Административное пресечение как мера административно-правового принуждения - Административное право - Скачать бесплатно
и общественной
безопасности, специфики возникающих при этом правоотношений и особенностей
применяемых мер административно-правового принуждения ими выделяется четыре
группы:
а) меры административного предупреждения (административно -
предупредительные меры);
б) меры административного пресечения (административно –
пресекательные меры);
в) меры административно – процессуального обеспечения;
г) меры административного взыскания[46].
Свою позицию по поводу классификации мер административно-правового
принуждения мне бы хотелось построить, во-первых, через понимание
административной ответственности как части административно-правового
принуждения, и, во-вторых, через понятие административно-правового
принуждения, данного профессором К.С. Бельским. По его мнению,
административно-правовое принуждение означает словесно-психическое и
физическое воздействие органов исполнительной власти, осуществляемое на
правовой основе в отношении определенного физического или юридического лица
с целью заставить, побудить его к соответствующему поведению, подчинению
известным ограничениям или возложить на него одно из административных
взысканий[47]. В данном определении заключены две группы мер
административного принуждения. Одна давно получила в науке
административного права родовое наименование «меры административной
ответственности». К ним относятся все административные взыскания:
предупреждение, штраф, административный арест и т.д. Вторая группа
охватывает такие принудительные меры воздействия, как административно –
предупредительные, административно – пресекательные, административно –
восстановительные и также административно – обеспечительные меры, как меры
административно-правового принуждения процессуального характера, хотя
отдельные меры административно-процессуального обеспечения поглощаются
мерами административно-правового пресечения (например, доставление,
задержание и др.). К сожалению, все эти меры второй группы до настоящего
времени не получили родового наименования, а это с научной точки зрения
мешает рассматривать их как единую компактную группу, имеющую общую
генетическую основу и учитывающую общие родственные корни объединяемых
принудительных воздействий. В свое время теоретики права предлагали для
названных мер принуждения наименование «меры защиты», но оно не привилось в
правоведении и было признано неудачным. Думается, что правильнее
административно-предупредительные, административно-пресекательные,
административно-восстановительные меры, а также и в какой-то степени и
административно-обеспечительные меры процессуального характера называть
французским понятием «action direct» (непосредственное принуждение).
Конечно, понятие «меры непосредственного принуждения» не на сто процентов
отражают те административно-правовые реальности, которые оно обозначает и
которые имеют место в действительной жизни, но охватывает сердцевину
рассматриваемых мер административно-правового принуждения: они применяются
компетентным органам на месте, где происходят события, непосредственно
путем прямого и личного контакта с объектом воздействия.
И в заключении этой главы хотелось бы несколько слов сказать о роли
административно-правового принуждения в системе полицейского права.
Думается, что в системе полицейского права институт административного
принуждения занимает центральное, стержневое положение. Все другие правовые
институты полицейского права: субъекты полицейского права, обеспечение
законности полицейской деятельности, право на выбор местожительства и
передвижение, режимы чрезвычайного и военного положения и т.д., являются
производными от института административного (полицейского) принуждения.
Вообще само полицейское право, благодаря, прежде всего, необходимости
регламентации административного принуждения, возникает, формируется и
дифференцируется на правовые институты. Французский мыслитель Э. Ренан,
говоря о государственном принуждении, был глубоко права, понимая, что оно –
чрезвычайно не привлекательная вещь, но без него было бы немыслимо развитие
культуры[48]. По степени своей непривлекательности административное
принуждение следует сразу же после уголовной репрессии как вида
государственного принуждения, так как административное принуждение тоже
представляет порой грубое, болезненное и крайне неприятное принудительное
воздействие на личность. Если же должностными лицами, применяющими
административное принуждение, будут допущены злоупотребления
предоставленной им властью, то данное обстоятельство может привести к
серьезному нарушению прав и свобод личности. В соответствии с этим, нормы,
которые регулируют административное принуждение и связанные общественные
отношения, должны объединяться в полицейское право, и в силу своей
социальной значимости не должны смешиваться с иными подотраслями и
институтами административного права. Также, в свою очередь, деятельность по
применению мер административного принуждения, не следует смешивать с
другими видами административной (государственной) деятельности, и, по
примеру того, как это было в царской России и в современных государствах,
необходимо выделять данную деятельность как полицейскую. На это обращал
внимание в 1907 году видный русский ученый – административист В.М. Гессен.
