Правовые основы государственного антимонопольного регулирования в республике Казахстан - Юриспруденция - Скачать бесплатно
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
ВОСТОЧНО-КАЗАХСТАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИНСТИТУТ ПЕРЕПОДГОТОВКИ И ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ
Специальность Правоведение
УСТЬЯНЦЕВА ЛЮДМИЛА МИХАЙЛОВНА
ДИПЛОМНАЯ РАБОТА
на тему ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В
РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
Научный руководитель
К.Ю.Н Доцент Л.В. Сокольская
Работа допущена к защите
«______»______________2000 г.
Зав. Кафедрой Г.К. Кулетаева
Нормоконтролер Г.А. Рудницкая
Усть-Каменогорск, 2000
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
1 СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 7
1.1 Возникновение антимонопольного законодательства (история вопроса) 7
1.2 Формирование нормативно-правовой базы антимонопольного законодательства
в Республике Казахстан 15
2 ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ АНТИМОНОПОЛЬНЫХ ОРГАНОВ 20
2.1 Структура государственных антимонопольных органов 20
2.2 Юрисдикция Агентства Республики Казахстан по регулированию естественных
монополий, защите конкуренции и поддержке малого бизнеса 22
3 СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 29
3.1 Система государственного антимонопольного регулирования в сфере
естественных монополий 29
3.2 Система государственного антимонопольного регулирования в сфере
государственных монополий 50
3.3 Система государственного антимонопольного регулирования в конкурентной
сфере экономики 55
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 71
Список литературы 74
ПРИЛОЖЕНИЕ А 81
ВВЕДЕНИЕ
Восемь лет назад Казахстан, как и другие государства СНГ, вступил на
путь рыночной экономики. Переход к рыночной экономике привел к существенным
изменениям в правовой среде. Для повышения эффективности рыночной экономики
необходимо антимонопольное регулирование со стороны государства, без
которого невозможно достичь свободы предпринимательства и конкуренции. В
этих целях в 1991 г. Верховным Советом Казахской ССР принят Закон «О
развитии конкуренции и ограничении монополистической деятельности», во
второй половине 1998 г. Парламентом Республики Казахстан приняты Законы «О
естественных монополиях» и «О недобросовестной конкуренции».
Актуальность темы исследования. Появление антимонопольного
законодательства в нашей республике обусловлено необходимостью создания
прочной юридической базы для реализации комплекса мер по предотвращению и
ограничению монополистической деятельности, поощрения конкуренции и
закреплению механизмов, позволяющих регулировать деятельность субъектов
естественных монополий. Антимонопольное регулирование включает в себя весь
комплекс экономических, административных и законодательных мер,
осуществляемых государством. Такое законодательство призвано регулировать
отношения между субъектами предпринимательской деятельности всех сфер
экономики и между субъектами и государственными органами.
Практическое значение имеет проблема эффективности реализации норм
антимонопольного законодательства, то есть соотношение между результатом их
действия и целями, для достижения которых эти правовые нормы были приняты.
Антимонопольное законодательство в Республике Казахстан имеет
недолгую историю и находится в стадии постоянного совершенствования.
Реализация антимонопольного законодательства возложена на специально
созданный государственный орган – Агентство Республики Казахстан по
регулированию естественных монополий, защите конкуренции и поддержке малого
бизнеса и его территориальные органы – Департаменты, деятельность которых
носит функциональный характер.
Государственная политика перехода к рыночным отношениям
предопределила изменение форм и методов управленческой деятельности. Вместо
прямого властного воздействия стали применяться методы согласования и
контроля за исполнением нормативных актов общегосударственного значения[1].
В формах управления антимонопольной деятельностью важная роль отводится
государственным отраслевым и межотраслевым программам и планам развития. За
1994—1999 годы в республике было принято несколько общегосударственных
программ экономического развития. Среди таких программ можно выделить
утвержденную Президентом Республики Казахстан "Программу действий
Правительства по углублению реформ и выходу из экономического кризиса"[2].
В рамках этой Программы в сфере антимонопольной деятельности и конкурентной
политики предполагалось осуществить ряд мер, нацеленных на демонополизацию
торговли, грузоперевозок, внешней торговли и пр. С этой целью намечено
прежде всего провести либерализацию цен и товарных рынков.
Эти меры явились своего рода первым шагом в том комплексе мер по
развитию конкурентной среды и ограничению монополистической деятельности,
которые Правительство наметило осуществить в дальнейшем.
В программе стратегического развития 2030 Президент Казахстана Н.А.
