Многопартийность и политические партии (статус) - Теория государства и права - Скачать бесплатно

   немыслимой    без
существования оппозиционных партий.

    2 Этапы правового развития российской многопартийности


    2.1 Становление многопартийности в Российской Федерации

    История  становления  посткоммунистической  многопартийности  в  России
насчитывает лишь около десяти лет. Но эти  годы  вместили  в  себя  крушение
КПСС,  распад  Союза,  драматическое  противостояние  властей  в  1993   г.,
избирательные кампании по выборам Президента и парламента страны,  выборы  в
органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.
    Зачатки многопартийности начали формироваться уже с  конца  1985  г.  в
виде так называемых альтернативных общественных движений, народных  фронтов,
представляющих  главным  образом  движения  за  национальное  возрождение  в
республиках, и иных неформальных объединений.  Правовой  точкой  отсчета  на
этом  пути  стала   отмена   третьим   Съездом   народных   депутатов   СССР
конституционного положения о руководящей роли КПСС  и  легализации  принципа
политического плюрализма. Это было очень непростое  для  страны  решение.  С
позиций современного российского менталитета, уже приспособившегося к  жизни
в условиях предельно сжатого исторического времени,  кажется  странным,  что
наиболее  актуальная  для  перестроечного   советского   общества   проблема
тотальной монополий КПСС  стала  предметом  широких  общественных  дискуссий
лишь в самый пик гласности — в конце 80-х годов. Но и в это время  отношение
к ней было весьма неоднозначным.
    В период, когда маховик исторических событий в  России  только  начинал
еще раскручиваться, шансы демократического движения на заметный успех в  его
противоборстве  с  КПСС  казались  небольшими.   Коммунисты   явно   неплохо
подготовились к переменам. В то время как одна часть  партии  с  неожиданной
для общества предприимчивостью включилась  в  инициируемые  ею  же  процессы
разгосударствления  социалистической  собственности  (сумев   даже   убедить
определенные  круги  на  Западе  и   часть   отечественной   демократической
общественности, что преобразование собственности в СССР возможно лишь  путем
номенклатурной приватизации), другая ее часть заняла позицию критики  всякой
приватизации и готовилась к тому, чтобы, используя  неизбежное  недовольство
широких  масс  несправедливостями  приватизации,  вновь  выступить  в  роли:
защитника обездоленных и создать  мощную  социальную  базу  для  возрождения
коммунистического движения.
    Несмотря на то, что  с  осени  1988  г,  социологи  фиксировали  резкое
падение  авторитета  КПСС,  реальные  и  потенциальные   позиции   компартии
представлялись все еще очень прочными, вплоть до  августовского  путча  1991
г. Решающую роль  в  утверждении  реальной  многопартийности  и  преодолении
всевластия  коммунистической  партии  сыграло  то  обстоятельство,  что  для
российского депутатского корпуса, для Председателя Верховного  Совета  РСФСР
Б. Н. Ельцина, для  широкого  спектра  российских  политических  объединений
борьба  с  КПСС  слилась  с  борьбой  против  диктата  союзного  центра.  Не
случайно, что именно в  Декларации  о  государственном  суверенитете  РСФСР,
принятой   первым   Съездом   народных   депутатов   РСФСР,   впервые   были
провозглашены гарантии равных правовых  возможностей  участия  в  управлении
государственными и  общественными  делами  для  всех  граждан,  политических
партий, массовых движений, общественных и религиозных организаций[4].  Кроме
того,  на  первом  Съезде  был  принят  и  ряд  иных  решений,  важных   для
последующего  развития  многопартийности.  В  постановлении  первого  Съезда
народных депутатов  РСФСР  "О  механизме  народовластия  в  РСФСР"  вводился
запрет на "совмещение должности руководителя государственного органа  власти
и управления с любой  другой  должностью,  в  том  числе  в  политических  и
общественно-политических организациях"[5], а в принятом за основу на  Съезде
Декрете о власти, кроме того, устанавливалось,  что  "всякое  противоправное
вмешательство политических  партий,  партийно-политических  органов  и  иных
общественных  организаций  в   деятельность   государственных   предприятий,
учреждений и  организаций  должно  пресекаться  незамедлительно  и  со  всей
решительностью"[6].
