лишь при условии, что их
экономика является не командно-распределительной и жестко
централизованной, где действуют искусственные цены, плановые издержки
производства и государственная монополия внешней торговли, а рыночной и
децентрализованной, где главными действующими лицами являются не
чиновники, а частные предприниматели.
В-третьих, интегрирование может стать устойчивым и необратимым
процессом лишь при наличии в государствах- партнерах высокоразвитой и
прочно укоренившейся политической демократии, способной учитывать и
обеспечивать экономические, социальные и культурные интересы различных
групп населения и гарантировать верховенство права над волей сильных мира
сего. В противном случае и внутренняя ситуация, и внешняя политика
остаются спонтанными, трудно предсказуемыми и не внушающими доверие со
стороны других стран-партнеров. А в таких условиях невозможно ни открытие
таможенных границ, ни формирование и проведение совместной экономической
политики, ни создание наднациональных фондов для финансирования
мероприятий такой политики.
Рассматривая причины интеграции, нельзя не заметить, что каждая из
участвующих в интеграционном процессе сторон имеет свои собственные
интересы и пытается решить свои собственные проблемы. Таких причин
существует великое множество, в частности желание, получить доступ на
зарубежный рынок сбыта для отечественных производителей, а также доступ
к более дешёвым производственным ресурсам, улучшить условия торговли,
сократить издержки на масштабе производства, добиться устойчивого
экономического роста, привлечь прямые зарубежные инвестиции, которые
охотнее идут на большие рынки. Не менее важны и неэкономические цели,
как-то: налаживание более дружественных взаимоотношений со странами-
соседями, укрепление сотрудничества в культурной, научной, социальной и
политической областях, увеличение своего влияния на мировой политической и
экономической арене, так как к мнению подобных сообществ прислушиваются
гораздо больше, чем к отдельным странам. Кроме того, многие менее развитые
страны видят в интеграции способ приобщения к экономическому и
технологическому опыту более богатых соседей, а также гарантию
политической и экономической стабильности в процессе рыночных реформ.
Помимо всего вышеперечисленного, интеграция одних стран создаёт
несколько эффектов, способствующих привлечению новых участников в этот
процесс.
Первый эффект называется демонстрационным и заключается в том, что
в государствах-участниках интеграционного процесса обычно наблюдаются
положительные экономические эффекты, такие как увеличение темпов роста и
занятости, снижение инфляции и инвестиционный бум. Это приводит к тому, что
окружающие данное объединение страны тоже хотят воспользоваться плодами
интеграции, даже не имея к тому должных предпосылок.
Второй эффект заключается в том, что часть торговли стран-участниц
интеграционного процесса переориентируется с внешнего мира друг на
друга, что создаёт неудобства окружающим странам и вынуждает их
присоединяться к интеграционному процессу.
К сожалению, для участия в интеграционном процессе мало одних добрых
намерений и желания сотрудничать. Важно иметь много общих черт во всех
областях, так называемое ядро интеграции, которое предполагает близость
уровней экономического развития и общность экономического и политического
строя, поскольку очень сложно найти возможность взаимовыгодного и
равноправного сотрудничества между полуфеодальными нищими диктатурами и
развитой гуманной демократией с сильной и свободной экономикой. Не менее
важна культурная и религиозная близость объединяющихся народов, так как
без взаимопонимания и уважения традиций и обычаев друг друга любое
объединение невозможно. И конечно, свою роль играет географическая
близость стран-участников объединения, поскольку она способствует более
быстрому и выгодному налаживанию сотрудничества, культурной близости.
Первым этапом интеграции является заключение торговых соглашений
на двух- или многосторонней основе. Суть таких соглашений – в снижении
внутри данной группы стран тарифов по сравнению с тарифами на товары и
услуги остального мира, и хотя такая дискриминация стран, не
участвующих в соглашении, противоречит принципам ГАТТ/ВТО, эти меры
допускаются как временные, подготовительные соглашения, направленные на
углубление интеграционного процесса.
Вторым этапом интеграции является создание зоны свободной
торговли (ЗСТ), где отменяются все тарифы на товары стран-участниц
соглашения, но при этом каждая отдельная страна сохраняет автономность
своей таможенной политики по отношению к внешнему миру. Иногда снятие
таможенной пошлины происходит не на все товары, обычно пошлины остаются
на продукты сельского хозяйства. На этом уровне возможно также создание
небольшого координационного совета.