Он отмечал, что «в настоящее время мы понимаем не только в России, но и в
Германии под полицейской деятельностью не административную деятельность
вообще, а только определенный вид, определенный ряд государственной
деятельности, деятельность, направленную на поддержания безопасности и
порядка, связанную с применением принудительную власти»[49].
2. Понятие и виды мер административного пресечения
Административно-принудительные меры являются средством охраны
общественных отношений от возможных нарушений, наступления вредных
последствий. Реальные правонарушения ставят под непосредственную угрозу
охраняемые общественные отношения и причиняют им вред. Интересы их защиты
требуют неотложной помощи со стороны государства, которое оказывает ее в
виде пресечения действий, нарушающих правовые предписания. Таковы
административное задержание нарушителя, изъятие у браконьера орудий лова
или охоты, запрещение эксплуатации неисправных машин и механизмов и т.п.
Суть подобных мер административного принуждения, несмотря на их
многообразие, состоит в «принудительном прекращении противоправных
действий, нарушающих установленный порядок»[50]. Целевое назначение
названных средств определило и их наименование – меры административного
пресечения.
2.1 Общетеоретическое понятие и характеристика пресечения в
административном праве
Значение мер административного пресечения в системе
правоохранительных средств особенно велико, поскольку в ходе их применения
пресекаются наиболее распространенные правонарушения - административные
проступки, обеспечивается возможность привлечения нарушителей к
ответственности. Однако назначение мер административного пресечения не
исчерпывается, как полагают отдельные авторы, борьбой с административными
проступками[51]. Они могут применятся также и для прекращения преступных
действий. Так, органы Госгортехнадзора приостанавливают работы,
эксплуатацию машин, механизмов, которые ведутся с нарушением правил и норм
безопасности и охраны недр, независимо от того, явилось ли это следствием
административного проступка или преступления. Таким образом, меры
административного пресечения являются одним из наиболее эффективных средств
борьбы с правонарушениями. Но некоторые меры административного пресечения
могут применяться и для прекращения объективно противоправных, невиновных
действий, совершаемых лицами невменяемыми, неделиктоспособными. Иными
словами, круг оснований пресечения более широк, чем у административной
ответственности.
О природе рассматриваемого вида административно-правового принуждения
в юридической литературе высказаны различные, порой даже противоречивые
суждения. Отдельные авторы, исходя из принятого в общей теории права
деления санкций на карательные и восстановительные, относят к последним и
меры административного пресечения. Обосновывается это тем, что важнейшей
целью данных принудительных средств является ликвидация вредных последствий
правонарушения, восстановления нарушенных общественных отношений, и что эти
меры «могут быть только санкциями правовосстановительными»[52].
С приведенной оценкой природы мер административного пресечения
согласиться трудно. Как известно, применение правовосстановительных санкций
направлено на устранение причиненного общественным отношениям ущерба.
Играют ли аналогичную роль меры пресечения? Думается, что нет. В процессе
применения целого ряда мер пресечения даже им не ставится подобной цели.
Напротив, «цель пресечения – прекратить противоправные деяния и не
допустить новых»[53]. Более точной представляется характеристика данных
принудительных мер болгарским ученым Г.Д. Костодиновым, по мнению которого
для «административного восстановления характерно не собственно
восстановление, а прекращение неправомерных действий»[54].
Действительно, применение большинства мер пресечения прекращает
нарушение соответствующих правил, не будучи связанным с осуществлением
правосстановительных функций. Иное означало бы наделение ряда
государственных органов, в частности инспекций, несвойственными им
полномочиями по устранению последствий нарушений. Сказанное дает
возможность утверждать, что меры пресечения не могут быть отнесены к
правовосстановительным санкциями, и что термин «меры административного
пресечения» более точно определяет природу анализируемых правовых средств.
Несколько иное решение вопроса о понятии рассматриваемого вида
административно-правового принуждения предлагает Д.Н. Бахрах. Обоснованно
возражая против толкования мер пресечения как правовосстановительных
санкций, он говорит о существовании мер пресечения и о восстановительных
мерах в рамках административно-правового принуждения в качестве
самостоятельных его видов. К числу восстановительных мер он относит:
изъятие работниками милиции огнестрельного оружия и боеприпасов к нему,
хранящихся без соответствующего разрешения, у отдельных граждан, снос
самовольно возведенных строений и сооружений, административное выселение из
самовольно занятых жилых помещений, изъятие у организаций незаконно
полученного, искание недоимки, пени[55].
