Поняття правотворчості, її відмінність від законотворчості. Принципи і функції правотворчості. Стадії правотворчого процесу - Історія, теорія держави і права - Скачать бесплатно

Правотворчість — це правова форма діяльності держави за участю громадянського суспільства (у передбачених законом випадках), пов'язана із встановленням (санкціонуванням), змі­ною, скасуванням юридичних норм. Правотворчість виражаєть­ся у формуванні, систематизації, прийнятті та оприлюдненні нор­мативно-правових актів.

Головне призначення правотворчості — встановлення нових правових норм. Зміна і скасування застарілих правових норм сприяє затвердженню нових і, відтак, вони входять до його складу як допоміжні прояви правотворчості.

Ознаки правотворчості:

1) здійснюється державою безпосередньо або з її попереднього дозволу, а також громадянським суспільством (народом) і його

суб'єктами;

2) полягає у створенні нових норм права або в зміні чи ска­суванні чинних норм;

3) набуває завершення в письмовому акті-документі, який називається нормативно-правовим актом;

4) відбувається відповідно до правового регламенту, тобто процедури, яка встановлюється правовими нормами;

5) має конкретно-цільову і організаційну спрямованість.

Правотворчість не можна зводити до законотворчості.

Законотворчість є виключною монополією представницьких вищих органів держави (в Україні — Верховної Ради) або народу (громадянського суспільства) у передбачених законом випадках. Законотворчість — важлива складова частина правотворчості. яка закінчується прийняттям законів. Результат правотворчос­ті — всі нормативно-правові акти: закони, укази, розпоряджен­ня, рішення та ін. Вони з'являються внаслідок складної діяль­ності вищих державних органів, органів місцевого самовряду­вання, місцевої державної адміністрації, комерційних і некомерційних організацій, трудових колективів.

Правотворчість — один з важливих напрямків функціону­вання громадянського суспільства і держави, одна з правових форм («оболонок») їх діяльності, її слід відрізняти від право-творення.

Правотворення — всі форми і засоби виникнення, розвитку та зміни права, у тому числі і Правотворчість.

Правотворчість — поняття вужче, ніж Правотворення, вона — частина правоутворення, його самостійна і вирішальна стадія (вищий рівень). Ініціативу, пропозицію про необхідність при­йняття того чи іншого закону не можна вважати правотворчістю, хоча з ініціативи може початися Правотворчість. Обговорен­ня проекту конституції населенням — це не правотворчість, але може призвести до неї.

Правотворчість починається тоді, коли прийнято державне рішення про підготовку проекту нормативно-правового акта, ска­жімо, закону. Головною відмінністю правотворчості від право-творення є те, що творчість права здійснюється державними органами або з їх санкції, дозволу.

Правотворчість — це насамперед форма владної-вольової діяльності держави, формального нормативного закріплення міри свободи і справедливості, яка включає дослідження, узагальнен­ня і систематизацію типових конкретних правовідносин, котрі виникають у громадянському суспільстві, і спрямована на ство­рення нормативно-правового акта.

Правотворення — форма виникнення і буття права в широко­му правовому полі: до правотворчості, поруч із ним, у вигляді правотворчості, після правотворчості, у процесі реалізації права. Правотворення відбувається і поза правотворчості державою, у рамках громадянського суспільства — у правосвідомості, конкрет­них правовідносинах, правомірній поведінці, правових теоріях, судо­вих прецедентах і т. ін. Правотворення живить Правотворчість новими правовими ідеями, правилами поведінки, конкретними рішеннями, угодами, котрі досліджуються, узагальнюються, систематизуються державою, а по тому формулюються в нормах права, зовнішньо виражених у нормативно-правових актах. Можна виділити такі рівні Правотворення:

1) гносеологічний — відбиває процес виникнення і розвитку права у формі правосвідомості;

2) матеріальний — виражає формування права у вигляді кон­кретних правовідносин, правомірної поведінки;

3) інституційний — відбиває існування права як системи пра­вових норм.

Останній рівень Правотворення є рівнем правотворчості.

Принципи і функції правотворчості

Виділяють дві фупи принципів правотворчості: загальні і спеціальні. Загальні принципи правотворчості — незаперечні ос­новні вимоги, що виражають її сутність:

7. Гуманізм, тобто формування нормативно-правових актів на засадах загальнолюдських цінностей, міжнародних стандар­тів прав людини, створення умов і механізмів їхнього втілення в життя суспільства і держави;

2. Демократизм, тобто вираження в ньому волі народу, без­посередня або через представників участь народу в розробці та прийнятті нормативно-правових актів;

3. Гласність — відкрите для громадськості, вільне і ділове обговорення проектів нормативно-правових актів, інформуван­ня про них населення;

4. Законність — прийняття нормативно-правових актів за­конним шляхом, відповідно до конституційне закріпленого про­цесу правотворчості;

5. Науковість — ефективне використання досягнень юриди­чної та інших наук при упорядкуванні проектів нормативних актів; проведення їхньої незалежної наукової експертизи;

6. Системність — суворий облік системи права, системи за­конодавства, узгодження з іншими нормативно-правовими ак­тами.