    12 июня  1991  г.  Б.  Н.  Ельцин  был  избран  Президентом  Российской
Федерации, а уже 20  июля  1991  г.,  опираясь  на  решения  первого  Съезда
народных  депутатов  РСФСР,  он  издал  Указ  "О  прекращении   деятельности
организационных  структур  политических  партий  и   массовых   общественных
движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР"[7].
     Деятельность Коммунистической партии  РСФСР,  поддержавшей  прямо  или
косвенно действия ГКЧП была приостановлена Указом  Президента  РСФСР  от  23
августа 1991 г. до "окончательного разрешения в судебном порядке  вопроса  о
неконституционности  действий  Компартии  РСФСР",  Далее  события   шли   по
нарастающей. Практически  одновременно  выходят  Указ  Президента  СССР  "Об
имуществе Коммунистической партии Советского Союза", предписывающий  советам
народных депутатов взять под охрану имущество  КПСС[8],  и  Указ  Президента
РСФСР "Об имуществе  КПСС  и  Коммунистической  партии  РСФСР",  объявляющий
государственной собственностью РСФСР все имущество, принадлежащее КПСС и  КП
РСФСР[9]. Через несколько дней (29 августа) Президент СССР издает  Указ  "Об
упразднении военно-политических органов в Вооруженных  Силах  СССР,  войсках
Комитета государственной безопасности СССР, внутренних войсках  Министерства
внутренних дел и железнодорожных войсках". А вскоре после этого  он  слагает
с себя полномочия  Генерального  секретаря  ЦК  КПСС  и  призывает  ЦК  КПСС
принять решение о самороспуске. Завершающую точку в этой  серии  нормативных
актов поставил Указ Президента РСФСР от 6 ноября  1991  г.  "О  деятельности
КПСС  и  КП  РСФСР",  предписывающий  прекращение  деятельности  и   роспуск
организационных структур КПСС и КП РСФСР.
    Однако в массовом сознании поражение компартии было в тот период отнюдь
не столь очевидным. И хотя, по данным ИСПИ  РАН,  более  половины  населения
полностью согласилось с решениями  о  приостановлении  деятельности  КПСС  и
считало, что эта  партия  не  должна  возобновлять  свою  деятельность,  28%
респондентов, напротив, были убеждены, что компартия должна  возродиться,  а
почти половина опрошенных коммунистов (46%)  были  готовы  возобновить  свое
членство в партии[10]. При  этом  только  каждый  четвертый  респондент  был
уверен в том, что после запрета КПСС страна пойдет по пути  демократического
развития, и одновременно столько же  полагало,  что  в  этом  случае  страну
ожидает диктатура новой власти. Показательно,  что  половина  опрошенных  не
смогла  определенно  высказаться  по  данному  вопросу.  Таким  образом,   в
обществе, в отличие от высших эшелонов власти, явно не было эйфории  победы.
Оно, по мнению наблюдателей, "раскололось и затаилось".
    После крушения  КПСС  процесс  становления  многопартийности  в  России
вступил в качественно новую  стадию.  Если  раньше  политическая  активность
партий и движений самой разной ориентации была  по  преимуществу  направлена
против КПСС и отождествлявшегося с ней союзного центра, то теперь  они  были
вынуждены искать новую основу для  самовыражения  и  самоидентификации  (это
прежде всего касалось так называемого демократического движения, которое  по
сути дела всегда было лишь объединением "против", а не "за"). Я говорю  "так
называемого" потому, что "демократ", "демократическое движение" и  т.  п.  —
это всего лишь приемлемое для народного слуха демагогическое название  всего
антикоммунистического. При  этом  как-то  забывается,  что  коммунисты  тоже
стоят на позициях демократии, но демократии пролетарской, т. е.  неправовой,
использующей массы как средство  подавления  индивида.  Антикоммунистическая
же демократия —  это  демократия  буржуазная,  т.е.  правовая,  либеральная,
основанная на принципах защиты прав меньшинства,  свободы  индивида.  А  для
буржуазной демократий  (т.  е.  демократии  в  позитивном,  а  не  просто  в
антикоммунистическом смысле) в России пока что  условий  нет,  так  как  нет
гражданского общества и нет среднего социального слоя, который мог  бы  быть
реальным носителем  основных  ценностей  буржуазной  демократии  —  свободы,
собственности и права.
