Державне управління в умовах адміністративної реформи - Правознавство - Скачать бесплатно
процес є дуже громіздким і не сприяє створенню належної основи для прийняття рішень міністрами.
Натомість критично важливо перетворити цей заформалізований процес – в якому ніхто ні за що не відповідальний, але всі змушені брати участь і можуть сповільнювати процес прийняття рішень – у справжній процес консультацій. Має бути ключове міністерство (та/або міністр), відповідальне за дану проблему – не за “координування”, а за роботу. Цю роботу слід виконувати в співпраці з іншими зацікавленими міністерствами. Однак така “зацікавленість” не має нав’язуватися. Якщо міністерство не має бажання брати участь, його не слід до цього примушувати. Кожне міністерство, однак, має усвідомлювати, що якщо воно (або його працівники) вирішить не брати участь у розв’язанні цього питання, то треба буде погодитися з остаточним рішенням, прийнятим без його участі.
Міністерство, яке є відповідальним за вирішення проблеми, також має відповідати за те, що погляди всіх зацікавлених міністерств відображені в роботі. Якщо суперечності не можуть бути зняті на рівні експертів, вони стають політичними питаннями і мають вирішуватися міністерствами. Якщо зацікавлене міністерство вважає, що його погляди проігноровані, відповідний міністр має представити альтернативну точку зору на урядовому комітеті.
Загалом уповільнення піде на користь процесу прийняття рішень, тому що до моменту ухвалення воно буде добре обдуманим та обговореним громадськістю. В іншому випадку, уряд залишатиметься в ситуації, коли жодне рішення не є остаточним, і він змушений витрачати багато часу на захист від критики або на виправлення помилок. Цей процес має забезпечити чітке визначення відповідальності за аналіз політики та підготовку альтернативних варіантів рішень з кожного питання.
Делегування
Уряд продовжує потерпати від командно-адміністративного бачення своєї ролі – прийняття остаточних рішень з кожного питання, яким би неважливим воно було. Хоча наплив дрібних питань означає, що більшість рішень міністри ухвалюють автоматично, візуючи підготовані чиновниками проекти документів без обдумування, в міністрів є ілюзія, що все під контролем і що завжди можна виправити становище, змінивши в документі якусь дрібницю.
Реальність є прямо протилежною. Міністри свідомо ставлять себе в становище, коли “за деревами не видно лісу”. Як наслідок, міністри не визначають політику, за яку вони відповідальні перед Президентом, парламентом та громадськістю.
Таким чином, вкрай важливо, щоб уряд змінив ситуацію, і замість контролювати організаційні дрібниці запровадив механізм відповідальності державних службовців та міністерств за досягнення поставлених цілей. Це означає делегування повноважень в обмін на чітке виконання завдань та моніторинг цього виконання.
Це легше сказати, аніж зробити. Уряд має почати з пілотних робіт, коли для розробки підходу до делегування можна буде використати зовнішні поради: як визначити відповідальність, цілі, як здійснювати моніторинг, тощо. Цей досвід можна буде використати для більш широкої децентралізації.
Впровадження
Виконання рішень та впровадження політики є найслабшою стороною державного управління в Україні. У цій сфері є такі проблеми:
Моніторинг реалізації здійснюється тільки в сенсі контролю за формальним виконанням, а не за якістю. Подальшого відслідковування наслідків майже не відбувається. Наприклад, Кабінет Міністрів часто видає короткі рішення юридичного характеру, спрямовані на вирішення складних проблем. Люди та організації, на яких впливають ці рішення, неправильно розуміють їх, що призводить до появи багатьох, часто неочікуваних тлумачень.
Моніторинг впровадження не організований таким чином, щоб вчитися на помилках. Більше уваги приділяється звинуваченням, а не навчанню на помилках.
