Избирательная система Российской Федерациии ее роль в становлении российской государственности - Юриспруденция - Скачать бесплатно
наблюдаются различия
в перечне организаций, обладающих правом проводить предвыборную агитацию,
содержащемся в ст.37.1 Закона об основных гарантиях и ст.8.2 Закона о
выборах в Думу.
В виду того, что Закон об основных гарантиях содержит крайне
детализированное описание многих избирательных процедур, в некоторых
случаях периоды избирательных действий, определяемые двумя законами, не
совпадают. В частности, существует двухдневная разница в сроках,
определяемых этими актами для предоставления избирательным комиссиями
средствам массовой информации копий документов, содержащих финансовые
отчеты о расходовании средств кандидатами, избирательными объединениями и
блоками (ст.47.15 Закона об основных гарантиях и ст.66.4 Закона о выборах в
Думу).
Однако вернемся к истории принятия Закона об основных гарантиях.
Исследователи выделяют несколько этапов принятия этого закона.1 Этап
первый: принятие «Положения о выборах в ГД»; этап второй: ФЗ «Об основных
гарантиях» 1994г.; этап третий: внесение в вышеупомянутый закон поправок и
изменений породили появление ФЗ «Об основных гарантиях» 1999г.
Отвечая современным требованиям, Российская Конституция задала логику
создания специального законодательства о выборах. Президент России изложил
свое видение избирательного законодательства в Послании Федеральному
Собранию 1994 года. В нем говорилось о том, что законы следовало бы
разрабатывать, опираясь на критическое осмысление опыта первых
многопартийных выборов, исходя из преимущественного участия в выборах
крупных политических блоков.2 Законопроект был внесен в ГД 1 ноября 1994г.
согласно поручению Президента основная тяжесть его разработки легла на ЦИК.
Основные новшества законопроекта по сравнению с Положением о выборах в Думу
1993г. мы приводим по трем позициям в виде сводной таблицы (см. приложение
2). Необходимо отметить, что эти новшества сохранились и в действующем
Законе об основных гарантиях 1999г. Практика выборов 1995 года в Думу
привела к выводам, что в случае с принятием Закона о выборах заложенные в
нашей Конституции «противовесы» не сдержали стремления фракций ГД
обеспечить себе такие правила игры, которые бы давали максимальные гарантии
получения депутатских мест в Думе следующего созыва.1
Как основа избирательной системы, Закон об основных гарантиях стоит
между Конституцией, устанавливающей права избирателей и другими
избирательными законами. Целью Закона об основных гарантиях являются три
элемента избирательной системы:
- основные права избирателей;
- основные составные части структуры для проведения выборов;
- самые главные (зачастую минимальные) стандарты избирательных
процедур, особенно касающиеся прозрачности и безопасности процесса
выборов.
Закон об основных гарантиях 1999г. более не напоминает документ,
являющийся «основой», и скорее похож на всеобщий закон о федеральных
выборах, устанавливающий единообразную процедуру для любых выборов на
территории РФ. Такой подход поддерживается некоторыми экспертами и
политическими группами как возможность укрепления и расширения некоторых
норм, методов и процессов, разработанных и опробованных на выборах в России
за четыре последних года.2
Тем не менее, такой всеобъемлющий подход, являющийся в настоящее время
преобладающим, имеет серьезные недостатки. Внесенные поправки обозначают
очень широкий спектр избирательных стандартов, как «основных гарантий».
Такое единообразное и специфическое регулирование привело к тому, что
субъекты федерации и местные органы власти лишены гибкости нововведений на
выборах и не оставляет места экспериментированию с иными методами
голосования, процедурами назначения кандидатов и иными компонентами
избирательного процесса.1 Закон об основных гарантиях стал обязательным
«модельным» законом, внутри рамок которого нет места нововведениям.
Несмотря на то, что большинство добавлений, содержащихся в новом законе,
отражают консенсус, основанный на опыте, и считаются улучшением, многие из
его позиций не заслуживают постоянного или повышенного статуса, а некоторые
имеют сомнительную ценность. Например, ст.2.10 гл.I требует к избирательным
объединениям быть зарегистрированным за год до дня голосования, что
является чрезмерно трудновыполнимым и негибким требованием,
распространяющимся на все выборы, особенно если принять во внимание
отсутствие закона о политических партиях.