К зонам свободной торговли относятся:
Европейская ассоциация свободной торговли EFTA (Австрия, Финляндия,
Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Швеция), созданная в 1960г.;
Европейская экономическая зона EEA (страны Европейского союза,
Исландия, Лихтенштейн), существующая с 1994г.;
Третьим уровнем интеграции является образование таможенного союза. Он
характеризуется тем, что государства-участники отменяют национальные
таможенные тарифы и вводят общую для всех стран-членов систему таможенных
пошлин и методов нетарифного регулирования по отношению к третьим
странам. Таможенный союз подразумевает беспошлинную торговлю внутри союза и
полную свободу перемещения внутри региона, а также требует создания общих
координирующих органов, обычно на уровне периодических встреч министров.
К четвёртому уровню интеграции относится общий рынок. Он
предусматривает не только общую таможенную политику и свободу перемещения
товаров и услуг, но и свободное перемещение факторов производства: труда
и капитала. Этот уровень требует больших координационных усилий и обычно
происходит на уровне встреч глав государств.
Интеграцией пятого уровня является экономический союз. При
экономическом союзе кроме общей таможенной политики и свободы движения
ресурсов проводится координация движения макроэкономической политики
в ключевых областях, таких как валютная, бюджетная, и правительства
уступают часть своих функций созданным межнациональным органам.
На этом уровне интеграции находятся:
Европейское сообщество 1957г., преобразовавшееся в Европейский
союз в 1993г. (Австрия, Бельгия, Великобритания, Дания, Германия,
Люксембург, Греция, Ирландия, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия,
Финляндия, Франция, Швеция);
Интеграция в регионах Европы.
Образование ЕС действительно создает для жизнедеятельности регионов
Европы новую политическую и хозяйственную среду. Политически оно во многом
снимает их прежнюю привязку исключительно к столицам своих государств,
расширяет ареал интересов и возможностей до размеров всего Евросоюза.
Конкретно это выражается в растущем переплетении интеграции с
процессами децентрализации властных полномочий, в результате чего все
больше решений ЕС начинает применяться в его странах-членах уже не только
общенациональными, но и региональными властями, а сами регионы выходят на
прямые связи и партнерство с руководящими органами ЕС.
Не менее политически значимо и то, что по мере замены различающихся
национальных законодательств стран-членов "европейским правом" регионы
отдельных стран Европы начинают функционировать во все более сходном и
однородном правовом поле. Это в значительной степени унифицирует условия их
развития, делает возможным и предметным обмен опытом управления и
хозяйствования, сближает механизмы принятия и исполнения решений на местах.
Важно отметить и то обстоятельство, что руководство ЕС придерживается в
целом политики уважения специфики отдельных регионов и народностей, не
препятствует их самоосознанию и самовыражению, когда эти последние
проявляются в позитивных формах.
Вместе с тем политическая совместимость регионов и ЕС имеет свои
пределы. Диалектика интеграции в числе прочего проявляется и в том, что
объективно складывающаяся в ее ходе либерализация условий жизнедеятельности
регионов Европы вновь усиливает в определенных кругах соблазн поговорить об
"отмирании" национальных государств или, по минимальному варианту,
требовать участия регионов в выработке решений на европейском уровне
совместно с этими государствами.
Официально руководство ЕС стоит в этом споре на позиции "каждому свое".
Но на деле оно, естественно, поддерживает государства, из которых и состоит
Евросоюз. За сорок лет с момента его создания статус регионов в интеграции
так и не был прописан в Договоре о Евросоюзе, их иски не принимает к
рассмотрению Верховный суд ЕС, на расстоянии от процесса принятия решений в
Брюсселе удерживается и Комитет регионов ЕС, имеющий при КЕС
консультативный статус лишь по узкому кругу проблем регионального развития.
Вместе с тем ЕС нужно отдать должное за то, что экономически оно
предпринимает самые серьезные усилия по устранению первоосновы регионализма
и сепаратизма - различий в уровне благосостояния и развития регионов. В
определенной мере это делается опосредованно, через создание общих
благоприятных условий для экономического роста на едином внутреннем рынке
ЕС.
Однако главной в этой сфере выступает целевая политика ЕС по
содействию региональному развитию, сконцентрированная в основном на
отставших и иных проблемных регионах и частично преодолевающая те узкие
места и недостатки, которыми страдают, как это было показано выше,
аналогичные национальные политики отдельных государств.