    Естественно,  что  эта  эклектичность  и  внутренняя   противоречивость
демократического движения обнаружилась очень быстро. После августа  1991  г.
началась серия расколов единого  прежде  блока  "Демократическая  Россия"  и
выходов из него сначала патриотически настроенных организаций, затем  партий
социал-демократической и социал-либеральной ориентации.
    Важное значение для укрепления позиций  левых  сил  имели  принятые  30
ноября  1992  г.  решения  Конституционного  Суда  РФ  по  делу  о  проверке
конституционности   ряда   указов   российского    Президента.    В    целом
конституционным был признан лишь  указ  о  приостановлении  деятельности  КП
РСФСР. В вопросе об имуществе  КПСС  и  Компартии  РСФСР  суд  согласился  с
позицией  Президента  лишь  в  части,  касающейся  имущества,  собственником
которого являлось государство. Применительно же к имуществу,  принадлежащему
КПСС на правах  собственности,  а  также  к  имуществу,  которое  на  момент
издания указа фактически находилось во владении, пользовании и  распоряжении
КПСС . и КП РСФСР, но  собственник  которого  не  был  определен,  указ  был
признан  неконституционным.  Вопрос  о  собственности  в  каждом  конкретном
случае предстояло решать в судебном порядке. Неконституционным  суд  счел  и
положения Указа "О деятельности КПСС и КП РСФСР", касающиеся  тех  первичных
организаций КП РСФСР, которые были образованы по территориальному признаку.
    Таким образом, российским коммунистам удалось сохранить не только часть
своего имущества, но, что более важно, и свои  территориальные  парт-ячейки.
Во многом именно благодаря удержанию коммунистами хорошо налаженной за  годы
советской власти разветвленной системы территориальных партийных звеньев  мы
имеем сейчас ситуацию, при которой более половины массового низового  актива
российских политических объединений ориентировано на левые политструктуры  и
главным образом на принадлежащие КПРФ[11]. То  обстоятельство,  что  КПРФ  в
значительной мере опирается на прежние организационные  структуры,  является
существенным аргументом в пользу позиции судьи Конституционного Суда  Т.  Г.
Морщаковой, считающей, что решение Конституционного Суда не было  исполнено,
поскольку российские коммунисты вовсе не  создали  новую  партию  в  феврале
1993 г., а лишь восстановили  старую,  руководящие  структуры  которой  были
признаны неконституционными[12].
    Точка зрения, высказанная Т. Г.  Морщаковой,  не  получила  надлежащего
отклика ни в правоохранительных  органах,  ни  в  обществе.  Таким  образом,
решения Конституционного Суда существенно  укрепили  позиции  коммунистов  в
обществе,  способствовали  быстрой  реанимации  коммунистических  сил  и  их
активному  включению  в  политическую  борьбу  как  в  качестве   участников
избирательной кампании 1993 г. по выборам  нового  высшего  законодательного
органа, так и под знаменами крайней оппозиции, бойкотировавшей эти выборы.
    Следующий  виток  активизации  деятельности  партий  был  спровоцирован
углублением  конфликта  между  представительной  и  исполнительной   ветвями
власти. В результате драматических  событий  сентября  —  октября  1993  г.,
последовавших за Указом Президента Российской Федерации № 1400 "О  поэтапной
конституционной реформе в Российской Федерации", рухнула система  советов  и
страна  вступила  в  постсоветский  период   своего   развития.   В   весьма
напряженной обстановке того времени  предстояло  в  короткие  сроки  принять
новую Конституцию (по  существу,  постсоветскую  и  постсоциалистическую)  и
сформировать новые органы представительной власти. Инициатива  осуществления
этих мероприятий исходила от исполнительной  власти,  которая,  взяв  бразды
правления в  свои  руки,  остро  нуждалась  в  общественной  поддержке.  Для
обеспечения легитимности предстоящих мероприятий необходимо было согласие  и
участие в них основных общественно-политических сил и движений,  что  в  тех
условиях требовало широкого допуска  существовавших  политических  партий  к
участию  в  выборах  в   новый   российский   парламент,   предусмотрительно
совмещенных с референдумом по принятию Конституции.