Закон 1999г. включает в себя, по сути, закон о референдуме. Результат
получился неуклюжим. Несмотря на то, что право избирателей на внесение
изменений в свою жизнь посредством референдума может считаться основным, и
такое голосование имеет отношение к голосованию за политических лидеров,
эти процессы имеют разное значение и осуществляются по-разному.2
Действующий Закон об основных гарантиях представляет значительный шаг в
развитии демократии, несмотря на изложенные выше критические замечания. Он
унифицирует систему выборов в России, являясь как бы «конституционным», чем
выстраивает четкую конструкцию избирательной системы РФ, что немаловажно в
условиях политической раздробленности.
Отличительной чертой демократического устройства современного
российского государства является превращение выборов в основную и
непрерывную процедуру отбора выборных представителей, необходимой
предпосылкой достижения которого является отказ от административно-
бюрократической государственности.
Свою политическую и демократическую функцию выборы могут выполнить
только при наличии согласованного избирательного (гарантийного,
отраслевого, инструкционного) законодательства.
Рассмотренный закон является фундаментом российской избирательной
системы, о чем говорит хотя бы даже то, что он устанавливает единообразную
процедуру на выборах всех уровней. В соответствии с ним, субъекты федерации
и местные органы власти лишены гибкости нововведений и не оставляет места
экспериментированию с иными методами голосования. Это связано с фактами
злоупотребления в региональном законодательстве свободой, предоставленной
Законом об основных гарантиях 1994г. Симптоматично, что уже в Постановлении
ЦИК РФ «О выборах в органы государственной власти субъектов РФ» от 23
октября 1996 года констатируется проявление тенденции формирования
«правонарушающего регионального избирательного законодательства».1 Именно
поэтому необходима последовательная и согласованная политика в области
строительства демократических основ российской государственности в процессе
формирования избирательной системы РФ.
§2. Стратегия и тактика совершенствования избирательной системы Российской
Федерации в процессе формирования российской государственности.
«В настоящее время уже достаточно очевидно, что действующая пропорционально-
мажоритарная система, введенная Указом Президента РФ в 1993г. и
воспроизведенная затем в законах о выборах, способствовала деформации
избирательного процесса, искусственному увеличению числа его участников,
распылению голосов избирателей, непродуктивному использованию
государственных средств, выделяемых на проведение избирательных кампаний, и
т.п.»,- считает В.Лапаева.1 С этой точкой зрения нельзя не согласиться, все
чаще и не без оснований говорят о том, что результатом введения этой
системы явилась чрезмерная политизация парламента, препятствующая его
полноценной законотворческой работе, что партийные фракции так и не стали
выразителями общегосударственного, общенационального начала и ведут себя в
парламенте как представители социально-классовых, а зачастую и просто
корпоративных позиций и интересов.
Вместо ожидаемой многопартийной системы мы получили несистемную
множественность партий с зачастую радикально противоположными позициями.
Встречающиеся в литературе попытки охарактеризовать отечественную
многопартийность как систему поляризованного плюрализма не учитывает, что
явно выраженная ориентация приверженцев одного из основных полюсов
нынешнего политического спектра на преодоление Конституции 19993 года
придает ей характер несистемной множественности, что подтверждают и выборы
1999 года.2
По мнению большинства наблюдателей, характерной чертой выборов стала
неожиданная для многих граждан активность избирателей. В выборах приняли
участие 61,60% от общего числа избирателей, что сопоставимо с активностью
избирателей на выборах в Думу 1995г. – 64,73%.
В сравнении с выборами 1995 года, отмечается более сильная поляризация
общественных сил и их идеологическая оформленность, что в целом отражает
процесс социального расслоения российского общества, происходивший в
последние годы. Если в 1995 году в выборах приняло участие 43 избирательных
объединения, то на выборах 1999 года их было 28.
