Етапи та засади формування об'єднаної Європи - Політологія - Скачать бесплатно
Вступ
Сучасний рух до об'єднання Європи в межах єдиної політичної та економічної спільноти часто вважають за новітню геополітичну «експансію Заходу» чи, навпаки, цивілізаційне «повернення до європейського дому». На нашу думку, найдоцільніше окреслити нинішнє просування Європейського Союзу на схід континенту як процес добровільного запозичення країнами Центральної та Східної Європи цілісної сукупності сучасних західних норм і цінностей, що уможливлює їхню економічну інтеграцію, а згодом — інституціональне приєднання до Євроспільноти. У цьому контексті зближення з ЄС колишніх «в'язнів соціалістичного табору» увібрало в себе чотири взаємопов'язані складові: стабілізацію, базову європеїзацію, укладання асоціації та набуття членства в ЄС. Саме аналізу цих головних етапів на шляху до об'єднаної Європи присвячений цей реферат.
Стабілізація
Внутрішня територіальна цілісність і дружні відносини з країнами-сусідами закладають надійний фундамент для демократичної та ринкової трансформації в кожній посткомуністичній державі. Однак стабілізація не обмежується усуванням загроз збройних конфліктів чи відокремлення окремих регіонів (так звані «важкі» загрози), а передбачає дієве державне управління, що дає змогу ефективно боротися з організованою злочинністю та корупцією всередині країни, забезпечувати надійний режим контролю кордонів і запобігати нелегальній еміграції своїх громадян до інших країн («слабкі» загрози). Таким чином, досягнення повноцінної стабільності вимагає становлення не тільки «сильної», а й правової та заможної держави із прозорим урядуванням, дотриманням основних прав і свобод громадян (зокрема прав національних меншин), подоланням соціально-економічної відсталості та бідності населення.
Вибух міжнаціональних конфліктів на теренах Югославії та СРСР, наявність значних національних меншин у країнах Центральної Європи, повсюдне поширення «слабких» ризиків зробило стабілізацію одним із пріоритетних завдань західноєвропейської спільноти. На практиці Євросоюз ініціював укладання Пактів стабільності для Центрально-Східної (1995р.) та Південно-Східної (1999р.) Європи. Сьогодні серйозні завдання базової стабілізації ще стоять перед країнами Закавказзя (невизначений статус Абхазії, Нагірного Карабаху, Південної Осетії), Російською Федерацією (війна в Чечні), Сербією-Чорногорією (майбутнє Косово та Чорногорії), Молдовою (проблема Придністров'я). Боснія і Герцеговина досягла перших успіхів на шляху стабілізації під протекторатом міжнародної спільноти. Натомість майже всі країни Західних Балкан та СНД постають як джерела сутєвих «слабких» загроз.
Базова європеїзація
Під базовою європеїзацією слід розуміти загальний процес політичної, економічної, суспільної трансформації, який дав змогу колишнім соціалістичним країнам здійснити перехід до усталеної демократії, правової держави та ринкової економіки. У цьому ракурсі базова європеїзація охоплює три складові:
докорінне реформування різноманітних сфер національного законодавства відповідно до зобов'язань, eзятих перед Радою Європи, СОТ, ЄС (зміни правового поля);
дійсне застосування нових правил гри в політиці й бізнесі (зміни поведінки місцевих політичних та економічних агентів);
європейська самоідентифікація еліт та переважної більшості населення, що виявляється в орієнтації не лише на цивілізаційну, а й сучасну політико-економічну модель європейського розвитку (зміни колективної свідомості). Iншими словами, процес базової європеїзації полягає у зсуві геополітичних кордонів європейського політичного простору. Як зазначається в доповіді «Країни перехідного періоду», підготовленій американською неурядовою організацією «Freedom House» у 2003р., усі країни Центральної та Південно-Східної Європи (крім Боснії і Герцеговини) вже досягнули рівня усталеної чи частково усталеної демократії, тоді як європейські країни СНД залишаються перехідними режимами чи автократіями (див. табл. 1). Аби сприяти швидшій стабілізації та європеїзації посткомуністичних країн Євросоюз запровадив для них регіональні програми фінансової допомоги (PHARE, TACIS, CARDS).
