Державне управління в умовах адміністративної реформи - Правознавство - Скачать бесплатно
Зміст
Вступ
Поняття державного управління. Його основні риси і принципи.
Співвідношення державного управління і державної виконавчої влади.
Реформа державного управління в Україні.
а) Рамки.
б) Оцінка сучасного стану державного управління.
в) Адміністративний контекст реформи.
Висновки.
1.ВСТУП
З проголошенням курсу на ринкову перебудову економіки і в науці, і в освіті, і в соціальній практиці, і в повсякденному житті громадян України підвищена – й цілком слушна – увага стала приділятись управлінню бізнесовими справами. Та чи є його розвиток достатньою передумовою для успіху у справі всебічної й докорінної суспільної трансформації? Хотів би наголосити на тому, що відповідь має бути негативною. Ефективне розв’язання приватних проблем за найрозвинутішого ринкового господарювання все одно аж ніяк не означає, що автоматично вирішуватимуться не менш (а більш!) складні проблеми функціонування й розвитку суспільства. Відповідні типи управління являють собою, так би мовити, різні жанри.
Досвід людства переконує, що треба спеціально готувати й “господарів держави”, розвивати відповідну галузь науки та освіти, сферу творчої, високоінтелектуальної праці.
Наукова галузь, яка охоплює комплекс державно-управлінських дисциплін, у певному розумінні досягла зрілості наприкінці минулого століття. Проміжні підсумки за більш ніж сто років її розвитку в світі підбито в чотиритомній “Міжнародній енциклопедії державної політики та управління”, опублікованій у 1998 р[1].
Сама категорія “державне управління” (англ. “public administration”; у США як синонім іноді використовується термін “public affairs”) застосовується науковцями для позначення двох взаємозв’язаних понять:
1) сектора зайнятості, ініціатив і видів діяльності, що стосуються формулювання й упровадження управлінської політики за допомогою державних та інших громадських програм і менеджменту відповідних організацій та діяльності;
2) академічної галузі, що займається вивченням, удосконаленням і підготовкою кадрів сфери діяльності, окресленої в пункті 1[2]. Вважаю, що точніше зміст категорії відобразив би варіант перекладу “суспільне управління” або ж “управління суспільством (громадськими, суспільними справами)”. Однак в Україні укорінився варіант “державне управління”. А втім, поза сумнівами, ключову роль у керуванні суспільством відіграє саме система органів державної влади. Притаманним цій сфері способом організації діяльності виступає бюрократія (до речі, елементом шкідливого спадку радянської епохи є сприйняття слова “бюрократія” майже як лайки).
Метою даної роботи є розкриття поняття державного управління, його основних рис та принципів, а також з’ясування співвідношення державного управління з державною виконавчою владою. Робота була б не повною якби в ній не було б досліджено стан державного управління на сьогодення і програма його розвитку і удосконалення.
2.ПОНЯТТЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ.
ЙОГО ОСНОВНІ РИСИ І ПРИНЦИПИ
Цей розділ курсової роботи присвячено розкриттю такого поняття, як „Державне управління”, його основним ознакам і принципам.
Державне управління, є функцією держави, якою володіють спеціальні органи, які являють собою систему органів державного управління, що діють від імені держави. До цієї системи входять дві складові: державні та недержавні органи.
Перші в цій системі є основними і їхня сукупність є частиною апарату держави. В цих органах на оплатній основі працюють державні службовці.
Другі можуть здійснювати державне управління лише в тому разі, якщо держава делегує їм відповідні повноваження.
Державне управління містить характеристики соціального управління, так як воно є його складовою частиною. Але державне управління має свої притаманні тільки йому одному риси, що являють нам його специфіку і дають нам право детермінувати його як окремий, самостійний вид управління.
Проявляють себе ці особливості в компонентах системи державного управління (суб’єкті, об’єкті, управлінському впливі) та інтегративних властивостях, що притаманні йому як системному управлінню.
Система спеціальних органів, що представляє державу, являє собою суб’єкт державного управління. Особливості цих органів, як безпосередніх суб’єктів державного управління полягають в тому, що вони утворюються державою, наділені державно-владними повноваженнями і здійснюють управлінські функції від імені держави.
Об’єкта ж, вирізняє те, що ним є організоване суспільство в цілому. Розподіляється вплив на об’єкти, сферами державного управління суб’єктів.
Визначальними особливостями управлінського впливу є притаманний йому державно-владний характер, що виявляється у правовій, переважно адміністративно-правовій формі, та має безпрерервний характер.
Головна інтегративна якість системи – реалізація у повному обсязі загальнодержавних інтересів у сфері соціального управління.
Велика увага, в теорії адміністративного праіва приділяється дослідженню ознак державного управління, тобто його рисам.
Дослідники найчастіше виділяють п’ять ознак: виконавчо-розпорядчий характер; підзаконність; масштабність і універсальність; ієрархічність; безпосередньо організуючий характер.