Совместные позиции по основным проблемам интеграции.
В основе нынешней активизации регионов в европейских делах лежит все то
же их представление о себе как о наиболее легитимных и непосредственных
выразителях интересов нужд населения Европы, без учета мнения которых
дальнейшая интеграция не может быть эффективной, ибо тогда она, во-первых,
оторвется от этого населения и будет опрокинута его "евроскептицизмом", а
во-вторых, лишится тех необходимых стимулов и ресурсов, которые дают ей
субнациональные территории и их властное звено. Отсюда и обобщающий вывод
итоговой Декларации упомянутой встречи, подписанной более чем 260
региональными лидерами, о том, что необходимо и дальше строить "более
интегрированную Европу", но лишь "с возрастающей ролью в этом регионов, что
сделает такую интеграцию ближе к нуждам ее людей".
Разумеется, в виду все тех же разнообразия и противоречивости интересов
совместные позиции регионов по интеграционным проблемам являются достаточно
усредненными и условными. Более того, они формируются, по крайней мере, по
форме, с оглядкой на то, чтобы быть приемлемыми для ЕС хотя бы как
информация к размышлению. Однако и в данном своем виде они представляют
очевидный интерес, в первую очередь по таким проблемам, как современное
содержание европейского регионализма и место регионов в процессе
интеграции, расширение ЕС на Восток, введение единой европейской валюты и
приоритетная для нынешнего этапа развития ЕС проблема борьбы с
безработицей.
Вместе с тем лидеры регионов полагают, что, коль скоро дальнейшее
углубление интеграции начинает все чаще пересекаться с их расширяющейся
сферой компетенции, региональное звено должно быть легализовано как
самостоятельный участник интеграционного процесса и наделено в нем
соответствующими полномочиями.
Субсидиарность, в понимании регионов, имеет и свои правовые и
финансовые аспекты. В первом случае они, по крайней мере, субъекты
федераций и регионы, имеющие законодательную компетенцию, должны получить
возможность защищать свои права в Верховном суде ЕС. Во втором - на сцену
выходит воспроизводящийся уже на европейском уровне вопрос о балансировании
полномочий и функций, передаваемых им Евросоюзом, финансовыми ресурсами,
необходимыми для их выполнения.
Что касается будущего европейской интеграции, то регионы исходят из
необходимости сохранения в ее ходе культурно-национального наследия и
разнообразия всех стран и народов Европы, равно как и учета нужд, прав и
специфики национальных меньшинств.
Наряду с введением регионального звена в процессе принятия
интеграционных решений регионы в более широком плане ратуют за коренную
институциональную реформу управления ЕС в сторону его упрощения.
Вместе с тем главной проблемой, вызывающей тревогу регионов (как
доноров, так и бенефициаров), на перспективу являются ожидаемое расширение
ЕС на Восток и его последствия для политики содействия региональному
развитию. После ожесточенных дебатов на эту тему среди регионов возобладало
мнение, что такое расширение является исторически неизбежным с политической
точки зрения, в том числе для обеспечения большей стабильности в обстановке
на континенте и укрепления демократических начал во внутриполитической
жизни самих стран-претендентов.
Ясно, что в применении к регионам это сократит возможности государств
ЕС на трансфертное финансирование и субсидирование их развития из
национальных бюджетов, создаст дополнительную нагрузку на регионы-доноры и
обострит конкуренцию за получение содействия среди бенефициаров. Более
того, скорее всего, придется менять и сами критерии получения содействия,
что в числе прочего разом переквалифицирует часть регионов (и даже стран)
из бенефициаров в доноры.
Соответственно, регионы выступают при расширении ЕС за строгий отбор
кандидатов, безусловное выполнение ими "проходных" критериев, установленных
для присоединения, завершение в Центральной и Восточной Европе и Балтии
демократических и хозяйственных реформ, включая обеспечение прав регионов и
национальных меньшинств.
РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА СТРАН-ЧЛЕНОВ ЕС
Политические задачи.
Говоря о задачах региональной политики стран ЕС, полезно разбить эти 15
стран на четыре большие группы, отражающие различную природу и сложность
стоящих перед ними региональных проблем.
Прежде всего, это четыре так называемые “интегрированные” страны
(Греция, Ирландия, Португалия и Испания). Эти страны традиционно являются
самыми слаборазвитыми странами Европейского Союза, и здесь также
сосредоточены самые бедные регионы на территории ЕС.
