Міжнародно-правові акти по запобіганню забруднення моря - Екологія - Скачать бесплатно
Забруднення грунту, повітря, води, які утворюють біосферу нашої планети всього за декілька десятиріч досягнуто таких масштабів, що нерідко можна зустріти доволі песимістичні прогнози стосовно майбутнього людства у зв’язку з деградацією навколишнього середовища. Ще в 1969 р. в докладі Генерального секретаря ООН Економічній та соціальній раді було відзначено, що “в історії людства виникає криза всесвітнього масштабу, яка загрожує в однаковій мірі як розвинутим, так і нерозвинутим країнами, - криза середовища, що оточує людину”. Стає очевидним, що при розвитку існуючих тенденцій життя надалі буде поставлене під загрозу.
Практично всі країни світу в тій чи іншій мірі вже зіштовхнулися з проблемою навколишнього середовища і намагаються її вирішити на національному рівні. Проте жодна країна, яких би дієвих заходів в цьому напрямку вона не вживала, не може почувати себе в безпеці, доки не буде задовільним чином вирішене питання захисту середовища тих районів, які знаходяться в загальному користуванні всіх країн та народів. В першу чергу це стосується Світового океану – не лише транспортної артерії загальносвітового значення, не лише “скарбниці” живих та мінеральних ресурсів, але і основного компоненту біосфери Землі.
Не дивлячись на те, що в своїй основі проблема захисту і збереження Світового океану, як і навколишнього середовища в цілому, відноситься до області природничих наук, важливе значення в її вирішенні належить правовому регулюванню. Справа в тому, що Світовий океан має доволі складну, якщо можна так висловитися “правову структуру” – правовий режим окремих його частин далеко не однаковий. Тому лише погодження дії держав по запобіганню забрудненню морського середовища, яке прямо чи побічно спричинюється наростаючим інтенсивним використанням просторів та ресурсів Світового океану та іншою діяльністю людини, можуть призвести до задовільних результатів. А це вже сфера дії міжнародного права.*
Наша країна багато років послідовно і наполегливо виступає за об’єднання зусиль держав в справі захисту Світового океану від забруднення, в тому числі і шляхом створення та використання необхідних для цього міжнародних правових засобів. Цю лінію політики України легко можна простежити, починаючи з таких значних політичних кроків, як ініціатива у прийнятті ХХХVІ сесією Генеральної Асамблеї ООН резолюції “Про історичну відповідальність держав за збереження природи Землі для нинішнього та майбутніх поколінь”, аж до постійної роботи українських представників в найрізноманітніших робочих органах Міжнародної морської організації (ІМО), програми ООН з питань захисту навколишнього середовища (ЮНЕП) та інших міжнародних організацій та кооперацій. Значна частина роботи була здійснена ще в часи перебування України у складі Союзу РСР, коли вона мала право окремого голосу в ООН паралельно із Радянським Союзом.
Вищесказане пояснює, чому дослідження сучасного міжнародно-правового режиму захисту морського середовища від забруднення, його генезис та перспектив розвитку, становить значний інтерес.
Розвиток міжнародно-правового режиму захисту морів та океанів від забруднення йшов двома шляхами.
В кінці 60-х і в 70-х роках в надзвичайно короткі терміни розробляєт ься і приймається, а згодом вступає в силу цілий ряд масштабних міжнародних угод в цій галузі. В їхньому числі такі важливі міжнародні договори універсального характеру, як Міжнародна конвенція про запобігання забрудненню із судень. 1973 р. із протоколом, який змінює її, від 1978 р. (МАРПОЛ 1973/1978/, Конвенція про запобігання забруднення моря в результаті захоронення відходів та інших матеріалів 1972 р., Конвенція про втручання у відкритому морі на випадок аварій, які загрожують забрудненням нафтою 1969 р. Конвенція про цивільну відповідальність за збитки, від забруднення нафтою та ін. В ці ж роки приймається ряд регіональних міжнародних угод про запобігання забрудненню окремих морських басейнів Балтійського моря (Конвенція по захисту морського середовища району Балтійського моря, прийнята в Хельсінкі в 1974 р.), Середземного моря (Конвенція по захисту Середземного моря від забруднення, прийнята в Барселоні в 1976 р.), Перської затоки (Кувейтська регіональна конвенція про співробітництво в галузі захисту морського середовища від забруднення, прийнята в 1978 р.), а також деякі інші угоди.