Назарбаев определил одним из приоритетных направлений - создание
конкурентных рынков и надежных средств антимонопольного регулирования как
один из важных факторов стабилизации цен и повышения качества товаров и
услуг[3].
Цели и задачи исследования. Основной целью исследования является
изучение правовой основы государственного антимонопольного регулирования,
практики работы Антимонопольных органов, осуществляющих надзорные функции
за соблюдением законодательства во всех сферах экономики, раскрытие
механизма реализации антимонопольного законодательства.
Реализация намеченной цели осуществляется путем решения следующих
задач:
1) Исследование основ антимонопольного законодательства Республики
Казахстан и зарубежных стран;
2) Раскрытие сущности и содержания антимонопольной политики
Республики Казахстан;
3) Исследование деятельности антимонопольных органов Республики
Казахстан;
4) Раскрытие механизма реализации антимонопольного законодательства.
Теоретическому осмыслению данной проблемы как социально-правового
явления предшествовала практика работы автора дипломной работы в Комитете
Республики Казахстан по регулированию естественных монополий и защите
конкуренции по Восточно-Казахстанской области (Антимонопольном комитете)
более 13 лет.
Предмет и метод исследования. Предметом настоящего исследования
является анализ правовых основ государственного антимонопольного
регулирования с точки зрения теории и практики. В связи с тем, что в
дипломной работе рассматриваются вопросы антимонопольного законодательства,
включавшего в себя нормы нескольких отраслей права: административного,
уголовного, гражданского, автором использовались такие методы, как
формально-юридический, сравнительно-правовой, системного анализа, единства
теории и практики.
В работе использованы нормативные акты, регулирующие деятельность
монополий в Республике Казахстан, среди которых основными являются -
Конституция Республики Казахстан (30.08.1995г.), Гражданский Кодекс
Республики Казахстан (1.04.1995г.), Законы "О развитии конкуренции и
ограничении монополистической деятельности" (11.06.1991г.), "О естественных
монополиях" (9.07.1998г.), "О недобросовестной конкуренции" (9.07.1998г),
"О защите прав потребителей" (5.06.1991г.), Постановления Правительства
Казахстана, постановления и приказы Антимонопольного Агентства Республики
Казахстан, носящие межведомственный характер. Помимо нормативных документов
использовались официальные документы Комитета Республики Казахстан по
регулированию естественных монополий и защите конкуренции по Восточно-
Казахстанской области.
1 СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
1 1.1 Возникновение антимонопольного законодательства (история вопроса)
Антимонопольное правовое регулирование в той или иной форме имеет
место практически во всех странах, где присутствует частная форма
собственности и свобода ценообразования. Оно имеет более чем вековую
историю1. В отраслях, где монополистическая власть может возникнуть в
результате создания объединений фирм, государство при желании способно
предупредить ее формирование или, если уже монополистическая власть
сформировалась - ликвидировать ее.
Так, начало развитию монопольного законодательства США положил
институт штата Алабама (1883 г.). В 1889 г. штат Канзас и ещё пять штатов,
приняли законы, которыми объявлялись противозаконными и наказуемыми всякие
союзы с целью ограничения торговли. К моменту принятия первого Федерального
закона антитрестовские законы действовали уже в 18 штатах. Первый
антитрестовский закон США, известный как закон Шермана («хартия
экономической свободы»), был принят Конгрессом в 1890 году и открыто
провозглашен в качестве средства против "сдерживания торговли и обмена
между несколькими штатами". Однако в более ранних решениях Верховного суда
США он был истолкован как акт, запрещающий все объединения, которые
настолько крупны, что могут обладать существенной монополистической
властью.
Закон Шермана имеет два главных положения:
Статья 1 запрещает « любой контракт, союз … или сговор с целью
ограничения торговли или коммерции между несколькими штатами».
Статья 2 закона гласит, что «каждое лицо, монополизирующее или
пытающееся монополизировать любую отрасль торговли или коммерции между
штатами, или с иностранными государствами, или вступающее с этой целью в
союз или сговор с любым другим лицом или лицами, будет считаться виновным в
совершении уголовного преступления»1.
