ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА - Теория государства и права - Скачать бесплатно
стороны соответствующих отраслевых
основополагающих законов. Естественно, что “двойное” управление влияет на
нестабильность комплексных отраслей[36].
С.А. Комаров высказал мнение, что концепция “комплексной отрасли
права” – это отзвук давно преодоленного взгляда на систему права как
сознательно создаваемую законодателем. Употребление термина “отрасль” к
образованию, именуемому комплексным, некорректно, так как это понятие уже
получило в юридической науке определенный объективный смысл. Поэтому ничем
нельзя оправдать стремления использовать его для обозначения тех правовых
массивов, которые образуются в результате сознательно проводимой
систематизации права, приводящей к принятию комплексных актов[37].
Мы считаем, что комплексные отрасли законодательства можно
рассматривать в качестве системных образований. Объединенные регулированием
определенной сферы общественных отношений нормативные акты приобретают в
процессе взаимодействия новые качества, и становятся системами.
Представление об отраслевой структуре законодательства даёт
Классификатор правовых актов, утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта
2000 г. № 511[38]. Но классификатор является лишь средством эффективной
организации поиска правовой информации, поэтому его недопустимо
использовать в качестве основания определения отраслевой структуры
законодательства[39].
Обобщив всё вышесказанное, можно сказать, что отраслевую структуру
современного российского законодательства можно представить как
совокупность основных отраслей, комплексных отраслей и законодательных
массивов.
Иерархическая (вертикальная) структура законодательства.
Главным признаком, определяющим место нормативно-правового акта в
иерархической структуре законодательства, является его юридическая сила,
которая выражает степень подчиненности данного акта актам вышестоящих
органов. Юридическая сила акта зависит от объема компетенции органа,
издавшего акт.
Для совершенствования законодательства необходим оптимальный выбор
вида и формы нормативного акта при регулировании определенных общественных
отношений. В свете данной проблемы необходима разработка и принятие закона
о нормативно-правовых актах, проект которого принят Государственной Думой в
первом чтении 11 ноября 1996 г. Однако, его рассмотрение отложено до
неопределенного времени.
Существуют различные критерии классификации нормативных правовых
актов. В зависимости от юридической силы они подразделяются на законы и
подзаконные акты.
Вертикальная структура российского законодательства, по мнению А.С.
Пиголкина, представляется в следующем виде:
1. Конституция РФ.
2. Федеральные конституционные законы.
3. Федеральные законы.
4. Нормативные указы Президента РФ.
5. Нормативные постановления Правительства РФ.
6. Нормативные приказы, постановления, инструкции и акты иных
наименований министерств, государственных комитетов и иных центральных
органов исполнительной власти.
7. Нормативные акты представительных и исполнительных органов местного
самоуправления.
8. Нормативные акты, издаваемые администрацией предприятий и
учреждений в пределах предоставленных им полномочий (локальные акты)[40].
Полагаем, что в вертикальную структуру законодательства также должны
быть включены ратифицированные международные договоры и нормативные
постановления Конституционного суда. Подробнее об этом будет сказано далее.
В иерархическую структуру законодательства не включены акты субъектов
Федерации и акты органов местного самоуправления, поскольку их соотношение
с федеральными нормативно-правовыми актами, будет рассматриваться в
следующей главе настоящей работы.
Связующим звеном разнообразия правовых актов выступает Конституция
Российской Федерации[41] (далее – Конституция). Согласно ч. 1 ст. 15
Конституции все законы и иные правовые акты, принимаемые в России, а
значит, и в субъектах Федерации, не должны противоречить Конституции.
Статьей 4 установлено верховенство Конституции и федеральных законов на
всей территории Российской Федерации. Эти конституционные нормы придают
Конституции особый статус в системе правовых актов, устанавливают единство
правового пространства в России.
Существуют различные определения Конституции. В настоящей работе под
Конституцией мы будем понимать правовой акт, обладающий высшей юридической
силой, регулирующий основы организации государства и общества, а также
основы взаимоотношения государства и гражданина[42].
Подобное определение указывает на высшее место Конституции в
иерархической структуре законодательства. Все правовые акты должны
приниматься в соответствии с ней и не должны ей противоречить. Законы и
подзаконные акты, противоречащие Конституции, не имеют юридической силы.
Особое место Конституции подчеркивается предусмотренным в ней
особенным порядком внесения изменений и принятия новой Конституции. Этот
факт послужил выделению некоторыми авторами в самой Конституции нескольких
уровней иерархии.
