Предвыборная агитация в средствах массовой информации - Масс-медиа и реклама - Скачать бесплатно
Проверкой доводов жалобы об участии в предвыборной агитации в пользу
Говорина Б. А. лиц, замещающих государственные должности категории «А»
судом было установлено:
1) 9.07.2001 г. в эфире телекомпании «АИСТ» прозвучало интервью
журналистов с заместителем председателя Правительства РФ И. Клебановым,
пребывающим в г. Иркутске в связи с чрезвычайным обстоятельством - гибелью
пассажирского самолета 2 июля 2001 г. Высказывания Клебанова И., как
следует из видеоматериала, исследованного в судебном заседании,
представляют собой оценку деятельности администрации области и губернатора
Говорина Б.А. в данной чрезвычайной ситуации, в частности: «На мой взгляд,
губернатор и его команда сделали все возможное на самом высоком уровне. Я
не ожидал, что это можно так организовать». Кроме того, И. Клебанов делится
своими впечатлениями об Иркутске. Фрагменты данного интервью
транслировались и в информационной программе «Курьер» в эфире ИГТРК 9 июля
2001 г.
Исходя из того, что ст.2 Федерального закона трактует предвыборную
агитацию как деятельность, имеющую цель побудить или побуждающая
избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных
кандидатов или против них, суд, оценив все высказывания Клебанова И., не
усматрел в них элементов предвыборной агитации, а оценил их как отзыв о
работе исполнительного органа субъекта РФ и его руководителя в конкретной
ситуации и личные впечатления о месте пребывания.
2) Как следует из статьи «Селяне поддержали Б.А.Говорина. И это
закономерно!» в газете «Родная земля» за 6 августа 2001 г. мэр Иркутского
района Зубарев С.Ф. публично высказывает поддержку выбору селян,
проголосовавших 29.07.01 за Говорина Б.А. Глава администрации Усть-
Ордынского Бурятского автономного округа В.Малеев в телепередаче «Глубина
резкости» в эфире ИГТРК 26 июля 2001 г. допустил высказывание о том, что
надеется на правильный выбор жителей округа, что они проголосуют за
действующего губернатора Говорина Б.А.
Оценивая эти факты суд нашел обоснованной позицию заявителей в той
части, что имеет место нарушение ст.45 п.3 Закона Иркутской Области о
выборах губернатора (далее Закон И.О.), запрещающего лицам, замещающим
государственные и муниципальные должности, государственным и муниципальным
служащим при исполнении ими своих служебных или должностных обязанностей
или с использованием преимуществ должностного или служебного положения
проводить предвыборную агитацию. Вместе с тем, суд не согласился с доводом
о том, что имеет место нарушение со стороны кандидата Говорина Б.А. не
оплатившего данные материалы из своего избирательного фонда. Ст.50, ст.51
указанного Закона И.О. устанавливают обязательность оплаты эфирного времени
и печатных площадей, используемых кандидатами, либо по их поручению
уполномоченными на то участниками избирательного процесса. В данном случае
суду не было представлено никаких доказательств, что и Малеев В. и Зубарев
С. действовали с ведома либо по поручению кандидата. В соответствии со
ст.82 Закона И.О. они являются самостоятельными субъектами ответственности
за нарушение избирательных прав граждан.[12]
5. Ведение через СМИ предвыборной агитации кандидатами, занимающими
высшие государственные и выборные муниципальные должности в период
исполнения ими служебных обязанностей. Но не редко в период проведения
предвыборной кампании показывают репортаж:
а) о визите действующего губернатора (Президента, мэра, депутата),
баллотирующегося на новый срок, в детский дом (варианты: в зверосовхоз, на
объекты городского строительства, в больницу и т.д.);
б) о совещании, посвященном общим административным вопросам, проводимом
этим губернатором (Президентом, мэром);
Возникает вопрос, можно ли подобные материалы рассматривать как
агитационные? Поскольку общая норма закона не отвечает на поставленный
вопрос, существует дополнительное положение закона, в котором говорится,
что ограничения на ведение предвыборной агитации не касаются выполнения
должностных, служебных обязанностей депутатами, выборными лицами, высшими
государственными служащими.[13] В данном случае можно привести следующий
пример:
В обоснование довода об отмене регистрации кандидата Говорина Б.А.