В 1914 году как дополнение к Закону Шермана был принят Акт Клейтона,
который содержал положения, направленные против слияния конкурирующих фирм,
которые могли быть частью процесса создания «трестов» или монополий. Статья
7 Закона устанавливает, что, «ни одно лицо, занимающееся коммерцией или
любым другим смежным видом деятельности, не имеет права приобретать прямо
или косвенно, целиком или частично акционерный капитал любого вида… (или)
активы другого лица, также занимающегося коммерческой или смежной
деятельностью, в случае, если в любой отрасли коммерции или смежной
деятельности результат такого приобретения может выразиться в существенном
ослаблении конкуренции или в тенденции к образованию монополии». Акт
направлен против отдельных видов монополистической практики. В нем
осуждалась и запрещалась ценовая дискриминация, заключение «связывающих
контрактов», ограничивающих конкуренцию. Запрещались корпоративные слияния,
в результате которых происходило «снижение» конкуренции или создание
монополии в любой сфере коммерции. Закон Селлера - Кефовера, принятый в
1950 году распространил запрещение на вертикальные слияния и усилил
ограничения акта Клейтона, касающиеся слияния компаний.
Контроль за соблюдением антимонопольного законодательства,
производился двумя федеральными агентствами – с 1890 года Департаментом
Юстиции и с 1914 года Федеральной Торговой Комиссией (ФТК), а также
частными лицами, которые понесли убытки из-за нарушения антимонопольных
законов. Оба агентства в некоторых вопросах дублировали друг друга. Имели
право возбуждать гражданские иски против сговора о ценах и
монополистической деятельности по ст.ст. 1,2 Закона Шермана и ст.5 Закона о
Федеральной торговой комиссии, предпринимать действия для предотвращения
слияний, ведущих к уменьшению конкуренции (ст. 7 «Закона Клейтона»).
В настоящее время основным антимонопольным органом США является
Министерство юстиции, в котором находится специальный антитрестовский
отдел, целью которого является преследование нарушений законодательства.
Антитрестовский отдел состоит из нескольких секций: по уголовным
процессам, по общим тяжбам, по специальным тяжбам, по апелляционным делам,
по реализации решений, по консультациям и по внешней торговли.
Департамент юстиции Соединенных Штатов имеет полномочия по контролю
за соблюдением уголовно наказуемых положений антимонопольных законов, а
именно: параграфов 1 и 2 Акта Шермана, параграфа 3 Акта Робинсона-Патмана,
параграфа 14 Акта Клейтона. Из этих законов только параграфы 1 и 2 Акта
Шермана используются с некоторой постоянностью. Однако, обвинительные
акты за сговор, с целью установления цены случались примерно раз в месяц.
Корпорация, осужденная за нарушение Акта Шермана, может быть оштрафована
на сумму, не превышающую $1,000,000.00. Физическое лицо, осужденное за то
же нарушение, может быть приговорено к штрафу до $100,000.00 и тюремному
заключению до трех лет. Тюремное заключение за нарушения антимонопольного
законодательства не частое явление, но несколько человек были приговорены к
коротким срокам. С 1890 года до середины 70-х годов нашего столетия было
вынесено лишь несколько десятков приговоров, предусматривающих тюремное
заключение сроком от 4-х месяцев до 2-х лет. За нарушение антитрестовского
законодательства в области цен к тюремному заключению было приговорено
всего 19 человек в общей сложности на срок 28 месяцев. В последнее время
такие санкции применяются все чаще, особенно в делах, связанных с ценовой
практикой. В 80-е годы только по делам фиксирования цен было вынесено
более 100 приговоров, связанных с отбыванием срока в тюрьме, хотя срок по
каждому их них был сравнительно небольшим – около 4,5 месяцев.
Федеральная торговая комиссия (ФТК) защищает потребителей от
«нечестных методов конкуренции», в случаях введения потребителей в
заблуждение рекламой, использованием чужого товарного знака. ФТК является
регуляторным агентством, состоящим из пяти членов, назначаемых
президентом. Процесс начинается со слушания внутри комиссии перед Судьей
Административного Права. Через 90 дней после окончания этого слушания
Судья должен выпустить "начальное решение". Ответчик, т.е. фирма, против
которой ведется процесс, может апеллировать это начальное решение к пяти
членам ФТК. Если все члены комиссии сойдутся во мнении, что действия
фирмы были незаконны, ответчик может апеллировать опять к
Апелляционному суду Соединенных Штатов. Во время рассмотрения апелляции
Апелляционный суд рассматривает только факт наличия в деле достаточного
количества доказательств. ФТК не может определять размер штрафов или срок
тюремного заключения. Вместо этого она может потребовать, чтобы фирма
воздержалась от определенного вида поведения. С другой стороны, ФТК
имеет право потребовать в суде выплаты штрафа до $10,000.00 за
нарушение судебного приказа, запрещающего определенное поведение.