Таблиця 1: Щаблі базової європеїзації
Примітка: РД — рейтинг демократизації, РВП — рейтинг верховенства права.
Таблиця 2: Щаблі економічної інтеграції європейської периферії
Укладання асоціації
Iнститут асоціації, що передбачений статтею 310 Угоди про заснування ЄЕС/ЄС, часто прирівнюють до статусу асоційованого членства в Євросоюзі. Насправді йдеться про асоційоване партнерство, яке здійснюється через спеціально створені органи (Ради, комітети асоціації/партнерства) і зводиться в основному до запровадження різних форм економічної інтеграції: приєднання до європейського єдиного ринку, утворення митного союзу чи зони вільної торгівлі з ЄС (див. табл. 2). З огляду на це угоди про партнерство та співробітництво з країнами СНД потрібно вважати за найнижчий ступінь асоціації, що вказує лише на можливість створення в майбутньому зони вільної торгівлі з Російською Федерацією, Молдовою та Україною (залежно від міри просування економічних реформ у цих країнах). У цілому ж укладання Євросоюзом угод про асоціацію слушно ототожнити із зсувом його геоекономічних кордонів.
Не менш хибним видається поєднання асоційованого партнерства з процедурою набуття членства в ЄС.Безперечно, приєднанню до Європейського Союзу має передувати економічна лібералізація, яка, своєю чергою, вимагає від країни-партнера ЄС впровадження багатьох елементів acquis communautaire, покликаних забезпечити рівні та чесні умови конкуренції (гармонізації антимонопольного законодавства, корпоративного права, режиму надання державних субсидій, норм захисту прав інтелектуальної власності та прав споживачів тощо). Асоційоване партнерство також, без сумніву, сприяє економічній модернізації асоційованих країн та їхньому загальному зближенню з Євросоюзом.Водночас, власне факт укладання угоди про асоціацію має обмежений вплив на ініціювання процедури інституціонального приєднання до ЄС, де значно важливішим є формальне визнання Євросоюзом «кандидатського» статусу країни та подання цією країною офіційного прохання про вступ. Iнакше кажучи, реалізація асоційованого партнерства та процедура набуття членства є різними, хоч і пов'язаними процесами, які можуть відбуватися паралельно, як і сталося у випадку країн Балтії чи Словенії.
Подеколи угоди про асоціацію виступають радше інструментом відсування ймовірного членства (перші «європейські» угоди з Польщею та Угорщиною, створення митного союзу з Туреччиною), альтернативою самому членству (угода про ЄЕЗ, можливі сусідські угоди з країнами СНД) або й просто формою привілейованих відносин із колишніми країнами-колоніями Південного Середземномор'я, Тропічної Африки чи Латинської Америки. Загалом, як і у випадку геополітичної Європи, східний геоекономічний кордон Євроспільноти поки що зупинився на західних межах СНД.
Iнституціональне приєднання
З огляду на складність та вагомість процедури приєднання до Європейської спільноти, вона може тривати в цілому від 3—4 (приміром, для Фінляндії, Швеції) до 10-ти й більше років (для країн нинішнього розширення). Процедура вимагає залучення багатьох інституціональних акторів та проходить низку проміжних етапів, починаючи з дати подання офіційного прохання про вступ і закінчуючи набуттям офіційного членства в Спільноті: підготовка Єврокомісією детального звіту про стан готовності країни-кандидата; ухвалення Європейською Радою рішення про початок переговорів з цією країною на основі звіту Комісії; ведення самих переговорів про приєднання між представниками Спільноти та країни-кандидата; підписання угоди про приєднання за попередньої згоди Європарламенту; зрештою, ратифікації такої угоди країною-кандидатом та всіма країнами-членами. Усі рішення про розширення Рада ЄС ухвалює за принципом одностайності, що надає кожній країні-члену можливість накласти вето на кандидатуру тієї чи іншої країни або принаймні ефективно блокувати проходження різних етапів вступної процедури [6]. Відтак стає зрозумілою важливість офіційного, хоча й інституціонально необов'язкового визнання з боку Європейської Ради перспективи членства в ЄС для країни-претендента, що підтверджує спільну політичну волю держав-членів прийняти цю країну до Союзу за умов дотримання нею критеріїв вступу.
