ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА - Теория государства и права - Скачать бесплатно

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
                             им. М.В. ЛОМОНОСОВА

                            ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
                     КАФЕДРА ТЕОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
                                И ПОЛИТОЛОГИИ


                    ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
                          ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА


                                                            Дипломная работа

                                                            студента V курса
                                                          дневного отделения
                                                          Доброчинского Д.П.

                                                        Научный руководитель
                                                  кандидат юридических наук,
                                                         доцент Орехова Т.Р.

Дата сдачи работы:
Дата защиты работы:
Оценка:


                                   Москва

                                    2001
                                План работы:


|Введение                                                      |Стр.  3|
|Глава 1. Система законодательства и система права (вопросы    |Стр.  4|
|теории)                                                       |       |
|Глава 2. Особенности системы законодательства Российской      |Стр. 26|
|Федерации как федеративного государства: проблемы и тенденции |       |
|Глава 3. Модели федерации и система законодательства          |Стр. 52|
|Заключение                                                    |Стр. 73|
|Библиографический список использованных источников и          |Стр. 76|
|литературы                                                    |       |



                                  Введение



      Изменения в государственном устройстве России и  в  жизни  российского
общества привели к  необходимости  регулирования  новых  отношений,  которые
раньше не существовали, либо  не  были  охвачены  правом.  Поэтому  изучение
системы  законодательства  Российской  Федерации  является   актуальным   на
современном этапе. Данная  научная  проблема  находится  на  стыке  изучения
таких наук как теория государства и права и конституционное право.
      Особый  интерес   представляет   исследование   федеративной   системы
российского законодательства. В федеративном государстве можно выделить  два
уровня системы законодательства,  что  является  отличительной  особенностью
федеративного государства: федеральное законодательство  и  законодательство
субъектов федерации, при этом система  законодательства  субъекта  федерации
находится  в   довольно   сложном   соотношении   с   федеральной   системой
законодательства.
      Соотношение федеральных правовых  актов  и  правовых  актов  субъектов
федерации оказывает огромное влияние на состояние системы  законодательства.
Поэтому в работе затронут важный вопрос о распределении предметов ведения  и
полномочий в федеративном государстве. Актуальность  данной  темы  ещё  и  в
том, что вопрос о разграничении полномочий между Российской Федерацией и  её
субъектами до сих пор не решён до конца.
      Обстоятельный анализ системы законодательства Российской Федерации как
федеративного   государства   невозможен   без   сравнения    с    системами
законодательства других федеративных государств. В  работе  будут  приведены
примеры различных моделей распределения  предметов  ведения  в  федеративных
государствах  и  рассматриваются  системы  законодательства  США,  Германии,
Австрии, Индии.
      В работе использованы идеи и разработки, содержащиеся в  трудах  таких
исследователей, как С.С.  Алексеев,  Л.М.  Карапетян,  А.С.  Пиголкин,  С.В.
Поленина, Б.А. Страшун, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и других.
      Автор  настоящей  работы  не  претендует   на   полноту   исследования
поставленной проблемы, тем не менее в работе  даётся  отражение  сложившейся
ситуации  в  федеративной  системе  законодательства,   и   приводятся,   по
возможности, варианты решения проблем.

     Глава 1. Система законодательства и система права (вопросы теории)