В целом, можно говорить о следующих особенностях нынешних выборов:
1) российский электорат остается достаточно активным;
2) растет тенденция поддержки партии власти;
3) характерны изменения в структуре электоратов.
Российская многопартийность, не успев сформироваться в систему, уже
обнаруживает те присущие большинству многопартийных систем Запада «симптомы
вырождения» в электорально-профессиональные партии. Они представляют собой
объединения политиков-профессионалов, которые в борьбе за голоса
избирателей ищут опору во влиятельных группах интересов и на специалистов,
владеющими избирательными технологиями. Подобного рода «информационно-
технократические мутанты»1, их существование обусловлены целым комплексом
факторов, одним из которых является и несовершенный подход к формированию
правовой конструкции избирательной системы.
Несовершенство этой конструкции, наспех сколоченной в экстремальных
условиях осени-зимы 1993г., с самого начала не было ни для кого секретом. А
иллюзии по поводу возможности ее реформирования были развеяны в конце 1994-
начале 1995гг., когда ГД под давлением партийных парламентских фракций не
только воспроизвела в федеральных избирательных законах основные пороки
действовавшей модели избирательной системы, но и заблокировала принятие
закона о политических партиях, который мог бы направить российскую
многопартийность в русло конституционного развития.
Вопрос о референдуме по изменению избирательной системы назрел и
нуждается в широком общественном обсуждении.1 Главнейшим недостатком
избирательной системы РФ является ее определение в рамках пропорциональной
модели. Даже если население проголосует за полный отказ от
пропорционального элемента в избирательной системе, то вряд ли такое
решение будет верным в сложившейся ситуации.
Авторы придерживаются точки зрения ученых Международного фонда
избирательных систем, предлагающих замену действующей на мажоритарную, но с
некоторыми корректурами. Полагаем их необходимо рассмотреть в целях более
полного освещения проблемы.
МФИС при выборах депутатов ГД постоянно отдавал предпочтение принятию
системы выборов в два тура (повторные выборы), в особенности в случае
введения в силу какого-либо акта, предусматривающего переход полностью (или
в существенной степени) к голосованию по мажоритарному принципу. В
представленном в январе 1998г. отчете МФИС отмечалось, что только 12 из 225
избранных по одномандатным округам на выборах в декабре 1995г. депутатов
(всего лишь 5%) были избраны большинством голосов своих округов. 142
депутата (63%) были выбраны 30% голосов или менее. Второй тур выборов мог
быть проведен в течение 2-х недель. Потенциальные затраты, неизбежные при
данном методе голосования, не «перевешивают» долгосрочного ущерба,
наносимого политической стабильности и общественному доверию итогами
выборов.
Альтернативные методы голосования:
- голосование в порядке предпочтительности
При мажоритарной системе альтернативой проведению второго тура выборов
является использование метода голосования с определением итогов голосования
в порядке «предпочтительности» на основе избирательных бюллетеней.
Избирателям разрешается располагать выбираемых кандидатов в бюллетене в
порядке предпочтительности путем проставления номера один с первым
выбранным ими кандидатом, номер два – со вторым выбранным ими кандидатом и
т.д. Подсчет проводится для предоставления пропорционального «веса»
кандидатам в порядке предпочтительности избирателей (3 очка – первому
выбранному, 2 очка – второму выбранному и т.д.). Победившим считается
кандидат, набравший 50% голосов + один голос.
- голосование по двумандатным округам
Существует возможность адаптации мажоритарной системы с целью
выравнивания непропорциональности представления воли избирателей при
выборах по одномандатным округам. Чисто мажоритарные методы в одномандатных
округах в значительной степени выгодны наиболее доминирующей партии в
данном районе.1 Двумандатный метод имеет тенденцию к предоставлению
представительства большему количеству политических партий (и независимых
кандидатов) в результате предоставления мандатов первому и второму
кандидатам, избранным избирателями. По этой же причине данный подход
сглаживает негативный эффект того принципа, согласно которому побеждает
только набравший наибольшее количество голосов кандидат.
