Введение
В своей работе я хочу рассмотреть базовый вопрос – понятие и предмет муниципального права, т.к эти вопросы являются основными вопросами любой науки.
К концу 90-х годов XX в. в системе российского права обособилась новая отрасль – муниципальное право.
Муниципальное право является составной частью юриспруденции. Наука муниципального права относится к числу отраслевых наук. Ее предметом является изучение муниципального права как отрасли права.
Муниципальное право- комплексная отрасль российского права, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Муниципальное право – одна из отраслей российского права, поскольку призвана регулировать разнообразные общественные отношения в самой многосторонней сфере – в сфере местного самоуправления. В настоящее время местное самоуправление составляет одну из важных и необходимых основ конституционного строя России. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту интересов лиц, совместно проживающих на определенной территории, жители которой неизбежно взаимодействуют друг с другом. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия.
Понятие муниципального права сравнительно новое для отечественного госу¬дарствоведения. Слово «муниципалитет» происходит от латинского «municipiu¬m», так в эпоху римской республики назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В настоящее время муниципалитет – это избираемое городское или сельское самоуправление.
Понятие муниципального права
К концу 90-х годов XX в. в системе российского права обособилась новая отрасль – муниципальное право.
Предпосылками обособления муниципального права явились (см. схема 1):
1) сложившаяся устойчивая и многослойная группа отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления;
2) количественное и качественное наращивание системы правовых норм, регламентирующих местное самоуправление.
В названной новой отрасли употребляется термин «муниципальный» (от лат. municipium. В республиканскую эпоху римской истории так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления).
Значение термина «муниципалитет»: munis по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, а capio, recipio – беру, прилагаю. «Соответственно, городское управление – как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными делами, называется муниципалитетом…».
Под муниципалитетом понимается орган местного самоуправления, низшая административно-территориальная единица в государстве.
В современном законодательстве термины «муниципальный» и «местный» употребляются как равнозначные применительно к самоуправленческим отношениям. Таким образом, муниципальное право можно охарактеризовать как право местного самоуправления. Причем термины «муниципальный», «муниципалитет» применимы в нашей стране как к городскому самоуправлению и его органам, так и к самоуправлению, осуществляемому в сельских поселениях и на других территориях.
Муниципальное право – комплексная отрасль права.
Согласно утвердившейся в юридической литературе точке зрения, муниципальное право представляет собой комплексное правовое образование.
Комплексность муниципального права обусловлена (см. схема 2), во-первых, тем, что его предмет образуют комплексные общественные отношения различных сфер – финансов, налогов, землепользования и др., во-вторых, двойственной природой муниципальных правовых норм*. Своеобразие норм выражается в том, что они как бы распределены «по двум адресам». С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (например конституционного, административного, финансового), с другой – входят во вторичную правовую структуру: комплексную отрасль права.
Комплексность предмета муниципального права характеризуется рядом признаков (см. схема 3), в частности, наличием в муниципальном праве наряду с нормами «двойного назначения» собственных, исключительно муниципально-правовых норм; своеобразием субъектов муниципального права, в число которых входят как собственные, исключительные субъекты муниципального права (население, муниципальные образования, органы территориального общественного самоуправления и др.), так и иные субъекты права (граждане, государство, предприятия и учреждения); наличием муниципально-правовых норм, первичных по отношению к нормам других отраслей права (например нормы, устанавливающие структуру и систему органов местного самоуправления и др.); комплексным характером отношений, регулируемых муниципальным правом.
Подводя итог сказанному, можно привести определение муниципального права (см. схема 4), данное О.Е. Кутафиным и В.И. Фадеевым. «Муниципальное право Российской Федерации – это комплексная отрасль российского права, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного
* Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов. М, 2005 г., стр. 10.
самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления»**.
** Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. Москва, 2004 г. Стр.10
Источники муниципального права
Систему источников муниципального права составляют (см. схема 5):
• 1. Нормативные правовые акты Российской Федерации:
o Конституция Российской Федерации;
o федеральные законы, среди которых основными в настоящее время являются:
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, урегулировавший основные сферы местного самоуправления (в ред. от 6 октября 2003 г.), Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», призванный гарантировать финансовую самостоятельность муниципальных образований и многие другие федеральные законы.
Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ (в редакции Федерального закона от 22.06.98 № 85-ФЗ);
o указы Президента Российской Федерации, в частности, Указ Президента РФ "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" от 11 июня 1997 г. № 568; Указ "О конгрессе муниципальных образований Российской Федерации" от 22 октября 1998 г. № 1281;
o постановления Правительства Российской Федерации, такие, как Постановление "О федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления" от 15 декабря 1999 г. № 1394.
• 2. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации:
o законы субъектов Российской Федерации, прежде всего конституции республик, входящих в состав Российской Федерации, и уставы других субъектов РФ, а также законы о местном самоуправлении (например, в Красноярском, Приморском краях, Новосибирской, Томской, Тюменской областях); об организации местного самоуправления (в Волгоградской, Нижегородской, Читинской областях и др.) или об основах местного самоуправления (в Алтайском крае);
o нормативно-правовые акты исполнительных органов субъектов Российской Федерации.