Виконавчо-розпорядчий характер державного управління охоплює два взаємопов’язані напрями – виконавчу і розпорядчу діяльність.
Органи, які здійснюють державне управління, - це насамперед виконавчі структури. Найважливіші серед них містять цю ознаку вже у своїй назві. Ця ознака, як правило, закріплюється у нормативному порядку.
Розпорядча діяльність управлінських структур виявляється у прийнятті загальнообов’язкових приписів, в організації виконання цих приписів та у здійсненні контролю за цим процесом.
Підзаконність державного управління означає, що його найважливіші цілі, сфери, форми і методи впливу встановлюються на законодавчому рівні. Вся виконавчо-розпорядча діяльність ґрунтується на правових нормах. Саме вони створюють міцну правову базу для здійснення державного управління і визначають межі його виконавчого спрямування.
Масштабність та універсальність державного управління виявляється у здійсненні державою управлінської діяльності, впливу на всі сфери соціального життя через відповідні органи.
Ієрархічність державного управління – це наявність у органів, які його здійснюють, системи нижчих, підпорядкованих їм інстанцій.
Безпосередньо організуючий характер державно-управлінської діяльності полягає в організації спільної діяльності людей у процесі виконання і розпорядницької діяльності на різних рівнях.
Принципи державного управління.
Як і будь яка інша система, система державного управління має свої закономірності.
Закономірності можуть бути пізнані і непізнані. Пізнані закономірності поділяються на позитивні і негативні.
Обидві групи закономірностей використовуються людиною в своїх інтересах. В своїх інтересах людина посилює, стимулює вплив позитивних закономірностей та обмеження впливу негативних закономірностей.
Звідси видно, що ефективність управління знаходиться в прямій залежності від ефективного врахування і використання виявлених закономірностей.
Це є важливим тому, що позитивні закономірності державного управління, і є його принципами, що пізнані наукою і зафіксовані у відповідних поняттях.
Принципи державного управління прийнято поділяти на такі групи:
соціально-політичні – демократизм; народність; рівноправність осіб різних національностей; рівність усіх перед законом; законність; гласність; об’єктивність.
Організаційні принципи побудови апарату державного управління – галузевий; функціональний; територіальний.
Організаційні принципи функціонування апарату державного управління – нормативність діяльності; єдиноначальність; колегіальність; поділ управлінської праці; відповідальність за прийняті рішення; оперативна самостійність.
Соціально-політичні принципи – це загальні принципи управлінської сфери, що поширюються на всі види виконавчо-розпорядчої діяльності та всі функціонуючі в державі управлінські структури.
Організаційні принципи побудови державного управління забезпечують найбільш раціональний вибір суб’єктів управлінської діяльності. Виходячи з цих принципів і враховуючи конкретні соціальні та економічні умови, здійснюється розподіл компетенції управлінських структур. Вони повинні максимально ефективно розподілити управлінську працю і усунути паралелізм у діяльності у діяльності центральних та місцевих органів, вищестоящих і нижчих ланок апарату.
Відповідно до зазначених принципів суб’єкти диференціюються за галузями, сферами, територіями, утворюючи у сукупності цілісну систему державного управління. Правильно організована структура забезпечує ефективне функціонування всієї системи. Нині структура суб’єктів державного управління України ґрунтується на галузевому, функціональному (міжгалузевому) і територіальному принципах.
Організаційні принципи функціонування (діяльності) апарату державного управління застосовується для визначення змісту діяльності конкретних управлінських структур. Додержання цих принципів дає змогу ефективніше використовувати потенціал державних службовців. За допомогою цих принципів забезпечується прийняття правильних управлінських рішень, організація і застосування раціональних управлінських процедур, дійовий контроль і виконавська дисципліна. Вони фіксуються у відповідних актах.
3.СПІВВІДНОШЕННЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ І ДЕРЖАВНОЇ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ.
У зв'язку з необхідністю реформування адміністративного права надзвичайно загострилась проблема визначення предмета регулювання цієї галузі системи українського права. Розв'язання даної проблеми традиційно пов'язується з теоретичною оцінкою обсягу поняття «державне управління», що за умов дії принципу поділу державної влади корелюється з поняттям «виконавча влада».
Спочатку варто нагадати, що в науці адміністративного права радянського періоду категорія «державне управлінню вважалася базовою і домінуючою. Проте у попередні роки розглядувана категорія так і не дістала цілком однозначного тлумачення. І передусім через те, що у вітчизняній адміністративно-правовій літературі переважну увагу було приділено з'ясуванню співвідношення так званих «широкого» та «вузького» тлумачень поняття державного управління.