До спеціальних принципів правотворчості можна віднести:

• оперативність — незволікання з підготовкою проектів нор­мативних актів;

• поєднання динамізму і стабільності — створення стабільно­го нормативного акта і одночасно можливість вносити до нього доповнення і зміни;

• плановість — за функціональним призначенням актів і стро­ками їх прийняття;

• старанність і скрупульозність підготовки нормативних актів — відсутність скоростиглих і непродуманих проектів;

• професіоналізм — залучення до розробки нормативних ак­тів кваліфікованих спеціалістів із відповідних галузей нау­ки, вчених-юристів і юристів-практиків, які мають необ­хідні знання і досвід;

• техніко-юридична досконалість — упорядкування норматив­но-правових актів з урахуванням правил, способів, прийо­мів юридичної техніки, які є обов'язковими для правотворчих органів;

• урахування місцевого досвіду — особливо в процесі прий­няття нормативних актів місцевого значення.

Функції правотворчості — напрямки діяльності, пов'язаної зі встановленням, зміною або скасуванням правових норм, ство­ренням і розвитком законодавства.

Основні функції правотворчості:

1. Функція первинного регулювання суспільних відносин (роз­робка і прийняття нових правових норм) діє в тих випадках, коли суспільні відносини раніше не регулювалися і вперше ви­никла необхідність у їх регулюванні. Наприклад, лише з розви­тком космічних досліджень з'являється космічне право; із пере­ходом України на шлях розвитку ринкових відносин виникла необхідність у створенні нових законів: про біржу, приватиза­цію та ін.;

2. Функція відновлення правового матеріалу (скасування, змі­на або доповнення до чинних норм) припускає заміну тих зако­нів, що застаріли, не відповідають потребам суспільного розви­тку. При цьому важливо не займатися відновленням заради від­новлення, оскільки стабільність є кращою, ніж зміни, тим більше зміни без особливої необхідності. Коли ж суспільні потреби змі­нюються, суспільство потребує такого законодавства, яке адек­ватно відбивало б ці потреби. Тоді настає необхідність у ство­ренні нових кодексів, законів, вносяться зміни і доповнення до відповідних законодавчих актів;

3. Функція заповнення прогалин у праві, тобто усунення пов­ної або часткової відсутності в чинних нормативних актах необ­хідних юридичних норм.

Зрозуміло, можна використовувати аналогію закону, тобто вирішення справи або окремого питання на підставі закону, який регулює подібні відносини; або аналогію права, тобто вирішення справи або окремого юридичного питання на підставі загальних начал і значення законодавства (див. § «Прогалини у праві»).

Проте аналогія не заповнює прогалину. Заповнити прогалину можна лише шляхом правотворчості.

Як відшукується прогалина? Під час застосування норм права—у суді тощо. Для знаходження прогалин узагальнюється судова і адміністративна практика. Вироблене за допомогою ана­логії вирішення юридичної справи не повинно суперечити роз­порядженням чинного законодавства. Воно може стати під­ставою для удосконалення законодавства;

4. Функція упорядкування нормативно-правового матеріалу (ко­дифікаційна або систематизаційна Правотворчість). Організацій­ною формою цієї функції є кодификація законодавства, що припускає обгрунтоване його відновлення.

Стадії правотворчого процесу

Не слід ототожнювати правотворчий і законодавчий проце­си. Законодавчий процес — важлива складова частина правотворчого процесу, яка має складний характер.

Правотворчий процес — система взаємозалежних процедур (стадій) при ухваленні, зміні як законів, так і підзаконних актів. Стадії правотворчого процесу, у свою чергу, можуть бути розби­ті на ряд етапів.

Кожний вид нормативно-правових актів пов'язаний із компе­тенцією державних органів певного рівня, атому підготовка, роз­гляд і ухвалення кожного виду актів в ієрархії актів мають специ­фічні ознаки. Ступінь складності правотворчого процесу визна­чається тим, які нормативно-правові акти ухвалюються — закони Верховної Ради, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів, рішення органів місцевого самоврядування та ін.

В юридичній літературі є кілька підходів до розуміння систе­ми стадій, на які поділяється правотворчий процес. Усі вони заслуговують на увагу, оскільки автори використовують різні критерії їх виділення.