- многомандатные округа
Существует возможность распределения 450 депутатских мандатов ГД между
субъектами пропорционально количеству населения (примерно удвоенное
количество предоставляемых сегодня мандатов), при этом каждый из субъектов
может выступать в качестве многомандатного округа. Этот подход, по мнению
специалистов IFES является максимальное расширение числа выбираемых
избирателями кандидатов, для того, чтобы в выборах кандидата приняло как
можно большее число избирателей.
- компенсационные мандаты
Существующая в настоящее время система «раздельного голосования», в
соответствии с которой голосование происходит по одномандатным округам и по
федеральному округу, может быть изменена в целях обеспечения взаимосвязи
межу двумя системами выборов и превращения в действительно «смешанную»
систему. Политические партии и их кандидаты состязаются на трех уровнях:
176 мандатов от одномандатных округов; не более 152 мандатов по 20
региональным партийным спискам, и не менее 58 мандатов по общефедеральным
партийным спискам. Эта система предназначена сочетать преимущества округов
по географическому признаку на двух уровнях со смягчением преувеличенных
мажоритарных результатов выборов при помощи пропорционального
представительства и «компенсационных» механизмов.
Действующая в настоящее время система выборов депутатов ГД именуется
смешанной, хотя на самом деле является «раздельной». Эта система
обеспечивает преимущественное присутствие в ГД депутатов «партийного
списка», чем они развязывают себе руки в возможностях заблокирования
парламентского демократического процесса.
В настоящее время рассматриваются альтернативные методы проведения
голосования при выборах депутатов ГД. Одним из общераспространенных
подходов является переход к голосованию полностью по мажоритарному принципу
(прямому голосованию) по всем 450 мандатам. Преимущества такого перехода
заключаются в упрощении системы, укреплении местного представительства и
отвлечение внимания общественного мнения и политических ресурсов от Москвы.
Недостатками перехода к чисто мажоритарной системе является подрыв
представительства политических и социальных меньшинств, снижение стимулов
развития новых политических партий и предпочтение не выборах в ГД
«личностям», а не проводимой политике.
§3. Проблемы современной избирательной системы Российской Федерации.
Наметив в предыдущем параграфе невидимые взгляду неспециалиста проблемы
избирательной системы, коснемся болезненных проявлений проблем, с которыми
сталкивается общественность в процессе выборов.
Одной из серьезных проблем избирательной системы является1 возможность
фальсификации выборов. В отношении выборов 1993г. можно привести следующие
факты: под скальпелем беспристрастного математического анализа
обнаруживаются фальсификации, которые сами фальсификаторы, надо полагать,
считали надежно скрытыми от общественности.
Расчет показывает, что общий объем фальсификаций (подброс бюллетеней,
приписки в протоколах, незаконное давление на избирателей, особенно
эффективны в сельских районах) составил не менее 9-11 миллионов бюллетеней
по каждому из голосований.
Таким образом, результатом фальсификации стал каждый пятый официально
признанный действительным бюллетень. В отдельных местах подлоги достигали и
куда больших размеров. Оценки показывают, например, что в Камешкирском
районе Пензенской области против конституции было добавлено около 60%
голосов списочного состава избирателей. В итоге против конституции
проголосовало 67,5% от списка. Ровно столько же проголосовало за
оппозиционные партии (66,8%).2
Из 88 субъектов федерации, в которых проходили выборы, фальсификации не
затронули или затронули слабо лишь 10-12 регионов. Основной вклад в
фальсификации внесли окружные избирательные комиссии (примерно 2/3 общего
объема подтасовок), остальные приходятся на участковые комиссии.
Манипулирование итогами выборов возможно и с технической точки зрения:
23 августа 1994 года был опубликован не очень замеченный общественностью
Указ Президента России «О разработке и создании Государственной
Автоматизированной Системы РФ «Выборы»» (ГАС «Выборы»).