    2.2 Постсоветский период развития многопартийности

    Новый этап развития  многопартийности  в  России  начался  с  принятием
Конституции 1993 г., взявшей курс на  развитие  парламентаризма.  Реализация
этого  курса  требовала  форсированного  создания   в   стране   полноценной
многопартийной системы. Ожидалось, что фактором, способствующим  ускоренному
становлению цивилизованной многопартийности, станет  новая  пропорционально-
мажоритарная избирательная система, закрепленная  во  введенном  в  действие
Указом Президента от  1  октября  1993  г.  Положении  о  выборах  депутатов
Государственной Думы в 1993 г[13].
    Согласно Положению, в основу которого  лег  проект  закона  о  выборах,
подготовленный  под  руководством  В.  Л.  Шейниса  и  Б.  А.  Страшуна[14],
депутатам, избранным по спискам избирательных объединений и блоков  (по  так
называемым   "партийным   спискам"),   предоставлялась   половина   мест   в
парламенте.  Кроме  того,  в  Положении  содержался   и   ряд   иных   норм,
обеспечивавших политическим партиям и  движениям  максимально  благоприятные
условия участия в выборах. Подобные  преимущества  явно  не  соответствовали
реальному месту и роли политических объединений в обществе и в  политическом
процессе. Несмотря на фиксируемое опросами общественного мнения  возрастание
вовлеченности различных социальных  слоев  в  "партийную"  жизнь  в  течение
всего 1993 г. (в апреле 60% респондентов не  доверяли  партиям  и  движениям
или затруднились выразить кому-то  из  них  поддержку,  в  июне  эта  группа
сократилась до 54%, а в ноябре — до 43%), в  преддверии  выборов  абсолютное
большинство граждан по-прежнему не симпатизировало ни одной из  политических
сил. Таким образом, в Положении о выборах, в отличие от всех  прежних  шагов
по правовому регулированию формирования многопартийной системы,  власть,  не
ограничиваясь легализацией фактически  уже  сложившихся  или  складывающихся
форм общественных отношений, впервые  пошла  дальше  и  предприняла  попытку
ускорить развитие многопартийности в стране.
    Было ли  верным  такое  решение  —  вопрос  непростой.  Ответ  на  него
усложняется тем обстоятельством, что в  Положении  о  выборах  1993  г.  был
избран наименее удачный, по мнению  специалистов,  вариант  пропорционально-
мажоритарной  системы,  для  которого  характерно   механическое   сочетание
мажоритарного   и   пропорционального    принципов    представительства[15].
Очевидно, что здесь  можно  приводить  много  аргументов  "за"  и  "против".
Однако надо учитывать, что реальное пространство выбора решений было  в  тот
момент весьма ограниченным.
    Исходя из опыта некоторых  западных  демократий  (прежде  всего  США  и
Великобритании), ряд  отечественных  политиков  и  экспертов  полагали,  что
необходимо стимулировать, развитие  российской  многопартийности  в  сторону
формирования двухпартийной системы.
    Судя по всему, для многих из них подобные представления до сих  пор  не
утратили своей привлекательности. Во  всяком  случае  показательно,  что  на
проходившем в феврале 1998 г.  первом  Всероссийском  конгрессе  политологов
президент  Российской  политической  ассоциации  М.   В.   Ильин   в   своем
вступительном слове сетовал на то, что, хотя политическое развитие в  стране
несколько раз, по его  мнению,  приближалось  к  формированию  двухпартийной
политической системы, политики самой разной ориентации объединялись в  своем
стремлении  воспрепятствовать  этому   позитивному   процессу.   При   этом,
очевидно, имелись в виду зародившиеся еще в недрах КПСС иллюзии о  том,  что
путем административных ухищрений можно создать некий  аналог  двухпартийного
центра, способного  удержать  центробежные  тенденции  в  рамках  компартии.
