Виконавчі органи влади. Міські державні адміністрації - Політологія - Скачать бесплатно

Відповідно до ст. 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконав­чу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.

Серед органів державної влади важливе місце посідають орга­ни виконавчої влади, що здійснюють функції державного управлін­ня економічним, соціально-культурним та адміністративно-політич­ним будівництвом. Від результатів діяльності цих органів понад усе залежить соціально-економічний та політичний стан країни. Саме ці органи виступають основним суб'єктом адміністративного права.

В адміністративно-правовій науці під органом виконавчої вла­ди визнається частина державного апарату (організація), яка має власну структуру та штат службовців і в межах встановленої ком­петенції здійснює від імені і за дорученням держави функції держав­ного управління в економічній, соціально-культурній, адміністратив­но-політичній сферах суспільного життя. Це поняття має найбільш вагомі ознаки органів виконавчої влади. Такі органи є державними і разом з органами законодавчої та судової влади складають єдиний державний апарат. Тому органи виконавчої влади мають усі найваж­ливіші ознаки державних органів, але, крім того, вони мають і власні специфічні риси, які обумовлені завданнями та особливим характером державного управління. Органи виконавчої влади створюють і свій власний апарат — апарат державного управління, який належить до числа складних самоврядних систем. Він являє собою цілісне утворен­ня, яке складається з великої кількості різноманітних частин — окре­мих органів та їх структурних підрозділів.

Органи виконавчої влади реалізують функції держави, викону­ючи положення Конституції та законів України, актів Президента України, а також нормативні акти органів державного управління вищого рівня.

Кожен орган виконавчої влади, діючи від імені та за дорученням держави, має певний правовий статус, виступає носієм відповідних повноважень юридично-владного характеру, реалізація яких забезпе­чує йому досягнення мети виконавчо-розпорядчої діяльності. Органи виконавчої влади наділяються необхідною оперативною самостій­ністю, що виражається в їх компетенції — предметах відання, правах, обов'язках, територіальних межах діяльності кожного окремого орга­ну. Компетенція — це певний обсяг державної діяльності, покладе­ний на конкретний орган, або коло питань, передбачених законодав­ством, іншими нормативно-правовими актами, які він має право вирішувати в процесі практичної діяльності (коло питань, що вирі­шуються міністерством, визначається у положенні про відповідне міністерство; відомством — у положенні про відповідне відомство).

Кожен орган виконавчої влади має офіційне найменування та по­вноваження використовувати різні атрибути з державною символікою (гербовим штампом, бланками з офіційними найменуваннями та ін.). Більшість органів виконавчої влади та методи їх діяльності визначають­ся Конституцією та законами України, актами Президента України.

Діяльність цих органів має вторинний, підзаконний, виконавчо-розпорядчий характер, бо вони здійснюють свої функції на підставі та на виконання закону. Але, реалізуючи свою компетенцію, виконуючи положення законів та правових актів інших державних органів, органи виконавчої влади мають повноваження розпоряджатися з кон­кретних питань та приймати підзаконні нормативні акти. Отже, в процесі виконавчої та розпорядчої діяльності органи управління діють юридично-владно, застосовуючи різні правові засоби нормотворчого, оперативно-виконавчого (розпорядчого) та юрисдикційного (правоохоронного) характеру.

Будучи частиною державного апарату, органи виконавчої влади мають власну внутрішню структуру та штат службовців. Організа­ційна структура державного апарату — це поділ цілого на організа­ційно відокремлені одиниці та мережа управлінських зв'язків у ньо­му, особлива форма поділу і кооперації управлінської діяльності, стійка схема розподілу його завдань та функцій.

Орган виконавчої влади становить собою організацію — колек­тив людей — державних службовців, який сформований шляхом їх призначення або конкурсного відбору на посаду для здійснення кон­кретної виконавчо-розпорядчої діяльності в юридично-владній формі. В рамках колективу даного органу поміж структурними підрозділа­ми і службовцями розподілені повноваження і відповідальність за доручену справу, встановлені та розвиваються різні організаційно-правові зв'язки. Усе це спрямоване на забезпечення ефективної діяльності органів виконавчої влади.