Держава — як інтегрований суб'єкт державного управління — вимагає диференційованого розгляду, тобто розгляду як сукупності державних органів, між якими певним чином розподілені різні види діяльності держави. Відтак, категорія державного управління у вузькому, більш спеціалізованому значенні відображає відносно самостійний різновид діяльності держави, що його здійснює певна частина державних органів. Причому тут надзвичайно важливим є той факт, що критерії класифікації видів державної діяльності, з-поміж яких виокремлюється «державне управління», у вузькому розумінні, на сьогодні — у порівнянні з радянським періодом — принципово змінилися. Зокрема, за радянських часів державне управління визначалося як один з чотирьох основних видів діяльності держави — поряд з такими її видами, як здійснення: а) власне державної влади — це діяльність рад народних депутатів усіх рівнів; б) правосуддя; в) прокурорський нагляд. Натомість нині, із запровадженням в Україні конституційного принципу поділу державної влади, подібна класифікація видів державної діяльності втратила своє значення. Основними видами діяльності держави тепер вважається здійснення: а) законодавчої влади; б) виконавчої влади; в) судової влади.
Отже, «державне управління» у новій класифікаційній схемі не потрапляє до переліку основних видів державної діяльності. Проте це аж ніяк не означає, що власне явище «державне управління», а отже — і відповідна категорія (поняття) зникає із змісту державної діяльності.
Державне управління у вузькому розумінні, тобто як специфічний різновид діяльності органів держави, існувало і продовжує існувати цілком об'єктивно. Адже його основний зміст, сутність, а саме — організуючий вплив з боку носіїв державно-владних повноважень (тобто певної групи органів державної влади) на суспільні відносини і процеси з метою їх впорядкування, координації і спрямування шляхом різного роду нормотворчих і розпорядчих дій на виконання законів та інших правових актів держави (звідси, до речі, поширена характеристика державного управління як «виконавсько-розпорядчої» діяльності) — не тільки зберігається, але й набуває все більшого значення в умовах загальної трансформації ролі держави у новостворюваному громадянському суспільстві з його ринковими механізмами, стандартами демократичної і відкритої державної влади.
В той же час стає зрозумілим, що на розглядуваному (тобто спеціалізованому) рівні наукового аналізу використовувати «широке» розуміння державного управління немає ніякої потреби. Для відтворення «широкого» розуміння доцільнішим було б обрати інший прийнятний термін — наприклад, «державне впорядкування (або регулювання) суспільних процесів», яким і позначати всю сукупність напрямів і форм реалізації влади держави в цілому в інтересах організуючого, впорядковуючого впливу на життєдіяльність суспільства.
Що ж до «вузького» тлумачення поняття «державне управління», то саме воно має бути пануючим в адміністративно-правовій науці. Причому слід визнати, що державне управління в даному розумінні, хоча і є окремим видом діяльності держави, тим не менше не є виключною прерогативою якогось одного виду державних органів. Натомість державне управління у тому чи іншому обсязі має прояв у діяльності різних державних органів, котрі належать до різних гілок державної влади.
Разом з тим тільки для органів виконавчої влади державне управління означає провідний напрям діяльності (хоча і не всеохоплюючий, а тим більше не єдиний), оскільки саме ця гілка влади покликана забезпечити організацію виконання законодавчих та інших правових актів держави, тобто за своєю природою має власне управлінський характер.
виконавча влада реалізується не тільки у формі державного управління, а і в різноманітних інших формах державної діяльності, які також підлягають регулюванню адміністративним правом. У свою чергу, сфера державного управління не обмежується тільки діяльністю органів виконавчої влади. Тобто розглядувані явища і категорії за своїм змістом не збігаються. їх співвідношення є значно складнішим і виглядає наступним чином.
Так, сфера державного управління визначається тим, що воно здійснюється:
1) у межах діяльності органів виконавчої влади, а саме:
в ході реалізації їх повноважень стосовно керованих об'єктів зовнішнього суспільного — економічного, соціального та ін. — середовища;
в ході виконання місцевими державними адміністраціями повноважень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами, враховуючи, що самій виконавчій владі дані повноваження первісно не належать;
в ході керування вищими органами виконавчої влади роботою нижчих органів;
в ході керування роботою державних службовців всередині кожного органу (та його апарату) виконавчої влади (останні два напрями належать до вже згадуваного «внутрішньоорганізаційного управління»);
2) поза межами діяльності органів виконавчої влади, а саме:
всередині апарату будь-яких інших (крім органів виконавчої влади) органів державної влади — в ході керування роботою державних службовців (наприклад, в апараті парламенту, судів, органів прокуратури тощо);
всередині державних підприємств, установ і організацій — в ході керування роботою персоналу їх адміністрацій (перші два напрями належать до згадуваного «внутрішньоорганізаційного управління»);
з боку відповідних уповноважених державою суб'єктів у процесі управління державними корпоративними правами;
з боку різноманітних дорадчо-консультатив-них органів, утворюваних державними органами (наприклад, Президентом України та ін.), в частині виконання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших органів і посадових осіб.