Пропонуємо класифікацію стадій правотворчості в узагаль­неному вигляді (включаючи законодавчий процес і процес ухва­лення підзаконних актів).

Класифікація стадій правотворчості подається на тлі процесу правотворення. Спочатку зауважимо, що стадії правотворчості можуть збігатися зі стадіями правотворення, однак процес пра­вотворення не вичерпується процесом правотворчості.

Стадії правотворення і правотворчого процесу:

1. Передпроектна стадія

— формування юридичного мотиву про необхідність внесення змін до чинної системи норм права — відбувається на рівні пра­восвідомості в результаті виявлення волі народу (колективу), об'єктивно зумовленої потребами його соціального життя;

— правотворча ініціатива (фр. initiative — почин) — обгрун­тування юридичної значущості правової регламентації — видан­ня нормативно-правового акта.

Цей етап правотворення характеризується дією об'єктивних чинників і становить підготовчу стадію правотворчості;

2. Проектна стадія

— ухвалення рішення про підготовку проекту нормативно-пра­вового акта;

— розробка концепції проекту нормативно-правового акта і підготовка його тексту (або доробка проекту, внесеного в по­рядку правотворчої ініціативи), тобто юридичне формулювання волі народу (колективу) у вигляді норм права.

Проекти указів Президента, постанов уряду зазвичай готу­ються відповідними міністерствами і відомствами або на підста­ві плану попередніх робіт, або за разовим дорученням Президента, керівництва уряду. Такі проекти можуть бути підготовлені в апа­раті Президента і уряду.

Щоб забезпечити кваліфіковане складання проекту, перед­бачається участь спеціалістів у відповідно до відомчого (галузе­вого) принципу, згідно з яким складання початкових проектів здійснюється тими органами і організаціями, профілю діяльно­сті яких вони відповідають.

До підготовки проектів нормативно-правових актів (головним чином, законів) залучаються партії, профспілки та інші громад­ські об'єднання;

— попередній розгляд проекту нормативно-правового акта правотворчим органом. До розгляду проекту зазвичай залучаються зацікавлені державні органи, організації, громадськість. Форми обговорення різні: парламентські читання, наради за участю наукової громадськості і зацікавлених міністерств, резензування науково-дослідними інститутами та ін. Після ура­хування пропозицій і зауважень проект остаточно відпрацьову­ється і редагується;

— обговорення проекту нормативно-правового акта і узгоджен­ня його тексту з зацікавленими особами. Найважливіші законо­проекти можуть бути винесені на всенародне обговорення.

Цей етап правотворення становить початкову стадію право­творчості;

3. Стадія прийняття проекту нормативно-правового акта вла­стива колегіальному правотворчому органу — офіційне прийняття проекту після його обговорення. Колегіальні правотворчі орга­ни (уряд, державні комітети та ін.) приймають нормативні акти простою більшістю голосів. Президент держави, міністри та інші органи одноособового керівництва затверджують свої акти (ука­зи, накази, інструкції тощо) у персональному порядку. В Украї­ні низка указів Президента потребує контрасигнації.

Цей етап правотворення характеризується активністю: всту­пає вдію суб'єктивний чинник і здійснюється власне «творчість права».

4. Засвідчувальна стадія

— підписання нормативно-правового документа;

— надання йому реєстраційного коду після включення до Єди­ного реєстру нормативних актів України;

5. Інформаційна стадія

— офіційне опублікування прийнятого нормативно-правового акта в засобах масової інформації, доведення його до відома виконавців.

Цей завершальний етап правотворення, який також має ак­тивний характер, є заключною стадією правотворчості.

Види і форми правотворчості держави

Правотворчість здійснюється двома соціальними інститутами:

• державою в особі державних органів та їх посадових осіб;

• громадянським суспільством і його окремими суб'єктами.

Види правотворчості як громадянського суспільства, так і держави можна класифікувати за різними критеріями. Основ­ний вид правотворчості — правотворчість державних органів і посадових осіб.

Види правотворчості держави за юридичною чинністю актів:

1. Законодавча діяльність, тобто діяльність, пов'язана з підго­товкою і прийняттям законодавчих актів (законотворчість).

У правотворчості України головну роль відіграє законодав­чий орган держави — Верховна Рада. Вона має монопольну за­конотворчу компетенцію, тобто виключне право на прийняття законів і коло повноважень щодо їх прийняття, передбачені Конституцією та іншими законами, її законотворчість — прові­дна частина правотворчості і основної конституційно-правової форми прийняття законів державою;

2. Підзаконна правотворча діяльність, тобто діяльність, пов'я­зана з підготовкою і прийняттям підзаконних актів (підзаконна правотворчість).

Правотворчість інших державних органів України (правотворчістю займаються практично всі державні органи) здійснюється на підставі і відповідно до чинних законів, прийнятих Верхов­ною Радою.