Вторую группу образуют Германия и Италия. В этих странах мы наблюдаем
самые большие внутренние различия в уровне развития отдельных регионов -
между “старыми” и “новыми” землями Германии, а также между севером и югом
Италии.
Третью группу образуют северные члены ЕС (Финляндия и Швеция), где
низкая плотность населения связана с проблемами, характерными для
географически и экономически удаленных районов, с суровыми климатическими
условиями и большой удаленностью населенных пунктов друг от друга.
И, наконец, остальные страны (Австрия, Дания, Франция, Бенилюкс и
Соединенное Королевство). Эта большая группа стран северной Европы меньше
других страдает от неравномерного развития различных регионов. Основные
региональные проблемы этих стран обычно связаны с проблемами занятости, а
также со структурными изменениями (не только отраслевыми, но и относящимися
к городской и сельской составляющим).
В таблице 1 приводится обзор задач региональной политики по этим четырем
большим группам стран.
Таблица 1: Задачи региональной политики: страны-члены ЕС
|Группы стран |Акцент на равномерность развития|Акцент на |Активность
|
| | |эффективност|проведения
|
| | |ь |региональной
|
| | | |политики
|
|Интегрированные |Слабый |национальный|низкая
|
|страны | | |
|
|Германия и Италия |Конституциональный |возрастающий|высокая
|
|Северная Европа |Исторический |возрастающий|низкая
|
|Скандинавские |сильный |возрастающий|высокая
|
|страны | | |
|
Для так называемых “интегрированных” стран характерно проведение
региональной политики на фоне слабого развития национальной экономики по
сравнению с другими странами-членами ЕС. Это создает противоречие между
задачами национального развития и ликвидации неравномерности развития
отдельных регионов, которое разрешается путем уделения первостепенного
внимания проблемам национального экономического развития, и лишь в слабой
степени решаются проблемы регионального развития.
Это, безусловно, относится к политике, проводимой как Грецией, так и
Ирландией. В Греции обеспечение индустриального и регионального развития
производится в рамках единой законодательной политики. Поддержка проектов в
Греции осуществлялась лишь в том случае, когда они удовлетворяли
специальным критериям, таким как защита окружающей среды или инвестиции в
развитие новых технологий.
В Ирландии также региональная политика фактически занимает подчиненное
положение по отношению к задачам национального экономического развития.
Основной акцент делается на развитие национальной промышленности, хотя это
и сопровождается попытками добиться равномерного регионального развития.
В отличие от предыдущих стран, в Португалии региональная политика
проводится более активно. И действительно, по завершении этапа, на котором
политика промышленного и регионального развития была тесно увязана,
началась разработка четкой региональной политики на период 1994-99 гг.
Однако эта политика, слабо обеспеченная финансовыми ресурсами и
направленная на оказание помощи малым фирмам, была совсем малозаметна на
фоне финансируемых ЕС проектов, направленных на развитие национальной
конкурентоспособности в области промышленности.
И наконец, в Испании большее внимание уделяется проблеме равномерного
развития регионов, что не в последнюю очередь объясняется наличием в
Конституции зафиксированной цели обеспечить сбалансированное развитие
регионов. В Конституции говорится, что общественные власти должны
“способствовать созданию условий, благоприятствующих более равномерному
распределению доходов”, а также для обеспечения реализации принципа
солидарности государство должно “осуществлять контроль за установлением
справедливого и адекватного уровня экономического равновесия между
различными частями страны”. Вследствие этого региональным вопросам
уделяется значительное внимание. При этом Испания проводит политику,
нацеленную на усиление европейской интеграции. В условиях Испании такая
политика является продуктивной скорее с точки зрения общенационального
развития, чем в перспективе развития отдельных регионов.
По сравнению с ситуацией в “интегрированных” странах, в Германии и в
Италии различия в уровнях развития отдельных регионов чрезвычайно высоки.
Конституции этих обеих стран придают большое значение принципам
справедливого развития, и этим объясняется большое внимание, уделяемое
вопросам региональной политики.
Также в Конституции Италии содержится четко выраженная основа для
проведения региональной политики. Признавая право всех граждан на свободу и
равенство, Конституция считает, что государство обязано “устранять все
препятствия к эффективному участию всех граждан в экономическом, социальном
и политическом развитии страны” (Статья 3).