заявители указали, что 12 и 13 июля 2001 г. на встрече действующего
Губернатора Иркутской области Говорина и его обращении по телевидению к
физическим и юридическим лицам прозвучала просьба об оказании
благотворительной помощи пострадавшим от наводнения, ссылаясь на то, что
такое обращение в силу п. 1 ст. 64 ФЗ РФ от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ и
п.п. ж п. 2, п. 3 ст. 80 Закона И.О. от 5 апреля 2001 г. № 17-ОЗ может
повлечь отмену регистрации кандидата.
Оценив объяснения лиц, участвующих в деле и установив обстоятельства,
связанные с наводнением в районах области суд пришел к следующему выводу,
что в данном случае обращение с просьбой оказать гражданам
благотворительную помощь было направлено на защиту прав и свобод
пострадавших от наводнения граждан и было осуществлено действующим
Губернатором в пределах его полномочий.
Исходя из этого, суд расценил вышеуказанное обращение Губернатора
Говорина Б.А. как профессиональную деятельность действующего
Губернатора.[14]
6. Участие в освещении избирательной кампании и предвыборной агитации
работниками СМИ, которые являются субъектами избирательного процесса
(кандидатами, доверенными лицами, уполномоченными представителями
избирательных объединений и т.п.). По закону освобождаются от выполнения
служебных обязанностей на время участия в выборах с изданием
соответствующего приказа только кандидаты и лица, которые являются
государственными муниципальными служащими и работниками СМИ. Для других
участников избирательного процесса (доверенные лица, уполномоченные
представители и пр.) Закон этого не требует. Зато для всех сотрудников СМИ
(редакторов, журналистов, творческих работников), если они являются любыми
субъектами избирательного процесса (кандидатами, доверенными лицами,
уполномоченными представителями) вообще запрещено участвовать в освещении
избирательной кампании через средства массовой информации. Но если этим
работникам СМИ полностью запрещена профессиональная деятельность, то для
кандидатов из числа высших государственных служащих и занимающих выборные
муниципальные должности сделано удобное исключение: они могут заниматься
агитационной деятельности, но только в свободное от служебных обязанностей
время и не злоупотребляя своим служебным положением.
3 3.3. Нарушение форм и порядка ведения предвыборной агитации в средствах
массовой информации
1. Непредоставление или ограничение права кандидатов, избирательных
объединений, избирательных блоков самостоятельно определять форму и
характер ведения предвыборной агитации через СМИ.
2. Нарушение равенства кандидатов, избирательных объединений и блоков в
доступе к СМИ (предоставление преимуществ и дискриминация).
3. Ведение предвыборной агитации под видом новостных, хроникальных
передач, последних известий и репортажей.
4. Нарушение установленного порядка ведения предвыборной агитации через
СМИ.
5. Нарушение порядка использования в СМИ результатов социологических
исследований, связанных с выборами. Такая формулировка закона вполне
объяснима и оправдана. Это связано с тем, что социологические опросы и
рейтинги крайне важны. Причем, не только в период предвыборной
кампании.[15] Они помогают выявить массовые настроения, ожидания, чувства
различных групп населения, отношение людей к разным сторонам жизни и
выражаются в устойчивых мнениях, оценках социальных явлений и личностей.
Состояние и тенденции социального самочувствия могут существенно влиять на
общую социально-экономическую и политическую ситуацию, определять реакции
на решения властных органов и формы выражения социального недовольства.
Кроме того, социологические опросы и рейтинги дают возможность выявлять
массовые оценки, настроения, ожидания населения и отслеживать их изменения.
И что самое главное, данные социальных опросов и рейтингов могут
значительным образом влиять на субъективные мнения и оценки людей.