Более 90% дел по нарушению антимонопольного законодательства -
это гражданские иски частных лиц, большинство из которых начинаются в
федеральных районных судах. В параграфе 4 Акта Клейтона говорится о
возмещении убытков в тройном размере тому, кто сможет доказать, что
его предприятие или собственность потерпела убыток из-за нарушения
антимонопольного законодательства.
В США действуют административные запреты на высокую степень
монополизма. При монополизации одной фирмой 90% рынка предусмотрен
принудительный раздел этой фирмы, при 60% и выше монополист ставится под
контроль государства.
Можно сделать вывод, что в антимонопольном регулировании США особую
роль играют суды. Если компания признается виновной в нарушении
антитрестовского закона, то к ней применятся либо уголовные, либо
гражданско-правовые санкции. Используются и штрафы, однако, это менее
действенное средство, так как сумма штрафа составляет лишь незначительную
часть прибыли, полученной в результате фиксирования цен.
Чаще всего используются гражданско-правовые санкции, направленные на
регулирование договорных отношений. Среди них:
- аннулирование или изменение существующих соглашений с конкурентами,
поставщиками или покупателями;
- принудительная ликвидация филиалов компаний или даже роспуск самих
компаний и т.д.
Нередко применяются и «согласованные решения», которые являются
компромиссом сторон в целях приведения деятельности компаний в соответствие
с антитрестовским законодательством. Принятие «согласованных решений»
связано со сложностью ведения судебных дел и значительными сопутствующими
расходами. Судебные расследования длятся в среднем 17 месяцев. В отдельных
случаях требуется значительно больше времени. Например, расследование по
делу IBM велось 13 лет.
Претворение в жизнь антимонопольного законодательства способствовало
защите американских потребителей и производителей от монополистических
злоупотреблений и содействовало успешному развитию экономики США.
Для государственного регулирования естественных монополий в США
созданы центральные органы, действующие в масштабе государства или крупных
регионов. Средством государственного регулирования цен естественных
монополий является: применение схем налогообложения, регулирование прибыли
или допустимой нормы прибыли на активы, «ценовые ограничители», т.е.
установление ежегодно верхнего предела увеличения цен в течении пятилетнего
периода. Главные федеральные регулирующие комиссии1 - это комиссия по
торговле между штатами (1887 г.), сфера полномочий которой - железные
дороги, грузовые и автобусные перевозки, водные пути, морской флот,
транспортные конторы и т.д. Например, тарифы на услуги, оказываемые
железной дорогой формируются близкими к себестоимости или даже с учетом
бюджетных дотаций. Комиссия по управлению энергетикой (1930 г.)
осуществляет регулирование электрической энергии, газа, газовых
трубопроводов, нефтепроводов, гидроэнергетических сооружений. В полномочия
Федеральной комиссии по связи входит: телефон, телевидение, кабельное
телевидение, радио, телеграф, радиотелефон, зарегистрированные
радиолюбители. Так, в цены на электрическую энергию или услуги связи,
закладывается достаточно высокая налоговая часть, что с одной стороны,
стимулирует энергосбережение, а с другой, обеспечивает возможность
направлять бюджетные инвестиции на развитие производственной и социальной
инфраструктуры.
Традиционно различают американскую и европейскую модели
антимонопольного законодательства. Первая исходит из принципа
противоправности всех монополий с включением норм о недобросовестной
конкуренции. Американская модель действует, помимо США, в Канаде, Японии,
Аргентине.
Европейская модель антимонопольного законодательства направлена на
борьбу со злоупотреблениями монополистического характера, обеспечение
контроля за монополиями. Нормы о недобросовестной конкуренции выделены в
европейской модели в самостоятельную отрасль. Эту модель применяют
Великобритания, Франция, Австралия, Новая Зеландия и ряд других стран
Западной Европы.
В Германии основным органом, осуществляющим контроль за действием
предприятий, занимающих монопольное положение, является Федеральное
управление по делам картелей, созданное в 1958 году. Федеральное управление
действует в рамках закона против ограничения конкуренции и закона о
недобросовестной конкуренции и кроме функции контроля за предприятиями,
имеющими монопольное положение, ведет также контроль за ценами.
Организационно Управление связано с федеральным министерством экономики.
Окружные суды разрешают судебные дела в области антимонопольного
законодательства. В их компетенцию входит рассмотрение жалоб потребителей,
конкурентов.
Работу по антимонопольному регулированию во Франции возглавляет
министр по делам экономики при содействии Совета по делам конкуренции (16
человек, срок полномочий – 6 лет). Совет - правительственный орган, который
подотчетен министру и тесно сотрудничает с судебными органами. При Совете
действуют постоянные комиссии (по конкретным вопросам). К решению вопросов
концентрации производства и сбыта продукции привлекаются министры
соответствующих отраслей. В стране функционирует также Национальный совет
потребителей, осуществляющий защиту прав потребителей.