Державні службовці працюють в інтелектуальній ізоляції. Інформаційні потоки в системі виконавчої влади є дуже слабкими. Люди мають більше стимулів приховувати те, чому вони навчилися, аніж ділитися знаннями з іншими. Є дуже мало можливостей визначати сфери, де досягнуто успіхів, та поширювати ці успіхи на всю систему виконавчої влади.
Якість державної служби є складним питанням, яке не може розглядатися окремо від стимулів до ефективності та рівня оплати праці. Однак є багато організаційних заходів, яких можна вжити, щоб покращити нинішнє становище. Головний підхід полягає в тому, щоб уряд намагався відійти від практики швидкого прийняття складних рішень і намагався якомога частіше використовувати пілотні проекти. Окрім цього, слід розглянути такі пропозиції:
Кожний проект рішення будь-якої складності, представлений на розгляд урядового комітету або Кабінету Міністрів, має супроводжуватися планом його реалізації. План реалізації може включати, наприклад, перелік заходів у сфері зв’язків з громадськістю, освітніх семінарів, спрямованих на роз’яснення рішень, заходів з контролю за впровадженням тощо. Це має стати процедурною вимогою (тобто бути включеним в Регламент).
До кожного важливого рішення слід застосовувати формальну процедуру перегляду. Наприклад, через шість місяців міністерство може бути зобов’язаним зібрати подання від тих, на кого вплинуло рішення, щодо його наслідків та відзвітувати перед урядом на основі аналізу цих подань.
Уряд має створювати можливості для посилення інформаційного обміну між державними службовцями, а також обміну знаннями та досвідом.
Міністри та вищі урядовці мають вимагати від державних службовців письмового викладення своїх думок та їх розповсюдження з метою отримання коментарів. Замість підготовки звітів та аналітичних документів, які дозволяють людям оцінювати думки одне одного, більшість державних службовців діють на інтуїтивному рівні. Міністри могли б заохочувати державних службовців, що пишуть аналітичні звіти.
Контроль
Однією з важливих проблем, що постала перед урядом, є потреба забезпечити послідовність та відповідність роботи державних службовців ширшим політичним цілям уряду. Було б неможливо та неефективно детально вказувати державним службовцям, що вони мають робити: чиновники мусять приймати рішення в межах своїх повноважень. Тому завжди залишатиметься ризик, що адміністративні рішення не відповідатимуть урядовій політиці. Також залишатиметься ризик корупції. Ці ризики існують в будь-якій системі державного управління. Формальний контроль, який практикується в Україні, особливо погано пристосований до вирішення таких проблем.
То ж якими мають бути форми контролю? Корисною основою для відповіді на це питання є робота Роберта Сіменса щодо збалансованого підходу до контролю. Він визначив чотири типи контролю, які доповнюють один одного:
Рефлективний/ інтегративний контроль враховує спільні інтереси, цінності та уявлення. Це основний механізм контролю, який використовують лідери.
Попереджувальний контроль здійснюється через визначення та контроль за дотриманням обмежень, наказів та заборон. Успішні організації чітко визначають, яка поведінка є прийнятною, а яка ні.
Діагностичний контроль відбувається шляхом визначення цілей та контролю за їх досягненням.
Інтерактивний контроль здійснюється через відкритий діалог, спрямований на вдосконалення стратегії.
Дослідження з державного управління в західних країнах свідчать, що висока ефективність організації забезпечується завдяки збалансуванню механізмів контролю, коли формальні і неформальні правила органічно поєднані в тому чи іншому культурному середовищі. Командно-адміністративну систему управління можна охарактеризувати як суміш інтегративного контролю (культура послуху та однакового розуміння ідеології) та попереджувального контролю. Система створила слухняну та відносно надійну адміністративну машину, але проігнорувавши діагностичний та інтерактивний механізми контролю, зумовила загальну неефективність.
В цьому контексті реформу державного управління можна розглядати як пошук балансу. Інтегративний контроль має бути відновлений, а діагностичний та інтерактивний механізми контролю слід створити з нуля. Що це означає в умовах України?