Органи виконавчої влади багато в чому відрізняються від органів законодавчої та судової влади — своїм цільовим призначенням, функціями, характером діяльності, порядком утворення окремих органів та взаємовідносинами між різними органами, складом служ­бовців та порядком заміщення ними посад, формами та методами здійснення своїх юридично-владних повноважень.

Органи виконавчої влади істотно відрізняються від підприємств, об'єднань, установ, організацій, в тому числі й державних. Голов­не, чим відрізняються органи виконавчої влади від підприємств, об'єднань, установ і організацій, є те, що перші мають державно-владні повноваження, вони керують об'єктами, до числа яких вхо­дять і самі підприємства, об'єднання, установи, які знаходяться ззовні їх, виступають від імені держави; а підприємства, об'єднан­ня, зайняті господарською діяльністю, установи — соціальним об­слуговуванням, організації (будівельно-монтажні, житлово-експлу­атаційні, шляхові та ін.) будують або експлуатують виробничі чи інші об'єкти.

В органах виконавчої влади, починаючи з центральних і закінчу­ючи місцевими (районними), всі службовці (за винятком обслугову­ючого персоналу, який створює тільки умови для нормального функ­ціонування органу) здійснюють різні функції управління, а їх праця є одним із видів управлінської діяльності. На підприємствах, в уста­новах їх працівники виконують різну за характером роботу. Одна (більша) частина працівників зайнята безпосередньо у виробничому процесі або процесі соціального обслуговування, вона виробляє пев­ну продукцію (матеріальні цінності, послуги). Інша, значно менша частина працівників здійснює управлінську, владно-організаційну діяльність. Ця діяльність не є основною для підприємства (установи), але вона забезпечує, створює належні умови для основної — вироб­ничої діяльності або діяльності з соціального обслуговування.

Підприємства (установи) в цілому не виконують управлінських функцій, такі функції виконує спеціально організована група людей, яку називають адміністрацією підприємства (установи).

Дирекція школи, правління акціонерного товариства, головний лікар поліклініки мають адміністративно-владні повноваження, здійснюють виконавчо-розпорядчі функції усередині даного об'єкта, видають індивідуальні та нормативні акти, які є обов'язковими до виконання працівниками цих підприємств, установ.

Ураховуючи саме ці ознаки, адміністрації державних підпри­ємств, установ також відносять до органів державного управління, називають їх при цьому органами безпосереднього управління або органами предметної компетенції.

Наведене дає можливість зробити висновок про те, що орган виконавчої влади (державного управління) — це організація, яка с частиною державного апарату, мас певну компетенцію, структу­ру, територіальний масштаб діяльності, утворюється у порядку, встановленому законам або іншим правовим актом, володіє певни­ми методами роботи, наділена повноваженнями виступати за до­рученням держави і покликана у порядку виконавчої діяльності здійснювати керівництво економікою, соціально-культурним будів­ництвом та адміністративно-політичною діяльністю.

§ 2. Види органів виконавчої влади

Органи виконавчої влади є численними та різноманітними, що обумовлено безпосередньою спрямованістю виконавчо-розпорядчої діяльності. Для кращого вивчення особливостей організації і діяльності органів державного управління, а також виявлення зако­номірностей у взаємозв'язках окремих органів здійснюють їх класи­фікацію, в основу якої кладуться різні критерії. Найбільш важливими з них є територіальний масштаб діяльності, обсяг і характер компе­тенції, порядок вирішення підвідомчих питань, предмет спрямованості компетенції, становище та місце в системі органів.

Залежно від територіального масштабу діяль­ності органи виконавчої влади поділяють на чотири групи: центральні, органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим (далі — АРК), міжтериторіальні, місцеві.

Центральними є ті органи виконавчої влади, діяльність яких по­ширюється на всю територію України. Такі органи реалізують дер­жавну політику, здійснюють загальне або галузеве управління, спе­ціальний (функціональний) вплив на об'єкти незалежно від їх місцез­находження на терирорії України. До них належать: Кабінет Міністрів України, міністерства, державні комітети (державні служби) та цен­тральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

До органів виконавчої влади АРК належать: Рада міністрів АРК, міністерства, республіканські комітети та інші органи виконавчої влади АРК. Вони здійснюють загальне або галузеве управління чи викону­ють спеціальні функції державного управління об'єктами, які розта­шовані на території АРК, в межах компетенції, визначеної Конститу­цією і законами України, Конституцією АРК.