Затем, в конце 1995 г. эти идеи  причудливо  трансформировались  в  попытках
уже новой российской "партии власти" создать "сверху" два крупных  право-  и
левоцентристских избирательных блока, призванных,  по  идее  их  создателей,
оттянуть  голоса  избирателей  от  радикально  ориентированных  политических
группировок.
    Есть  все  основания   считать,   что   новая   избирательная   система
способствовала  снижению  темпов  радикализации  политических  отношений   и
прежде всего за счет уменьшения  активности  внепарламентской  оппозиции.  В
частности,  участие  в  выборах  КПРФ  и  последующая  деятельность  фракции
коммунистов    в    Государственной    Думе    заметно     переориентировали
коммунистическую оппозицию на отработку легитимных методов борьбы за  власть
и придали основной структуре коммунистического  движения  некоторый  социал-
демократический оттенок. Коммунистам и аграриям не  удалось  стать  главными
выразителями   оппозиционных   настроений.   Заметная   часть   оппозиционно
настроенного электората проголосовала также и за целый  ряд  иных  партий  и
движений — от ЛДПР до "Женщин России". Все это, безусловно, стало  фактором,
сдерживающим поляризацию  в  обществе.  Хотя,  конечно,  общая  тенденция  к
расколу проявилась в  результатах  выборов  1993  г.  уже  достаточно  явно.
Главным индикатором этой тенденции стал неожиданный для многих  наблюдателей
"провал" политического  центра  (прежде  всего  речь  идет  о  поражении  на
выборах влиятельного "Гражданского союза", а также ряда  других  объединений
центристской ориентации).
    В качестве другого серьезного аргумента против введения  в  тот  период
избирательной  системы  с  элементом   пропорционального   представительства
обычно приводились рассуждения о верхушечном характере партий, отсутствии  у
них реальной социальной базы, их неспособности адекватно отражать  структуру
социальных интересов и т. п.
    Все  это,  разумеется,  верно.  Да  и  откуда  могла  взяться   прочная
социальная база у тогдашних  партий  в  условиях  неизбежной  после  распада
старой социальной системы атомизации общественной жизни  и  корпоративизации
социальных интересов? В ситуации слома старых социальных связей и  структур,
коренных изменений в общественных и  политических  отношениях,  формирования
новых социальных слоев и групп основными субъектами борьбы за  собственность
и власть с неизбежностью стали могущественные  группы  давления,  отражавшие
корпоративные позиции и притязания  крупных  экономических  групп  интересов
(работников ТЭК, АПК, ВПК и т. д.), а также региональных политических  элит,
в значительной степени состоявших из представителей бывшей  коммунистической
номенклатуры.
    Процессы корпоративизации общественно-политической  жизни  приобрели  к
концу 1993 г. такие масштабы, что грозили  полностью  перекрыть  возможности
для  сколько-нибудь  нормального  формирования  как  структур   гражданского
общества, так и новых  государственных  институтов.  Нужны  были  срочные  и
экстраординарные    меры,    направленные    на     ограничение     подобных
корпоративистских тенденций. И это был еще один весомый  аргумент  в  пользу
повышения  роли  партий  и  иных  политических  объединений  в  политическом
процессе.
    Дело в том, что именно партии (политические  объединения  в  целом),  в
отличие от других  объединений  граждан  на  базе  тех  или  иных  групповых
интересов, по природе своей  предназначены  не  просто  для  выражения  этих
групповых  интересов  (в  таком  случае  они  ничем  не  отличались  бы   от
объединений  корпоративного  характера),  а  для   выявления   в   различных
групповых,  корпоративных  интересах   общезначимого   начала,   для   учета
политического смысла частных интересов, их перевода  на  общегосударственный
уровень.  Только  поэтому  партии  и  могут  претендовать   на   участие   в
формировании и осуществлении государственной власти.  В  свою  очередь  само
участие политических партий в  парламентской  деятельности,  являющейся  для
них  школой  выражения  того  общезначимого  начала  в  различных  групповых
интересах,  которое  может  быть  положено  в   основу   общегосударственной
политики  и  законодательства,  вынуждает  их  "прививать"  корпоративистски
ориентированным слоям и  группам  населения  основы  политической  культуры,
нормы  и  правила  цивилизованной   политической   жизни.   Таким   образом,
политические партии и движения, получившие в декабре 1993 г. мощный  импульс
для своего развития, могли бы взять на себя роль  локомотива,  вытягивающего
российское общество из примитивного состояния корпоративизма  к  нормальному
гражданскому обществу и удерживающего представительную власть  от  опасности
трансформации    в    неразвитую     конструкцию     сословно-корпоративного
представительства.