Проте універсальні угоди стосуються лише забруднення морів із суден та внаслідок захоронення відходів. Вони не зачіпають одне з головних джерел забруднення морського середовища – забруднення його із суші, а також забруднення, яке є результатом робіт на континентальному шельфі, із атмосфери і т.д. Регіональні договори, хоча вони головним чином також регламентують забруднення моря із суден і в результаті захоронення відходів, містять окремі норми про запобігання його забрудненню з інших джерел. Проте в силу саме свого характеру регіональні договори поширюються лише на окремі морські регіони, які становлять незначну частину Світового океану.
Якщо поглянути на створену цими всіма договорами картину міжнародно-правового регулювання захисту Світового океану від забруднення в цілому, то одразу кидається у вічі її фрагментарний, мозаїчний характер, зусилля в ній окремих деталей та відсутність рис, які об’єднують ці всі деталі. Бурхливе – протягом якихось 8-9 років – становлення нової області міжнародного морського права, права захисту морського середовища, не призвело до створення системи міжнародно-правових норм, об’єднаних спільними принципами та спільними положеннями.
Проте поруч з цим майже в той самий період (1973-1982 рр.) проходить робота ІІІ Конференції ООН з морського права, яка завершується створенням системи кодифікованих універсальних норм міжнародного морського права, які утворюють як би “парасольку” над усіма іншими міжнародними договірними нормами в цій галузі. Прийнята конференцією Конвенція ООН з морського права в тій її частині, яка присвячена захисту і збереженню морського середовища, містить єдину систему норм, які повинні діяти в цій області. Ці норми, хоча і не співпадають за ступенем деталізації, дуже різні з точки зору їх досконалості та якості, разом з тим в своїй сукупності регламентують запобігання забруднення морського середовища із усіх можливих джерел, причому сфера їх дії не обмежена якими-небудь окремими географічними регіонами.
Якщо до цього додати, що норми Конвенції ООН з морського права розроблялися на основі консенсусу (що особливо характерно для її правил стосовно захисту та збереження морського середовища) і що як до її прийняття, так і після цього більшість з них імплементовані в національному законодавстві ряду країн, в тому числі України, то слід визнати, що зараз науковий аналіз міжнародно-правового режиму запобігання забрудненню Світового океану в цілому можливий лише при детальному врахуванні положень цієї конвенції.
Якщо намагатись охарактеризувати суть цих положень конвенції, то можна сказати, що вона полягає у визначенні співвідношення (чи розмежуванні) національних та міжнародно-правових засобів регулювання захисту морського середовища. Правила, які містяться в Частині ХІІ Конвенції ООН, - це перш за все правила, які розмежовують компетенцію в області такого регулювання між державами та міжнародною спільнотою в цілому, а також між окремими категоріями держав (прибережними державами, державами прапору судна і т.д.). Звичайно, як і будь-яка спроба охопити в короткій формулі обширне та значне явище, це твердження страждає неточністю. В конвенції є значне число норм про співробітництво держав у справі захисту морського середовища, і є положення про відповідальність за збитки, заподіяні забрудненням, є і деякі інші правила. Але головний зміст Частини ХІІ Конвенції ООН з морського права, те, що відрізняє її від чисельних угод по захисту морського середовища і разом з тим ставить як би над цими угодами у вигляді своєрідної “парасольки”, заключається перш за все в нормах, що визначають роль національних та міжнародно-правових засобів регулювання у справі попередження забруднення морів та боротьбі з ним.*
Роль, яка відводиться конвенцією, тим чи іншим засобам регулювання, визначається трьома факторами:
1) джерелом забруднення, т.б., характером тієї діяльності, яка може спричинити забруднення морського середовища. Слідом за іншими міжнародними угодами, які існують в цій галузі, Конвенція ООН проводить границю між забрудненням моря із суші, із суден, з атмосфери, в результаті захоронення відходів, розвідки та розробки мінеральних ресурсів морського дна на Континентальному шельфі і в районі за межами дії національної юрисдикції. Особливості цих джерел настільки суттєві, що часто саме вони визначають переважаючу роль національних чи міжнародно-правових засобів регулювання у справі боротьби із забрудненням з того чи іншого джерела, а також глобальний чи регіональний характер міжнародно-правового регулювання;
2) видом морських просторів, в яких здійснюється діяльність, яка вимагає дотримання певних правил для запобігання забрудненню морського середовища. І саме для Конвенції ООН з морського права характерне принципово видніше розв’язання питання про права держав в залежності від того чи здійснюється така діяльність в територіальному морі, в економічній зоні, у відкритому морі за її межами і т.д., яке отримало назву “зонального підходу до проблеми запобігання забруднення моря”. Такий підхід в значній мірі породжений виконанням нової категорії морських просторів – економічних зон – і намаганням прибережних держав всебічно захистити свої права на ресурси в цих зонах, в тому числі і шляхом закріплення за ними права на захист їхнього морського середовища;
3) тим, чи йде мова про нормативну регламентацію відповідної діяльності шляхи створення правил (“норм та стандартів”), дотримання яких повинно попередити чи зменшити забруднення морського середовища, чи про примусове забезпечення виконання цих правил, включаючи виявлення їх порушень та введення покарань. Такий розподіл в Конвенції ООН правового регулювання захисту та збереження морського середовища на дві частини був викликаний об’єктивними причинами, а саме протиріччями між державами – суб’єктами прав на певні морські простори та державами, зацікавленими у здійсненні на цих просторах різних видів діяльності.