Міжтериторіальні органи охоплюють своєю діяльністю пев­ну частину території України, територію декількох адміністративно-територіальних одиниць або територію, межі якої взагалі не залежать від адміністративно-територіального поділу України. Такі органи за­безпечують галузеве управління чи здійснення спеціальних функцій на відповідній частині території України (наприклад, військові напрям­ки, митниці, управління залізниць тощо).

До місцевих органів виконавчої влади належать ті, повноважен­ня яких поширюються на територію певної адміністративно-терито­ріальної одиниці (області, міста (Київ, Севастополь), району). Вони ви­конують завдання загального управління та координації чи функції відпо­відних центральних органів виконавчої влади на території певної області, району, міста. Це місцеві державні адміністрації, місцеві органи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, наприклад, Харківська обласна державна адміністрація. Управління Міністерства внутрішніх справ по Харківській області, районний відділ освіти тощо.

Від того, який обсяг і характер компетенції ма­ють органи виконавчої влади, вони поділяються на: органи загальної компетенції, органи галузевої компетенції, органи спеціальної (функ­ціональної) компетенції, органи предметної компетенції.

Органи загальної компетенції— це органи, які в межах під­відомчої їм території здійснюють державне управління та координа­цію усіх або більшості підпорядкованих чи підконтрольних їм органів галузевої чи функціональної компетенції. Вони несуть відповідальність за стан справ на відповідній території (на всій території України, тери­торії АРК, області, району, міста). Тому вони здійснюють загальне керівництво і координацію діяльності органів галузевої та функціональної компетенції, підприємств, установ, організацій та інших об'єктів. До органів загальної компетенції належать: Кабінет Міністрів України, Рада міністрів АРК, місцеві державні адміністрації.

Органи галузевої компетенції реалізують державну політику у відповідній галузі. Галузь — це поєднання об'єктів управління під ке­рівництвом відповідного органу виконавчої влади за ознаками вироб­ничої єдності незалежно від їх географічного розташування. Органа­ми галузевої компетенції є: міністерства, інші центральні органи вико­навчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні підприємства, установи, інші структури і тим самим керують певною галуззю (Мі­ністерство оборони. Міністерство освіти і науки. Державний комітет України по водному господарству та ін.), а також місцеві органи цих міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Адміністративна реформа спрямована на зміни в побудові сис­теми міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади і передбачає перехід до використання функціонального прин­ципу утворення міністерств у поєднанні з галузевим принципом у тому разі, коли це обумовлено специфікою відповідних секторів державно­го управління та поточним станом соціально-економічного розвитку держави. Окремі міністерства можуть бути багатогалузевими або надгалузевими (наприклад, охоплювати такі галузі, як промисловість, сільське господарство, транспорт і зв'язок, енергетика).

Органи спеціальної (функціональної) компетенції забезпечують реалізацію державної політики у певній сфері, здійснюють керівництво з питань, які мають загальний характер для всіх чи багатьох галу­зей господарства, соціально-культурного будівництва.

Органами предметної компетенції с адміністрації державних підприємств, установ, які керують діяльністю відповідних підприємств, установ.

Залежно від порядку вирішення підвідомчих питань органи виконавчої влади поділяються на єдиноначальні та колегіальні.

На чолі єдиноначального органу стоїть одна особа — керівник, який має право особисто приймати рішення з усіх основних питань компетенції цього органу. Єдиноначальність забезпечує оператив­ність керівництва, використання індивідуальних здібностей та дос­віду керівників і водночас підвищує їх персональну відповідальність, оскільки на особу керівника лягає відповідальність за діяльність усього органу державного управління. До єдиноначальних належить більшість органів виконавчої влади: міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, місцеві органи виконавчої влади.