Зі свого боку, сфера здійснення виконавчої влади визначається тим, що:
1) поряд з тими напрямами реалізації виконавчої влади, котрі опосередковуються у вигляді власне державно-управлінської діяльності (державного управління), значне місце займають ті напрями, в яких відсутні іманентні ознаки поняття «державне управління». А саме, крім перелічених вище прикладів неуправлінських видів діяльності органів виконавчої влади, при оцінці будь-якого іншого напряму реалізації виконавчої влади слід обов'язково виходити з його конкретного змісту— на предмет з'ясування його управлінського чи неуправлінського характеру, а точніше — зі змісту закріплених за даними органами функцій і повноважень;
2) до того ж у випадках, коли здійснення виконавчої влади відбувається у формі власне управлінської діяльності, слід врахувати, що у демократичній державі ця діяльність може здійснюватись не тільки виключно державними органами, а й окремими недержавними суб'єктами — адже функції та повноваження виконавчої влади можуть бути делеговані державою: а) по-перше, органам місцевого самоврядування; б) по-друге, деяким іншим недержавним інституціям (наприклад, окремим громадським організаціям) тощо.
Підсумовуючи сказане, слід зробити висновок, що як державне управління у певній своїй частині реалізується поза межами виконавчої влади, так і виконавча влада у певній своїй частині реалізується (або може реалізовуватися) поза межами державного управління.
Важливо також додати, що управлінські прояви виконавчої влади держави цілком об'єктивно збігаються за своїм змістом з аналогічними проявами місцевого самоврядування, яке виступає окремою формою реалізації в цілому публічної влади (другою її формою, як прийнято вважати, є державна влада). Розуміння цього факту може слугувати концептуальною підставою для легалізації у науковому обігу і правотворчості поняття «самоврядне управління» (тобто управління у сфері місцевого самоврядування), яке б співвідносилося з усталеним поняттям «державне управління».
На додаток до сказаного родовим (узагальнюючим) для обох зазначених понять слід було б вважати поняття «публічне управління», яке доцільно визначити як форму здійснення (реалізації) згаданої публічної влади в цілому.
Таким чином, викладена вище доктринальна позиція, що супроводжується запровадженням наведених понятійних новацій, сприяє, як здається, значно чіткішому теоретичному уявленню про предмет регулювання адміністративного права. А це дуже важливо, оскільки дотепер серед фахівців переважає тенденція своєрідного «одержавлення» управлінських відносин, що становлять даний предмет регулювання. Насправді ж сфера дії галузі адміністративного права набагато ширша. Адже реалізація виконавчої влади аж ніяк не вичерпується, що було підтверджено вище, одним тільки управлінням, а тим більше — управлінням державним.
[3]
4.РЕФОРМА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УКРАЇНІ.
Уряд та міжнародні донори погоджуються, що наявна в Україні державна машина не здатна розробляти і впроваджувати політику, яка б відповідала цілям уряду. Заходи з адміністративної реформи дали окремі позитивні результати, але уряд все ще не має ефективних засобів реформування української економіки та суспільства.
Як донори, так і уряд дедалі більше зусиль спрямовують на підвищення якості державного управління. Однак, до того, як планувати нові проекти, слід оцінити досвід адміністративної реформи, співставити його з визначеними цілями. Потрібно врахувати успіхи та невдачі цього процесу. Також слід намітити подальші дії щодо розв’язання невирішених проблем.
Метою цього розділу є оцінити стан державного управління в Україні, розглянути успіхи та невдачі програми реформування.
А)РАМКИ
У плануванні конкретних заходів, спрямованих на забезпечення ефективності державного управління, важливо пам’ятати головну мету реформ: забезпечити перехід від командно-адміністративного стилю управління, який означав всеохопний контроль держави за використанням ресурсів, до такого типу управління, основною функцією якого є створення середовища для реалізації приватних інтересів. Наявні процедури та структура державного управління не в повній мірі забезпечують ефективне управління державою. Ті, хто працюють в сфері державного управління, відчувають розрив між своєю щоденною діяльністю та розумінням, як повинен працювати уряд. Головною метою реформи державного управління є створення процедур та структур, що забезпечуватимуть нову роль уряду.
Використання “старих” методів у роботі з “новою” структурою економіки створює ситуацію, коли найкращі наміри та зусилля політичних лідерів та державних службовців призводять до посередніх результатів. Проблема загалом криється не в особах, а в низькій відповідності між інституційними умовами та суспільними потребами.