В целом, все предложенные здесь классификации нарушений отражают
наиболее распространенные случаи, но этот перечень не является
исчерпывающим. Поскольку вариантов нарушений очень много, мы не находим
нужным рассматривать все из них, а представили самые распространенные, на
наш взгляд, или же самые опасные из них. В следующей главе мы рассмотрим
меры ответственности, которые могут налагаться на СМИ, в случае допущения
ими нарушений.
. ИНТЕРНЕТ как средство массовой информации
Для начала следует определиться с тем, относится ли Интернет к средству
массовой информации. Единого мнения на этот счет пока не существует.
Закон под СМИ понимает периодическое печатное издание, теле-, радио-,
видеопрограмму, кинохроникальную программу, иную форму периодического
распространения массовой информации. Интернет – глобальная коммуникационная
сеть, система, предоставляющая пользователям чрезвычайно широкие
возможности, причем не только в сфере поиска информации. Он представляет
возможность иметь личную электронную почту, вести бухгалтерию,
организовывать многосторонние переговоры и многое другое, в том числе и
возможность создания электронного СМИ. Получается, что Интернет – это и
средство общения, и средство получения информации. Ни у кого не вызывает
сомнения тот факт, что практически вся информация, находящаяся в Интернете,
может быть отнесена к «массовой», так как она предназначена для
неопределенного круга лиц. Кроме того, такой критерий как «периодичность»
распространения массовой информации в Сети может быть применен к любому
сайту.[16]Получается, что Интернет фактически может считаться СМИ, а вся
деятельность пользователя Сети характеризуется как распространение массовой
информации. Из этого следует, что на Интернет и его пользователей должны
распространяться все нормы, касающиеся СМИ. В том числе и правила о
регистрации СМИ и получении лицензий.[17] На сегодняшний день лишь немногие
пользователи зарегистрировали созданные ими веб-сайты в каких-либо
государственных органах. И возможности заставить их это сделать на практике
пока не существует. Так же не удается заставить их получить лицензии на
сетевые информационные ресурсы. Все перечисленные факты для пользователя
Сети не имеют значения, поскольку сетевые технологии не учитывают
зарегистрирован ли пользователь как юридические лицо, поставлен ли он где-
нибудь на налоговый учет и конкретное его место нахождения. Кроме того,
невозможно принудить простых пользователей Сети обращаться только к
сертифицированным средствам массовой информации, а значит у авторов сайтов
отсутствует еще один стимул для регистрации – зачем это делать в
обязательном порядке, тратить время на получение лицензии, если сайтом и
так будут пользоваться?
Получается, что с одной стороны Интернет отвечает таким формальным
критериям СМИ как периодичность (менее одного раза в год) и массовость, с
другой стороны на него практически не распространяется такой критерий, как
обязательная регистрация СМИ. То есть, с одной стороны он является СМИ, а с
другой – нет. Возникает вопрос: так ли на самом деле важны предложенные
критерии при определении статуса Интернета? В самом деле, понятие
массовости для периодических печатных изданий в том виде, в каком оно
дается в Законе о СМИ с позиций Интернета просто бессмысленно. Тоже
касается и периодичности распространения информации, которая должна
обновляться не менее одного раза в год. К примеру, довольно трудно
представить различные юридические последствия разглашения государственной
тайны, скажем, в ежегодном сборнике статей, посвященных определенной
проблеме, и в нерегулярно издаваемых альманахах той же тематики.[18] Таким
образом, приходим к выводу о том, что правовой статус СМИ не может и не
должен зависеть от некоего набора формальных и неформальных критериев, не
связанных с характером деятельности соответствующего лица. Наиболее
логичным кажется более простой подход, когда организация или лицо,
занимающиеся распространением массовой информации, в обязательном порядке
должны подчиняться требованиям законодательства о СМИ независимо от того,
произведена ли формальная регистрация такого СМИ и обновляется ли веб-
страница чаще одного раза в год. Но если можно обойтись без уже упомянутых
критериев, то кажется возможным опустить такое требование, как обязательная
регистрация СМИ. Но отмена обязательной регистрации СМИ не означает, что
владелиц СМИ не может добровольно зарегистрировать СМИ, в том числе и
сетевое. В любом случае, и это является главным, с фактом регистрации или
не регистрации ни в коем случае не должна быть связана обязанность
владельца СМИ соблюдать установленные Законом о СМИ требования к
деятельности этого средства массовой информации, включая недопустимость
злоупотребления свободой массовой информации, в том числе и в период
выборов.