Найгострішими ці протиріччя виявилися там, де намагання держав, прибережних до економічних зон та міжнародних проток, прийшли у зіткнення з інтересами свободи міжнародного судноплавства.
Стосовно економічних зон цей конфлікт був розв’язаний шляхом компромісу на основі принципу, згідно з яким “виконання міжнародних норм та стандартів забезпечується національними засобами”. Окремі елементи цього принципу можна виявити і в правилах про запобігання забрудненню інших морських просторів.
Із сказаного видно, що в Конвенції ООН з морського права правове регулювання захисту та збереження морського середовища побудоване як би в трьох “вимірах”.
Керування навколишнім середовищем являє собою нову сферу міжнародного середовища. Проблеми оточуючого середовища не є, звичайно, абсолютно “новими”, і не можна сказати, що раніше пов’язані з цим стосунки взагалі не регулювались; по тому, що стосується використання річок, охорони рибних ресурсів та захисту тваринного світу, вже були відповідні угоди. Проте до недавнього часу загроза навколишньому середовищу не розглядалась як єдина небезпека, що загрожує усьому живому, і частковий контроль вважався достатнім для вирішення цієї проблеми. Дійсно, сама концепція “міжнародного права оточуючого середовища” з’явилася, очевидно, лише після Конференції ООН з питань навколишнього середовища, яка не лише зібрала представників усіх континентів, щоб розглянути весь комплекс запитань навколишнього середовища, але також звернула увагу широкої громадськості на реальних стан прав на планеті.
На відміну від минулого в останні роки було дуже багато сказано та написано про екологічну кризу. Навіть так багато, що люди, здавалось, почали втрачати інтерес до “всесвітньої екології” ще до того, як зрозуміли саме значення цього слова.*
Проте, розвиток на міжнародному рівні навряд чи підтверджує цей висновок. Почата робота була потім успішно продовжена, зокрема, шляхом приведення рядку конвенцій ООН, які були присвячені різним аспектам проблеми навколишнього середовища: питання народонаселення обговорювались на Всесвітній Конференції з народонаселення (Бухарест, 1974), міжнародне положення з продовольствам – на Всесвітній конференції з продовольства (Рим, 1974), розвиток людських поселень – на Конференції із питань людських поселень (Ванкувер, 1986), використання світових ресурсів прісних вод – на Всесвітній конференції з питань водних ресурсів (Мар-дель-Плата, 1977) і т.д. Хоча на цих конференціях і не було прийнято якихось-небудь обов’язкових правових норм, вони, без сумніву, підготовлювали грунт для подальших зусиль по ефективному керуванню середовищем, що оточує людину. В той же час ще до Стокгольмської Конференції питання навколишнього середовища стали обговорюватися різними міжнародними організаціями, як урядовими, так і неурядовими. В результаті цієї діяльності, а також інших форм міжнародного співробітництва – двостороннього, регіонального та універсального стала з’являтись все більша кількість норм, покликаних регулювати діяльність, яка впливає чи може вплинути на екологічний баланс, який визначає життя на Землі. Для досягнення цієї мети здійснювались і інші заходи.
Абсолютно очевидно, що турбота про збереження навколишнього середовища не може бути відокремлена від економічних реалій. В цьому відношенні вельми показовим є проголошення “нового міжнародного економічного порядку” на 6-й спеціальній сесії Генеральної Асамблеї ООН. Він стосується також і навколишнього середовища: мова йде про “новий курс” керування міжнародними ресурсами.