      Для исследования вопроса о  системе  законодательства  в  федеративном
государстве   прежде   всего   необходимо    определиться    с    понятиями:
“законодательство”, “система законодательства” и “система права”.
      Исследование   специальной   литературы   показывает,   что    понятие
“законодательство”  до  сегодняшнего   дня   остается   дискуссионным,   его
нормативное определение отсутствует. В правовых актах и  научной  литературе
различают понятие “законодательство” в “узком” и “широком” смысле[1].
      По мнению А.С.  Пиголкина  и  М.С.  Студеникиной,  законодательство  в
широком  смысле  –  это  внешняя   форма   выражения   объективного   права,
государственно-властное воплощение воли народа, её формальное закрепление  в
виде  общеобязательных  правил;  весь  комплекс  издаваемых  уполномоченными
правотворческими органами нормативных актов, начиная с законов,  принимаемых
высшим представительным органом страны или непосредственным  волеизъявлением
народа  в  форме  референдума,  и  кончая  актами  местного  самоуправления,
администрации предприятий и учреждений[2].
      Фактически,  законодательство   трактуется   в   данном   случае   как
совокупность всех издаваемых в государстве нормативных актов. Ныне  подобное
понимание законодательства заложено в ст. 2 федерального закона “Об  основах
охраны   труда   в   Российской   Федерации”[3]:   наряду   с   законами   к
законодательству об охране труда относятся и  иные  нормативные  акты  РФ  и
субъектов Федерации.
      Вместе  с  тем  высказывается  позиция,  согласно  которой   включение
ведомственных  актов  в   законодательство   возможно   лишь   при   условии
делегирования права их издания Правительством ведомствам[4].
      Официальный   источник   –   “Собрание   законодательства   Российской
Федерации” публикует акты Парламента, Президента и  Правительства,  а  также
решения Конституционного Суда РФ,  включая,  тем  самым,  часть  подзаконных
актов в содержание термина “законодательство”.
      Существует  и  “узкое”  понимание  законодательства.  В  рамках  этого
подхода можно выделить позицию,  согласно  которой  “законодательство”  есть
лишь совокупность законов[5]. Данный подход отражен  в  ст.  3  Гражданского
кодекса Российской  Федерации[6],  в  соответствии  с  которой  “Гражданское
законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в  соответствии  с
ним иных федеральных законов”.
      С.С. Алексеев ранее понимал под  законодательством  совокупность  всех
нормативных актов, в том числе ведомственных[7]. Сейчас  к  законодательству
он относит лишь  совокупность  законов,  допуская  возможность  включения  в
законодательство иных нормативных актов при условии  их  издания  в  порядке
делегирования законодательных полномочий[8].
      А.С. Пиголкин и М.С. Студеникина полагают, что  в  узком,  собственном
смысле  под  законодательством   понимается   система   нормативных   актов,
издаваемых высшими органами законодательной и  исполнительной  власти,  т.е.
законодательные акты и правительственные решения нормативного характера[9].
      В  условиях  формирования  собственно   российского   законодательства
большую роль  продолжают  играть  не  утратившие  силу  акты  бывшего  СССР.
Поэтому важно выяснить правовые акты каких органов  бывшего  СССР  считались
законодательными актами? В  связи  с  тем,  что  в  СССР  отрицалась  теория
разделения  властей,  правом  издания  закона  наделялись  различные  органы
власти.
      С учётом действующих нормативных актов СССР,  на  сегодняшний  день  к
понятию “законодательный акт” можно  отнести:  Конституцию  РФ,  федеральные
конституционные  законы,  федеральные  законы,   нормативные   постановления
Государственной Думы, нормативные постановления Совета  Федерации,  а  также
не утратившие силу  законы  и  нормативные  постановления  Съездов  народных
депутатов  СССР  и  РСФСР,  не  утратившие  силу   указы   и   постановления
Президиумов Верховного Совета СССР и РСФСР, не утратившие  силу  и  изданные
до  Конституции  1936  года  декреты  и  нормативные  постановления   Совета
народных комиссаров РСФСР, СССР, постановления ЦИК СССР и РСФСР,  совместные
постановления ЦИК и СНК, а также акты  Совета  Труда  и  Обороны,  если  они
сохранились в качестве формально действующих[10].
      Единственным критерием для  отнесения  принятых  на  различном  уровне
актов к законодательству в этих случаях является  их  нормативный  характер.
Закон, тем самым, теряет свою  особую  значимость.  Неслучайно  на  практике
появилась  попытка  разграничить  понятие  “законодательный  акт”   и   “акт
законодательства”. Как замечают  М.И.  Брагинский  и  В.В.  Витрянский,  без
указания  в  каких-либо  источниках  молчаливо  признавалось,   если   закон
предусмотрел принятие  “законодательного  акта”,  то  это  означало  решение