С другой стороны, если посчитать упомянутые критерии все еще важными
для определения статуса СМИ, то за рамками существующего законодательства
остаются глобальные информационные ресурсы Сети, которые, как показал опыт
ряда прошедших выборов, способны сыграть немаловажную роль в их проведении
и сказаться на их результатах. И наложить какие-либо санкции на
пользователей, чьи сайты откровенно нарушали законодательство о выборах, не
считается возможным. Поэтому, на наш взгляд, гораздо правильней будет
уступить в малом, с тем, чтобы в итоге выиграть в значительно большем
объеме.
Роль Интернета в предвыборных кампаниях и непосредственно при
проведении выборов весьма значительна. Так, можно привести следующий
пример:
В Судебную палату обратилась Генеральная прокуратура РФ в связи с
проведением проверки по обращению председателя ЦИК Вешнякова А.А. и
начальника Центрального штаба избирательного блока «Отечество – Вся Россия»
Бооса Г.В. Названные лица просили дать разъяснения о том, можно ли отнести
к нарушения законодательства о СМИ и избирательного законодательства
публикации в глобальной сети Интернет опросов общественного мнения и иных
социологических данных в день проведения выборов. Оказывается, в день
проведения выборов, когда запрещена любая агитация, каждый желающий мог
открыть нужный сайт и ознакомиться с последними результатами голосования по
регионам, с комментариями политиков, экспертов и политологов. В ходе
рассмотрения изложенных фактов Судебная палата пришла к следующим выводам.
Во-первых, публикация данных опроса общественного мнения в Интернете
является предвыборной агитацией, так как побуждает к участию в выборах, а
так же к голосованию за или против любого зарегистрированного кандидата, за
любой зарегистрированный ЦИК РФ федеральный список кандидатов или против
него. Во-вторых, агитация проводилась в «иной не запрещенной законом
форме». В-третьих, в данном случае было нарушено избирательное
законодательство, так как предвыборная агитация в любой форме в день
голосования и предшествующий ему день запрещена.[19]
В качестве еще одного примера можно привести следующий случай:
Судебная палата отметила, что каналы ОРТ и ВГТРК, в день голосования
проинформировавшие граждан об открытии сайта в сети Интернет, на котором
можно было ознакомиться с результатами опросов общественного мнения по
результатам голосования, могут быть привлечены к ответственности в
соответствии с российским законодательством о выборах только в том случае,
если обнародование данной информации сопровождалось точным указанием
адресов упомянутых сайтов. Если же данная информация распространялась без
уточнения их координат в Сети, то есть просто констатировался факт
появления указанного сайта, каналы не могут быть привлечены к
ответственности.[20]
Судебная практика показала, что Интернет не только может быть
причислен к средствам массовой информации, но на него, как на СМИ,
распространяются уже существующие нормы законов. Однако это не исключает
необходимости создания специальных законов, которые бы более точно и
конкретно решили сложившиеся на практике проблемы и заполнили существующие
на данный момент пробелы законодательства. Учитывая специфику глобальной
Сети, необходимо заметить, что в ряде случаев реальное предотвращение
нарушений может быть осуществлено только с использованием возможностей
провайдеров – организаций, оказывающих услуги связи.[21] При этом, сами
провайдеры заинтересованы в четком определении случаев и пределов своей
ответственности, а так же тех мер, которые они могут применить к
нарушителям. Из этого можно сделать вывод о том, что регулирование
отношений, связанных с Интернетом, должно осуществляться на основе
сочетания государственного регулирования и общественного самоуправления.