Співробітництво з питань охорони навколишнього середовища відкриває нові можливості і для послаблення політичної концентрації у стосунках між державами. Заключний акт Наради з безпеки та співробітництва в Європі, прийнятий в Хельсінкі в 1975 р., містить розроблені на більш широкій основі положення, направлені на сприяння співробітництву в цій галузі.*
На перший погляд може здатися, що питання охорони навколишнього середовища легко піддаються міжнародному регулюванню. Здавалось би, важко собі уявити, аби в умовах задимленого повітря та забруднених нафтою вод хтось став заперечувати проти боротьби із забрудненням. Проте при ближчому розгляді стає очевидним, що такий підхід базується на загальних умовиводах, які не можуть бути в однаковій мірі застосовані до всіх частин земної кулі та до всіх рівнів економічного розвитку. В нас лише одна Земля, але тим не менше окремі члени міжнародної спільноти можуть бути абсолютно різним чином зачеплені регулюванням навколишнього середовища. Тому досягнення спільної мети збереження навколишнього середовища пов’язане з труднощами і вимагає постійного пошуку делікатного балансу між всіма інтересами, що зачіпаються.
Якщо більш детально розглядати співробітництво в головних сферах захисту навколишнього середовища – народонаселення, природні ресурси, забруднення, то можна виявити очевидні відмінності в ступені його розвитку. В окремих областях дійсно досягнуте широке та перспективне співробітництво. В інших же можливості встановлення міжнародного контролю менш перспективні.
Останнім часом найбільш обширні міжнародні правові акти були спрямовані в області регулювання забруднення. Це – природний результат зростаючого розуміння державами впливу індустріального прогресу на довкілля. Разом з тим це свідоцтво міжнародного характеру проблеми: забруднення не визнає політичних кордонів, а океанські хвилі та течії, вітри та стоки рік можуть переносити забруднюючі речовини на досить далекі від місця їх викиду відстані. Більше того, на відміну від росту населення чи розробки природних ресурсів, забруднення є феноменом, прояви якого небажані у всіх аспектах.
Вищевказане зовсім не значить, що не існує жодних перешкод для встановлення міжнародного контролю за забрудненням. Не треба забувати про те, що, по суті, забруднення – це побічний продукт різноманітних видів для сучасного життя. Зокрема, будь-яким спробам досягнути в цій сфері універсального регулювання можуть протистояти вимоги економічного прогресу в світі, що розвивається. Коли суровий контроль за забрудненням розглядається як занадто велика перешкода процесу розвитку, він навряд чи може бути втіленим в життя; таке забруднення, скоріше за все, буде вважитися неминучою платою за підвищення рівня життя. І навіть в індустріальному світі, який так страждає від своїх власних відходів, економічні інтереси часто закривають турботу про довкілля.
Таким чином, для встановлення міжнародних правил по боротьбі із забрудненням недостатньо просто доказати, що якась певна діяльність призводить до забруднення; вплив на навколишнє середовище повинен бути досить серйозним, аби засумніватися в економічній доцільності такої діяльності.
До недавнього часу норми міжнародного права по боротьбі із забрудненням в основному зводились до регулювання використання рік. Абсорбційна здатність як атмосфери, так і океанів (не кажучи вже про космічний простір), якщо взагалі цьому приділялась якась увага, вважалась фактично безмежною. Але стосовно більш обмежених міжнародних водостоків забруднення часто представляє конкретну (цілком очевидну загрозу інтересам прибережних держав, і, як наслідок, згадка про забруднення стала звичною в договорах про ріки, причому у відповідності з деякими такими договорами запроваджувались постійні органи для здійснення спільної діяльності прибережних держав, скерованої на боротьбу з цим злом.
І зараз значна частина міжнародного права навколишнього середовища відноситься до забруднення рік. Проте центр ваги у питаннях міжнародного контролю за забрудненням перемістився з прісних вод на морське середовище. За декілька десятиліть “безмежний” океан, який, здавалося би, може “проковтнути” будь-які відходи людської діяльності, перетворився на забруднене море, врятувати яке можна лише ефективними заходами міжнародного співробітництва.
Забруднення інших частин довкілля Землі – суші та атмосфери – ще не стало в такій же мірі предметом міжнародного регулювання. Оскільки проблеми забруднення суші, тобто, зараження грунтів, лісів і т.д. мають головним чином місцевий, внутрідержавний характер, зрозуміло, що в цій сфері застосовуються скоріше національні, чим міжнародні зусилля. Навпаки, небезпека транскордонного зараження атмосфери широко визнана. Але в даному випадку регулювання пов’язане зі значними труднощами, перш за все з труднощами ідентифікації первинних джерел шкідливих речовин, які переносяться повітрям. Питання ускладнюється також міркуваннями, пов’язаними з державним суверенітетом, оскільки такі джерела забруднення, як правило, розміщені в межах територіальних кордонів окремих держав. В результаті міжнародне право – у вигляді існуючих норм та стандартів – зачіпає питання забруднення атмосфери порівняно незначною мірою.