Перспективно оценивая роль современных информационных технологий в
подготовке и проведении выборов, ЦИК РФ 12 июля 1994 года приняла Концепцию
создания государственной автоматизированной системы России «Выборы».1
В первоначальном варианте ее основное назначение сводилось к процедурам
автоматизации процесса сбора, учета и обработки информации, поступающей в
избиркомы, а также созданию общегосударственной системы регистрации
избирателей и подведению итогов выборов и референдумов в РФ. 28 февраля
1995 года Президент РФ издал Указ «Об обеспечении создания,
функционирования и развития ГАС РФ «Выборы»».2
Более тесное знакомство с системой «Выборы» вызывает немало вопросов
(см. приложение 3). Первые появляются после изучения схемы организации
системы. Нетрудно заметить, что в схеме не нашлось места представительным
органам власти, ни в центре, ни на местах. Низовые подразделения системы
находятся в помещениях городских и районных администраций.
Судя по схеме, члены избирательных комиссий, наблюдатели не имеют
доступа к автоматизированным рабочим местам.
Зато в правом нижнем углу схемы указана структура, именуемая как
«Государственные и ведомственные системы», как известно, эти системы
находятся под контролем ФАПСИ, следовательно, эта служба будет наряду с ЦИК
получать оперативную информацию о ходе выборов.
Таким образом, нетрудно прийти к выводу что созданная ГАС «Выборы»
представляет собой гигантскую информационную сеть, закрытую от общества,
рассчитанную только на исполнительную власть, закрытые ведомства. Можно с
большой долей уверенности говорить, что эффективный общественный контроль
за проведением выборов, подкрепленный не менее эффективным
законодательством, устранит эти недостатки и «не даст в итоге поводов
усомниться в честности проведения выборов».1
Выборы 1999 года в Государственную Думу и Президента 2000 года не дали
особо значимых поводов усомниться в правильности их проведения. Это связано
с тем, как отмечают политологи, что широкое применение находит
«административный ресурс», который на этапе еще предвыборной агитации дает
возможность манипулировать голосами избирателей.
Все вышерассмотренные явления вызваны несовершенством избирательной
системы, стремлением олигархических групп сохранить в своих руках власть в
обход законодательства, допускающего возможность вмешательства в
избирательный процесс. Эти проблемы должны решаться на основе существующего
законодательстве об органах, призванных осуществлять надзор за
законностью. Реалии современной российской действительности, к сожалению,
вносят свои коррективы во многие сферы развития государства и демократии, в
том числе и в избирательную систему, ставшую заложницей политической борьбы
в России конца XX века.
Рассмотрение избирательной системы в контексте формирования российской
государственности позволяет нам подтвердить тезис о том, что только
социально-политическое и экономическое развитие страны определяет
направления развития выборной системы. Закон об основных гарантиях 1999
года является своего рода конституционным актом, восполняющим вакуум
Конституции 1993 года, умалчивающей об избирательной системе. Он есть ее
фундамент, на котором в качестве надстройки базируются так называемые
«детализирующие» законы о выборах. Упомянутый документ разрабатывался
исходя из преимущественного участия в выборах крупных политических блоков,
тем самым предопределяя существование партий парламентского типа. Но
парламентаризм так и не стал основой избирательной системы РФ. Это связано
с множеством ее недостатков и проблем. В их основе лежит социальная
разобщенность электората, не формирующегося в политико-социальные группы.
По мнению авторов, российская многопартийность пойдет по пути,
отличного от большинства принятых в зарубежных странах. Скорее всего, в
процессе развития российской государственности по выбранной стратегии
многопартийность в России будет состоять из двух блоков: партия власти и
оппозиционная ей группировка. Это подтверждает и периодическая поддержка
населением власти. Данное положение позволяет сделать вывод о том, что
существующая избирательная система РФ, сформировавшаяся к концу 1999 года,
предполагает двухпартийную систему власти, постоянно находящуюся в ротации.
Заключение
Избирательная система России на современном этапе развивается на основе
признанных мировым сообществом критериев проведения свободных
демократических выборов, которые наиболее полно определены в Документе
Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению,
проходившей с 5 по 29 июня 1990 года.
«Воля народа, выраженная свободно и честно в ходе периодических и
подлинных выборов, являются основой власти и законности любого
правительства. Государство должно уважать право своих граждан принимать
участие в управлении страной непосредственно или через своих
представителей, избранных ими свободно в ходе честного избирательного
процесса».1
Стержнем для формирования избирательной системы в РФ стало обеспечение
политической свободы каждого гражданина, его права избирать и быть
избранным.