. Ответственность средств массовой информации
Принятый 5 ноября 1999 г. Государственной Думой ФЗ «Об административной
ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской
Федерации о выборах и референдумах» (далее — Закон) призван в известной
степени оживить российское избирательное законодательство и сориентирован,
в частности, на укрепление порядка организации и проведения предвыборной
агитации и агитации при проведении референдума. Закон состоит из 25 статей,
половина из них отведена на регулирование процессуальных вопросов
привлечения к административной ответственности. Конкретные составы
административных правонарушений сформулированы в ст. 2–11 Закона, правовой
режим СМИ непосредственно затрагивается в ст. 3–5, 11. Закон выступает
частью законодательства об административных правонарушениях, однако имеет в
этом массиве правового регулирования самостоятельное значение.
Из существующих видов юридической ответственности на юридические лица
может распространяться лишь гражданская и административная ответственность.
Поэтому основаниями этой инициативы законодателей можно считать нынешнюю не
всегда удачную практику гражданско-правового разрешения предвыборных
конфликтов, а также необходимость усиления прямого государственного
контроля за этим принципиально важным моментом жизни общества.[22]
Составы административных правонарушений юридических лиц, предложенные
в Законе, являются логическим продолжением норм КоАП РСФСР, содержащихся в
ст. ст. 40.1–40.13, введенных в действие Федеральным законом № 66 от 28
апреля 1995г. Нормы рассматриваемого Закона, непосредственно касающиеся
деятельности СМИ, исходят из положений ст.40.8 КоАП: «Нарушение средством
массовой информации, журналистом условий проведения предвыборной агитации,
предусмотренных избирательным законодательством (законодательством о
референдуме), — влечет наложение на главного редактора, иное ответственное
лицо, либо журналиста штрафа в размере от десяти до пятидесяти минимальных
размеров оплаты труда». Все составы административной ответственности в
Законе базируются на нормах законов, указанных в ст.1.
Положения ст.3 Закона, как следует из ее содержания, в части
опубликования информации касаются официальных сообщений, распространяемых,
как правило, в печатных СМИ, причем предпочтение в статье именно печатных
СМИ объяснить трудно. Так, например, нарушение правил публикации
результатов опросов общественного мнения (которые относятся к неофициальной
информации) в газете может подпадать под действие этой статьи, а
обнародование этой же информации в телепрограмме — нет, что неоправданно
ставит разные виды СМИ в неравное положение.[23] Таким образом возможно
толкование, что статья распространяется на деятельность, в первую очередь,
официальных изданий и на деятельность прочих печатных СМИ, публикующих
официальную информацию,— однако, положения ст.3 не распространяются на
порядок публикации неофициальных сообщений. Возможен и другой вариант
толкования обозначенной статьи, с нашей точки зрения, некорректный, а
именно: правила ст.3 распространяются на публикацию любыми печатными СМИ
любых сообщений, связанных с подготовкой и проведением выборов.
Некорректность последнего толкования заключается в том, что электронным СМИ
дается своеобразное разрешение на нарушение норм опубликования
соответствующей информации.[24] И хотя, например, норма п.5 ст.38 ФЗ «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан РФ» должна применяться в отношении к любым видам СМИ,
ответственность в ст.3 Закона установлена только для печатных СМИ.
Нарушение условий рекламирования коммерческой деятельности — следующий
состав административного правонарушения, установленный в ст.5 Закона.
Реклама коммерческой деятельности кандидатов и иных перечисленных в статье
лиц приравнивается к агитационным сообщениям, распространяемым при помощи
СМИ за плату. СМИ несут ответственность по ст.5 за несоблюдение норм
законов о выборах в части нарушения порядка обеспечения требований по
участию (неучастию) таких СМИ в проведении предвыборной агитации, по
обеспечению равенства кандидатов при заключении договоров на предоставление
эфирного времени (печатной площади).