Поруч з цим ці питання розглядаються різними міжнародними організаціями як в рамках системи ООН, так і поза них. Особливо важливим кроком на шляху створення міжнародного режиму запобігання забрудненню атмосфери було нещодавнє прийняття під егідою Європейської економічної комісії ООН Конвенції про забруднення повітря на великі відстані. Не слід забувати також, що класичний приклад міжнародного арбітражного процесу з приводу забруднення навколишнього середовища – Zrail Smelter – був пов’язаний саме із забрудненням повітря, і що прийняті заходи по обмеженню ядерних випробувань сприяли не лише справі роззброєння, але також і боротьбі із забрудненням, більше того, вже прийняті одні та готуються інші постанови, які стосуються попередження забруднення морського середовища з атмосфери, що свідчить про зв’язок, існуючий між забрудненням моря та забрудненням атмосфери.
Нарешті, міжнародне регулювання забруднення вийшло за межі біосфери в космічний простір. Норми, які стосуються цього питання, можна знайти в Договорі про космос (1967), який в тому числі зобов’язує сторони, які домовляються, при проведенні досліджень небесних тіл “уникати їх шкідливого забруднення” і у необхідних випадках вживати “відповідних заходів з цією метою”. Угода про діяльність держав на Місяці та інших небесних тілах 1979 р. також містить положення про захист навколишнього середовища (ст. VII). Хоча необхідність більш детального регулювання діяльності людини в космічному просторі не є настільки нагальною, як в межах біосфери, очевидно, в цьому напрямку повинні нарощуватись зусилля, аби космос не опинився в такому ж плачевному стані, в якому знаходиться Земля. Вже зараз кількість відходів викликає тривогу – “мертві” супутники, кинуті ракети і т.д. Це все забруднює космос, і не виключено, що може настати день, коли з’являться серйозні наміри перетворити космічний простір в місце останнього звалища земних відходів.
Все вище сказане свідчить про те, що область міжнародного регулювання довкілля обширна за масштабами та неоднорідна за характером. Вимоги, яким воно повинно відповідати, багатоликі і часто носять міждисциплінарний характер. Міжнародне право навколишнього середовища, в свою чергу, не є однорідним, містить елементи різних правових концепцій та інститутів. Що стосується лише забруднення моря, то можна виділити наступні основні типи правил: 1) матеріальні норми і стандарти, які стосуються викидів, а також проектування, конструкції, обладнання та екіпажу суден, морських коридорів та схем розподілу руху суден і т.д., які мають важливе значення для захисту морського середовища; 2) норми про співробітництво стосовно моніторингу та оцінки стану навколишнього середовища, а також планування надзвичайних заходів та надання взаємної допомоги на випадок інцидентів, які мають наслідком забруднення; 3) норми щодо юрисдикції з метою визначення компетенції різних держав – держав прапора, прибережних держав, держав порту – встановлювати правила, які стосуються захисту навколишнього середовища, забезпечувати їх виконання; 4) норми про відповідальність за збитки від забруднення. Необхідно, далі, брати до уваги такі запитання, як суверенний імунітет, врегулювання суперечок, а також функції міжнародних організацій.
Таким чином, міжнародне право навколишнього середовища можна розуміти не лише як таке, що включає норми та стандарти, які безпосередньо стосуються навколишнього середовища, але як таке, що використовує загальне поняття юрисдикції держави, міжнародної відповідальності, врегулювання суперечок і т.д. Саме концепція міжнародного права навколишнього середовища представляє очевидні методологічні труднощі: з одного боку, вона може бути схарактеризована за допомогою загального визначення, яке охоплює всі норми та правила по захисту середовища, яке оточує людину, з іншого ж боку, значна кількість таких норм запозичена із інститутів, первинно мало пов’язаних чи навіть зовсім не пов’язаних з питанням навколишнього середовища. Найпростішим розв’язанням було виключення норм останнього типу із концепції міжнародного права навколишнього середовища. Можна, звичайно, стверджувати, що норми повинні бути систематизованими скоріше у відповідності з їхнім правовим змістом, між економічними, соціальними та іншими цілями, яким кожна норма служить. Проте для практичної мети така систематизація навряд чи доцільна.
Як вже повідомлялось, міжнародне регулювання запобігання забрудненню може призвести до утворення норм чотирьох головних областях: матеріальні зобов’язання; співробітництво; юрисдикція; відповідальність.