Як відомо, процедура набуття членства в Євроспільноті грунтується, передусім, на нинішній статті 49 Угоди про ЄС (колишня стаття 237 Угоди ЄЕС/ЄС), яка визначає три головні вимоги до країн-кандидатів на вступ:
1.Бути географічно європейською державою
Попри тривалі дискусії щодо фізичних меж Європейського континенту, політична географія досить чітко визначає якість «європейська держава» з певними застереженнями лише стосовно двох євразійських країн: а) Туреччини, 3% території якої знаходиться в Європі, а решта в Азії, та 2) Російської Федерації, яку умовно поділяють на європейську та азіатську частини. Країни Південного Середземномор'я беззастережно відносять до Африки чи Азії, тоді як 15 колишніх республік Радянського Союзу поділилися на нові європейські (країни Балтії, Закавказзя, Україна, Молдова, Білорусь) та азіатські (країни Середньої Азії) держави. Виходячи з невідповідності базовому географічному критерію, Рада міністрів ЄЕС відхилила свого часу прохання щодо членства Марокко (1987р.). А у своєму нещодавньому посланні «Розширена Європа — Сусідство» Європейська Комісія підтвердила неможливість вступу до ЄС всіх його «неєвропейських середземноморських партнерів» та водночас відкритість такої перспективи для тих «європейських країн» на Сході Європи, які «чітко висловили бажання приєднатися до Союзу» .
2.Прагнути до членства в ЄС
За очевидністю цього твердження криється фундаментальний принцип добровільної та демократичної організації Європейського співтовариства, яке не загрожує своїм сусідам і не планує цілей територіальної експансії. Євросоюз поважає суверенне право таких країн, як Iсландія, Швейцарія чи Росія, залишатися осторонь процесу європейського будівництва. Тож необхідною передумовою членства в ЄС є наявність чітко сформульованої національної стратегії інтеграції до Спільноти та інституціонально обов'язкове подання прохання про вступ з боку тієї чи тієї європейської країни.
3.Бути усталеною демократією
Уперше в тому, що Європейська спільнота — не просто проект економічної інтеграції, а й об'єднання демократичних націй, переконався авторитарний режим генерала Франко, звернувшись із проханням про асоціацію та приєднання до ЄЕС у 1962р. Унаслідок тривалих переговорів Iспанія домоглася лише підписання торговельної преференційної угоди в 1970р., а її подальше зближення із Співтовариством було чітко обумовлене переходом до демократії. I навпаки, утвердження військової диктатури в Греції у 1967р. спонукало Європейську Комісію призупинити дію угоди про асоціацію з цією країною. Натомість демократичні перетворення в Греції, Португалії та Iспанії в 1974—1975 рр. зробили можливим їхню подальшу інтеграцію до ЄЕС.
У контексті розширення ЄС на країни Центральної та Східної Європи Копенгагенська Рада 1993р. затвердила існування стабільних демократичних інституцій як базового критерія для приєднання до ЄС.Амстердамська міжурядова конференція 1996—1997 рр. внесла відповідні зміни до статті 49 Угоди про ЄС, яка нині проголошує, що «будь-яка європейська держава, яка дотримується принципів, визначених у ст. 6, §1 (принципів свободи, демократії, поваги до основних прав і свобод людини, а також принципів правової держави), може звернутися з проханням про прийняття її в члени Союзу». У рамках виконання політичних критеріїв Євросоюз зобов'язав також країни-кандидати зі Сходу Європи забезпечувати права їх національних меншин та підтримувати добросусідські відносини в регіоні.
Європейська Рада в Копенгагені (червень 1993р.) закріпила ще два важливі критерії вступу: наявність ефективної ринкової економіки, здатної складати конкуренцію на внутрішньому ринку Союзу; спроможність перейняти в повному обсязі acquis communautaire.
