Види органів держави. Поділ влади як принцип організації роботи державного апарату. Риси місцевого самоврядування в Україні - Історія, теорія держави і права - Скачать бесплатно

Державні органи, що мають владні повноваження, можуть бути поділені за різними критеріями.

• За способом утворення:

виборні (представницькі органи);

призначувані (наприклад, органи прокуратури, виконавчо-розпорядчі органи);

що успадковуються (спадковий монарх).

• За строком функціонування:

постійні — створюються без обмеження строку дії;

тимчасові — створюються для досягнення короткострокових цілей.

• За територією дії:

загальні (загальнофедеральні у федеративній державі) — по­ширюються на всю територію держави;

суб'єктів федерації — у федеративній державі;

місцеві — діють в адміністративно-територіальних одиницях.

• За характером компетенції:

органи загальної компетенції — уряд;

органи спеціальної компетенції — міністерства тощо.

• За порядком здійснення компетенції:

колегіальні — парламент (Верховна Рада);

єдиноначальні — президент.

• За правовими формами діяльності:

правотворчі;

правозастосовні;

правоохоронні;

контрол ьно-наглядові;

установчі.

• За принципом поділу влади:

законодавчі;

виконавчі;

судові.

• За характером і змістом діяльності:

законодавчі (парламент);

виконавчі (уряд);

правоохоронні (міліція, органи безпеки);

судові (суди — вищі і місцеві);

контрольно-наглядові (прокуратура, державні інспекції).

Підрозділом держави є її глава (президент у республіці, мо­нарх у конституційній монархії). Президент в Україні не відне­сений Конституцією до посадових осіб виконавчої влади. Він вважається вищою посадовою особою держави. Фактично він є і главою держави, і главою виконавчої влади. Дане фактичне ста­новище потребує конституційного закріплення.

Що таке «поділ влади» як принцип організації роботи держав­ного апарату?

На схемі це можна зобразити так:

Принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу, судову має давню історію і традиційно пов'язується з ім'ям французького вченого Ш.-Л. Монтеск'є (1689-1755). Особливість його погля­дів на «три влади» полягає у тому, що кожна з них оголошувалася самостійною і незалежною. Тим самим виключалася узурпа­ція влади будь-якою особою або окремим органом держави. Вже в підході до принципу поділу влади Монтеск'є містилися засади стримування їх одна одною, що згодом в США при створенні Конституції 1787 p. було названо системою «стримувань і про­тиваг».

У вітчизняній історії ще задовго до Ш.-Л. Монтеск'є мали місце спроби («Пакти і Конституції» Пилипа Орлика, 1710 p.) створити конституційний проект незалежної України з ураху­ванням принципу поділу влади, їх єдності і взаємодії: законо­давча влада — Генеральна Рада, що обирається; виконавча вла­да — гетьман, генеральна старшина та обрані представники від кожного полку; судова влада. «Пакти і Конституції» П. Орли­ка, написані під впливом західноєвропейського парламентари­зму, заклали засадні принципи республіканської форми дер­жавного правління.

Принцип поділу влади складається із системи вимог:

1) поділ функцій і повноважень (компетенції) між держав­ними органами відповідно до вимог поділу праці;

2) закріплення певної самостійності кожного органу влади при здійсненні своїх повноважень, недопустимість втручання в прерогативи один одного і їх злиття;

3) наділення кожного органу можливістю протиставляти свою думку рішенню іншого органу і виключення зосередження всієї повноти влади в одній із гілок;

4) наявність у органів влади взаємного контролю дій один одного і неможливість зміни компетенції органів держави поза-конституційним шляхом.

Принцип поділу влади не є абсолютним. З одного боку, є по­треба узгодження і взаємного правового контролю діяльності різних гілок влади. З іншого боку, здійснення судового контро­лю за законністю діяльності управлінського апарату означає по­рушення принципу поділу влади, тому що у такий спосіб судова влада втручається у виконавчу. Отже, принцип поділу вла­ди не можна реалізувати повністю.