Между тем, во всех этих случаях работники соответствующих
государственных органов посредством названных мер прекращают длящиеся
правонарушения (незаконное хранение огнестрельного оружия и т.д.). Что же
здесь устанавливается: причиненный ущерб или, по выражению автора
анализируемой концепции, «прежнее состояние»? Как видно из самого характера
указанных правонарушений, многие их последствия являются необратимыми, и
никакими мерами административного принуждения невозможно восстановить
прежнее состояние объектов. Так, трудно говорить о восстанавливающей роли
изъятия документов, образцов товаров, свидетельствующих о нарушениях
соответствующих правил, поскольку посредством этих мер обеспечивается
установление и закрепление доказательств для последующего разрешения дела о
совершенном нарушении.
Отдельные авторы обосновывают выделение некоторых мер пресечения
(процессуальных мер) в качестве самостоятельного вида административного
принуждения[56]. Необходимость этого мотивируется тем, что ряд мер
(административное задержание и т.д.) являются вспомогательными по отношению
к мерам ответственности и не решают какой-либо самостоятельной задачи.
Действительно, названные меры принуждения (да и не только они) связаны с
мерами ответственности и зачастую предшествуют им, обеспечивая возможность
привлечения виновного к ответственности, то есть в некоторых случаях
процессуальные функции. Однако сведение их назначения только к
осуществлению этой вспомогательной цели не оправдано ограничивало бы
правоохранительную роль данных принудительных средств. Они выполняют и
самостоятельную задачу прекращения правонарушения и предотвращения
причинения ущерба независимого общественного отношения. Именно эта
направленность характеризует меры административного пресечения как
самостоятельный вид административно-правового принуждения. Таким образом,
при подготовке актов, регулирующих применение административно-
принудительных средств, также следует иметь в виду эту особенность мер
административного пресечения.
Как разновидность административно-правового принуждения меры
административного пресечения обладают всеми его признаками, но им
характерны и свои, сугубо внутривидовые признаки. Особенность их состоит в
целевом назначении и в самой сущности мер.
Цель пресечения – непосредственное прекращение противоправного деяния
и недопущение новых. Оно должно быть оперативным, а поэтому часто
осуществляется в условиях дефицита информации об обстановке, характере
противоправного деяния.
Фактическим основанием пресечения является правонарушение, виновное
противоправное действие. Но меры пресечения используются и для прекращения
общественно опасных действий, совершаемых лицами, не достигшими 16 лет, то
есть административно-деликтоспособного возраста, а также невменяемыми. А с
другой стороны, помещение в медвытрезвитель, применение огнестрельного
оружия и иные средства административного пресечения могут быть использованы
в связи с преступлениями. Таким образом, круг оснований пресечения более
широк, чем у административной ответственности. Меры административного
пресечения вызываются реальной ситуацией, в которой противоправное
поведение наличествует и проявляет себя открыто. В отличие от
административно-предупредительных мер, которые направлены на предупреждение
правонарушения, например, специального надзора за отдельными категориями
ранее судимых лиц, меры административного пресечения прекращают конкретно
наступившие действия как явления материального мира. В этой связи вряд ли
справедливы утверждения о том, что «кабинетное» объявление официального
предостережения лица о прекращении антиобщественного образа жизни также
есть мера административного пресечения[57].
С этой особенностью теснейшим образом связана и другая: более широкий
круг субъектов, в отношении которых могут быть использованы меры
административного пресечения. Их могут применять и к лицам, не достигшим
шестнадцатилетнего возраста, и к невменяемым, и к лицам, обладающим
иммунитетом (депутатским, дипломатическим), и к военнослужащим, к
работникам МВД при совершении ими нарушений, за которые они могут нести
дисциплинарную ответственность.
Меры пресечения используются как в интересах общества, государства,
так и в интересах самого правонарушителя. Так, помещение правонарушителя,
находящегося в общественном месте в сильной степени опьянения, в
медицинский вытрезвитель предохраняет его от возможного ограбления, а
иногда «при низкой температуре воздуха» предохраняет его от утраты здоровья
и замерзания. Целям оказания медицинской помощи служит принудительное
лечение. Властное прекращение антиобщественной деятельности позволяет
предотвратить действия, события, которые усугубили бы ответственность
виновного.