Інтегративний контроль вимагає створення спільного розуміння в державних службовців, які дії є прийнятними, а які – ні, а також підходу до державного управління в перехідний період. Наприклад, потік суперечливих рішень Кабінету Міністрів та Адміністрації Президента спантеличує державних службовців. Здатність політичних лідерів сформувати послідовне бачення і дотримуватися його у процесі прийняття політичних рішень стало б важливим внеском до запровадження інтегративного контролю.
Діагностичний контроль вимагає системного підходу до визначення стратегічних цілей як для уряду, так і для окремих державних органів. Це не слід плутати з постійною розробкою планів та концепцій, що відбувається зараз. Сьогодні плани існують у вигляді переліків заходів, слабко пов’язаних з цілями уряду або міністерства. Існує нагальна потреба створювати процедури корпоративного та стратегічного планування, які є основою діяльності державних органів на Заході.
І нарешті, інтерактивний контроль вимагає створення процедур, що дозволили б державним службовцям та громадянському суспільству стати учасниками діалогу щодо альтернативних варіантів рішень. Оцінка стану державного управління показала, що там, де такий діалог існує, він вже відіграв важливу позитивну роль.
В)АДМІНІСТРАТИВНИЙ КОНТЕКСТ РЕФОРМИ
Інституційна реформа – це процес, що вимагає управління, людей та механізмів для поширення нових організаційних методів та практики. Всього цього в Україні не вистачає. Заходи з адміністративної реформи координує перший віце-прем’єр, який відповідає за широке коло економічних питань. Штат працівників, які постійно працюють з питаннями адміністративної реформи, — це невелике управління Секретаріату Кабінету Міністрів. Міністерства та відомства змушені тлумачити та реалізувати адміністративну реформу на власний розсуд.
Ця ситуація створює такі проблеми:
Концентрація та повноваження. Враховуючи те, що механізми колективної роботи в уряді України все ще функціонують погано, ефективне впровадження будь-якої політики вимагає особистої участі когось з членів Кабінету Міністрів. Хоча зараз відповідальність за адміністративну реформу покладено на посадовця високого рівня, це питання не отримує достатньої уваги. Перший віце-прем’єр працює з питанням спорадично і на дуже високому рівні.
Управління процесом змін. Управління процесом змін в органах влади є тією навичкою, яку потрібно спеціально розвивати. Досвід однієї організації можна передавати іншим. З часом слід виростити професійних менеджерів процесу змін, щоб поширити реформи з центральних на інші органи влади. Цього не робиться. Натомість реформаторські спроби є поодинокими та не пов’язаними одна з одною.
Поширення інформації. Здійснюючи реформи в усьому уряді, можна зекономити на масштабі. Посібники для службовців та стандарти діяльності можна розробляти для великої кількості державних органів одночасно, навчальні програми можуть бути спільними, досвід можна поширювати. Нічого з цього зараз не робиться.
Визначення стандартів. Ефективні реформи вимагають створення та контролю за дотриманням стандартів діяльності. Як ми знатимемо, що реформи є успішними, якщо ми не можемо оцінити ефективність організацій? Визначення стандартів вимагає грунтовної роботи групи працівників, що мають спеціальні навички. Зараз ця робота не робиться і професійні уміння не розвиваються.
Існує багато можливих рішень зазначених вище проблем. Потрібно знайти таке рішення, що відповідало б українським організаційним традиціям та практиці. Враховуючи це, створення державного органу, що займатиметься питаннями державного управління (такі існують в багатьох країнах), очоленого одним з міністрів, може бути оптимальною альтернативою.
5)ВИСНОВКИ.
За словами Авер’янова, у вітчизняній та зарубіжній літературі не сформувалось сталого та загальновизнаного визначення державного управління. Такуж думку висловис Г. Райт. Державне управління можуть трактувати з точки зору суті, реального змісту діяльності або форм, яких воно набирає і в яких існує. Враховуючи поділ влади на законодавчу, виконавчу та судову, державне управління можна визначити шляхом відмежування законодавчої, виконавчої та судової діяльності держави, наголошуючи тим самим на змісті державного управління.