Якими ж є основні риси системи державного управління, що не спрацьовують в умовах сучасної України? На думку фахівців, це такі риси:
- Повноваження щодо прийняття рішень є надзвичайно розмитими і не стримуються ані консультаціями з громадськістю, ані жодними іншими процедурами попередньої оцінки рішень. Президент має право видавати укази з найрізноманітніших питань. Кабінет Міністрів має справу зі значною кількістю нормативно-правових актів, спрямованих на конкретні дії. Окремі міністерства і відомства мають широкі повноваження щодо видання інструкцій у своїх сферах. Під цими нашаруваннями процесу прийняття політичних рішень різні органи влади виробляють значну кількість квазі-законодавчих документів, які не лише погано узгоджені між собою, але й часто передають вирішення стратегічних проблем на нижчі рівні державного управління. Зворотною стороною медалі є те, що Кабінет Міністрів гає багато часу на дрібні справи. В минулому розмитість формальних владних повноважень нівелювали жорстка ідеологія та внутрішня дисципліна Комуністичної партії. В сьогоднішній Україні це спричинює хаотичного управління.
- Типовим для системи управління, що склалася, є дублювання повноважень. Часто незрозуміло, хто є “останньою інстанцією”. В багатьох випадках територіальні органи міністерств (таких, наприклад, як охорони здоров’я та освіти) звітують і місцевим радам, і центральному міністерству. Делегування повноважень чітко не визначене, а зв’язок між розподілом ресурсів та повноваженнями органів виконавчої влади різного рівня є досить слабким. Можна сказати, що система зберігає цілісність лише завдяки чіткій ієрархії — “хто кого призначає”, яка є відображенням старої “номенклатури”.
- Незважаючи на дублювання повноважень, існує дуже мало джерел альтернативних варіантів політики. На відміну від систем державного управління на Заході, в Україні державних службовців не вважають джерелом аналізу політики та рекомендацій. Наприклад, офіційні публікації щодо успіхів нещодавніх реформ державної служби використовують мову “солдатів та генералів”: державні службовці виконують, а політики думають. “Радники” в українському уряді формально не є державними службовцями. Насправді, роль державних службовців в Україні не є настільки обмеженою. Українські держслужбовці відіграють навіть більш важливу роль у формулюванні політики, аніж їхні західні колеги. Причиною цього є те, що більшість рекомендацій подаються опосередковано, у формі проектів рішень. Це дає державним службовцям додаткові важелі впливу, захищаючи їх від будь-якої зовнішньої критики.
- Існує сильний формальний апарат контролю за діяльністю державних органів, хоча реально ніхто не несе відповідальності за якість рекомендацій щодо політики та за надання послуг. Контроль є суто процедурним: якщо всі процедури виконуються, то продукти і результати вже нікого не цікавлять. Контроль здійснюється багатьма конкурентними структурами, такими як Адміністрація Президента, Міністерство фінансів, Секретаріат Кабінету Міністрів та інші.
По мірі зміни українського суспільства — розвитку (хоч і повільного) приватного сектору та поступового становлення демократичних політичних інституцій — ці особливості системи державного управління стають дедалі більш нестабільними:
Економічна та суспільна ціна непередбачуваного політичного середовища стає дедалі більш очевидною. Громадянське суспільство, що перебуває у процесі становлення, стає каналом, через який громадськість передає своє незадоволення системою державного управління.
Уряд, перебуваючи під все більшим політичним тиском, усвідомлює, що він є заручником своєї низької спроможності розв’язувати проблеми суспільства.
Суспільство пристосовується до функціонування без належної системи державного управління, внаслідок чого зростання тіньової економіки та посилення корупції стають всеосяжними соціально-політичними проблемами.
Основна стратегічна проблема, що постала перед урядом України, полягає в тому, як з малоефективної перехідної системи державного управління створити нову систему. Уряд не має можливості створювати систему державного управління з чистого аркуша. Наявні інституції і спосіб мислення та дій мають дуже глибоке коріння. Їх не можна викорінити, адже інерція старих процесів потрібна для того, щоб система державних послуг не розвалилася під час перехідного періоду. Таким чином, мистецтво та наука змін полягають у тому, щоб виявити ключові інституційні та процедурні механізми, які дозволять системі державного управління перейти від свого сучасного стану до бажаного.
Для виявлення перешкод для успіху, слід зрозуміти, як ці три чинники впливають на кожний державний орган, та визначити фактори, що прискорюють чи сповільнюють зміни. Потім можна буде зробити загальні висновки.
Б)ОЦІНКА СУЧАСНОГО СТАНУ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
Оцінка сучасного стану державного управління була зроблена на підставі опитування проведеного Новозеландським Інститутом Економічних Досліджень. . Метою було розглянути виконавчі органи, які виконують три ключові функції державного сектору:
Вироблення політики: складається з процедур та інституцій, з допомогою яких на різних рівнях влади приймають політичні рішення, та включає надання рекомендацій та аналіз державної політики.
Впровадження політики: процедури та інституції, які забезпечують реалізацію державної політики, наприклад застосування регуляторних принципів у конкретних випадках.