Форми і ступінь здійснення принципу поділу влади залежать від національних традицій, від конкретної соціально-економіч­ної і політичної ситуації.

Влада в демократичній державі у вигляді її трьох гілок (зако­нодавчої, виконавчої, судової) є політичною формою виражен­ня влади народу. Будучи «поділеною», влада в державі повинна залишатися цілісною, єдиною, тому що йдеться про поділ не влади, а функцій здійснення цієї влади. І не лише про поділ, але й про взаємодію даних функцій.

Юридичний прояв єдності і гармонійності влади полягає у тому, що:

1) органи державної влади в сукупності мають компетенцію, необхідну для здійснення функцій і виконання завдань держави;

2) різні органи держави не можуть приписувати тим самим суб'єктам за тих самих обставин взаємовиключні правила пове­дінки.

Поділ влади треба сприймати як загальний принцип, а не як жорсткий регулятор у процесі реформування державної влади України.

Загальна характеристика трьох гілок влади: законодавчої, виконавчої, судової

Законодавча влада — це делегована народом своїм представ­никам у парламенті (Верховній Раді, Державній Думі, Конгресі, Сеймі, Фолькетинзі, Альтинзі та ін.) державна влада, що має виключне право приймати закони. Відповідно до ст. 75 Консти­туції України «єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України». Назва гілки влади «зако­нодавча» не означає, що, крім основної законодавчої діяльності (законодавча функція), представницькі органи не здійснюють ні­якої іншої діяльності.

Не менш істотною функцією законодавчої влади є фінансова, яка реалізується в праві щорічно затверджувати бюджет країни.

Є. засновницька функція, яка здійснюється через участь парламе­нту у формуванні вищих виконавчих і судових органів. Показ­ником прояву «стримувань і противаг» слугує контроль, здійс­нюваний законодавчим органом, за роботою уряду, інших поса­дових осіб виконавчої влади (контрольна функція). Вираження недовіри уряду, перевірка виконання законів, парламентські розслідування слугують потужними стимулами парламентсько­го контролю. Проте головною особливістю організації та діяль­ності парламенту є його представницький характер. Парламент можна назвати владою прямого загальнонародного представництва.

Таким чином, слід виділити такі укрупнені функції парла­менту:

— представницьку,

— законодавчу,

— фінансову,

— засновницьку,

— контрольну.

Виконавча влада — влада, що має право безпосереднього управління державою. Носієм цієї влади в масштабах усієї краї­ни є уряд. Назва уряду встановлюється Конституцією і законо­давством. Частіше за все уряд має офіційну назву — Ради або Кабінети міністрів. У Швейцарії, наприклад, — це Федеративна Рада, в Італії — Рада Міністрів, у Японії — Кабінет. Очолює уряд його глава. Як правило, це прем'єр-міністр (наприклад, у Франції). Або — голова Ради Міністрів (Італія), канцлер (ФРН), державний міністр (Норвегія).

У президентських республіках (США), де ця посада відсутня, главою уряду є безпосередньо президент. Разом із главою уряду до його складу входять заступник (віце-прем'єр), міністри, що очолюють окремі міністерства.

Уряд забезпечує виконання законів та інших актів законодав­чої влади, є відповідальним перед нею, підзвітним і підконтроль­ним їй. Проте виконавча влада не вичерпується одним лише «виконанням законів». Вона покликана відпрацьовувати шляхи та засоби реалізації законів, займатися поточним управлінням, здійснювати розпорядничу діяльність. У цих цілях з усіх питань своєї компетенції уряд видає нормативно-правові акти (укази, розпорядження та ін.), що мають підзаконний характер.

Таким чином, призначення органів виконавчої влади — управ­ління, що охоплює:

• виконавчу діяльність — здійснення тих рішень, що прийня­ті органами законодавчої влади;

• розпорядчу діяльність — здійснення управління шляхом ви­дання підзаконних актів і виконання організаційних дій.

