Проблеми забезпечення законності в державному управлінні - Державне регулювання - Скачать бесплатно

Проблеми забезпечення законності в державному управлінні полягає в дотриманні принципу верховенства права в державі. Принцип верховенства права визначається в ст. 8 Конституції України та відображає місце і роль права в державі і суспільстві. Він означає насамперед співвідношення права і держави та її інститутів - органів державної влади, посадових осіб та інших, тобто підпорядкованість держави та її інститутів праву і його пріоритет щодо до них. Крім того принцип верховенства права означає співвідношення права і політики, права і економіки, права та ідеології, а також співвідношення права та інших соціальних норм (моралі, звичаїв тощо), яке також полягає у пріоритеті права щодо них.

Конституція України закріпила основу конституційного ладу, вкладаючи конституційно-правові норми-принципи організації та функціонування суб'єктів правових відносин. Ці принципи утворюють фундамент конституційного права, його головну конструкцію, на основі якої формуються конституційно-правові відносини. Принципи конституційного ладу містять головні начала системи права України, причому це найбільш вагомі конституційно-правові основи правового регулювання, ознаки її самостійної державності. У зв'язку з цим теорії і практиці національного державотворення застосовується термін "державність".

Відомі українські вчені - Шемшученко Ю. С., Опришко В.Ф., Шаповал В.М. та ін. - визначають державність як складну і динамічну систему зв'язків, відносин та інститутів публічної влади, розвиток якої (системи) обумовлений особливостями соціально-економічних, політичних і духовно-моральних якостей факторів життєдіяльності конкретного народу або об'єднання народів на певному етапі їх розвитку. [1]

Головним із конституційних принципів повинен визначатися і діяти принцип верховенства права. Цей принцип означає насамперед співвідношення права і держави та її інститутів - органів державної влади, посадових осіб та інших, тобто підпорядкованість держави та її інститутів праву і його пріоритет щодо них, оскільки, по-перше. Конституція України має найвищу юридичну силу, а закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і повинні відповідати їй, по-друге, норми Конституції е нормами прямої дії. Завдяки цьому можливе звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції і воно належним чином гарантується навіть у разі відсутності інших нормативних правових актів.

Так, згідно з Конституцією України (ст. 6) проголошується один із важливіших принципів організації державної влади, у тому числі, і судової. Особлива роль суду визначається тим, що суд не лише вирішує спори про право, не лише реалізує принцип справедливості у правозастосовчій практиці, а й виступає арбітром у процесі законотворчості. Будь-який суд загальної юрисдикції має право на підставі ст. 144 Конституції визнати неконституційними або такими, що не відповідають законам України, рішення органів місцевого самоврядування, а також на підставі ст. 124 Конституції акти органів державної виконавчої влади: міністерств, інших центральних відомств, місцевих державних адміністрацій тощо. При застосуванні Конституції і закону суд може використовувати аналогію закону і права, тобто приймати рішення, керуючись не тільки буквою, а й духом закону. Ідеться передусім про екстремальні, виняткові ситуації, особливо в процесах, що забезпечують такий баланс двох інших гілок влади, який в остаточному підсумку гарантував би панування в суспільстві права і справедливості. [2] Оскільки Конституція передбачає, що закони, інші нормативні акти мають прийматися на основі Конституції і відповідати їй. Пленум Верховного Суду України у постанові № 9 від 1 листопада 1996 р. роз'яснив судам, що при розгляді справ вони повинні оцінювати зміст закону або іншого нормативно-правового акта, який регулює правовідносини, що розглядаються судами, з точки зору його відповідності Основному Закону і застосовувати Конституцію як акт прямої дії, коли закони або інші нормативно-правові акти, серед них і ті, що були чинними до прийняття Конституції, суперечать їй. [3]

Названі норми Конституції дають судам усіх інстанцій право відхиляти закон або інший нормативно-правовий акт, який суперечить Конституції без звернення до Конституційного Суду. Якщо ж визначення відповідності закону або іншого нормативно-правового акту викликає складність, суди зупиняють розгляд справи по суті і надсилають до Верховного Суду України мотивовану ухвалу (постанову) про звернення до Конституційного Суду щодо вирішення питання про конституційність оспорюваного закону чи іншого правового акта Верховної Ради України, акта Президента чи Уряду України. Таке рішення може прийняти суд першої, касаційної чи наглядової інстанції в будь-якій стадії розгляду справи.