4.Бути ефективною ринковою економікою
Відповідність засадам ринкової економіки автоматично випливає з потреб поглибленої конвергенції економік країн — членів Спільноти в межах «Спільного ринку». Водночас, як засвідчило приєднання Греції, Iспанії, Португалії, за нинішнього розширення ЄС на країни Центральної Європи та запрограмованого поглинання Балканських країн навіть суттєве відставання соціально-економічного розвитку не є перешкодою для членства країни в Спільноті, а може лише його відкласти. Iншими словами, розглядаючи економічне становище країни-претендента, береться до уваги передусім ефективність функціонування національних ринкових механізмів, а вже потім її поточний економічний достаток (a healthy rather than wealthy criteria). Так само не обумовлюється і рівень економічної інтеграції країни з Союзом до вступу, що принаймні теоретично знімає потребу в укладанні попередньої угоди про асоціацію з ЄС для потенційного кандидата на членство.
5.Бути згідним та спроможним перейняти весь acquis communautaire
Вимогу запровадження в національне законодавство країни-кандидата сукупного acquis communaitaire висунуто Спільнотою ще в ході першого розширення — коли до ЄС увійшли Великобританія, Iрландія та Данія (1973р.). Переговори про приєднання полягають власне у визначенні умов та термінів імплементації країною-кандидатом нормативно-правового доробку Співтовариста, і це детально фіксують у самій угоді про вступ.
Наближення законодавства посткомуністичних країн до законодавства ЄС розпочалося фактично ще на стадіях стабілізації та базової європеїзації, воно тривало далі, на етапі виконання угоди про асоціацію, а також триватиме після дати офіційного приєднання до Союзу (1 травня ц.р.) аж до повного завершення передбачених вступними угодами перехідних періодів. Тому дотримання цього критерію виходить далеко за межі початкових «кандидатських» зусиль країни та вимірюється радше її юридичною та адміністративною спроможністю виконувати вже взяті зобов'язання. Виконання цієї вступної вимоги не поширюється на ймовірне «євроскептичне» бачення країною-кандидатом цілей та остаточної політичної побудови Союзу. Iнакше кажучи, нова країна-член повинна обов'язково поділяти наявний acquis communautaire та необов'язково (і досі невизначену) — finalite politique. Стверджувати протилежне означало б заперечувати приєднання до Співтовариства Великобританії та країн Скандинавії.
Iстотний «шостий елемент»
Iнституціональне затвердження п'яти вступних критеріїв та принципів їх імплементації (загальна недискримінація та диференціація країн-кандидатів за рівнем розвитку) не усуває з процедури приєднання до ЄС певної політичної та юридичної невизначеності.
Установчі угоди та похідне право ЄС не містять пунктів, де були б зафіксовані умови надання статусу країни-кандидата. Європейські ради, які проходили в Люксембурзі (1997р.) та Ґельсінки (1999р.), чітко визначили лише те, що передумовою початку переговорів про вступ є дотримання політичної складової копенгагенських критеріїв. Це дає нам підстави розглядати будь-яку європейську демократію як потенційного кандидата на членство в Євросоюз. Країни ЄЕЗ та Швейцарія визнані безперечними кандидатами на приєднання до Спільноти, і єдиною перешкодою для вступу є брак політичної волі з боку еліт або (та) населення цих країн.
Водночас залишається відкритим запитання, чи слід визнавати перспективу членства в Європейському Союзі для авторитарних або перехідних європейських режимів з метою підтримки та прискорення їх внутрішніх демократичних перетворень. В історії європейського будівництва відомі принаймні два випадки недвозначного «передчасного» визнання євроінтеграційної перспективи для Iспанії Франко та Федеративної Республіки Югославії Мілошевича, що, без сумніву, сприяло подальшій перемозі демократії в цих країнах [9]. Натомість нинішня «П'ятнадцятка» вважає недоцільним зробити такий крок стосовно перехідних режимів України та Молдови, незважаючи на відповідні заклики як з боку влади, так і з боку опозиційних демократичних сил обох країн.