• 3. Нормативные правовые акты муниципальных образований:
o уставы муниципальных образований;
o решения, принимаемые непосредственно населением (на местном референдуме);
o нормативные акты органов местного самоуправления.
Следует также подчеркнуть, что составной частью источников муниципального права России является также ратифицированная нашей страной в 1998 г. Европейская Хартия местного самоуправления 1995 г., установившая общие для всех стран-членов Совета Европы принципы организации власти на местах.
В настоящее время российская правовая наука признает муниципальное право самостоятельной правовой отраслью. Все исследователи подчеркивают специфику муниципального права.
Во-первых, отмечается, что муниципальное право имеет комплексный характер, поскольку регулирует осуществление властных полномочий во всех сферах местной жизни - от бюджетно-финансовой до охраны общественного порядка и потому объединяет нормы других отраслей (конституционного, административного, финансового, гражданского и т.д.), относящиеся к местному самоуправлению.
Во-вторых, специфика муниципального права заключается также и в том, что его основу составляют не только правовые нормы, принятые государственными органами, но и нормы саморегулирования, принятые местным населением непосредственно, а также органами местного самоуправления.
Предмет муниципального права (см. схема 6)
Как любая другая правовая отрасль, муниципальное право имеет свой предмет и метод правового регулирования.
Предметом муниципального права являются общественные отношения, связанные с организацией и функционированием местного самоуправления.
Понятие местного самоуправления определено в ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": "Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций".
Таким образом, местное самоуправление:
• осуществляется либо населением непосредственно (путем прямого волеизъявления - на местном референдуме, на собраниях, сходах граждан, на выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, на митингах, шествиях, демонстрациях и т.д.), либо органами местного самоуправления и их должностными лицами;
• осуществляется самостоятельно и под собственную ответственность: местное самоуправление представляет собой особый вид власти, независимой ни от законодательной, ни от исполнительной ветвей государственной власти, отвечающей за свою деятельность лишь перед местным населением и подчиняющейся только требованиям закона;
• направлено на решение вопросов местного значения, которыми признаны вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, определенные федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации;
• должно действовать в интересах местного населения, с учетом местных традиций - местное самоуправление выделено из системы государственного управления для того, чтобы точнее выявить, учесть, отразить и защитить местные интересы, имеющие собственную специфику по сравнению с региональными и общегосударственными интересами.
Следует также подчеркнуть, что местное самоуправление осуществляется на территории муниципальных образований - городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, или на иной населенной территории, предусмотренной законом. Местное самоуправление может организовываться в рамках административно-территориальной единицы (города, села, района) или на какой-либо иной территории, определенной законодательством субъектов Российской Федерации.
В процессе осуществления права местного населения на самоуправление складываются определенные общественные отношения. Большая часть из них регулируется правовыми нормами и приобретает форму муниципально-правовых отношений. Из всей совокупности муниципально-правовых отношений можно выделить следующие основные, возникающие в процессе:
• непосредственного осуществления местным населением власти;
• формирования органов местного самоуправления;
• деятельности органов местного самоуправления;
• исполнения взаимных обязательств между органами местного самоуправления и органами государственной власти.
Субъекты (участники) муниципально-правовых отношений многочисленны и разнообразны. Ими могут быть, с одной стороны, лица, представляющие местное самоуправление и имеющие право принимать решения по вопросам местного значения, а с другой - физические, юридические лица, общественные и государственные органы, вступающие с муниципалитетом в правовые отношения. Можно выделить следующие группы субъектов муниципально-правовых отношений:
• 1) сообщество граждан, проживающих в пределах муниципального образования;
• 2) органы местного самоуправления (представительные и исполнительные);
• 3) выборные должностные лица (депутаты, главы муниципальных образований);
• 4) органы территориального общественного самоуправления (домовые комитеты, советы и т.д.);
• 5) юридические лица (например, хозяйствующие субъекты, действующие на территории муниципального образования);
• 6) физические лица или группы лиц (в частности, обращающиеся в органы местного самоуправления с правотворческой инициативой);
• 7) государственные органы Российской Федерации;
• 8) государственные органы субъектов Российской Федерации;
• 9) различные предприятия, организации, учреждения.
Кроме того, необходимо иметь в виду, что особым субъектом муниципально-правовых отношений может быть и муниципальное образование в целом. Так, муниципальное образование обладает правами собственника муниципального имущества; правом иметь свою символику (гербы, эмблемы и др.). От имени муниципального образования как особого субъекта муниципально-правовых отношений выступают: либо население непосредственно, либо органы местного самоуправления.
Методы муниципального права (см. схема 7)
Муниципальное право, являясь комплексной отраслью, заимствует методы, используемые в различных отраслях. Поскольку местное самоуправление охватывает сферу публичного и частного права, правовое регулирование основано на сочетании императивного и диспозитивного методов. Местное самоуправление является преимущественно публично правовым институтом, и поэтому чаще всего применяется императивный метод в сочетании с обязывающими и запрещающими способами регулирования. Помимо названных двух способов правового регулирования в теории права выделяется также и третий – дозволение, т.е. предоставление лицу права на определенное собственное поведение, совершение тех или иных действий***. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, также широко используется в муниципальном праве. Так, в соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка.