Таким чином, наведене вище положення про пряму дію конституційних норм, їх застосування судами загальної юрисдикції засвідчує, по-перше, неординарність самої Конституції як засобу нормативно-правового регулювання і, по-друге, особливий статус судової влади, який не обмежується формальним визначенням судів як конституційних органів. Теоретичні та методологічні тези щодо реалізації принципу верховенства права аж ніяк не спрощують проблем, названих у відповідних сферах державно-владної, також і правоохоронної діяльності. Проте їх виклад дозволяє конструювати логічні підходи до характеристики цієї діяльності, до розв'язання проблем, що виникають.

Однією з найбільш суттєвих проблем реалізації норм Конституції е реалізація принципу верховенства права при утвердженні і забезпеченні прав і свобод людини і громадянина, які захищаються судом (ст. 55).

Згідно зі змістом принципу верховенства права максимальна свобода і вільний розвиток особистості забезпечуються таким правовим порядком, відповідно до якого ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законом (ст. 19 Конституції). Це означає, що держава є гарантом не лише належної реалізації передбачених Основним Законом прав і свобод людини і громадянина, а й неприпустимості не передбачених Конституцією і законами втручання в життя і діяльність особи та примусового впливу на неї. Такі повноваження держави випливають із самої суті верховенства права, а закони повинні відповідати праву як мірі загальної і рівної для всіх свободи і справедливості. Відповідно до вказаного принципу органам законодавчої, виконавчої і судової влади дозволяються лише такі дії, які безпосередньо передбачені законом, що визначає їх статус і компетенцію. Навіть приписуючи законодавчі заборони, держава може запровадити лише такі обмеження суб'єктивних прав громадян, метою яких е сприяння забезпеченню загальнонародних інтересів у цілому, добробуту суспільства і, що особливо важливо, які визначені лише законами. Це випливає із базової (основоположної) конституційної норми, яка встановлює, що головним обов'язком правової держави є утвердження і забезпечення прав і свобод людини (ч. 2 ст. З Конституції). Досить у цьому зв'язку послатися на ті положення Основного Закону, які передбачають, що всі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах, що права і свободи людини є невідчужуваними, непорушними (ст. 21), що права і свободи людини і громадянина визначаються виключно законами України (ст. 92). Будь-які прогалини, колізії та інші недоліки в законах мають тлумачитися і використовуватися лише на користь особи. Ніщо не може бути підставою і ніхто не може примусово робити те, що не передбачено законодавством.

Не можна не підкреслити, що багато конституційних принципів відповідає існуючим у світовій практиці стандартам, яскраво свідчить про вирішення в

" Конституції України регулювання правового статусу людини і громадянина, .^що містяться в таких міжнародних актах, як Загальна декларація прав людини, міжнародні пакти про економічні, соціальні і культурні права, а також про громадські та політичні права, інші міжнародні пакти, конвенції. [4] Зокрема, такі норми, які визначають, що: ніхто не може бути свавільно позбавлений життя (ст. 27); ніхто не може бути підданий катуванню, жорстокому, нелюдському або такому, що принижує його гідність, поводженню чи покаранню (ст. 28); неможливість віддання жодної особи без її згоди медичним, науковим чи іншим ' дослідам (ч. З ст. 28); кожен має право на свободу пересування, вільний вибір місця проживання, вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом (ст. 33) та інші, повністю відповідають Європейській конвенції про захист прав і основних свобод людини та Протоколам до цієї Конвенції, підписаної від імені України Більш того, держава відповідає перед людиною за свою діяльність (ст. 3), а можливість обмеження конституційних прав і свобод обумовлена як за обсягом, так і за часом лише у випадках, передбачених законодавством.