Що стосується питання про матеріальні зобов’язання по захисту середовища від забруднення, то дане дослідження охоплює поведінку та діяльність як самих держав, так і приватних осіб (фізичних чи юридичних), які знаходяться під їх юрисдикцією чи контролем. В той же час я не ставив перед собою задачі детального аналізу складних проблем відповідальності держав (які тісно пов’язані з питаннями матеріальної відповідальності).
Якщо не рахувати деяких договорів про ріки, які мають також непрямий стосунок до морського середовища, історії боротьби із забрудненням моря шляхом заключення з цією метою міжнародних договорів нараховує всього біля п’ятидесяти років. Перша серйозна спроба в цьому напрямку була здійснена в червні 1926 р., коли за запрошенням уряду США в Вашінгтоні зібрались експерти тринадцяти морських держав для запобігання забрудненню нафтою із суден, яке поступово переросло в проблему світового значення.*
На конференції США зайняли незвичайну позицію: вони висловились за повну заборону викидів нафти з морських суден. Оскільки більшість учасників конференції не були готовими до подібних заходів, то в кінці-кінців було прийнято рішення встановити систему прибережних зон, в яких не допускається викид нафтової суміші із вмістом нафти, який перевищує 0,05% чи “достатнім для утворення на поверхні води плівки, яку можна побачити неозброєним оком при денному освітленні”. Прибережним державам надавалась можливість визначати ширину таких заборонених зон, проте, за загальними правилами, вона не повинна була перевищувати 50 миль (морських). Учасники конференції також погодились з тим, що шляхом звільнення суден від зборів за тоннаж держави прапора повинні були заохочувати їх до встановлення апаратів, аби запобігти викидам із грузових танків, забруднених нафтою, баластних вод. Кожний уряд повинен був вимагати від суден, які плавали під його прапором, дотримання встановлених заборонених зон. Разом з тим не передбачалось ніякого просторового розширення традиційних прав прибережних держав по забезпеченню виконання вищезгаданих приписів, і у відкритому морі в цьому відношенні зберігалась виняткова юрисдикція держави прапора.
Результати конференції знайшли втілення в проекті Конвенції, який був потім наданий відповідним урядом для подальшого вивчення. Проте проект цей не був прийнятий, і ймовірна конвенція так і лишилася нереалізованою. Заслуговує, правда, уваги той факт, що на сесії неурядової Міжнародної судноплавної конференції, яка також проходила в 1926 р., судновласники семи основних морських держав погодились добровільно утримуватись від викидів забруднених нафтою вод в межах 50 морських миль від берега.
Наступний крок в боротьбі із забрудненням моря, яка розпочиналася, був зроблений урядом Великобританії в 1934 р., коли він поставив це запитання на розгляд ліги націй. Воно було обговорено Організацією Ліги націй по сполученню і транзиту, яка після двох сесій комітету експертів підготувала проект відповідної конвенції. В 1936 р. рада Ліги вирішила скликати міжнародну конференцію для обговорення даного проекту, який за змістом співпадав з Вашингтонським документом. Проте, в умовах політичної обстановки, яка передувала другій світовій війні, конференція так і не була скликана.
Зусилля по боротьбі із забрудненням нафтою з суден були відновлені після закінчення другої світової війни. Питання це детально вивчалося Організацією Об’єднаних Націй в 1949-1951 рр. Уряд Великобританії знову проявив ініціативу, і в 1954 р. в Лондоні була скликана міжнародна конференція з питань попередження забруднення нафтою. В результаті проведених обговорень конференція прийняла Міжнародну Конвенцію по запобіганню забрудненню моря нафтою – перша багатостороння угода, укладена з метою зменшення забруднення морського середовища.
Хоча Конвенція 1954 р., як кажуть, “зламала кригу”, знадобився ще деякий час для того, аби подальший рух в цьому напрямку прийняв певні форми. Очевидна байдужість, виявлена на політичному рівні до питань забруднення, знайшла відбиття при прийнятті женевських конвенцій 1958 р. Хоча в них і містились деякі положення, які мали стосунок до одного питання, вони не призвели до створення хоча б частково дієвого режиму боротьби із забрудненням.
Женевські конвенції свідчать також про те, що в той час, коли вони приймались, нафта і радіоактивні матеріали вважалися не лише основними, а й практично єдиними джерелами забруднення. В 60-і рр. такий вибірковий підхід був типовим для міжнародних правил по запобіганню забрудненню моря.
Що стосується радіоактивних матеріалів, то заходи регулювання в основному сконцентрувались на одному запитанні – на обов’язку компенсувати збитки, спричинені ядерними інцидентами. Деякі з відповідних угод мають досить віддалений стосунок до людського середовища, тоді як інші стосуються лише суден з ядерними установками та морських перевезень ядерних матеріалів. Оскільки питання цивільної відповідності не були закладені в тих угодах, то вони не містили матеріальних стандартів запобігання забрудненню.