Иски в общегражданский или Торговый суды могут предъявляться любым,
имеющим законный интерес лицом, Прокуратурой, министром по делам экономики,
а также председателем Совета по делам конкуренции. Протесты по решениям
Совета рассматривает апелляционный суд Парижа. Таким образом,
антимонопольная политика во Франции проводится и специальными органами, и
организациями, которые прямо не занимаются этими вопросами, но по ряду
проблем сотрудничают со специальными антимонопольными органами.
Национальный совет потребителей дает консультации по установлению
контроля за ценами. Совет по делам конкуренции делает заключения по
вопросам правительства, парламентских комиссий и т.д. Правительство должно
запрашивать мнение Совета по любым новым законопроектам, касающимся
возможных ограничений доступа к определенным профессиям или рынку,
установления исключительных прав, подчинения цен или договорных отношений
единым правилам. Совет имеет право принимать охранные меры к тем или иным
хозяйствующим субъектам, испытывающим давление со стороны
монополизированных структур.
Можно еще много страниц посвятить перечислению особенностей
законодательства и способов соблюдения его в отдельных развитых странах.
Вывод один, что антимонопольное законодательство в США, Германии, Франции
предполагает четкие процедуры недопущения ограничения конкуренции и
отличается высокой степенью ответственности виновных за совершение
противоправных действий.
Распад "социалистического лагеря" поставил перед новыми странами одну
из необходимых задач: создать свое антимонопольное законодательство,
обеспечить его соблюдение с тем, чтобы дать простор для развития
конкуренции и ограничения монополизма.
Закон "О противодействии монопольной практике" был принят в Польше 24
февраля 1990 г. и вступил в силу через 30 дней после опубликования. В том
же году был принят венгерский "Закон о запрещении недобросовестной рыночной
практики". С марта 1991 г. стал действовать Закон Российской Федерации "О
конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных
рынках". Эти законодательные акты характеризуются значительным структурным
сходством: их основные положения концентрируются на межфирменных
соглашениях, деятельности доминирующих компаний, слияниях и организационных
структурных изменениях.
Законы Венгрии и Российской Федерации включают также положения,
направленные против "недобросовестной" или "нечестной" конкурентной
практики. Закон Польши такого положения не содержит. В законах Польши и
Российской Федерации имеются статьи, позволяющие правительственным
учреждениям, ведающим вопросами конкуренции, издавать Указы о
принудительном разукрупнении монополистических компаний; венгерское
законодательство таких положений не содержит.
Эти законы по духу и содержанию ближе к законам Европейского
Сообщества, чем к соответствующим законодательным актам США, особенно в
том, что касается определения отдельных видов запрещенной деловой практики:
законы США сформулированы более абстрактно, а конкретные схемы и ситуации
закрепляются прецедентным путем.
Развитие антимонопольного законодательства идет по пути сближения и
унификации как в отдельных странах, принявших ту или иную модель, так и
путем стирания различий между моделями[4]. В мире практически нет
государств, сделавших сколько-нибудь серьезные успехи в экономическом
развитии, которые бы не имели специального антимонопольного
законодательства, самостоятельных и независимых органов, обеспечивающих его
соблюдение.
Не случайно одной из первых рекомендаций Всемирного банка и Валютного
фонда Верховному Совету и Президенту Республики Казахстан было принятие
антимонопольного закона и организация государственного органа,
обеспечивающего его выполнение.
2 1.2 Формирование нормативно-правовой базы антимонопольного
законодательства в Республике Казахстан
Антимонопольное законодательство в Республике Казахстан имеет
недолгую историю и находится на пути становления. Практически во всех
сферах экономики оно требует доработанности. В настоящее время правовую
основу антимонопольного законодательства составляют:
1) Конституция Республики Казахстан;
2) Закон Казахской ССР «О развитии конкуренции и ограничении
монополистической деятельности» от 11 июня 1991г.;
3) Закон Республики Казахстан «О естественных монополиях» от 9 июля
1998г.;
4) Закон Республики Казахстан «О недобросовестной конкуренции» от 9
июля 1998г.;
5) Закон Казахской ССР «О защите прав потребителей» от 5 июня
1991г.;
6) Кодекс Республики Казахстан «Об административных правонарушениях»;
7) Указы Президента Республики Казахстан;
8) Постановления Правительства Республики Казахстан, нормативные
документы межведомственного характера.
Указанные
|