Розглядаючи проблему, пов'язану із захистом прав і свобод людини, у першу чергу слід визначити необхідність дотримання і виконання нормативно-правових приписів із боку правоохоронних органів держави і перш за все міліції. Міліція як державний орган виконавчої влади забезпечує необхідний баланс між власними завданнями і правами громадян. Гарантією дотримання прав громадян с пряма вказівка законодавця на те, що міліція виконує свої завдання неупереджено в точній відповідності з законом. Слід акцентувати увагу ще на одному з важливих питань: ніякі виняткові обставини або вказівки службових осіб не можуть бути підставою для будь-яких незаконних дій або бездіяльності міліції. Ця вимога, що викладена у ст. 5 Закону України "Про міліцію", повністю відповідає конституційній нормі про те, що ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законом. Ніхто не зобов'язаний виконувати явно злочинні розпорядження чи накази (ст. 60 Конституції) і ніхто не має права примушувати їх виконувати. Так, згідно з п. 10 Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ, який затверджений Указом Президії Верховної Ради Української РСР 29 липня 1991 р., в разі одержання неправомірного наказу підлеглий зобов'язаний негайно доповісти про неправомірність наказу особі, що його віддала. У разі підтвердження наказу - не виконувати його, а доповісти старшому прямому начальнику. За віддання і виконання явно злочинного розпорядження чи наказу в залежності від характеру скоєного правопорушення та його наслідків винна особа може бути притягнута до того чи іншого виду юридичної відповідальності згідно з чинним законодавством. Зміст цих положень поширюється і на випадки безпідставного розширення завдань, що поставлені перед міліцією використанням її особового складу не за призначенням, тобто залучення до виконання завдань, не передбачених законом.

У законі про міліцію вперше вміщені конституційні положення про те, що вона поважає гідність особи і виявляє до неї гуманне ставлення, захищає права людини незалежно від її соціального походження, майнового та іншого стану, расової та національної належності, громадянства, ставлення до релігії, політичних та інших переконань. У той же час правопорушення чи злочин дає підстави міліції притягнути особу, незважаючи на її соціально-правові ознаки до відповідальності. Тобто закон закріплює принцип, за яким "перед законом усі рівні". У теорії кримінального права цей принцип називається принципом "суб'єктивної осудності". [5]

У реалізації прав і свобод людини, на які ніхто не може посягати, суттєве значення має попередження і припинення дій, які направлені на порушення чужих суб'єктивних прав, нанесення шкоди іншому, навколишньому середовищу тощо. Мова перш за все йде про надання допомоги суб'єктам права в реалізації прав, свобод і обов'язків. Держава не тільки не повинна втручатися у використання людиною цих прав і свобод, але й зобов'язана забезпечити їх реалізацію та захист.

Проте реальне становище зовсім інше: людина знаходиться в залежності від держави, а не держава залежить від неї (приклади: зубожіння населення, безробіття, невиплата заробітної платні, пенсій, стипендій тощо). Звернення людини до держави і її органів, до конституційних правових норм позитивного ефекту, як правило, не приносить в силу відсутності механізму реалізації правових норм-принципів. Законодавчі та виконавчі структури держави не достатньо реагують на потреби і запити людини в силу свого відособленого становище. Статті 56 та 62 Конституції України проголошують, що кожен має Право на матеріальний захист (принцип майнової відповідальності). Конституційна норма спрямована на захист громадян, які потерпіли від свавілля органів державної влади, місцевого самоврядування, правоохоронних органів під час здійснення ними управлінських функцій (ст. 62). Держава взяла на себе гарантії поновлення порушених прав і відшкодування шкоди, завданої внаслідок незаконного засудження, притягнення як обвинуваченого, затримання, застосування запобіжного заходу та в разі незаконного продовження виконання покарання у випадках, коли кримінальний закон, який усуває карність діяння, набрав чинності (ст. 62).