вопроса непременно в законе  или  приравненном  к  нему  акте.  Под  “актами
законодательства” подразумевались подзаконные акты –  от  указов  Президента
РФ до актов местных органов власти[11].
      Наконец, под законодательством иногда  понимается  также  деятельность
органа законодательной власти по принятию законов. Законодательство  в  этом
смысле –  основная,  наиболее  важная  форма  правотворческой  деятельности,
олицетворяющая суверенитет народа[12].
      Таким    образом,    исследование    содержания     самого     термина
“законодательство”  свидетельствует  о  большом   количестве   теоретических
вопросов,    решение    которых     необходимо     для     совершенствования
законодательства.
      В современной правовой науке сложилось  различное  применение  понятия
или самого термина  “система”  к  характеристике  наиболее  общих  категорий
позитивного права. Так, в теории, обращённой к внутригосударственному  праву
той  или  иной  страны,  применяются  понятия  “система  права”  и  “система
законодательства”, когда имеют  в  виду  те  или  иные  аспекты  структурной
дифференциации  правовых  норм  или  законодательных  актов,  сложившейся  в
данном государстве, в его “национальном” праве[13].
      Под системой законодательства понимается единый  по  своей  социальной
направленности  и  назначению   комплекс   действующих   нормативных   актов
государства, разделяемый на составные элементы в  зависимости  от  характера
регулируемых отношений в различных сферах жизни, а также от  места  органов,
принимающих  нормативные  акты,  в  общей  иерархической   системе   органов
государства[14].
      Система  права  –  объективное,  обусловленное  системой  общественных
отношений  внутреннее  строение   национального   права,   заключающееся   в
разделении единой по своей социальной сущности и назначению  в  общественной
жизни, внутренне  согласованной  совокупности  норм  права  на  определённые
части, называемые отраслями права и институтами права[15].
      Несовпадение  системы  права  и  системы  законодательства   в   науке
рассматривалось по-разному.
      Наиболее резкую позицию  в  вопросе  о  соотношении  системы  права  и
системы законодательства занял Р.З. Лившиц, который считал, что если и то  и
другое рассматривать как  “систему  норм”,  то  “дуализм  понимания  системы
очевиден”.  Если  же  право  рассматривать  как  идеи,   нормы,   отношения,
отказавшись от нормативного понимания права, а  систему  законодательства  –
как составляющие его отрасли, то  “проблема  отпадёт  сама  собой”;  с  этих
позиций он  и  предлагал  отказаться  от  системы  права  в  пользу  системы
законодательства[16].
      Большинство российских правоведов, в частности, И.Н. Сенякин, считают,
что система законодательства и система права соотносятся  между  собой,  как
форма и содержание. Система  права,  по  его  содержанию  –  это  внутренняя
структура права,  соответствующая  характеру  регулируемых  им  общественных
отношений.  Система  законодательства  –  внешняя  форма  права,  выражающая
строение его источников, то есть систему нормативно-правовых актов[17].
      В науке высказывались и другие мнения,  но  они  не  получили  широкой
поддержки.  Так,  В.П.  Мозолин  придерживался  позиции,  согласно   которой
система права является формой, а система законодательства  содержанием,  так
как сущностная природа  права  выражается  через  систему  законодательства,
законодательство  более  подвижно,  поэтому  вносит  изменения,  поправки  в
систему  права[18].  Видимо,  в  данной   позиции   сказалось   традиционное
признание в российском праве существования  только  такой  формы  права  как
нормативный акт.
      Подавляющее  большинство  исследователей   разделяют   точку   зрения,
согласно которой система права носит объективный  характер.  А.С.  Пиголкин,
например, считает что  в  отличии  от  системы  права,  имеющей  объективный
характер, система законодательства отличается тем, что  на  её  формирование
значительно  влияет   субъективный   фактор,   обусловленный   потребностями
юридической практики, динамикой развития общественной жизни,  необходимостью
её эффективной, оптимальной регламентации[19].
      Иная точка  зрения  была  высказана  Р.З.  Лившицем.  Он  считал,  что
объективна лишь система законодательства,  применительно  к  которой  наукой
должна строиться система права[20].
      В свете изложенного, поставленные в данной работе задачи  исследования
законодательства РФ должны решаться путем рассмотрения законодательства  как
самостоятельного явления, тесно взаимосвязанного с правом.
      Однако, в юридической науке вопрос о том: является ли законодательство
системой, вызвал дискуссии. Его  положительное  решение  давало  возможность
говорить  о  целостности,   органичности   законодательства   -   признаках,
характерных для системы.
      Высказывались мнения, что законодательство –  это  только  систематика