    Кроме  того,  целесообразность  введения   избирательной   системы   со
значительным   элементом   пропорционального    представительства    нередко
обосновывалась опасениями, что без определяющего  влияния  на  избирательный
процесс политических партий и движений можно  получить  депутатский  корпус,
состоящий главным  образом  из  представителей  номенклатурно-хозяйственного
актива и околомафиозных  структур.  Здесь  уместно  вспомнить  слова  такого
авторитетного специалиста, как М. Дюверже, о  том,  что  "режим  без  партий
обеспечивает  увековечивание  руководящих  элит,  сформированных  по   праву
рождения, богатства или должности" и что  "человеку  из  народа  чрезвычайно
сложно пробиться в эту закрытую  касту  без  поддержки  партий,  стремящихся
растить  собственные  элиты"[16].  Вскоре   справедливость   этих   опасений
достаточно наглядно подтвердилась в ходе выборов в  органы  представительной
власти субъектов Российской  Федерации,  проводившихся  главным  образом  по
мажоритарной  системе  при  слабом  участии  политических   объединений.   В
результате, по данным на начало 1995 г., почти 30%  депутатского  корпуса  в
регионах составили представители исполнительной власти (в том  числе  22%  —
это  главы  администраций  и  их  заместители)  и   23,5%   —   руководители
промышленных и сельскохозяйственных предприятий. А  по  данным  за  1996  г.
картина получилась следующая:  20—25%  избранных  в  этот  период  депутатов
законодательных  (представительных)  органов  власти   субъектов   Федерации
составили   представители   акционерных   обществ   и   банков;   25—30%   —
муниципальных  предприятий,  столько  же  —  представители  сферы  народного
образования    и    здравоохранения,    средств     массовой     информации,
правоохранительных органов, до 10% являлись депутатами предыдущего созыва  и
лишь  5—10%  были  представителями   общественных   объединений,   а   также
военнослужащих, временно неработающих и пенсионеров.
    Исходя из этих соображений можно признать, что введение пропорционально-
мажоритарной  избирательной  системы  со   значительной   долей   партийного
представительства в парламенте в принципе отвечало главным императивам  того
времени  —  острой  потребности  в   стабилизации   общественно-политической
ситуации,  а  также  необходимости   преодолеть   сползание   формирующегося
гражданского  общества  в  неразвитое  корпоративное  состояние  и  не  дать
узурпировать  власть  номенклатурно-мафиозным  структурам.   Гораздо   более
уязвимо для критики то обстоятельство, что партии и движения  получили  явно
завышенную (по сравнению с их  реальным  политическим  весом)  долю  мест  в
парламенте. Эта проблема сейчас активно дискутируется. Здесь же хотелось  бы
обратить  внимание  на  то,  что  ставшие  очевидными  в   последнее   время
негативные последствия предоставления партиям и  движениям  завышенной  доли
мест в парламенте  не  были  бы  настолько  ощутимы,  если  бы  законодатель
своевременно  предпринял  шаги  по  закреплению  их  надлежащего   правового
статуса, подгоняющего партии и  движения  под  жесткие  правовые  стандарты.
Введение  новой  избирательной  системы  необходимо  было  дополнить   новым
законодательством,   определяющим   понятия    "политическая    партия"    и
"общественно-политическое  движение",  очерчивающим  условия  и   формы   их
участия в выборах и подчиняющим процессы их создания  и  деятельности  целям
правового демократического развития общества и государства. Это, однако,  не
было вовремя сделано.