Проголошені Конституцією права на відшкодування матеріальної та моральної шкоди, знайшли своє відображення і в Законі України "Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду". [6] У Постанові Верховної Ради України про надання йому чинності вказується, що положення щодо застосування цього закону приймаються Міністерством юстиції України, Генеральною прокуратурою України та Міністерством фінансів України за погодженням з Верховним Судом України, МВС України і Службою безпеки України. Виникає закономірне запитання. Чому не держава (уряд) несе відповідальність за заподіяну людині шкоду? Чому положення цього закону повинні погоджуватися з тими відомствами, які порушили права громадянина?

Судова статистика показує, що у 1997 р. збільшилось число осіб, справи у відношенні яких закрито, - 18674 особи (+17,5% проти 1996 р.), з них по справах публічного обвинувачення - 13999 (+19,2). Тривожать інші дані: за відсутністю події та складу злочину або за недоведеністю обвинувачення закрито справ публічного обвинувачення щодо 867 осіб (+116,7), виправдано 394 особи (+4,2). [7) Якщо до цього додати, що в 1997 р. зросло число кримінальних справ, по яких обвинувачені не віддані до суду, відкликаних прокурорами із судів у порядку ст. 232 КПК України -3288 (+22,5), на додаткове розслідування повернуто справ публічного обвинувачення на 26317 осіб, або на 4,1% більше ніж у 1996 р., то видно, що проблема законності, також і відшкодування завданої шкоди, у державі не вирішена.

Матеріали дослідження показали, що буквально одиницям із числа незаконно притягнутих до кримінальної відповідальності були відшкодовані матеріальні і моральні збитки. Причина банальна - відсутність коштів. Це не що інше, як свавілля держави в особі відповідних правоохоронних органів. Більшість громадян в силу або незнання закону або невіри в справедливість із позовом до суду не звертаються. Відсутня і єдина інформаційна база щодо фінансової, судової та правоохоронної практики відшкодування заподіяної громадянинові шкоди незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду.

Вирішення проблем бачиться в необхідності внесення в державний бюджет окремої витратної статті на відшкодування шкоди, завданої громадянинові не тільки незаконними діями правоохоронних органів, а й інших органів державної влади, місцевого самоврядування або їх співробітників, як це передбачено Конституцією України. Потрібен також механізм звернення громадян до відповідних органів міжнародних організацій, членом яких є Україна, про недотримання вимог Конституції України та інших законів з боку відповідних державних органів та їх посадових осіб.

У розвитку цієї проблематики знаходиться право громадянина (потерпілого) на відшкодування заподіяної злочином шкоди. Так у 1997 р. в судах зросло число потерпілих, яким злочинами було завдано моральної та матеріальної шкоди - 145272 (+4,1) на загальну суму 297 млн. гривен. Із загального числа потерпілих: шкоду здоров'ю було завдано 26443 особам (+1,6), життю - 6765 (-0,8). Цивільні позови були задоволені на 73 млн. грн. У той же час зменшилось застосування до засуджених додаткових мір покарання у вигляді конфіскації майна за злочини проти державної та колективної власності з 49,1% у 1996 р. до 43,2% у 1997 р.; за хабарництво - з 48,2% до 40,0%.

Вирішальне значення для відшкодування збитків, завданих потерпілому злочином І виконання вироку суду в частині конфіскації майна, мають принципи-норми кримінального процесу і кримінального права.

