологических связей, 27 - на экологию, по 15 - на
региональное планирование и соцкультбыт, 11% - на социальные нужды и т.д.
Из этой же программы выделено 76 млн. экю (из общей стоимости проекта в 207
млн. экю) на кольцевание энергосетей Греции и Южной Италии через силовой
кабель, проложенный под Адриатикой.
"Интеррег II" - поощрение межрегионального сотрудничества через границы
ЕС, в том числе в формах территориального планирования развития,
модернизации инфраструктуры и т.д. В частности, из этой программы было
ассигновано 45 млн. экю на улучшение экологии Балтики и 500 млн. экю на
подключение энергосетей периферийных стран ЕС к общеевропейским. Фондами
программы "Интеррег II" пользуются Польша, Чехия, Марокко, Болгария,
Швейцария, страны Балтии; открыты они и для сопредельных с ЕС регионов
России.
ФАРЕ - программа технической помощи ЕС для стран Центральной и
Восточной Европы и Балтии. Из нее частично финансировался албано-болгаро-
греческий проект приграничного развития туризма, связи, энергетики,
сельского хозяйства и управления водными ресурсами (416 млн. экю с участием
субподрядчиков с Кипра, из Израиля и Египта), а также проект развития
инфраструктуры, экологии и туризма между Саксонией и прилегающими регионами
Польши и Чехии.
Трансъевропейская система коммуникаций (ГЕН) - многоцелевой проект
коренного улучшения транспортно-энергетической инфраструктуры Европы
(железные и шоссейные дороги, порты, аэропорты, смешанные перевозки,
нефтегазопроводы, электросети и т.д.), 40% средств которого ассигнуются
отдаленным регионам и регионам, где возникают транспортные "пробки". В
своей транспортной составляющей ТЕН распадается на 14 приоритетных
подпроектов, ряд которых выходит за территорию ЕС. ТЕН финансируется в
основном странами - членами ЕС, причем бенефициарами являются регионы,
через которые прокладываются данные коммуникации.
ТАСИС - программа технической помощи ЕС странам СНГ и Монголии. До 40%
средств ТАСИС зарезервировано за Россией, на базе чего осуществляется около
20 проектов межрегионального сотрудничества с ЕС.
Следует особо отметить, что все указанные ассигнования (кроме
финансирования ТЕН) предназначены не на инвестиции в экономику стран-
бенефициаров, а на предпроектное финансирование (сбор информации,
подготовка ТЭО, экспертиза проекта и т.п.), что особенно характерно для
программ ФАРЕ и ТАСИС.
Распространенной практикой в последнее время стало создание для
управления межрегиональным сотрудничеством специальных координационных
органов из представителей заинтересованных местных администраций.
У регионов Европы начинают формироваться зачатки собственной
экономической дипломатии. В свою очередь, в полной мере и на многосторонней
базе такая дипломатия (в отношениях как со столицами, так и с Брюсселем)
формируется в процессе коллективной защиты регионами Европы своих
специфических интересов.
Регионы в системе европейской интеграции.
Обзор этапов, условий и причин интеграции.
В настоящее время в мире полным ходом идут интеграционные процессы, то
есть процессы сращивания национальных экономических, социальных, правовых и
институциональных систем, и количество экономических союзов и единых
таможенных зон непрерывно растёт. Поэтому особенно важно знать, как
подобные объединения влияют на экономику государств-членов объединения и
на мировую экономику в целом, о трудностях на пути экономической интеграции
и о путях их преодоления с учётом изучения мирового опыта. Необходимо
изучить мировой опыт интеграционных процессов, предпосылки интеграции,
внутреннюю логику, нормативно-правовую базу интегрирующихся стран,
положительные и отрицательные моменты для конкретного государства,
связанные с углублением интеграционных процессов. Всё это позволит
избежать многих ошибок в будущем, и будет способствовать более
уверенному продвижению по пути экономической интеграции «вглубь» и
«вширь».
Реальное интегрирование возможно лишь при наличии трех основных
объективных условий.
Во-первых, нужен достаточно высокий уровень развития
промышленности, делающий национальные хозяйства взаимодополняющими, все
более заинтересованными в сотрудничестве друг с другом. Интегрирование
возможно и необходимо лишь между странами, имеющими развитую
обрабатывающую промышленность, особенно её высокотехнологичные отрасли.
Что же касается менее развитых стран, производящих и экспортирующих
преимущественно базовые товары, то они выступают по отношению друг к другу
не как взаимодополняющие, а как конкурирующие хозяйственные системы. Им
почти нечего предложить друг другу: в сырье они почти не нуждаются из-за
отсутствия собственной обрабатывающей промышленности, а немногие
производимые ими готовые изделия по качеству значительно уступают тем,
какие можно ввезти из развитых стран. К тому же из-за постоянных
финансовых трудностей они ограничены в предоставлении друг другу как
правительственных, так и коммерческих экспортных кредитов. Взаимная
торговля между ними развита очень слабо: и как экспортеры, и как импортеры
они гораздо сильнее привязаны к промышленно развитым странам, чем друг к
другу.
Во-вторых, даже достаточно развитые в промышленном отношении
страны способны к интегрированию друг с другом
|