Виконавча влада діє безупинно і скрізь на території держави (на відміну від законодавчої і судової), спирається на людські, матеріальні та інші ресурси, здійснюється чиновниками, армі­єю, адміністрацією тощо. Це створює основу для можливої узу­рпації всієї повноти державної влади саме виконавчими органа­ми. Тут важливі діючі механізми «стримувань і противаг» як із боку законодавчої (через розвинуте законодавство і контроль), так і з боку судової влади (через судовий контроль і конститу­ційний нагляд).

Судова влада — незалежна влада, що охороняє право, висту­пає арбітром у спорі про право, відправляє правосуддя.

З позицій реалізації права правосуддя і судова влада — поняття не тотожні. Правосуддя — форма захисту права судовою владою, де рішення суду є акт правосуддя для захисту порушеного або заперечуваного права. Ефективність діяльності судів має три скла­дові: швидкість і оперативність вирішення спорів, обґрунтованість і законність рішень, забезпечення їх виконання.

Судова влада здійснюється одноособове суддею (при розгля­ді незначних правопорушень) або судовою колегією у формі су­дової процедури. Межі дії судової влади обмежені нормами, що регламентують право на звернення до суду, а також принципа­ми права.

Свої функції суд покликаний здійснювати, керуючись лише законом, правом. Він не повинен залежати від суб'єктивного впливу законодавчої або представницької влади. Відповідно до Конституції України будь-яке втручання в діяльність судів і су­дових засідателів зі здійснення правосуддя є недопустимим і має наслідком передбачену законом відповідальність.

У країнах загального права (Англія, США, Канада, Австралія), де є визнаним судовий прецедент як головне джерело права, суди беруть участь у правотворчості. В Україні суд не може привлас­нювати собі функції законодавчої або виконавчої влади. Делегу­вання своїх функцій судами, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускається (ст. 124 Конституції України). Це не означає, що в Україні, як і в інших правових системах романс-германського типу, судовий прецедент не може бути допоміжним джерелом права.

Роль судової влади полягає у стримуванні двох інших гілок влади в рамках права і конституційної законності шляхом здій­снення конституційного нагляду і судового контролю за ними.

Юрисдикція судів поширюється на всі правові відносини, що виникають у державі.

Таким чином, основні функції судової влади:

• охоронна (охорона прав);

• функція правосуддя (захист, відновлення прав);

• контрольно-наглядова (за іншими гілками влади). Розмежування законодавчої, виконавчої і судової влади є по­ділом державної влади по горизонталі. По вертикалі влада розпо­діляється між усіма органами та посадовими особами, що нале­жать до тієї чи іншої гілки влади (див. § «Управління в адмініст­ративно-територіальних одиницях. Місцеве самоврядування»).

Система «стримувань і противаг» органів законодавчої, виконавчої і судової влади

Принцип поділу влади доповнюється системою «стримувань і противаг». Зазначена система допускає конкуренцію різних ор­ганів влади, наявність засобів для їх взаємного стримування і підтримування відносної рівноваги сил. «Стримування» і «про­тиваги», з одного боку, сприяють співробітництву і взаємному пристосуванню органів влади, а з іншого боку — створюють потенціал для конфліктів, які найчастіше вирішуються шляхом переговорів, угод і компромісів.

Суб'єктами системи стримувань і противаг за Конституцією України є Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів, Кон­ституційний Суд і Верховний Суд. Дана система виражається насамперед через повноваження цих органів, що включають су­воро визначені взаємні обмеження.

У Конституції України передбачені такі інститути системи «стримувань і противаг»:

1) право «вето» Президента на законопроект, прийнятий Верховною Радою;

2) імпічмент Президента з боку Верховної Ради, що призво­дить до його усунення з поста;

3) прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабінету Міністрів, яка має наслідком його відставку;

4) участь Верховної Ради у формуванні Конституційного Суду (призначення третини складу);

5) контроль Конституційного Суду за відповідністю Консти­туції законів та інших правових актів Верховної Ради, Президе­нта, Кабінету Міністрів, Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

6) парламентський контроль Уповноваженим Верховної Ради з прав людини (омбудсманом) за дотриманням конституційних прав і свобод людини та ін.