нормативного массива, осуществляемая с прикладными целями, для  установления
и устранения пробелов, противоречий между актами[21].
      Позиция о законодательстве как системе  обоснована  многими  авторами,
например С.С. Алексеевым,  С.В.  Полениной[22].  Перед  ними  стояла  задача
выяснения признаков системы у законодательства: наличие  связей,  образующих
единую целостность, и структуры.
      Единство  системы  законов  и  иных  нормативных   актов   обусловлено
единством их содержания – выраженных в  них  юридических  норм.  Внешне  оно
характеризуется  взаимосвязанностью  актов  и  обусловлено   с   юридической
стороны   верховенством    закона,    а    также    объединяющей    функцией
кодифицированных актов.
      Целостность системы законодательства проявляется также в его  обширных
внутренних связях. С.В. Поленина,  пишет:  “В  философской  науке  различают
системы органического и суммативного вида. Свойства  последних  представляют
собой простую сумму  свойств  образующих  систему  элементов.  Что  касается
органичных систем, то для признания  их  системного  характера  недостаточно
наличия у них любого множества элементов, выполняющих определённые  функции.
Необходимо, чтобы они представляли собой целостные  образования,  обладающие
элементами  и  структурой,  которые  способны   изменять   свою   внутреннюю
организацию под  влиянием  внешней  среды”[23].  При  этом  по  мнению  С.В.
Полениной, право,  как  и  законодательство,  относится  к  типу  органичных
систем[24].
      С.С. Алексеев в отличие от С.В. Полениной не считает  законодательство
органичной системой[25].
      Несмотря на установленную целостность  и  единство  в  законодательной
системе, составляющие её нормативные акты выполняют  специфические  функции,
регулируют   различные   стороны   общественной   жизни.   Поэтому   система
законодательства      характеризуется      внутренней       расчлененностью,
дифференцированностью. Составляющие её нормативные акты вступают  в  большое
количество  различных  связей  и  отношений,  а  потому  образуют  в  рамках
законодательства как  системы  целый  ряд  структур.  Законы  и  подзаконные
нормативные  акты  представляют  собой  в  совокупности  структурно  сложную
динамическую систему,  взаимосвязанные  звенья,  которой  сами  представляют
собой самостоятельные, причем тоже сложные системы.
      Итак, система законодательства не совпадает  с  системой  права.  И.Н.
Сенякин выделяет пять существенных различий между системой  законодательства
и системой права:
     1. Первичным элементом системы права является норма права, а первичным
        элементом системы  законодательства  выступает  нормативно-правовой
        акт.
     2. Законодательство по  объёму  содержащегося  в  нём  материала  шире
        системы права,  так  как  включает  в  своё  содержание  положения,
        которые в  собственном  смысле  не  могут  быть  отнесены  к  праву
        (различные программные положения, указания на цели и мотивы издания
        актов и т.п.).
     3. В основе деления  системы  права   на  отрасли  и  институты  лежат
        предмет и метод  правового  регулирования.  Поэтому  нормы  отрасли
        права  отличаются  высокой  степенью   однородности.   Отрасли   же
        законодательства,  регулируя  определённые  сферы   государственной
        жизни, выделяются только по предмету правового регулирования  и  не
        имеют отдельного метода.
     4. Внутренняя  структура  системы  права  не  совпадает  с  внутренней
        структурой системы законодательства.
     5.   Система   права   носит   объективный   характер,    а    система
        законодательства в большей степени подвержена субъективному фактору
        и зависит во многом от воли законодателя[26].
      От системы законодательства и системы права следует  отличать  понятие
“правовая система”.
      Долгие годы понятие “система  права”  рассматривалось  как  идентичное
понятию  “правовая  система”.  Характерным  взглядом  на   данную   проблему
являются положения, высказанные Л.С. Явичем. Однако в последующее время  при
всём  разнообразии  взглядов  на  понятие  “правовой  системы”  выработалось
определённое совпадение по основным вопросам правовой системы. Её  структуру
определяют такие правовые явления, как: а)  юридические  нормы,  принципы  и
институты  (нормативная  сторона);  б)  совокупность   правовых   учреждений
(организационная    сторона);    в)    совокупность    правовых    взглядов,
представлений,  идей,  свойственных  данному  обществу,  правовая  культура.
Отсюда можно сделать вывод,  что  категория  “правовая  система”  шире,  чем
понятие “система права”, поскольку она характеризует не только  состояние  и
взаимосвязь отраслей права, т.е. систему права, но и  развитие  и  структуру
законодательства – систему законодательства[27].