Надання послуг: державні інституції, які створено для надання окремих послуг. Прикладом є Пенсійний Фонд.[4]
РЕЗУЛЬТАТИ ОЦІНКИ
Фіскальний контроль
Опитування показали, що більшість державних органів до цього часу не мають послідовної стратегії пріоритизації обмежених ресурсів, і зв’язок між використанням ресурсів та державними пріоритетами є слабкий. Опитані загалом не були знайомі з підходом “цінність за гроші”. Кілька міністерств, однак, зазначили, що відреагували на скорочення фінансування шляхом концентрації ресурсів на одному або двох проектах або сферах роботи. Така пріоритизація була затверджена їх міністрами, але, як правило, це відбувалося без консультацій з іншими міністрами.
Іншою проблемою є обмежені можливості щодо перерозподілу ресурсів у відповідь на зміну політичних пріоритетів, адже зовнішні структури, такі як Міністерство фінансів, Рахункова палата та Державне казначейство, здійснюють постійний контроль за видатками. Політичні пріоритети кожного міністерства формально не фіксуються, в той час як контрольні органи вимагають відповідності видатків затвердженим бюджетам.
Загалом відповідність використання ресурсів цілям політики залежить від того, наскільки конкретними і добре зрозумілими є ці цілі.
Підзвітність
Хоча механізми формальної підзвітності залишаються слабкими – насамперед, завдяки тому, що вони стосуються виконання бюрократичних процедур, а не якості продуктів та результатів — опитування засвідчили зростання важливості неформальної підзвітності. Неформальна підзвітність — це взаємодія людей, яка може впливати на поведінку організації, але не передбачає ієрархічного контролю.
Формальна підзвітність передбачає подання звітів щодо внеску кожного державного органу до виконання Програми дій уряду. Як правило, звітують про такі показники, як кількість поданих проектів документів тощо. Державні комітети подають звіти відповідним міністерствам в такому ж форматі. Інколи звітів вимагають Адміністрація Президента та Секретаріат Кабінету Міністрів.
Існують два основні канали неформальної підзвітності. По-перше, це звітування та обговорення на колегіях державних органів. Ці обговорення є, як правило, закритими для всіх, крім ключових осіб даного органу влади, і до певної міри є самооцінкою. Окремі органи розробили складні процедури самооцінки. Наприклад, Антимонопольний комітет оцінює ефективність діяльності своїх територіальних органів, використовуючи бальну систему. Список найкращих десяти публікують.
Більш важливою формою неформальної підзвітності є постійні контакти між державними органами та громадянським суспільством – галузевими асоціаціями, соціальними рухами, університетами, тощо. Ця співпраця вимагає від державних службовців обгрунтовувати свої підходи до роботи і має безпосередній вплив на спосіб їх мислення та дій.
Спроможність
Як і очікувалось, не багато державних органів зазначили, що мають ресурси та вміння, потрібні для належного виконання своїх функцій (Фонд державного майна виявився єдиним винятком, оскільки він частково фінансується за рахунок надходжень від приватизації). Більш цікавим є те, що більшість державних органів намагаються підвищити свою спроможність шляхом використання зовнішніх порад (або від іноземних донорів, або через роботу у спільних проектах з українськими науковцями). Державні органи також замовляють дослідження в різноманітних дослідницьких організацій.
Більшість респондентів зазначили, що вони мають замалу можливість примушувати людей в своїх організаціях працювати краще. Загроза пониження або звільнення не розглядається серйозно, оскільки заповнити вакансії складно, а кваліфікованих кандидатів на місця нинішніх працівників дуже мало. Враховуючи низьку платню і вузький діапазон її зростання, зміни в зарплаті відіграють незначну роль у мотивації. Також є дуже мало можливостей для швидкого просування по службі для добрих працівників. Знову ж, винятком є Фонд державного майна, який має великий конкурс на вакансії.
Ефективність програм
Відповіді на запитання щодо вироблення державної політики засвідчили слабке розуміння, що таке аналіз політики. Лише кілька державних органів вважають своєю пріоритетною функцією розробку політики, а більшість респондентів вважає, що аналізом політики мають займатися науковці. Не було розуміння й зв’язку між виробленням та впровадженням політики.
В більшості державних органів є аналітичні або стратегічні відділи, які однак є не дуже впливовими. Якщо вони і мають вплив в своєму міністерстві чи відомстві, то це завдяки ролі, яку вони набули в контролі за потоком документів, а не завдяки інтелектуальному внеску в діяльність організації.
Єдиними винятками були два “нових” органи: Антимонопольний комітет та Держкомпідприємництва. Обидва органи мають добре пророблені процедури розробки політики. Однак, згідно відповідей респондентів, навіть у цих органах принаймні 90% роботи є “гасінням пожеж”.
Прозорість
Одна з найбільш вражаючих змін за останні роки пов’язана з підвищенням прозорості дій уряду. Більшість опитаних заявили про потребу перейти до якісно нових форм співпраці з громадськістю. Багато хто зазначав, що якщо раніше їх завданням було лише вимагати від громадян виконання рішень, то сьогодні вони мають обґрунтовувати свої дії. Багато державних органів розробили чіткі правила доступу громадськості до інформації і вклали кошти у створення веб-сторінок та інформаційних бюлетенів.