Управління в адміністративно-територіальних одиницях. Місцеве самоврядування

Територія будь-якої держави поділяється на адміністратив­но-територіальні одиниці. Соціальна природа адміністративно-територіальних утворень різна.

Можна виділити два шляхи їх утворення:

• природний — поселення, міста, села, селища виникають вна­слідок історичного природного (общинного) групування людей для спільного життя (знизу);

• штучний — райони, повіти (районна ланка), області, губе­рнії (обласна ланка) є результатом видання і реалізації актів дер­жавної влади (зверху).

У адміністративно-територіальних одиницях, що сформува­лися природним шляхом, як правило, обираються органи самоврядування, котрі займаються місцевими справами.

У адміністративно-територіальних одиницях, сформованих штучним шляхом, управління здійснюється агентами держави (губернатором, префектом, головою районної адміністрації), при­значуваними центральною владою — президентом, урядом. У та­ких адміністративно-територіальних одиницях можуть обирати­ся органи місцевого самоврядування з тим, щоб представляти інтереси природних адміністративно-територіальних утворень.

Місцеве самоврядування — особливий вид управління, реалі­зація гарантованого законом права територіальних спільнот гро­мадян і органів, яких вони обирають, самостійно, під свою від­повідальність, вирішувати всі питання місцевого значення, дію­чи в рамках закону і виходячи із інтересів населення. Тут територіальна спільнота (громада, комуна, муніципалітет) ви­ступає первинним суб'єктом місцевого самоврядування. Її не слід плутати з територіальною одиницею (село, селище, місто, регіон, область), яка є просторовою основою місцевого само­врядування, а не його суб'єктом.

Місцеве самоврядування має специфічну правову форму в кожній державі і залежить від її устрою, історичних, національ­них та інших особливостей. При однаковості ознак місцевого самоврядування у країнах по-різному вирішується питання: чи представляють органи місцевого самоврядування глибинний шар державної влади або є відокремленими від держави, але взаємо­діючими з нею, специфічними організаціями управління спра­вами суспільства.

Наприкінці XX ст. колективна думка про місцеве самовряду­вання знайшла втілення в Загальній декларації про місцеве са­моврядування і Європейській хартії про місцеве самоврядуван­ня від 15 жовтня 1985 p. Верховна Рада України ратифікувала Європейську хартію про місцеве самоврядування, яка натепер перетворилася на частину українського законодавства. Відпо­відно до цих європейських документів Конституція України (роз­діл XI) дозволила місцевому самоврядуванню самостійно вирі­шувати питання місцевого значення.

Функціонування системи місцевого управління розглядаєть­ся як децентралізація і деконцентрація влади. Під децентралізаці­єю розуміється передача центром окремих повноважень місце­вим виборним органам, а під деконцентрацією — делегування повноважень призначуваним із центру органам місцевої адміні­страції. Місцеве самоврядування — це децентралізована форма управління.

Основні системи місцевих органів самоврядування і управ­ління такі.

1. Англо-американська система. В адміністративно-територіаль­них одиницях для вирішення місцевих питань обирається рада, зазвичай на 4 роки. Її склад може бути як обраним, так і найня­тим. Проте призначуваних чиновників із центру на місцях немає. Ця система місцевого самоврядування збереглася в «старих» дер­жавах — Англії, Канаді, Австралії та ін. Її немає в нових країнах, що розвиваються, де створені більш централізовані системи.

2. Континентальна (романо-германська) (Франція, Італія, Бель­гія та ін.). При формуванні управління адміністративно-терито­ріальних одиниць використовується змішаний принцип: вибор­ність і призначуваність. Це пояснюється розмежуванням самовря­дування в общинах і управління в адміністративно-територіальних одиницях. В общинах — виборні органи самоврядування, без призначуваних «зверху» адміністраторів. У адміністративно-тери­торіальних одиницях — як виборні, так і призначувані чиновники з центру, покликані здійснювати «адміністративний контроль» за органами самоврядування.