Питання впливу, що має визнання перспективи членства в ЄС на внутрішню трансформацію посткомуністичних країн, жваво дискутується. Зокрема, на думку польського фахівця Лєшка Єсеня, визнана євроінтеграційна перспектива «перетворює європейські політичні та суспільні стандарти в дієвий амортизатор політичного життя даної країни, який спричиняє до того, що певні кроки, ймовірні «шалені» наміри владної верхівки не мають шансів втілитися політично» [10]. Німецькі дослідники Iріс Кемпе та Вім ван Мерс звертають увагу на взаємодію трьох чинників: 1) поточного становища країни, яке бере до уваги Євросоюз, вироблячи свою стратегію та визначаючи ймовірні інструменти фінансової допомоги цій країні; 2) діяльності національного уряду, який керує поточною ситуацією та зазнає так чи інакше зовнішніх впливів; 3) політики спрямування та порад ЄС, успішність впливу якого на національний уряд залежить визначальною мірою від надання перспективи членства цій країні [11].
На практиці офіційне підтвердження перспективи членства для країн Центральної Європи (червень 1993р.) відбулося значно пізніше приходу до влади демократичних реформаторських урядів та збіглося з початками економічного зростання в Польщі, Угорщині та Чехії. У центральноєвропейському регіоні та країнах Балтії курс на «повернення до Європи» відразу розглядали як пріоритетну, оптимальну й безальтернативну стратегію національного розвитку, яка логічно продовжувала та закріплювала розпочаті демократичні та економічні перетворення. Тож визнання перспективи членства давало змогу, з одного боку, легітимізувати зроблений політичний вибір, а з іншого — спрямувати й прискорити внутрішню європеїзацію в її базовому (політичний плюралізм, чесна економічна конкуренція, незалежна судова влада, вільна преса тощо) та поглибленому інтеграційному (інкорпорація acquis communautaire) вимірах. Надання перспективи членства в Євросоюзі Болгарії та Румунії, а з 1999 року — решті Балканських країн грунтувалося більше на політичній заангажованості ЄС, аніж на реальних здобутках регіону в наближенні до копенгагенських критеріїв.
У будь-якому разі визнання перспективи членства стає доцільним тільки тоді, коли серед еліти та населення країни нагромадилася певна критична маса реформаторських тенденцій, яка забезпечує прихід до влади демократичних проєвропейських сил, а згодом — сталий і послідовний поступ. Приміром, якщо нинішня українська влада зуміє зберегти свої політичні та економічні позиції, надання європейської перспективи Україні не матиме очевидно реального внутрішнього наповнення. Водночас з огляду на наближення вкрай важливих для країни президентських виборів 2004 року доречним з боку ЄС було б «передчасно» визнати перспективу українського членства. Подібне рішення, як і у випадку Югославії, мало б складатися з двох принципових аспектів: підтвердження європейського майбутнього для демократичної України; висловлення підтримки українському громадянському суспільству та демократичній опозиції в їх боротьбі за європейську Україну [9].
Надання перспективи членства слушно розглядати передусім як політичний акт Євроспільноти, що демонструє її згоду a priori прийняти нового члена, тоді як хід самого просування до членства залежить в основному від послідовності та цілеспрямованості внутрішніх перетворень. Як засвідчив досвід країн Центральної Європи, стала динаміка їх євроінтеграційного поступу на вирішальному етапі була забезпечена в результаті успішної взаємодії трьох чинників: 1) процедури регулярного моніторингу у формі щорічних звітів Єврокомісії, які детально висвітлювали реальний стан просування кожної країни-кандидата; 2) запроваджених Євросоюзом інструментів «Вступного партнерства», які об'єднали в єдиному документі перелік пріоритетних напрямів упровадження acquis communautaire для певної країни-кандидата і орієнтованих відповідно до цього засобів фінансової допомоги з боку ЄС; 3) розроблених країнами-кандидатами програм адаптації національного законодавства до acquis communautaire, які базувалися на «Вступному партнерстві» і зазначали терміни, адміністративні та фінансові засоби виконання поставлених завдань. Така трискладова схема зближення з Євросоюзом невдовзі в повному обсязі буде запроваджена для країн Західних Балкан (моніторинг, інструменти «Європейського партнерства» та національні програми їх імплементації).