Навіть ті державні органи, які не встановили чітких процедур доступу до інформації – як наприклад, Міністерство фінансів – зазначили, що загальним є усвідомлення “громадськість має право знати”, а вони мають обґрунтовувати нерозголошення інформації. Таке загальне враження посилювали побажання багатьох з опитаних, щоб хоч якась інформація залишалася конфіденційною.
Оцінювання
Жодна з опитаних організацій не могла описати якісь процедури або дії, що мають на меті оцінку нинішньої політики та навчання на помилках. Однак деякі респонденти зазначили необхідність відповідати на потреби, висловлені громадянами.
Надійність
Всі респонденти стверджували, що всі адміністративні завдання чітко виконуються, всі знають, чого можна чекати від держави. Очевидно в цьому випадку відповіді не охопили такого питання, як відповідність наслідків політики до поставлених цілей.
Висновки
Оцінка показала, що протягом останніх років відбулися окремі позитивні зрушення у якості державного управління. Більшість з них відбулися завдяки спонтанній адаптації, а не продуманій політиці. Результатами продуманої політики були:
скорочення кількості міністерств;
створення нових органів, таких як Антимонопольний Комітет, які з самого початку мали відповідати новим цілям політики;
нещодавні зміни у процесі прийняття рішень на рівні Кабінету Міністрів, які чітко розмежували ролі політичних діячів та державних службовців.
Якщо говорити більш загально, державні органи розвивалися відповідно до тиску нових вимог суспільства. Є прямий зв’язок між динамікою сектору, за який відповідальний той чи інший орган виконавчої влади, та розвитком цього державного органу. Наприклад, в будівництві переважає приватний сектор, і конкуренція на цьому ринку є високою. Жоден з гравців не домінує на ринку, і всім учасникам вигідно однакове ставлення до них державних органів. Відповідно, Державний комітет з будівництва та архітектури велику увагу приділяє своєчасності та якості своїх послуг.
Звичайно, така залежність не завжди є однозначною. Неефективність державного органу також може бути причиною повільної трансформації сектору економіки.
Іншим фактором, виявленим у процесі дослідження, була важливість організаційного “багажу”. Загалом державні органи, створені конкретно під нові завдання, такі як регулювання монополій, мають більш чітке бачення, чого вони мають досягти і більшою мірою зосереджені на ефективності своєї діяльності.
ОЦІНКА
Отже, що робити далі? Реформа державного управління в Україні досягла успіхів у таких напрямках:
зміни організаційної структури та перерозподіл функцій, які, проте, не передбачали суттєвих змін у процесі прийняття рішень на рівні міністерств;
краще визначення функцій міністерств та відомств зменшило дублювання. Скорочення кількості міністерств покращило координацію дій всередині уряду;
нова система прийняття рішень у Кабінеті Міністрів дозволила уряду краще контролювати процес прийняття рішень. Зокрема, це стосується проходження всіх рішень через урядові комітети і перетворення Секретаріату КМ з “останньої інстанції” на аналітичну структуру, яка надає коментарі щодо проектів нормативно-правових актів, поданих міністерствами.
Однак загальне підвищення спроможності уряду формулювати та втілювати політику, спрямовану на досягнення стратегічних цілей, було незначним. Це викликано такими двома причинами:
процедурних та структурних змін, здійснених до цього часу, було недостатньо, щоб уряд перейшов від реагуючого до активного характеру роботи;
запровадження нових процедур залишається хаотичним, а кроки, спрямовані на підвищення якості впровадження — незначними. Наприклад, нового Регламенту Кабінету Міністрів часто дотримуються не повністю в частині підготовки документів для прийняття рішень (концепцій).
Незважаючи на серйозні дискусії щодо розподілу повноважень (та ресурсів) між міністерствами, кожне міністерство самостійно відповідає за тлумачення своїх функцій та визначення напрямків своєї діяльності. Як наслідок, на діяльність міністерств далі впливає традиційне розуміння своїх функцій, а не стратегічне бачення. Ця інерція у визначенні функцій перешкоджає досягненню стратегічних цілей уряду.
Нова “фільтрувальна” роль урядових комітетів добре зарекомендувала себе як захисний механізм. Уряд зараз приймає менше суперечливих рішень. Однак хоча уряд тепер рідше приймає рішення, які суперечать його загальним цілям, він все одно не має ефективних механізмів розгляду альтернативних варіантів рішень у стратегічному контексті.
Розподіл функцій
Для уряду вкрай важливо усвідомити, що саме йому потрібно для досягнення своїх цілей, і розподілити обов’язки щодо виконання цих функцій серед міністрів на політичному, а не на бюрократичному рівні. Деякі функції можуть бути тимчасовими, але вимагатимуть політичних та організаційних ресурсів.