Проте були прийняті деякі заходи, направлені безпосередньо на боротьбу з радіоактивним забрудненням. Різні положення про перевезення радіоактивних речовин та експлуатації суден з ядерними установками були включені в Конвенцію по охороні людського життя на морі (СОМСІ) 1960 р. (а пізніше і в Конвенцію СОЛАС 1974 р.). В зв’язку з цим можна також згадати Договір про часткову заборону випробувань ядерної зброї від 1963 р. Ще раніше в 1957 р. окремі положення, які стосуються видалення радіоактивних відходів, були включені в Римський договір, яким поміж іншим було засноване Європейське співтовариство з атомної енергії (ЄВРАТОМ).
Зважаючи на різкий зріст морських перевезень нафти, які значно збільшили небезпеку забруднення, основне завдання полягає тепер у запобіганні викидів та боротьбі з розливами нафти. З самого початку своєї діяльності ІМКО взяла на себе організацію широкого міжнародного співробітництва у справі запобігання забрудненню із суден. В 1969 р. вона стала депозитарієм конвенції 1954 р, а в 1964 р. була скликана конференція, в результаті чого до Конвенції були внесені зміни.
ІМКО відіграла також головну роль у прийнятті в 1969 р. Міжнародної конвенції про втручання у відкритому морі на випадок аварій, які призводять до забруднення нафтою, і Міжнародної конвенції про цивільну відповідальність за збитки від забруднення нафтою.
Окрім угод глобального характеру вживалися заходи по боротьбі із забрудненням нафтою на регіональному рівні. Перші конвенції такого роду не регулювали, проте, діяльність, яка викликала забруднення, а містили лише норми про співробітництво по здійсненню моніторингу, взаємної допомоги по усуненню забруднення та про обмін інформацією з приводу інцидентів, пов’язаних із забрудненням. До подібних актів відносяться Угода про співробітництво в боротьбі із забрудненням нафтою вод Північного моря 1969 р. (Бонн) та заключення в 1967 р. між Данією, Фінляндією, Норвегією та Швецією. Угода про співробітництво у виконанні правил по запобіганню забрудненню моря нафтою, яка через чотири роки була замінена Угодою про боротьбу із забрудненням моря нафтою між цими ж учасниками.
Сімдесяті роки були характерні переходом від прийняття часткових рішень до створення всеохоплюючих правових режимів. Це відноситься, особливо, до регіональних заходів, які застосовуються по відношенню до особливо вразливих морських регіонів. Для змін, які відбулися, зокрема, була характерна орієнтація на джерела забруднення: замість регулювання забруднення, яке викликається лише певними видами речовин, вжиті заходи зачіпали те чи інше джерело забруднення в цілому.
Захоронення відходів в морі (демпінг) стало першим об’єктом такого підходу. В лютому 1972 р. низкою західноєвропейських держав було підписана Конвенція по запобіганню забруднення моря шляхом захоронення відходів із суден та літальних апаратів (Осло), яке поширюється на Північне море, північно-східну частину Атлантичного океану та частини Північного Льодовитого океану, які межують з нею. Через дев’ять місяців з’явився її “двійник” , який носив вже глобальний характер – Конвенція по запобіганню забрудненню моря в результаті захоронення відходів та інших матеріалів, прийнята в Лондоні.
Що стосується забруднення із суден, то відповідний крок був зроблений в 1973 р., коли була прийнята Міжнародна Конвенція по запобіганню забрудненню з кораблів. Хоча, звичайно, Конвенція 1973 р. не забезпечувала повністю досягнення цієї мети, але вона була обнадійливим кроком в напрямку виконання зобов’язань, детально визначивши стандарти викидів для всіх типів суден, а також передбачивши відповідні положення, які стосувалися конструкції та обладнання морських суден. Подальший крок до досягнення вищеназваної мети було здійснено в 1978 р., коли було прийнято Проткол, який модифікував Конвенцію МАРПОЛ.*
На регіональному рівні подальша регламентація забруднення була результатом укладення в 1974 р. рядом західноєвропейських держав Паризької Конвенції по запобіганню забрудненню моря із джерел, розміщених на суші, дія якої поширюється на той же географічний регіон, що і дія Конвенції про захоронення відходів 1972 р., яка була укладена в Осло. Як буде показано нижче, Конвенція ця, торкаючись в основному забруднення із суші, застосовується також в певній мірі до забруднення в результаті діяльності на морському дні і до захоронення відходів. Можна, надалі, згадувати про директиву по запобіганню забрудненню, викликаному деякими небезпечними речовинами, які скидаються у водне середовище Співтовариства. Не будучи Конвенцією, ця директива, застосована до внутрішніх вод, внутрішніх морських вод та територіального моря відповідних держав, має, тим не менше, також значення, як і конвенція, оскільки у відповідності з правом Співтовариства вона юридично пов’язує членів ЄЕС.