Голвне ж призначення держави – забезпечення функціонування ы розвитку суспільства з метою досягнення певноъ мети (або наперед визначеноъ сукупності цілей).
Для державного управління об’єктом управління є суспільство, а не форма державної діяльності, спрямована на здійснення завдань та функцій держави, що полягає у виконавчій та розпорядчій роботі органів управління[5].
Державне управління пов’язане з реалізацією цілей і функцій держави. Поряд із цим, враховуючи політичну та юридичну природу державного управління, воно не є суцільно підпорядкованим процесу виконання функцій держави[6].
Цілі та функції як держави, так і державного управління випливають з її конституції. Це співвідноситься з підходами західних вчених, що „управління не може бути визначеним головним чином функціонально”[7]. У цій же праці Ж. Ведель вказує на первинність конституції держави у визначенні цілей та функцій держави.
Управлінський характер і правова природа функцій держави зумовлюють набуття державним управліням таких специфічних ознак[8]:
у процесі його здійснення формуються та реалізуються цілі, завдання, функції, інтереси держави та її суб’єктів, конституційні права, забезпечуються законні інтереси громадян;
функції управління виконуються спеціальними субєкттами, які формуються переважно державою, діють за дорученням держави, наділені необхідними повноваженнями державно-владного характеру;
більшість варіантів управлінських зв’язків опосередковуються нормативними актами;
державне управління – це соціальне, політичне явище, вид суспільної діяльності, пов’язаної із здійсненням державної влади в демократичній країні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову;
державне управління має процесуальний характер, що охоплює процеси ціле визначення, ціле покладання та ціле здійснення. Державне управління має політичний та адміністративний аспекти;
державне управління – це систематично здійснюваний цілеспрямований вплив держави на суспільну систему в цілому або на окремі її ланки, на стан і розвиток суспільних процесів, на свідомість, поведінку та діяльність осби з метою реалізації державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої в інтересах держави;
цілі та функції державного управління адекватні цілям, завданням і функціям держави та становлять відповідні сукупності декомпозованих цілей, завдань і функцій держави, сформованих політичною системою з урахуванням соціально-економічного та політичного стану держави;
цілі державного управління формуються політичною системою та реалізуються механізмом держави;
органи державної влади як суб’єкти державного управління діють у межах компетенції, визначеної для них у відповідних нормативних актах, та наділені необхідними державно-владними повноваженнями;
виконавчо-розпорядчу діяльність з реалізації зазначених цілей в основному здійснюють державний апарат і органи місцевого самоврядування в межах делегованих повноважень; державний апарат формується на підставі законодавчих актів за дорученням держави.
Наведені ознаки дають змогу запропонувати таке визначення категорії „державне управління”: державне управління – цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених у Конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією.
Тепер можна підвести підсумки по адміністративній реформі.
Повільні темпи реформ в Україні, яка отримує велику кількість рекомендацій донорів, неминуче породжують питання, хто має нести за це відповідальність. Можна звинуватити уряд в тому, що він не дотримується рекомендацій донорів. Можна звинуватити донорів в наданні непотрібної та низькоякісної допомоги. Проте для того, щоб знайти шляхи для прискорення реформ, потрібно проаналізувати наявні проблеми.
Наведені нижчі рамки для аналізу базуються на порівнянні програм міжнародної технічної допомоги для країн Центральної Європи — кандидатів на членство в ЄС — та для України.:
Країни Центральної Європи мали спільні рамки для технічної допомоги — підготовка до вступу до Європейського союзу. Інтеграція до ЄС вимагала всебічної допомоги, яка була спрямована на приведення інституцій цих країн у відповідність з європейськими стандартами. В Україні дуже важко визначити єдиний принцип надання технічної допомоги. Пріоритети донорів базуються на наявній пропозиції, а не на попиті, і визначаються відповідно до політичних критеріїв.