Так, В.А. Четвернин считает, что иерархия норм Конституции имеет 3
уровня: 1 глава, 2 и 9 главы, главы 3-8.[43]
Немаловажное значение для понимания места и роли Конституции в системе
законодательства имеет указание ст. 15 Конституции на прямой характер ее
действия. Однако, прямое действие норм Конституции осложнено особенностью
конституционных норм: большое место в ней занимают нормы-принципы, нормы-
цели, учредительные нормы, которые не содержат определенных правил
поведения. Так, в ст. 7 Конституции закреплено: “В Российской Федерации
охраняется труд и здоровье граждан...” Данное правовое положение имеет
невысокую нормативную концентрацию. Поэтому Конституция выступает в
качестве базы регулирования общественных отношений посредством принятия
соответствующих законов.
В то же время сама Конституция предусматривает принятие федеральных
конституционных законов, которые бы служили развитию ее положений. Поэтому
некоторые авторы выделяют две формы прямого действия Конституции –
непосредственное и опосредованное[44].
Вопрос о прямом действии норм Конституции нужно рассматривать в
совокупности со ст. 18 Конституции, которая провозглашает также
непосредственно действующими права и свободы человека. Данные положения
Конституции устанавливают критерии деятельности органов государственной
власти, в том числе правосудия. Указание на прямой характер действия
Конституции дает возможность судам при рассмотрении споров по защите прав
граждан выносить решения, основываясь только на нормах Конституции. Таким
образом, прямое действие Конституции является одним из способов преодоления
коллизий в праве. Это важно, так как федеральные законы часто корректируют
содержание субъективных прав, сформулированных в Конституции, “размывая”
тем самым прямое действие Конституции. К тому же традиционно в
правосознании россиян преобладает мнение, что для регулирования
общественных, отношений нельзя опираться на Конституцию, необходим закон, а
еще лучше правовой акт исполнительного органа власти.
По вопросу о прямом действии Конституции большое значение имеет
постановление Пленума Верховного Суда РФ № 8 от 31 октября 1995 г. “О
некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при
осуществлении правосудия”[45]. В нем указывается, что суд, разрешая дело,
применяет Конституцию непосредственно:
“а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из её
смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на
возможность её применения при условии принятия федерального закона,
регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие
положения;
б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на
территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской
Федерации, противоречит ей;
в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после
вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в
противоречии с соответствующими положениями Конституции;
г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом
Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской
Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые
судом правоотношения, отсутствует.
В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является
отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий
возникшие правоотношения”.
Несмотря на указанные проблемы, Конституция является главным
правообразующим фактором. В процессе правотворчества и правоприменения
происходит конкретизация конституционных норм, но при этом недопустимо
отступление от буквы и духа Конституции.
Следующим звеном в иерархической структуре законодательства является
закон. Закон – это принятый в особом, порядке правовой акт, обладающий
высшей юридической силой и направленный на регулирование наиболее важных
общественных отношений[46].
Закон обладает верховенством в иерархической системе законодательства,
носит первичный характер. Другие правовые акты должны основываться на
законе и не могут ему противоречить. Должна проявляться связь между
правовой силой актов и кругом регулируемых ими общественных отношений. Чем
важнее общественные отношения, тем выше по юридической силе должен быть
правовой акт. При этом встает проблема определения важности общественных
отношений. Принятие законов по “узким” вопросам общественных отношений, но
рассчитанных на неоднократное применение, возможно. Это не должно приводить
к мелочной регламентации общественной жизни.
В тексте Конституции можно найти различные варианты отсылок к закону:
“закон” в собирательном смысле, федеральный закон, федеральный
конституционный закон, закон субъекта Федерации.
Классификацию законов можно проводить по различным основаниям, в
частности:
. по юридической силе (федеральные конституционные законы и
федеральные законы);
. по сфере действия (федеральные законы и законы субъектов
Федерации);
. по внешней форме выражения (кодекс, устав, закон).
Итак, Конституция РФ предусматривает принятие законов в форме
федеральных законов. Они принимаются Федеральным Собранием по предметам
ведения Федерации, обозначенных ст.ст. 71, 72 Конституции РФ.
Федеральные конституционные законы в качестве самостоятельного вида
впервые указаны в Конституции. Они имеют ряд особенностей. Согласно ч. 1
ст. 108 Конституции РФ, они принимаются по вопросам, прямо предусмотренным
в Конституции.