В связи с этим для метода муниципального права характерно сочетание императивного и диспозитивного подходов.
1. Императивный подход. С одной стороны, императивные, властные предписания, свойственные публично-правовому регулированию (конституционному, административному, финансовому праву), определяют многие вопросы местного самоуправления - в частности, порядок проведения выборов органов местного самоуправления; компетенцию выборных должностных лиц муниципалитетов; обязательность решений местных референдумов, собраний или сходов.
Основанием возникновения муниципально-правовых отношений в таких случаях
*** Алексеев С.С. Государство и право. Москва, 1994 г. Стр. 83
обычно выступает властное предписание.
2. Диспозитивный подход. С другой стороны, в муниципальном праве широко используются и диспозитивные нормы, основывающиеся на принципе юридического равенства субъектов общественных отношений, что характерно для частноправового регулирования (гражданского, семейного, торгового права). Так, органы местного самоуправления являются юридическими лицами и вправе самостоятельно выступать в гражданском обороте, в частности, они могут приобретать в собственность муниципального образования имущество. Юридическим фактом для возникновения правоотношений в таких случаях, как правило, является договор.
Императивный, диспозитивный и гарантирующий методы правового регулирования, свойственные, прежде всего федеральному уровню нормативной регламентации местного самоуправления, предопределяют, по мнению И.В. Выдрина и А.И. Кокотова, метод саморегуляции, присущий автономному уровню, охватывающему отдельные муниципальные образования****.
**** Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2005 г., стр. 19
Заключение
В заключении хотелось бы отметить тот факт, что в рамках моей работы, не возможно рассмотреть все вопросы муниципального права. Однако мне хотелось, чтобы у нас сформировалось четкое понимание важности того определенного круга знаний, умений и навыков, необходимых нам, как будущим юристам, которые я изучила в своей работе.
Муниципальное право- комплексная отрасль российского права, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
В заключение данной темы можно сделать следующие выводы относительно понятия и предмета муниципального права РФ.
Во-первых, муниципальное право связано с муниципальным (или местным) самоуправлением и, следовательно, его можно трактовать как право местного самоуправления, местное (локальное) право.
Во-вторых, муниципальное право - комплексная отрасль права, которая включает как собственные правовые нормы, регулирующие отношения в сфере местного самоуправления, так и нормы других отраслей права, регулирующих отношений в данной сфере, но на локальном (местном) уровне.
В -третьих, нормы муниципального права регулируют специфический круг общественных отношений, связанных с организацией и функционированием местного самоуправления в городских и сельских поселениях.
Список использованной литературы
1. Конституция Российской Федерации 12.12.1993г.
2. Федеральный закон РФ №154-ФЗ от 28.08.1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
3. Федеральный закон РФ №131-ФЗ от 06.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
4. Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н Муниципальное право Российской Федерации. Учебник для вузов/под ред. профессора Н.С.Бондаря.-М.:ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2002.
5. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник.- М.: Юристъ, 2004 г.
6. Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М.: Юрис¬пруденция, 2000.
7. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2005 г.
8. Алексеев С.С. Государство и право. Москва, 1994 г.
Приложение
Предпосылки обособления отрасли
муниципального права
Сложившаяся устойчивая и многослойная группа отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления
Количественное и качественное наращивание системы правовых норм, регламентирующих местное самоуправление
Муниципальное право РФ.
Схема 1.
Комплексность муниципального права обусловлена:
Его предмет образуют комплексные общественные отношения различных сфер – финансов, налогов, землепользования и др.
1
Двойственная природа муниципально – правовых норм
2
Схема 2.
Комплексность предмета муниципального права
характеризуется рядом признаков:
- наличием в муниципальном праве наряду с нормами «двойного назначения» собственных, исключительно муниципально-правовых норм
- своеобразием субъектов муниципального права
- наличием муниципально-правовых норм, первичных по отношению к нормам других отраслей
- комплексным характером отношений, регулируемых муниципальным правом.
Схема 3.
Муниципальное право- это комплексная отрасль права
Нормы
права, непосредственно регулирующие местное самоуправление
Нормы конституционного права
Нормы финансового права
Нормы административного и др. отраслей права
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ»
нормы ст.ст. 3, 12, главы 8 Конституции РФ
нормы глава 9 Бюджетного кодекса РФ
Схема 4.
Схема 5.
Предмет муниципального права - однородные общественные отношения, возникающие в процессе реализации населением права на местное самоуправление.
общественные отношения, связанные со способностью местного населения непосредственно решать вопросы местного значения (выборы, местные референдумы и др.);
общественные отношения, связанные с организацией и деятельностью органов, выборных должностных лиц местного самоуправления
общественные отношения, связанные с функционированием различных отраслей местного хозяйства через определение компетенции муниципальных образований и статуса различных объектов муниципального имущества
общественные отношения, связанные с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Схема 6.
Методы муниципального права
Метод гарантии
Императивный
Диспозитивный
Метод саморегуляции
Схема 7.