Проте і в єдиноначальних органах для вирішення найбільш важ­ливих питань створюються колегіальні органи (колегії, науково-технічні, техніко-економічні ради тощо). Вони виконують допоміжні, консультативні функції, оскільки їх рішення затверджуються рішен­ням керівника або втілюються в життя через рішення керівника.

На чолі колегіального органу стоїть група осіб, які входять до складу цього органу, тобто е організаційно і юридичне оформленими. Основні питання, які віднесені до компетенції такого органу, обговорю­ються та вирішуються на засіданнях колективно. Для винесення рішен­ня з обговорюваного питання необхідно мати кворум. Рішення в коле­гіальних органах частіше за все приймаються абсолютною більшістю голосів, тобто коли за дане рішення проголосувало більше половини при­сутніх членів органу. Як правило, це пов'язано з великим обсягом їх ком­петенції та широкими завданнями керівництва, які стосуються багать­ох галузей та функцій державного управління. Колегіальність дозволяє правильно вирішувати найбільш складні питання керівництва за участю фахівців, з використанням їх досвіду. Тому до колегіальних органів на­самперед належать: Кабінет Міністрів України та Рада міністрів АРК, а також деякі інші органи. Але і в цих органах колегіальність доповнюєть­ся єдиноначальністю керівників, які особисто вирішують деякі оперативні організаційні питання діяльності очолюваного ними органу.

Залежно від предмета спрямованості компе­тенції органи виконавчої влади поділяються на:

а) органи управління господарським виробництвом, економікою та сферою соціального обслуговування: промисловістю, сільським госпо­дарством, транспортом, зв'язком, внутрішньою торгівлею, житлово-комунальним господарством та побутовим обслуговуванням населення;

б) органи управління соціальним розвитком і культурою: освітою, охороною здоров'я, фізичною культурою та спортом, розвитком на­уки, культури, соціальним забезпеченням;

в) органи управління в адміністративно-політичній сфері: обо­роною, державною безпекою, внутрішніми справами, юстицією, зовнішніми стосунками;

г) органи, міжгалузевого управління, які здійснюють функції:

ціноутворення, статистики, фінансового регулювання, стандарти­зації, сертифікації та ін.

Якщо брати за критерій класифікації становище та місце в системі органів виконавчої влади, то вони поді­ляються на вищі та нижчі. Так, обласна державна адміністрація буде нижчою відносно Кабінету Міністрів України, але вищою відносно районної державної адміністрації. Звідси — підпорядкованість, підконтрольність, підзвітність нижчих органів перед вищими, обо­в'язковість рішень вищих органів до виконання нижчими.

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севас­тополі згідно з ст. 118 Конституції України та Законом України «Про місцеві державні адміністрації» здійснюють місцеві дер­жавні адміністрації, склад яких формують голови місце­вих державних адміністрацій, що призначаються на посаду і звільня­ються з посади Президентом України за поданням Кабінету Мі­ністрів України. Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у ча­стині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи облас­ними радами. Обласна чи районна рада може висловити недовіру го­лові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Пре­зидент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства Украї­ни, можуть бути скасовані Президентом України або головою місце­вої державної адміністрації вищого рівня.

Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Се­вастополі визначаються окремими законами України.

Місцеві державні адміністрації мають у своїй структурі управ­ління та відділи, які здійснюють функції галузевого та міжгалузевого управління господарською, соціально-культурною та адміністратив­ною діяльністю на відповідній території.

На території своєї діяльності місцеві державні адміністрації забез­печують виконання Конституції та законів України, актів Президента

України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади, додержання прав і свобод громадян, законність і правопорядок, підго­товку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів, звіти про їх виконання. Важливі функції місцевих державних адміністрацій полягають також у забезпеченні виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, охорони дов­кілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національ­них меншин — також програм їх національно-культурного розвитку.

Забезпечуючи взаємодію з органами місцевого самоврядування, місцеві державні адміністрації реалізують делеговані їм відповідни­ми радами повноваження та повноваження, що надані їм державою.

Список використаної літератури:

Адміністративне право України. Підручник. – К., 1999.

Основи права. Підручник. – Харків, 2000.