В Центральній Європі проекти технічної допомоги розробляються задля виконання конкретних завдань, пов’язаних з наближенням інституцій до європейських стандартів. В Україні агентства технічної допомоги рідко вважають впровадження головним продуктом проекту. Донори надають готові рекомендації та сподіваються, що уряд сам їх виконає, як тільки в нього з’явиться політична воля.
Проекти технічної допомоги для центральноєвропейських країн передбачали наявність систематичного доступу до інформації та постійної допомоги західних експертів. Проекти в Україні найчастіше є одноразовим навчанням, а доступ до експертів є випадковим.
Немає сумніву, що деякі з цих розбіжностей були наслідком різних соціально-економічних та політичних умов в цих країнах. Проте важливо проаналізувати, наскільки вони є дійсно були необхідними та якою мірою відмінність в підходах до технічної допомоги може затримати процес трансформації в Україні.
Іншим аспектом цього питання є той факт, що часто акцент в порадах робиться на те, що робити (наприклад, яку політику проводити), а не на те, як розробляти та приймати раціональні рішення. Іноземні експерти вважають, що надавати українським урядовцям альтернативні варіанти не має сенсу: вони побоюються, що українці можуть обрати “не той варіант”. Задля того, щоб захистити уряд від прийняття “невірного” рішення, іноземні радники часто відмовляються надавати рекомендацій щодо проблем, які були сформульовані українськими урядовцями. Такий підхід не сприяє успіху процесу трансформації в України та призводить до зменшення ефективності іноземної допомоги. Вищі урядовці часто говорять, що іноземні радники працюють самі на себе.
Іншим умовою успіху є те, щоб рекомендації та навчання стали частиною інституційної пам’яті. Цього можна досягти перш за все завдяки забезпеченню подальшого розповсюдження отриманих рекомендацій та знань у відповідній урядовій установі.
В країнах Центральної Європи наголос програм технічної допомоги було зроблено на запровадженні організаційних стандартів та залученні державних службовців до міжнародних мереж, а в Україні — на наданні готових рекомендацій та програми навчання. Існує велика різниця між організацією навчальних поїздок для урядовців, де їм розповідають, як живе суспільство країни-донора (часто не звертаючи уваги на наявні проблеми), та залученням державних службовців до міжнародних мереж, де вони працюють пліч-о-пліч з експертами, які виконують аналогічні обов’язки. Такі мережі як ОЕСР створюють можливість для налагодження тривалих відносин, навчання на помилках, та визначення рольових моделей.
“Навчання” та “робота в тандемі”— це різні речі. Перше означає можливість отримати нові навички та ідеї, які потім можуть бути передані іншим, а можуть і не бути передані. Друге — можливість стати частиною міжнародної групи державних службовців, обговорити ідеї та пізнати нові шляхи досягнення цілей. Більшість українських урядовців перебувають в повній інтелектуальній ізоляції та не співпрацюють з західними колегами. Тому вони весь час повертаються до звичних відпрацьованих принципів мислення та дій.
Яка ж фактична різниця між “навчанням” та “роботою в тандемі”? Перший підхід передбачає організацію навчальних програм, щоб, скажімо, група з десяти державних службовців змогла відвідати якусь установу країни-донора. Якщо ж проект технічної допомоги передбачає “роботу в тандемі”, то один ключовий урядовець протягом певного періоду часу десять разів зустрівся зі своїм західним колегою, налагодивши тісні стосунки.
Українські урядовці мають бути залучені до інституціалізованих міжнародних мереж державних службовців та радників з державної політики. Безперечно, це завдання є легшим для центральноєвропейських країн, де перспективи вступу до ЄС забезпечують природне інституційне середовище. Україна не має цього середовища, проте залишаються можливості, до яких вона не має доступу.