Характерной чертой последнего времени является заметная радикализация
антиконституционных и антипарламентских тенденций в развитии отечественной
многопартийности и уже есть все основания утверждать, что крупный аванс,
выданный российским политическим партиям и движениям с целью формирования
из них партий парламентского типа (имеется в виду введение в декабре 1993г.
пропорционально-мажоритарной системы с явно завышенной долей
пропорциональной составляющей для партий при выдвижении кандидатов в
одномандатных округах), был использован не по назначению.
Десятилетнее развитие страны в режиме многопартийности привело к
доминированию на общественно-политической арене представителей власти
политических сил несистемной ориентации, нацеленных на отказ от принципов
парламентаризма.
Вместо ожидаемой многопартийной системы мы получили несистемную
множественность партий с зачастую радикально противоположными позициями при
значительном влиянии среди них политических сил тоталитарной ориентации.
Сложность и многие несообразности сегодняшней российской действительности
обязывает пристально осмотреть весь тысячелетний путь российской
государственности, уделив особое внимание демократическим проявлениям с
тем, чтобы определить главные точки опоры в процессе совершенствования
избирательной системы. Обращение к истории необходимо и для обретения веры
в силу и жизнеспособность отечественных демократических традиций, в
историческую подготовленность России к демократии.
Поиск оптимальной для станы избирательной системы чрезвычайно сложен.
Такая система должна опираться на базовые ценности демократического
общества и одновременно учитывать приоритеты социального и политического
развития страны. Должен быть найден компромиссный ответ как в науке, так и
в правоприменительной деятельности на вопрос о том, что же такое
избирательная система. В случае его нахождения будет обеспечено
функционирование механизма электоральной демократии. Этот механизм есть
залог демократического будущего российской государственности, основанной не
на административно-бюрократической системе, а на социальном партнерстве.
Современная избирательная система России очень молода. Она
формировалась в сложных условиях: во-первых, правовой вакуум 1993г., во-
вторых, нежелание принять на вооружение демократические традиции
российского государства, а заимствование в большей мере Германского
избирательного права, сделали избирательные законы во многом конъюнктурной
мерой, реакцией властей на шок результатов выборов 1993 года. Введение
смешанной системы мажоритарно-пропорцинального представительства на выборах
в Государственную Думу явилось показателем демократизации политической
системы и способствовало формированию политически-структурированного
парламента, это стабилизирующий фактор политической системы в рамках
многопартийности, которая содействует превращению партий в партии
парламентского типа.
Законы о выборах демократичны, но не «обкатаны» достаточно российскими
реалиями политической жизни. Выше говорилось о том, что многие положения
Закона «О гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в
референдуме» обтекаемы и ЦИК вынуждена восполнять пробелы и
конкретизировать их. Это приводит к тому, что ЦИК, как орган, отнюдь не
независимый от исполнительной власти, может действовать в интересах
политической элиты.
Существенным механизмом, обеспечивающим выборные гарантии, едва ли не
единственным, является система электоральной демократии. Это способ
непрерывной политико-правовой оценки и ревизии действий всех субъектов
государственной системы и прежде всего самого государства в лице его
выборных законодательных органов. Гарантии свободы выборов являются
неотъемлемой частью электоральной демократии, необходимо осознавать ее не
как вид демократии, а как одну из государственных доктрин в области
строительства избирательной системы.
Существующая система смешанного пропорционально-мажоритарного типа
обеспечивает преимущественное присутствие в Государственной Думе депутатов
«партийного списка», чем они развязывают себе руки в возможностях
заблокирования парламентского демократического процесса.
Депутаты, избираемые по одномандатным округам, избираются по системе
относительного большинства, что в действительности приводит к тому, что
побеждают на выборах кандидаты, набравшие не более 30% голосов, нарушается
принцип полноправного народоправства.
Нами предложены пути по замене действующей избирательной системы на ее
альтернативные варианты: голосование по двумандатным округам, по
многомандатным округам, предоставление компенсационных мандатов.
Преимущества
|