В Германии Конституция также играет важную роль в укреплении
региональной политики. Она подчеркивает необходимость “создать одинаковые
условия для работы и жизни людей во всех частях страны”. Исходя из этого,
первостепенной задачей региональной политики является обеспечение
возможности для структурно слабых регионов принимать равноправное участие в
экономическом развитии страны путем уменьшения влияния отрицательных
факторов, связанных с положением этих регионов. Региональная политика также
направлена на поддержание экономического роста и обеспечение занятости
населения, делая особый упор на укрепление экономического роста структурно
слабых районов путем создания долгосрочных и конкурентоспособных рабочих
мест, что облегчит проведение структурных преобразований и улучшит ситуацию
на региональном рынке труда.
Исходя из этого, первостепенной задачей региональной политики является
обеспечение возможности для структурно слабых регионов принимать
равноправное участие в экономическом развитии страны путем уменьшения
влияния отрицательных факторов, связанных с положением этих регионов.
Региональная политика также направлена на поддержание экономического роста
и обеспечение занятости населения, делая особый упор на укрепление
экономического роста структурно слабых районов путем создания долгосрочных
и конкурентоспособных рабочих мест, что облегчит проведение структурных
преобразований и улучшит ситуацию на региональном рынке труда.
Рациональная основа для проведения активной региональной политики
заключается в том, что структурные преобразования могут оказать такое
сильное негативное воздействие на развитие региона, что сами регионы будут
не в состоянии справиться с этими трудностями. С точки зрения национальной
экономики считается более эффективным оказывать помощь регионам, которые
оказались наиболее сильно затронуты структурными преобразованиями, чем
предоставлять субсидии секторам экономики или предприятиям, поставленным
под угрозу. Создание альтернативных рабочих мест в отраслях экономики,
которые не пострадали от структурных преобразований, а также
усовершенствование региональной инфраструктуры рассматривается как
позитивные способы нейтрализации последствий структурного кризиса и более
эффективное создание предпосылок для будущего развития региона.
В политике скандинавских стран традиционно большое внимание уделяется
понятию равенства - обеспечению сбалансированного развития регионов по всей
стране - в сочетании с необходимостью решать относительно серьезные
проблемы удаленных северных территорий. В то время как приоритетным
направлением региональной политики остаются северные регионы, все большее
внимание уделяется равномерному развитию регионов по стране в целом при
содействии экономическому развитию всех регионов.
Так в Финляндии Закон о региональном развитии от 1994 года определяет
три основных цели региональной политики: сбалансированное развитие,
независимое экономическое развитие регионов и создание новых рабочих мест.
Для достижения этих целей Закон требует, чтобы региональная политика
сосредоточила свое внимание на следующем:
. улучшение условий жизни и доступность основных видов услуг;
. наличие инфраструктуры, необходимой для регионального развития;
. пересмотр производственной структуры региона, улучшение условий роботы
фирм и создание новых рабочих мест, а также
. укрепление региональной экономики и развитие профессиональных навыков
населения.
Политика, проводимая в Швеции также становится все более направленной
на обеспечение самостоятельного экономического развития отдельных регионов,
при этом все возрастающее внимание уделяется созданию экономически сильных
и быстро развивающихся компаний в наиболее слабых регионах. С другой
стороны, понятие равноправия всегда было существенным фактором в политике
страны. Наивысший пик был достигнут в 1990 году, когда была провозглашена
цель создания регионов “с равными экономическими, экологическими,
индустриальными и социальными условиями”. Однако законодательство в области
региональной политики, одобренное Парламентом в июне 1995 года, было
призвано решать более скромные задачи. Основные цели проводимой политики
заключались в поддержании непрерывного экономического роста, создании
равных возможностей для различных регионов, а также обеспечении
равномерного распределения доходов.
И наконец, в странах северной Европы региональная политика в целом
имеет более долгую историю, однако она не проводится столь активно, по
крайней мере, в той части, которая относится к ликвидации неравномерного
развития регионов, поскольку в этих странах указанная проблема стоит не так
остро, как в других группах стран. Если говорить о политических задачах,
стоящих перед основными странами этой группы, то основные цели региональной
политики во Франции определены Основным законом в области регионального
развития от 1995 года. В Статье 1 Закона говорится, что политика
регионального развития должна способствовать укреплению национального
единства и солидарности, и определяются две основные цели: во-первых,
обеспечить одинаковые возможности на всей территории страны и создать
условия
|