    Между  тем  открывавшееся  перед  партиями  и  движениями  политическое
пространство почти не было организовано и  упорядочено  правом.  Принятый  в
1990  г.  союзный  Закон  "Об  общественных  объединениях"  уже  не  отвечал
формирующимся  новым  социально-политическим  реалиям.  Закон  был   нацелен
прежде  всего,  на  стимулирование  зарождающейся  многопартийности.  Отсюда
весьма   расплывчатая   дефиниция    политической    партии,    облегченный,
преимущественно заявительный, характер регистрации уставов партий,  нечеткая
регламентация их финансовой, производственной и хозяйственной  деятельности,
самое общее определение форм их участия в избирательном процессе и т. д.
    В  этом  Законе  политические  партии  определялись  как   объединения,
выражающие политическую волю своих  членов  и  ставящие  основными  задачами
участие в формировании органов государственной власти и управления, а  также
осуществление  власти  через  своих  представителей,  избранных   в   Советы
народных депутатов (ч.  1  ст.  16).  Однако  это  определение  политической
партии, фиксирующее в  качестве  основного  признака  партии  ее  участие  в
формировании  и  осуществлении  государственной  власти  и,   следовательно,
вполне   соответствующее   принятым   международным    стандартам,    носило
декларативный  характер.  Дело  в  том,  что  согласно  данному  Закону  все
общественные объединения были наделены правом  "участвовать  в  формировании
органов  государственной  власти  и  управления"  (ч.  1  ст.  15),   и   то
обстоятельство, что применительно к партиям было особо оговорено  их  "право
выдвигать кандидатов в народные депутаты в том числе единым списком"  (ч.  1
ст. 16), не определяло специфику правового статуса партий  в  этом  вопросе,
поскольку    не    было    подкреплено     соответствующим     избирательным
законодательством. Специфические требования Закона к политическим партиям  и
массовым общественным движениям, преследующим политические цели,  выражались
лишь  в  запрете  государственного  финансирования   их   деятельности,   за
исключением случаев  финансирования  избирательных  кампаний  (ч.  5  ст.  5
Закона), а также в  необходимости  фиксированного  индивидуального  членства
для политических партий (ч. 7 ст. 16), наличии не менее  пяти  тысяч  членов
для получения партиями общесоюзного (а с 1991 г. — общероссийского)  статуса
(ч. 2 ст. 6), запрете на членство  в  партиях  для  иностранцев  и  лиц  без
гражданства (ч.  1  ст.  9)  и  наличии  у  партий  программных  документов,
публикуемых  для  всеобщего  сведения  (ч.  2  ст.  16).  Кроме   того,   на
политические объединения распространялся Указ Президента РСФСР  от  20  июля
1991 г. "О прекращении деятельности  организационных  структур  политических
партий  и  массовых  общественных  движений   в   государственных   органах,
учреждениях и организациях РСФСР".
    Тот  небольшой  набор  требований  к  политическим   партиям,   который
содержался  в  союзном  Законе  "Об  общественных   объединениях"   (наличие
фиксированного  членства  и  численность  не  менее  5   тыс.   членов   для
общефедеральной партии, запрет на коллективное членство  и.  на  членство  в
партиях иностранцев и лиц без гражданства,  а  также  обнародование  партией
своих программных документов), носил чисто номинальный  характер,  поскольку
к выборам наряду с  партиями  были  допущены  и  политические  движения,  на
которые  эти  требования  не  распространялись.  Таким  образом,   сложилась
ситуация,  когда  право  участия  в  выборах,  предоставленное  политическим
объединениям граждан, не было  скоординировано  не  только  соответствующими
значению этого права обязанностями, но  и  вообще  никакими  дополнительными
обязанностями  со  стороны  субъектов  данного  права  перед   обществом   и
государством  (за  исключением  разве  что  лишь  запрета  на   создание   и
деятельность  оргструктур  политических  объединений  на   предприятиях,   в
учреждениях и организациях).
    Это означало, что в законодательстве отсутствовали работающие  критерии
и процедуры определения и подтверждения  политического  характера  субъектов
избирательного