Кримінально-процесуальний кодекс України визначає, що потерпілий - це особа, якій злочином заподіяно моральну, фізичну або майнову шкоду (ст. 49 КПК). Таке нормативно-правове визначення поняття потерпілого не повністю відповідає статусу особи, щодо якої вчинено злочин. Ця норма виключає з кола потерпілих особу, щодо якої небезпечне діяння вчинено неосудною особою, оскільки злочин - це протиправне, винне і карне діяння. Неосудна особа покаранню не підлягає. Проте діянням неосудного також заподіяно шкоду особі (моральну, фізичну, майнову), і така особа заінтересована в розкритті діяння, відшкодуванні шкоди і використанні для цього процесуальних прав Ця норма не узгоджується з конституційними засадами про те, що людина для держави є найвищою соціальною цінністю (ст. З Конституції). Отже, потребує уточнення в КПК поняття нормативно-правового визначення потерпілого Потерпілим має визнаватися особа, якій злочином чи іншим суспільно-небезпечним діянням заподіяно моральну, фізичну або майнову шкоду. Крім цього, вказане визначення в чинному КПК поняття потерпілого створює підстави для позбавлення статусу потерпілого особи, на яку готувалось посягання або вчинено замах. Щоправда, у Науково-практичному коментарі Кримінально-процесуального кодексу України 18} роз'яснюється, що в разі фактичного заподіяння шкоди особа має визнаватися потерпілою. Проте коментар - це не закон.

Здається, що кримінально-процесуальне законодавство не відповідає кримінальному, яке захищає особу, щодо якої було вчинено незакінчений злочин", І відповідно до ст. 17 КК передбачає кримінальну відповідальність за незакінчені діяння, оскільки готування до злочину і замах на нього, тобто виникнення загрози злочину, саме по собі е шкодою [9], і тому особа має наділятися правами потерпілого для участі в доказуванні. Отже, потерпілим має визнаватися і особа, коли є підстави вважати, що відносно неї вчинено незакінчений злочин.

Реалізація положень ст. З Конституції вимагає відповідності норм кримінального судочинства завданню захисту прав і свобод осіб, які потерпіли від злочинного посягання, забезпеченню відшкодування збитків, завданих злочином і виконанню вироку в частині конфіскації майна. Ст. 29 КПК України вказує, що при наявності достатніх даних (до речі, закон ніяк не визначає термін "достатність" -В. Г.) про те, що злочином завдано матеріальну шкоду потерпілому, підприємству, установі чи організації або заклад охорони здоров'я зазнав витрат на стаціонарне лікування потерпілого від злочину, орган дізнання, слідчий, прокурор і суд, не чекаючи, поки буде подано цивільний позов, мають вжити заходів до його забезпечення. Вказані заходи полягають:

а) у здійсненні активних оперативно-розшукових, слідчих і судових дій по виявленню майна обвинуваченого (підозрюваного), де б воно не знаходилося, або осіб, які за законом несуть матеріальну відповідальність за його дії (ч. 1 ст. 51 КПК);

б) накладенні арешту, складанні опису і, за необхідності, у вилученні або передачі на зберігання цього майна (ст. 126, 127 КПК).

Проте в цих кримінально-процесуальних нормах повинна бути чіткість і правове обґрунтування. Достатньо відмітити такі розмиті правові поняття як "достатні дані", "часткова відповідальність", "стягнення коштів, витрачених закладом охорони здоров'я на стаціонарне лікування особи, потерпілої від злочину, ... за винятком випадку завдання такої шкоди при перевищенні меж необхідної оборони" (немов тут відсутній потерпілий -В. Г.), "суспільна небезпечність злочину" тощо.

Ці та інші неясності чинного законодавства, недоліки та неефективність правоохоронних органів, покликаних до забезпечення відшкодування збитків, завданих злочином, привели до того, що в 1997 р. підлягало стягненню збитків всім формам власності на суму 122368000 гри., стягнено 82870000 гри. або 68%, з них на користь держави підлягло стягненню 60205000 гри., стягнено 46873000 грн. або 78%.