Конституционные (органические) законы призваны регулировать наиболее
важные общественные отношения. Высшая юридическая сила конституционных
законов выражается также в особом порядке их принятия – требуется
квалифицированное большинство голосов в обеих палатах Федерального Собрания
(ч. 2 ст. 108 Конституции). Думается, что изменения в конституционные
законы, хотя об этом не сказано в Конституции, должны вноситься в порядке,
предусмотренном для их принятия.
Важным является установление взаимоотношений между федеральными
конституционными законами и Конституцией. Прямое указание на соотношение их
юридической силы в Конституции отсутствует.
На наш взгляд, фёдеральные конституционные законы есть способ
конкретизации Конституции. Стоит согласиться, что в данном случае изменения
в Конституцию не вносятся, а происходит развитие ее положений, в ходе
которого Конституция фактически дополняется[47].
Часть 3 статьи 76 Конституции устанавливает приоритет федеральных
конституционных законов над федеральными законами. Следовательно, последние
должны соответствовать первым и стоят в иерархической структуре на ступень
ниже. Федеральные законы принимаются по текущим вопросам общественной
жизни. Для их принятия Конституция устанавливает менее сложную процедуру,
чем для принятия конституционных законов.
В.А. Четвернин считает, что в силу ч. 2 ст. 40 ФКЗ “О референдуме
Российской Федерации” федеральные законы, принятые в результате
референдума, обладают большей легитимностью и не могут быть отменены
Федеральным Собранием[48].
Интересна судьба законов о внесении изменений в Конституцию. Их
особенный статус подчеркнут тем, что принят специальный федеральный
закон[49].
Некоторые авторы среди федеральных законов выделяют приоритетный
характер федеральных законов о ратификации международных договоров, так как
ратифицированные ими международные договоры могут устанавливать иные
правила, чем законы РФ, а потому в силу ст. 15 Конституции иметь
приоритет[50].
Конституция подчеркивает высокий статус федеральных и федеральных
конституционных законов, устанавливая их верховенство на всей территории
России (ст. 4 Конституции). Данные положения исключают необходимость
принятия на уровне субъектов РФ правовых актов о введении в действие
федеральных законов, включения норм федеральных законов в правовые акты
субъектов Федерации. Причем, считаем, что в данном случае речь идет о
собирательном понятии “федеральный закон”, к которому относятся и
конституционные законы.
Наибольшее значение в построении отраслей законодательства играют
федеральные законы в форме кодексов. Кодифицированные акты обладают большой
юридической цельностью, внутренней согласованностью, стабильностью.
Система отраслей законодательства в определенной мере отражается в
системе кодификационных актов, но эти системы не тождественны. Не каждая
отрасль законодательства представлена сейчас кодификационным актом, не
каждый кодификационный закон выступает как основной акт самостоятельной
отрасли законодательства.
По мнению М.И. Брагинского и В.В. Витрянского, кодексы, хотя и не
относятся к федеральным конституционным законам, приравниваются к ним по
юридической силе, так как занимают главенствующее положение среди правовых
актов отрасли[51].
В федеративном государстве может приниматься такой кодификационный
закон как Основы законодательства. Подробнее об Основах законодательства
будет сказано во второй главе настоящей работы.
Большой удельный вес в каждой отрасли законодательства занимают
подзаконные акты. Они издаются на основе и во исполнение законов. Их
содержание не должно противоречить законам, выходить за рамки полномочий
издавшего органа. По юридической значимости они делятся на нормативные и
ненормативные, первые входят в состав законодательства.
К подзаконным актам российского законодательства относятся нормативные
указы Президента Российской Федерации. В отличие от правоприменительных
указов они содержат нормы права, имеют общеобязательное значение,
рассчитаны на многократное применение. Возможность издания Президентом
нормативных указов предусмотрена ч. 1 ст. 115 Конституции.
Согласно ч. 3 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента
“не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным
законам”. Указанная формула вызывает ряд вопросов. В частности, должны ли
указы соответствовать конституционным законам? Следует дать положительный
ответ. Видимо и в данном случае термин “федеральный закон” употребляется в
собирательном смысле.
Особые отношения актов Президента с законами объясняются тем, что
согласно Конституции он не входит в систему разделения властей,
соответственно акты, им издаваемые, во многом утратили исполнительно-
распорядительный характер.
Издание “опережающих” законы указов обусловлено отсутствием в
Конституции четкого и детального определения полномочий Президента, а также
перечня вопросов, подлежащих урегулированию только законами.