Нормативна невизначеність процедури вступу до ЄС випливає також з юридично необов'язкового характеру її інституціональних принципів у цілому. Річ у тім, що чинні критерії приєднання — лише своєрідні операційні «правила вступного руху», які не накладають на країн-членів конкретних юридичних зобов'язань (тобто рішення в цій сфері не підлягають юрисдикції Суду ЄС) щодо того, як трактувати прохання про членство з боку інших європейських країн. Процедура набуття членства в ЄС надає європейським країнам-претендентам тільки можливість, а не право приєднатися до Союзу [12]. Відтак слушно додати до п'яти вказаних критеріїв вступу ще одну вагому вимогу до країни-претендента:
6.Отримати згоду Спільноти на приєднання
Окрім критеріїв готовності країни-кандидата, потрібно брати до уваги й загальну «спроможність Союзу поглинути нових членів» (Європейська Рада в Копенгагені 1993р.), а також позиції та інтереси окремих країн-членів. Кожна хвиля розширення базового осердя шести країн вносила свою частку розмежувань між країнами-членами Співтовариства, поділяючи їх на «єврооптимістів» та «євроскептиків», вкладників чи користувачів європейських фондів, прихильників лібералізму або вагомого державного втручання, малі та великі держави, «середземноморське та східноєвропейське лобі» й т. ін. Однак буде помилкою розглядати процес розширення тільки як загрозу цілісності та дієвості євроінтеграційного проекту, оскільки від першого поглинання Великобританії, Iрландії та Данії до нинішнього приєднання 10-ти країн перспектива розширення виступала «необхідним каталізатором для довгоочікуваних реформ» [13] усередині Спільноти. Найрельєфніше це твердження виявилося в ході нинішнього розширення ЄС, яке прискорило реалізацію давнього проекту про створення політичного союзу. Те, що не вдалося здійснити протягом чотирьох повоєнних десятиріч (плани Плевена, Фуше, доповідь Тендеманса, інціатива Геншера-Коломбо, проект Спінеллі), стало можливим завдяки об'єднанню Німеччини та подальшому просуванню ЄС на схід [14].
Позиціонування тієї чи тієї країни-члена щодо процесу розширення не зводиться тільки до проблематики збереження acquis communautaire, а пояснюється також рядом інших чинників: географічною, історичною близькістю до країни-кандидата, втратою деяких фінансових переваг, зміною внутрішньополітичної рівноваги всередині Союзу, традиційними стратегічними та зовнішньополітичними міркуваннями. Послідовна підтримка вступу країн ЦСЄ до ЄС з боку Німеччини випливає з бачення розширення як нагоди побудувати нову Європейську федерацію (підхід Й. Фішера), налагодити особливі близькі стосунки з країнами регіону та одержати значні економічні переваги. Великобританія та Данія підтримали швидке розширення на КЦСЄ передусім на тій підставі, що досягнутий рівень диференціації всередині Союзу покладе край політичним проектам його подальшої федералізації. Натомість Франція висловила найбільше побоювань та вагань щодо приєднання КЦСЄ під впливом низки факторів: оцінки розширення як загрози для ідеї «Європи-потуги»; побоювання втратити свою вагому політичну роль у ширшій Європі; традиційного опікування країнами Південного Середземномор'я. Тож очевидно, що таким невеличким та відносно заможним країнам, як Словенія, Угорщина, Естонія (що до того ж могли розраховувати на лобіювання своїх кандидатур з боку деяких країн-членів), a priori значно простіше вступити до ЄС, аніж, приміром, Туреччині та Україні, приєднання яких призвело б до суттєвої переорієнтації коштів євробюджету.
Доречно нагадати і про вплив на розширення ЄС традиційних регіональних зв'язків та географічних реалій. Приміром, було б украй складно здійснити перший «люксембурзький» варіант розширення на 5 КЦСЄ, який проводив кордон Спільноти між Чехією та Словаччиною і роз'єднував країни Балтії. Набуття членства Румунією наближує до Євросоюзу Молдову, а ймовірне приєднання Туреччини приверне інтерес Союзу до країн Закавказзя. Зрештою, на процес зближення між Євросоюзом та його новими східними сусідами впливає чинник Російської Федерації, причому як на рівні стосунків ЄС — Росія, так і на рівні відносин та залежностей, що зберігаються на пострадянському просторі.
У підсумку процес об'єднання континенту можна звести до наступної формули: об'єднана Європа — це спільні норми й цінності плюс спільна воля до взаємного зближення як з боку еліт та населення країн європейської периферії, так і з боку чинних країн-членів та євроустанов.
|