Нагадаємо, що юридична чинність прийнятих державними органами нормативно-правових актів залежить від рівня і об­сягу їх повноважень, які визначаються місцем, яке посідається в системі органів держави (Президент, Кабінет Міністрів, міні­стерства, відомства, голови державних адміністрацій на місцях та ін.).

Безпосередня правотворчість держави – основна, яка полягає у виборі та прийнятті нових правові актів. Інші прояви правотворчості держави (зміна або доповнення, скасування, систематизація) мають допоміжне значення для формування системи права.

Санкціонована правотворчість полягає у затвердженні актів, прийнятих організаціями громадянського суспільства — недер­жавними об'єднаннями: суспільними (партіями, профспілками та ін.) і комерційними (акціонерними товариствами та ін.), або в попередньому дозволі щодо їх видання.

Спільна правотворчість (нормативні угоди) - акти укладають­ся на галузевих, професійних і місцевому, територіальному рів­нях. Наприклад, спільні акти органів держави і недержавних об'єднань; нормативні угоди між різними суб'єктами права: проф­спілками, уповноваженими працівниками, представницькими органами, органами виконавчої влади та ін. Нормативні угоди усе ширше використовуються у правотворчій практиці України.

Делегована правотворчість — видання нормативно-правового акта за уповноваженням, яке виходить із закону, або за прямим дорученням одного (вищого) органу держави іншому (нижчому) зі збереженням певної системи контролю з боку вищого органу за реалізацією делегованих повноважень.

Державні органи можуть делегувати правотворчі повноважен­ня громадським об'єднанням (наприклад, передати профспіл­кам функції соціального страхування). При цьому норми, що створюються громадянськими об'єднаннями, набувають якос­тей і властивостей правових норм, які охороняються державою. Ознаки делегованої правотворчості:

1. Делегована правотворчість полягає у попередньому дозволі органу держави іншому органу (або організації) видавати норма­тивно-правові акти з регулювання відносин, що входять до пред­мета відання першого.

2. Делегуються лише окремі повноваження, у результаті чого відбувається тимчасове розширення повноважень органу, якому вони делегуються.

3. Делегування повноважень можливо на визначений час або без зазначення строків. При делегуванні повноважень на певний строк не потрібно видання правового акта, що відкликає повноважен­ня: вони припиняються автоматично. При делегуванні без зазначення строків повноваження можуть бути відкликані в будь-який час за рішенням органу, який делегує.

4. Делегувати повноваження може лише вищий орган нижчому,

5. Делегуватися повноваження можуть органом у межах його компетенції (не може передати більше повноважень, ніж має сам, і не може передати ті повноваження, яких не має).

6. Делегування повноважень відбувається у формі письмового компетенційного акта.

7. Орган, що делегує, обов’язково зберігає контроль за здійс­ненням делегованих повноважень.

Делегування парламентом законодавчих повноважень іншим гілкам влади Конституцією України не передбачено. У деяких країнах романс-германського і англо-американського права має місце делегування законодавчих повноважень парламентом уря­ду (таке делегування є конституційне закріпленим). У цьому разі законодавчий акт, підготовлений органом, якому делеговані такі повноваження, підлягає затвердженню органом, що делегує, — парламентом (наприклад, ордонанси у Франції).

Приклади делегованої правотворчості в Україні:

1. 18.11.1992 p. Верховною Радою України був прийнятий Закон «Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети в сфері законодавчого регулю­вання» із «метою оперативного вирішення питань, пов'язаних із проведенням ринкової реформи».

2. Відповідно до Конституції України Верховна Рада делегує Президенту до 28.07.1999 p. право на видання схвалених Кабіне­том Міністрів і скріплених підписом Прем'єр-міністра норма­тивних указів з економічних питань, неурегульованих закона­ми, з одночасним поданням відповідного законопроекту до Вер­ховної Ради (див. про це розділ XV Конституції України);

3. Відповідно до Конституції України і Конституції Автоно­мної Республіки Крим Верховна Рада АРК і Рада Міністрів АРК можуть виконувати делеговані відповідно до Конституції Укра­їни виконавчі державні функції та повноваження на території АРК. Нормативно-правові акти з питань виконання делегова­них повноважень повинні прийматися відповідно до Конститу­ції України, законів України, актів Президента України, Кабі­нету Міністрів України та на їх виконання (ст. 28 Конституції АРК та ін.).

За функціональним призначенням розрізняють:

— поточну Правотворчість — пов'язану з первинним регулю­ванням суспільних відносин, відновленням правових норм і за­повненням прогалин;

— Правотворчість для систематизації нормативних актів — систематизовану, головним чином кодифікаційну Правотворчість.