Некоторые авторы положительно оценивают издание указов, носящих
законодательный характер, так как они способствуют устранению пробелов в
законодательстве. В.А. Четвернин даже разделяет указы Президента по
юридической силе, считая, что указы Президента, изданные по вопросам, не
урегулированным федеральным законом, выше по иерархии, чем указы, изданные
на основании и во исполнение законов[52].
Соответствующее разъяснение по затронутым проблемам было дано
Конституционным Судом Российской Федерации. Конституционный Суд установил,
что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией
порядке, а в случае, когда этот порядок не детализирован, общие рамки
полномочий Президента определяются принципом разделения властей и
требованием Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента
Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам
Российской Федерации. Конституционный Суд указал, что точка зрения,
согласно которой полномочия Президента могут быть реализованы только при
наличии соответствующего закона, означает отказ от принципа прямого
действия Конституции[53].
В любом случае полномочия Президента не должны выходить за рамки
исключительных предметов ведения Федерации и круга ее полномочий по
предметам совместного ведения Федерации и субъектов. Вместе с тем акты
Президента являются гарантией целостности системы законодательства, так как
обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации принимает постановления, носящие
нормативный характер. Они издаются на основании и во исполнение Конституции
РФ, федеральных законов и указов Президента. Тем самым определяется их
подзаконный характер.
По оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного
характера, Правительство принимает распоряжения, которые не входят в
законодательство. К сожалению, в практике встречаются распоряжения, имеющие
фактически нормативный характер.
Статьей 115 Конституции, ст. 23 Федерального конституционного закона
“О Правительстве Российской Федерации”[54] установлена обязательность
исполнения постановлений Правительства на всей территории Российской
Федерации, чем подчеркивается их высокий статус в иерархической системе
законодательства.
Конституция (ст. 115) предусматривает возможность отмены постановлений
Правительства Президентом в случае их противоречия федеральным законам и
указам Президента. Однако парламент не может отменить акты Правительства,
тем самым соблюдается конституционный принцип разделения властей. Для
разрешения вопроса парламент может обратиться к Президенту РФ, либо в
Конституционный Суд РФ.
По своему содержанию акты, издаваемые Правительством, разнообразны,
так как часть из них создается во исполнение Конституции, федеральных
законов, указов Президента, а часть по вопросам собственной компетенции. С
помощью этих актов регулируются важнейшие вопросы экономической, социально-
культурной жизни. Часто постановления утверждают положения, правила,
порядок. Думается, эти акты имеют силу постановлений.
Министерства, государственные комитеты и другие ведомства принимают
правовые акты с различными названиями: приказы, инструкции, инструктивные
письма и т.д. Такое многообразие приводит в правоприменительной
деятельности к проблеме выяснения юридической силы акта.
Данные акты объединяет то, что они издаются органами власти,
обладающими специальной компетенцией. Они являются подзаконными актами,
принимаемыми на основе и во исполнение законов, указов Президента, актов
Правительства. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11
октября 1994 № 1622-Р устанавливается, что нормативные акты федеральных
органов исполнительной власти должны приводится в соответствие с вновь
принятыми законами Российской Федерации, правовыми актами Президента
Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в течение 30 дней
после вступления их в силу, если в законе не указан конкретный срок[55].
В силу большого значения в регулировании общественных отношений
ведомственных правовых актов ставится вопрос об их включение в
иерархическую структуру законодательства. По нашему мнению, включение
данных актов в структуру законодательства “размывает” понятие
законодательства. Это возможно только в случаях, когда право принятия
правового акта было делегировано ведомствам Президентом или Правительством
РФ.
Актуальным является также вопрос о включении в систему
законодательства локальных актов. В условиях предоставляемой законодателем
свободы участникам трудовых отношений это возможно при условии
нормативности положений локальных актов. Такой позиции придерживается В.Н.
Синюков[56].
На сегодняшний день четко не определены границы взаимодействия
национального и международного законодательства. Статья 15 Конституции РФ
провозгласила, что общепризнанные принципы и нормы международного права и
международные договоры являются составной частью правовой системы России,
нормы международных договоров имеют приоритет перед законами России. Входят
ли в таком случае в иерархическую структуру законодательства нормы
международного законодательства?
Следует считать, что некоторое международное законодательство является
частью российского законодательства, ведь законодательство – одно из
составляющих национальной правовой системы, в которую включены
общепризнанные принципы и нормы международного права и международные
договоры.
Однако, что следует понимать под “общепризнанными принципами и нормами
международного права”? Все или только ратифицированные международные
договоры являются составной частью российского законодательства?