6.СПИСОК ВКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Виступ Президента України Віктора Ющенка у Верховній Раді перед голосуванням щодо затвердження Юлії Тимошенко на посту Прем'єр-міністра України 4 лютого 2005 р. // http://www.president.gov.ua/activity/322604235.html.
2. Європейські орієнтири адміністративного реформування в Україні: Монографія / За заг. ред. В.Д.Бакуменка, В.М.Князєва; Кол. авт.: В.Д.Бакуменко (кер. автор. кол.), Л.М.Гогіна, І.В.Козюра, С.О.Кравченко, Ю.Г.Кальниш, Л.Г.Штика. – К.: Вид-во НАДУ, 2005. – 172 с.
3. Журавський В.С. Джерело закладено в самій ідеї // Голос України. – 2005. – 1 берез.
4. Загальна оцінка країни. Україна / Агентства ООН в Україні. – К., 2004. – 136 с. // http://www.un.kiev.ua/ua/cca/.
5. Кількість державних службовців, які займають посади керівних працівників та спеціалістів за категоріями станом на 31.12.2004 р. // http://www.guds.gov.ua/document/41923;/ds.htm.
6. Лісничий В.В. Політичні та адміністративні системи зарубіжних країн. – Х.: Торнадо, 2001. – 352 с.
7. Луговий В.І. Професійна підготовка державно-управлінських кадрів у контексті сучасних тенденцій // Вісн. НАДУ. – 2004. – № 3. – С. 11-20.
8. Парфенцева Н.О. Міжнародні статистичні класифікації діяльності та продукції: стан та перспективи розвитку // Наук. вісн. Держ. акад. статистики, обліку та аудиту. – 2004. – Вип. 2.
9. Програма діяльності Кабінету Міністрів України "Назустріч людям" // Офіц. вісн. України. – 2005. – № 6.
10. Самоврядування та територіальна організація влади в Польщі / Я.Гонцяж, Н.Гнидюк, В.Гуменюк, О.Куленкова – К.: Міленіум: Вид-во УАДУ, 2001. – 184 с.
11. Gajduschek G., Dethier J.-J. Hungary: overview, World Bank, 2002 // http://www1. worldbank.org/publicsector/civilservice/.
12. Реформа державного управління в Україні / Новозеландський Інститут Економічних Досліджень. 2000 р.
[1]International encyclopedia of public policy and administration / Editor in chief J. M. Shafritz. – Boulder: Westview, 1998. – 4 volumes. – 2504 p.
[2] Marini F. Public administration // International encyclopedia of public policy and administration / Editor in chief J. M. Shafritz. – Boulder: Westview, 1998. – Vol. 3. – Pp. 1782-1788.
[3] Авер'янов В. Ще раз про зміст і співвідношення понять «державне управління» і «виконавча влада»: полемічні нотатки  : . Опубліковано: 28.11.04 . Джерело: LawSchool.lviv.ua
Авер'яновВ. Адміністративна реформа і правова наука // Право України. - 2002. - № 3. - С 24-25
[4] Дослідження здійснювали працівники Секретаріату Кабінету Міністрів під керівництвом Тетяни Болтівець. В межах проекту опитано державних службовців з таких органів виконавчої влади:
Міністерство аграрної політики. Міністерство культури та мистецтв. Міністерство освіти та науки.Міністерство праці та соціальної політики. Міністерство екології та природних ресурсів. Фонд державного майна. Антимонопольний Комітет. Державний комітет будівництва та архітектури. Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва.
[5] Политологический словарь: В 2 ч. – Ч. 1- М.: Луч, 1994. – С. 208.
[6] Державне управління: теорія і практика / ред. В. Б. Авер’янова. – К.: Юрінком Інтер. 1998. С. 432.
[7] Ведель Ж. Адмынистративное право Франции: Пер. с фр. – М.: Прогресс, 1973. – С. 512.
[8] Старилов Ю. М. Служебное право. – М.:БЕК, 1996. – С. 698
|