Натомість зараз стратегічні пріоритети визначають переважно на рівні експертів, а принципово важливі функції, пов’язані з реформуванням українського суспільства, отримують ту ж пріоритетність, що й традиційні командно-адміністративні функції щоденного управління економікою.
Загалом розподіл функцій має залежати від політичних потреб та пріоритетів, а не від організаційної структури уряду. Якщо міністри справді мають стати політичними лідерами, а не просто керівниками бюрократичного апарату, вони мають бути відповідальними за досягнення політичних цілей уряду, а не за управління своїми міністерствами.
Для вирішення цих проблем уряд може вжити таких заходів:
визначити невелику кількість стратегічних питань, щодо яких уряд хоче досягти помітного прогресу в наступному році та розподілити відповідальність за ці питання – а не за елементи організаційної структури – серед окремих міністрів;
розглянути інші варіанти організації співпраці міністерств. Наприклад, в Чехії міністри мають повноваження використовувати ресурси усіх міністерств, в яких є експертні знання та інтерес у даній сфері. В такій схемі державні службовці, які працюють над цим питанням, звітують безпосередньо міністру, що є відповідальним за питання, навіть якщо цей міністр не очолює міністерство, в якому вони працюють.
Цей підхід може спричинити конфлікти між міністрами за ресурси. Однак відкрите розв’язання таких конфліктів дасть урядові можливість зосередитися на справді важливих питаннях, а не долати всі проблеми все одночасно, як це відбувається зараз.
Процес прийняття рішень
Вдосконалення процесу прийняття рішень залишається ключовим пріоритетом уряду. Варто розглянути такі кроки:
Запровадити вимогу, щоб всі проекти рішень (окрім термінових та тих, що стосуються питань національної безпеки) проходили через відкриті громадські обговорення. Зокрема, важливо забезпечити, щоб ті, на кого вплине рішення, мали можливість проаналізувати його наслідки та висловити свої побажання. Це зменшить ризик того, що рішення не виконуватимуть, і пізніше потрібно буде змінювати політику. За словами урядовців, зараз близько третини рішень Кабінету Міністрів стосуються перегляду попередніх рішень.
Перевагою громадських обговорень є те, що уряд позбудеться неочікуваних наслідків своєї політики. Окрім того, якщо люди, на яких вплинуть результати політики, братимуть участь у її формуванні, вони краще її розумітимуть і виконуватимуть. Хоча це сповільнить процес прийняття рішень, такий крок посилить їх ефективність та стабільність, що підвищить ефективність роботи уряду.
Розглянути можливість зміни структури урядових комітетів. Зараз урядові комітети створені під віце-прем’єрів та мають ієрархічну структуру. Однак ця структура є радше бюрократичною, аніж політичною, що додатково посилює галузевий підхід до управління економікою. Для того, щоб процес прийняття рішень почав “грати на випередження”, можливо, корисно було б створити комітети, орієнтовані на конкретні питання. Наприклад, було б корисно мати урядовий комітет з фінансових питань, що займався б бюджетом та розробляв фіскальну стратегію. Також варто було б сформувати урядовий комітет з питань стратегії, який складався б з прем’єр-міністра та віце-прем’єрів, які б виробляли там стратегію уряду.
Краще узгодити роботу служб прем’єр-міністра та віце-прем’єрів з роботою державних службовців з Секретаріату та міністерств. Зараз працівників патронатних служб вважають радниками, а державних службовців — лише виконавцями рішень. Це неправильно в принципі і на практиці. Державні службовці також є радниками – вони готують інформацію, аналіз та проекти рішень. Тому уряд має створити умови, які забезпечать йому поради доброї якості як від державних службовців, так і від зовнішніх радників.
Зараз основною роллю зовнішніх радників та патронатних служб є критикувати роботу чиновників, причому, як правило, в останню хвилину. Це викликає зайві конфлікти, і уряд поринає у непотрібні суперечки. Натомість важливо забезпечити, щоб консультативну роботу по кожному питанню виконувала команда радників та державних службовців, з чітко визначеними повноваженнями та обов’язками. Міністри не мають в останню хвилину поринати в технічні дискусії. Натомість робота державних службовців та радників полягає у аналізі проблем, пропонуванні альтернативних рішень та представленні їх міністрам з поданням коментарів та аналізу можливих наслідків. Експерти мають працювати над технічними та інформаційними питаннями, щоб міністри могли зосередитися на ключових політичних питаннях.
Змінити процедуру міжвідомчих консультацій. Зараз Кабінет Міністрів (через Секретаріат) дає міністерствам вказівки по роботі з конкретними питаннями, доручаючи одному з міністерств (наприклад, Міністерству економіки) координувати процес. Як правило, це означає, що кожне міністерство, отримуючи таку вказівку, готує відповідь – зазвичай, дуже формальну – окремо від інших міністерств та надсилає її міністерству-координатору. Цей
|