Закон в ст.11 устанавливает ответственность за непредставление
возможности обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту чести,
достоинства и деловой репутации — в случаях, когда это обязательно. Данная
норма ст. 11 непосредственно связана с положениями п.6 ст.45 ФЗ «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан РФ». Однако по тексту последнего положения также возможны различные
толкования. Для их сравнения приведем п.6 ст.45 ФЗ «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»: «Теле-,
радиопрограммы на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или)
радиовещание, указанных в п. 1 ст. 39 настоящего Федерального закона, и
редакции периодических печатных изданий, указанных в п. 1 ст. 39 настоящего
Федерального закона, участвуя в избирательных кампаниях, не вправе
допускать обнародование (опубликование) информации, способной нанести ущерб
чести, достоинству или деловой репутации зарегистрированных кандидатов,
если эти теле-, радиопрограммы и периодические печатные издания не могут
предоставить зарегистрированному кандидату возможность обнародовать
(опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту его чести,
достоинства или деловой репутации до окончания срока предвыборной агитации.
Непредоставление зарегистрированному кандидату возможности обнародовать
(опубликовать) до окончания срока предвыборной агитации опровержение или
иное разъяснение в защиту его чести, достоинства или деловой репутации в
теле-, радиопрограммах на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или)
радиовещание, указанных в п. 1 ст. 39 настоящего Федерального закона, и в
периодических печатных изданиях, указанных в п. 1 ст. 39 настоящего
Федерального закона, которые обнародовали (опубликовали) информацию,
способную нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации
зарегистрированного кандидата, может являться основанием для привлечения
этих организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и редакций
периодических печатных изданий и их должностных лиц к ответственности,
установленной законодательством Российской Федерации».
Во-первых, можно охарактеризовать положение о том, что
«непредоставление зарегистрированному кандидату возможности обнародовать до
окончания срока предвыборной агитации опровержение или иное разъяснение в
защиту его чести, достоинства или деловой репутации… может явиться
основанием привлечения… к ответственности» как возложение на
соответствующие организации обязанности, поскольку на основании первой
части п.6 ст.45 предоставление такой возможности является обязательной, при
условии технологической возможности) обнародовать опровержение.
Во-вторых, возможно другое толкование, по которому ст.11 также
непосредственно касается второй смысловой части п.6 ст.45 ФЗ «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»,
однако эта часть не увязывается с первой частью п.6 ст.45, поскольку в ней
говорится о принципиально иной обязанности «государственных» СМИ не
допускать обнародование информации, наносящей ущерб чести и достоинству,
при отсутствии технической (либо организационной) возможности обнародовать
опровержение.[25] Таким образом, непредоставление возможности обнародовать
опровержение влечет санкцию без указания на обязанных субъектов, какой
является и ст.11 Закона. Иными словами, ст.11 опирающаяся на вторую
смысловую часть п.6 ст.45, установлена «на вырост», до тех пор, пока не
появится непосредственно и четко прописанная обязанность предоставлять
возможность кандидату обнародовать до окончания срока предвыборной агитации
свое опровержение. В данном случае важны подходы логического толкования
рассматриваемых норм.[26] Действительно, конкретная обязанность не
установлена в первой части п.6, однако, она, как представляется, вытекает
из смысла этого положения. Закон «Об административной ответственности
юридического лица за нарушение законодательства РФ о выборах и
референдумах» имел целью решить вполне конкретные проблемы, возникающие во
время текущего и предстоящего избирательного процесса. Поэтому ст.11 найдет
свое применение в контексте п.6 ст.45.
В целом же рассматриваемый закон предполагает основным признаком
субъектов ответственности статус юридического лица. В российской практике
утвердилась модель, по которой редакция периодического издания и
организация-вещатель регистрируются в качестве юридического лица. Однако из
закона «О средствах массовой информации» не следует, что каждое СМИ обязано
иметь именно такой правовой статус (ст.19). К такому же выводу мы пришли в
предыдущее главе. Вполне допустима ситуация, когда функции редакции СМИ
осуществляет общественное объединение, не зарегистрировавшееся как
юридическое лицо; редакцией может быть и обычный трудовой коллектив
журналистов со своим уставом; также это может быть отдел юридического лица
(например, крупного промышленного предприятия), который сам юридическим
лицом не является; функции редакции может формально выполнять и физическое
лицо. Вещатель также не обязан иметь статус юридического лица. При
изложенных обстоятельствах Закон не может применяться к подобным субъектам.
Но ради справедливости
|