У зв'язку з цим, не можна не погодитися, з рядом вчених (М.Й. Коржанський, П.А. Воробей, В.М. Щупаковський), які в кримінальному законодавстві визначають принцип "повного відшкодування заподіяної шкоди". Безумовно, вони мають рацію в тому, що цей принцип повною мірою випливає із загальних завдань права і засад співжиття людей, які вимагають захисту і поновлення права, відшкодування всіх збитків та заподіяної шкоди. Адже відсутність у кримінальному законі таких норм захисту свідчить про каральне, а не захисне призначення принципів-норм права. Наша позиція збігається з цими вченими в тому, що концепція кримінального закону - це концепція захисту, заміни карної функції кримінального закону функцією захисту потерпілого, функцією порушених злочином прав, свобод, інтересів особи. І не наша, і не вищеперерахованих авторів, а державна вина в тому, що засуджені в місцях позбавлення волі не працюють, а значить і не відшкодовують заподіяної злочином шкоди.

"Планові" амністії, які оголошує держава, ні до чого доброго не приводять. Це-тільки поповнення рядів безробітних, виток психологічно і фізично деградованих осіб, ще одні страждання для потерпілих або членів Їх сімей, професіоналізм злочинності, легалізація невідшкодованої потерпілому матеріальної та моральної шкоди.

У той же час ми категорично і не відкидаємо такий гуманний акт як амністія. Адже в 1997 р. судами України із 83399 осіб, засуджених до позбавлення волі, 16,7% (1996 - 14,7%) було засуджено на строк до 1 року, за тяжкі злочини - 4,2% (1996 р. - 4,0%). Це говорить про те, що законодавцю треба більш серйозно ставитися до позиції вчених-юристів про те, щоб скоєння будь-якого злочину було невигідним, розширити штрафні міри покарання, запровадити для засуджених суспільно корисні роботи та інші альтернативні види покарання.

Як свідчить практика і матеріали нашого дослідження, при заподіянні потерпілому майнової шкоди дуже рідко відбувається реальне відшкодування, оскільки засуджені, винні у заподіяні шкоди, коштів для цього, як правило, не мають.

Необхідно передбачити в КПК положення, що майнова шкода, заподіяна потерпілому, відшкодовується за рахунок держави в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Для цього має бути створений спеціальний Державний фонд. Відшкодування витрат державі в таких випадках суд може покласти на .засудженого, винного в заподіянні злочину.

Звичайно, далеко не всі принципи-норми, що передбачені і закріплені Конституцією, стали нині повною мірою реальністю правоохоронної практики. Проте конституційні положення, що стосуються прав і свобод людини і громадянина, с певною мірою програмою створення нового законодавства, механізмів його реалізації на найближчі десятиліття, ідеалом, який треба втілити в життя.

Запровадження в життя нових ідей, принципів і положень Конституції України, трансформації української правової системи, не можуть і не повинні бути здійснені, по-перше, миттєво, шляхом радикального, революційного зламу існуючих інститутів та норм і, по-друге, самі по собі. [10] Перетворення сучасних суспільних відносин на правових засадах, забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя, організація функціонування державної влади та її правоохоронних органів - справа великої і кропіткої роботи всього українського народу, узгоджених дій усіх гілок влади. І цей етап має бути системним, послідовним і, головне, конструктивним.

Література:

1. Шемшученко Ю. Наукові засади ідеології державотворення в Україні // Ідеологія державотворення в Україні: історія і сучасність. Матеріали науково-практичної конференції 22-23 листопада 1996 року. - К., 1997.-№1. - С. 26; Опришка В. Конституція -основа подальшого розвитку законодавства і правової системи України//Право України. - 1996. - №9. - С. 45-46; Шаповал В. Конституція є. На черзі реалізація її норм//Віче. -1996. -№10. - С. 4 2. СтефанюкВ. Напрямки реалізації положень Конституції судами// Право України. -К.. 1997.-№1. 3. Постанова Пленуму Верховного Суду України від 1 листопада 1996 р. №9