3. Соціалістична система. Хоча це й віджила в цілому систе­ма, проте її елементи в ряді країн збереглися й дотепер. Держав­на система будувалася на відкиданні принципу поділу влади. Місцева Рада була органом державної влади на своїй території. Усі інші державні органи (наприклад, суди) формувалися Рада­ми і були підвладними їм. Не було відносної самостійності міс­цевого самоврядування щодо центральних органів.

4. Іберійська система (Іспанія, Португалія, деякі країни Ла­тинської Америки). Місцеві ради обираються лише населенням, а глави адміністрацій — або населенням, або радою. В усіх випад­ках голови адміністрацій затверджуються органами державної влади. Вони поєднують у своїх руках публічну владу територіаль­ного колективу і державну владу.

5. Гібридні форми характерні для країн Африки. У державах, де є кочові племена (Гана, Камерун, Нігер та ін.), функції управління здійснюють або ватажки одноособово, або ради ватажків чи старійшин. Серед осілого населення адміністративні функції ватажків є скасованими, проте за своїм становищем вони вхо­дять до складу органів місцевого самоврядування, особливо на низовому рівні (Малаві, Свазіленд, Сьєрра-Леоне, Ванутау, Па­пуа-Нова Гвінея та ін.).

6. Військові режими (Нігерія - до 29 травня 1999 p., Алжир та ін.). Характеризуються виключно централізованою системою управління. На місця призначаються офіцери, що є військови­ми губернаторами, комендантами. Органи місцевого самовряду­вання розпускаються. При військових губернаторах і комендан­тах можуть створюватися дорадчі ради, до складу яких включа­ються і цивільні особи.

Риси місцевого самоврядування в Україні.

1. Не є складовою частиною державного механізму управлін­ня в країні, проте, як і держава, здійснює публічну владу, владу народу.

2. Є однією з форм народовладдя. Здійснюється громадою («місцевим співтовариством») у межах певної території як без­посередньо (референдум, вибори, сходи та ін.), так і через орга­ни місцевого самоврядування.

3. Має особливий суб'єкт — населення, громадяни, що меш­кають на певній території.

4. Має особливий об'єкт управління — питання місцевого значення.

5. Має самостійність, що виражається в його організаційній відокремленості, у праві на фінансово-економічні ресурси, у ви­конанні значної частини суспільних справ у рамках закону та ін.

6. Несе відповідальність за свою діяльність, що забезпечуєть­ся різними формами контролю з боку населення.

7. Поєднує у собі засади інституту громадянського суспільст­ва і державної влади: баланс державних і місцевих інтересів забезпечується законом. Значна частина діяльності місцевого са­моврядування — вирішення питань, на які держава впливає у багато способів (правових, фінансових та ін.). Органи місцевого самоврядування можуть наділятися окремими повноваженнями органів виконавчої влади, брати участь у здійсненні державних функцій. У цьому разі державні органи мають право здійснюва­ти контроль за реалізацією наділених повноважень.

Відзначимо, що конституційний поділ державної влади і мі­сцевого самоврядування в Україні має практичне підґрунтя, хоча й не носить абсолютного характеру. Важливо, щоб у самовряду­ванні поєдналися дві основи — державна та громадська.

Організаційні форми місцевого самоврядування виражаються через форми демократії:

• безпосередню (широка особиста участь громадян в управлін­ні через громадські ради, комісії, домові, вуличні квартальні та інші органи самоорганізації населення, референдуми, опитування та інші форми, що допускаються за законом);

• представницьку (наявність представницьких вищих органів на місцях, обраних посадових осіб і право відкликання їх вибор­цями; функціонування органів місцевого самоврядування: сіль­ських, селищних, міських Рад та їх виконкомів).

Представницька і виконавча частини органу місцевого само­врядування, при збереженні своєї відносної самостійності, об'єднані в єдине ціле одним керівником. Цим керівником є голова самих Рад.

(Див. про самоврядування главу «Загальне вчення про демо­кратію», про органи місцевого самоврядування в Україні — гла­ву «Державні органи влади України»).