На наш взгляд, частью российского законодательства следует считать
только ратифицированные международные договоры. Ведь международное право
действует не непосредственно, а опосредованно, через волю конкретного
государства. Закон “О международных договорах Российской Федерации”[57]
указывает, что положения официально опубликованных международных договоров
РФ, не требующих издания внутригосударственных актов для их применения,
действуют в России непосредственно. Для осуществления иных положений
международных договоров принимаются соответствующие внутригосударственные
акты (ст. 5).
Считаем также, что положение п. 4 ст. 15 Конституции позволяет
говорить о верховенстве только ратифицированных международных договоров (но
не общепризнанных принципов и норм международного права) и только перед
законами РФ. Это правило не распространяется на Конституцию России.
В.А. Четвернин ставит нормы международных договоров в иерархическую
структуру даже после федеральных конституционных законов, но перед
федеральными законами[58].
Акты судов традиционно считаются правоприменительными актами. Создание
конституционного судопроизводства заставило взглянуть на эту проблему
иначе. Вновь возродились споры о судебном прецеденте как источнике
российского права. Каково же соотношение законодательства с прецедентом?
Существует мнение, что нормативные постановления Конституционного Суда
должны включаться в систему законодательства[59]. Видимо, с этим следует
согласиться. В соответствии с Федеральным конституционным законом “О
Конституционном Суде Российской Федерации”[60] Конституционный Суд вправе
разрешать вопросы о соответствии Конституции федеральных законов, других
нормативных правовых актов, давать толкование Конституции. Конституционный
Суд, принимая решения по делу, оценивает не только буквальный смысл
рассматриваемого акта, но и смысл, придаваемый ему официальным и иным
толкованием, сложившейся правоприменительной практикой, а также место акта
в системе правовых актов. Согласно ст. 79 вышеуказанного закона решения
Конституционного Суда РФ действуют непосредственно и не требуют
подтверждения другими органами и лицами. Акты или их части, признанные
неконституционными, утрачивают силу. Признание акта неконституционным
является также основанием для отмены в установленном порядке положений
других нормативных актов, основанных на акте, признанном неконституционным
(ст. 87). Таким образом, решения Конституционного Суда влияют на структуру
действующего законодательства.
При выяснении соотношения иных источников права с законодательством,
например, правового обычая, должно действовать правило, закрепленное в ст.
5 Гражданского Кодекса РФ: обычаи, противоречащие положениям
законодательства, не применяются.
Хотя высказываются точки зрения, что у каждого источника права – свой
предмет регулирования, поэтому не должно быть монополии закона[61], не
следует забывать, что правовой обычай приобретает обязательную силу лишь с
санкции государства.
Нормативный договор – другой важный источник российского права. Широко
применяются договоры в современной России для регулирования федеративных
отношений. Нормативность договоров, заключаемых между органами
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, объясняется
публично-правовой природой их участников. Считаем, что нормы
законодательства должны обладать приоритетом перед нормами договоров.
Подробнее эта проблема будет проанализирована при рассмотрении федеративной
структуры российского законодательства.
Наличие федеративной структуры в системе законодательства является
отличительной особенностью федеративного государства. Соотношение
федеральных правовых актов и правовых актов субъектов федерации оказывает
огромное влияние на состояние системы законодательства. Далее будет
рассмотрена федеративная структура законодательства Российской Федерации и
ряда зарубежных федеративных государств.
Глава 2. Особенности системы законодательства Российской Федерации как
федеративного государства: проблемы и тенденции
Россия является федеративным государством. Составляющие федерацию
субъекты связаны общеобязательностью норм Конституции РФ и взаимной
ответственностью. В то же время структурные элементы Федерации (субъекты),
как и сама Федерация, обладают определённой самостоятельностью по отношению
друг к другу. Самостоятельность Федерации проявляется в суверенитете
Российской Федерации, наличии общефедеральных органов государственной
власти, чьи полномочия распространяются на территорию всей страны,
верховенстве федеральных законов и Конституции. Таким образом, Россия
является государством, в котором должно формироваться единое правовое
пространство.
В то же время можно говорить о выделении правового пространства
субъектов Федерации. В федеральной Конституции закреплена такая модель
разграничения предметов ведения, при которой дается перечень только двух
сфер: федеральной и субъектов Федерации. Изучение опыта размежевания
предметов ведения в других странах дает основание утверждать, что подход
Российской Конституции является одним из перспективных. В Конституции
используется опыт конституционного разграничения предметов ведения
Германии. Признавая
|