Кінцевий крок до створення конвенційного режиму, який би охоплював будь-яке джерело забруднення моря, так само і будь-який інший вид шкідливих речовин, вперше було зроблено Балтійськими державами, які прийняли в 1974 р. в Хельсінкі Конвенція по захисту морського середовища району Балтійського моря. Швидке забруднення вод Балтійського моря привело в 1969 та 1970 рр. до встановлення контактів між прибережними державами. В 1971 р. уряд Фінляндії висловив готовність діяти в ролі держави, яка приймає під час конференції з питань захисту навколишнього середовища Балтії. Ця пропозиція, розроблена згодом більш детально, знайшла підтримку з боку інших прибережних держав, і в травні 1973 р. розпочалась підготовка до прийняття регіональної конвенції. Підготовча робота, яка пройшла ефективно, завершилась прийняттям Конвенції на Дипломатичній конференції по захисту морського середовища регіону Балтійського моря, яка відбулася в Хельсінкі в березні 1974 р. Хельсінська конвенція складається із преамбули, 29 статей та 6 додатків, які складають невід’ємну частину Конвенції; прийняття конвенції автоматично зобовязує виконувати також і її додатки (ст. 20).
Конвенція застосовується до “регіону Балтійського моря”, який включає власне Балтійське море, Фінську затоку і вхід до Балтійського моря.
У відповідності до Конвенції сторони, які домовляються, погодились: “Вживати усіх належних законодавчих, адміністративних та інших відповідних заходів з метою запобігання і ліквідації забруднення, а також з метою захисту і покращення стану морської води регіону Балтійського моря.
Конвенція передбачає спеціальні заходи по боротьбі з кожним джерелом забруднення, яке впливає на середовище Балтії. Окрім того, в ній містяться також деякі інші положення, такі, до прикладу, як положення про наукове та технічне співробітництво між сторонами, які домовилися.
Для досягнення передбаченої Конвенцією мети застовано постійний орган – Комісія по захисту морського середовища Балтійського моря (ст. 12). Комісія складається з представників усіх сторін, що домовляються. Кожна з них має один голос; як правило, її рішення приймаються одноголосно. Комісія повинна, зокрема, спостерігати за виконанням конвенції, надавати рекомендації із відповідних питань, встановлювати критерії та заходи по боротьбі із забрудненням, в тому числі із джерел, які знаходяться на суші (ст. 13).
Прикладу Балтійських держав скоро послідували держави Середземного моря. В лютому 1976 р. на конференції шістнядцяти середземноморських держав в Барселоні була прийнята Конвенція по захисту Середземного моря від забруднення, яка за багатьма параметрами нагадує Хельсінську Конвенцію. І в цьому випадку переговори, хоча вони і були дещо ускладненими у порівянні з підготовкою Хельсінської конвенції, були проведені у порівняно короткий термін: підготовка угоди була розпочата фактично лише у 1974 р. Спочатку переговори проводились під егідою ФАО, проте згодом підготовча робота була доручена ЮНЕП, на яку були покладені також повноваження органу, відповідального за виконання функцій секретаріату по здійсненню встановленого конвенцією режиму (ст. 13).
Барселонська конвенція, яка представляє собою істотну частину Плану дій по Середземному моря, прийнятого в 1975 р. під егідою ЮНЕП, складається з преамбули, 29 статей та додатку щодо арбітражної процедури вирішення суперечок. Згідно основного зобов’язання, передбачного конвенцією, “сторони, що домоляються індивідуально чи спільно вживають всіх необхідних заходів у відповідності до вищевказаної конвенції і тих діючих протоколів, сторонами яких вони є, по попередженню, зменшенню і боротьби із забрудненням регіону Середземного моря, а також по захисту та покращенню морського середовища вказаного регіону”. (ст. 4, р.1).
Подібно до Хельсінської конвенції по Балтійському морю, Барселонська конвенція, хоча і в більш загальному вигляді, стосується різних джерел забруднення Середземного моря. Вона містить також положення, які мають відношення до моніторингу, співробітництва в надзвичайних ситуаціях, повязаних із забрудненням та співробітництва в галузі науки
|