      Как уже было  сказано,  система  законодательства  носит  субъективный
характер. Поэтому при  рассмотрении  структуры  законодательства  необходимо
учитывать  субъективные  факторы:   федеративное   устройство   государства,
сложившуюся структуру  государственного  аппарата,  степень  разработанности
уже имеющегося законодательства, волю законодателя и т.д.
      В   зависимости    от    специфики    можно    выделить:    отраслевую
(горизонтальную),  вертикальную  (иерархическую)  и   федеративную   системы
законодательства.
      Отраслевая (горизонтальная) структура  законодательства  ориентирована
на объективно существующую отраслевую структуру права.
      Вопрос о критериях деления права  на  отрасли  и  институты  постоянно
находится в центре внимания учёных-юристов и является  предметом  обсуждения
ряда научных дискуссий.
      В  ходе  первой  дискуссии  (1938-1941  гг.)  была  отмечена  важность
выделения объективного критерия деления права на отрасли и  институты,  коим
является предмет правового регулирования[28].
      Предмет  правового  регулирования  представляет   собой   совокупность
качественно  однородных   общественных   отношений,   которые   регулируются
нормами, относящимся к той или иной отрасли права[29].
      Однако классификация отраслей права только по предмету  регулирования,
по  существу,  сводила  вопрос  о  системе  права  к   вопросу   о   системе
общественных отношений. Поэтому в  ходе  второй  дискуссии  (1955-1958  гг.)
было признано необходимым  помимо  основного  критерия  (предмета  правового
регулирования)  выделить  и  дополнительный  критерий  –   метод   правового
регулирования[30].
      Под методом правового регулирования понимается способ воздействия норм
права на те или иные общественные отношения, на поведение людей[31].
      В ходе третьей дискуссии (1982 г.) В.Ф. Яковлевым, С.С.  Алексеевым  и
П.Б.  Евграфовым  было  предложено  в  качестве  системообразующего  фактора
вместо метода использовать  механизм  правового  регулирования,  принципы  и
правовой режим[32]. Но эта точка зрения не получила признания.
      Горизонтальная  структура  законодательства,   в   которой   основными
звеньями выступают отрасли законодательства,  наиболее  близка  к  структуре
права.  Главные  подразделения  системы  законодательства,  так   называемые
основные отрасли, в своей основе соответствуют  структуре  права.  Вместе  с
тем, при изучении соотношения  системы  законодательства  с  системой  права
выясняется, что законодательство, с точки зрения его  отраслевой  структуры,
не совпадает с правом.
      К  примеру,  С.В.  Поленина  следующим  образом  представляет   данную
ситуацию:
      а) отрасль законодательства совпадает с отраслью права;
      б) отрасли законодательства и права в основном совпадают;
      в) большинство норм отрасли  законодательства  относятся  к  одной  из
отраслей права, оставшиеся нормы  составляют  лишь  некоторую  часть  других
отраслей;
      г) отрасль законодательства не совпадает с отраслью права[33].
      Рассмотрение особенностей этого вопроса в науке  привело  к  выводу  о
существовании   в   законодательстве   наряду   с    основными    отраслями,
совпадающими, в основном, с  отраслями  права,  комплексных  образований,  в
частности, отраслей других видов комплексов[34].
      В.Н. Синюков считает, что в основе отраслевой (горизонтальной) системы
законодательства лежат два критерия: 1) система права и 2) система  отраслей
государственного   управления.   В   соответствии   с    этими    критериями
горизонтальная плоскость системы законодательства  расчленяется  на  отрасли
законодательства, соответствующие отраслям права  (конституционное  право  –
конституционное   законодательство,   гражданское   право   –    гражданское
законодательство  и   т.д.),   и   комплексные   отрасли   законодательства,
выделенные применительно к сферам государственного управления  экономикой  и
социальными     отношениями     (природоохранительное      законодательство,
сельскохозяйственное  законодательство,  транспортное   законодательство   и
т.д.).  Комплексная  отрасль  законодательства  –  своего  рода  нормативный
массив актов над основной, базовой отраслью или отраслями  законодательства.
Последние представлены, в основном, в  виде  отраслевых  кодексов  (ГК,  УК,
ГПК, УПК, КЗоТ, КоБС и  др.).  Таким  образом,  отраслевая  (горизонтальная)
структура законодательства России состоит  из  образований  разного  уровня:
надотраслевых   массивов   (комплексных   отраслей),   основных    отраслей,
подотраслей, институтов законодательства, нормативных актов[35].
      Отрасли законодательства, совпадающие по содержанию с отраслями права,
управляются     основополагающими     законами.     Комплексные      отрасли
законодательства имеют двойное управление: и со стороны  стоящего  во  главе
комплексного   закона,   и    со