Меры административного пресечения всегда являются мгновенной реакцией
органа административной власти на противоправные действия и характеризуются
резким вмешательством в организационную, физическую и имущественную строну
жизни подвластного лица. Как указывает, например, Л.Л. Попов: «…практически
невозможно в каждом возможном случае применения мер административного
пресечения доказывать правомочность требования, на котором основано
принуждение»[58]. В связи с этим, замечает А.В. Серегин, нормы,
устанавливающие названные принудительные меры, обращены не к лицам, в
отношении которых они применяются, а к органам и должностным лицам, их
осуществляющим[59].
Меры административного пресечения связаны с прямым вмешательством в
деятельность субъекта, что позволяет в большинстве случаев фактически
решить его физической возможности действовать. Не случайно в группе мер
административного пресечения, называемых Законом «О милиции»[60], лишь одна
мера - требование прекратить противоправное поведение, лишена свойства
материального (физического) воздействия. Арсенал мер пресечения весьма
разнообразен: от требования прекратить противоправное поведение до
применения оружия. По своей сущности это могут меры психического (угроза
применить средства принуждения), материального или физического воздействия,
в том числе с использование технических (специальных) средств и оружия, а
также оперативные действия, связанные с личным, организационным или
имущественным ограничением, благодаря совершению которых правонарушитель
лишается возможности продолжить правонарушение, побуждается к исполнению
правовых обязанностей.
Таким образом, данный признак мер административного пресечения, а
именно нарушение при необходимости физической неприкосновенности граждан,
совершающих антиобщественные противоправные деяния, дает возможность
отграничить их от карательных санкций. Если перечень последних четко
установлен законом, то перечень пресекательных мер, содержащийся в
нормативных актах, нельзя считать исчерпывающим. Их использование часто
связано с ситуацией необходимой обороны или крайне необходимости, в которой
оказались исполнительная власть, ее представители. И вполне возможно, что
представитель власти вынужден будет воспользоваться неназванными прямо в
законе средствами, например, веревкой, топором, применить меры, которые
диктуются экстремальной ситуацией.
При условии их квалифицированного применения меры пресечения способны
самостоятельно, вне связи с иными мерами административного принуждения,
полностью реализовать заложенную в них правовую цель. В отличие от мер
административного пресечения, реализация иных мер административного
принуждения, например, административного взыскания, требует нередко
использования иных принудительных средств, а именно административно-
процессуального характера. Меры пресечения во многих случаях применяются
непосредственно на основе факта нарушения без издания письменных актов, так
как необходимость срочно прервать противоправные действия исключает такую
возможность. Юридическим фактом, влекущим принуждение, здесь является само
нарушение, для прекращения которого должностное лицо предпринимает
определенные действия (использует дубинку, оружие и т.д.). Но не следует
забывать, что они тоже являются правовыми актами исполнительной власти.
Таким образом, применение мер административного пресечения связано с
отрицательным волеизъявлением конкретного лица и не требует
предварительного исследования формы вины, а также наличия вины как
обязательного условия их применения[61].
Для применения мер административного пресечения важен сам факт
противоправного поведения, а не его причины, исследование которых в полной
мере возможно лишь в ходе решения вопроса о привлечении лица к юридической
ответственности[62]. В связи с этим, объектом принудительного воздействия в
конечном итоге оказывается не сама личность с ее многообразием общественных
связей и психологических состояний, а лишь ее поведение как объект. Для
сравнения, например, можно сказать, что объектом воздействия уголовно-
исполнительных мер (некоторая часть норм режима содержания, материально-
бытовые условия) является личность осужденного во всем ее многообразии[63].
Проанализировав вышеперечисленные признаки мер административного
пресечения, четко выделяющие их среди других мер административно-правового
принуждения, хотелось бы выделить еще некоторые внутривидовые особенности,
которые позволяют более детально отразить сущность административного
пресечения.
Особенность мер административного пресечения заключается в
своеобразии проявления объективной связи «неправомерное действие –
административное принуждение», которое заключается в одновременном,
одномоментном существовании элементов данной системы. В отличие от них
реализация, например, таких мер административного принуждения, как
административные взыскания, характеризуются более или менее значительным
периодом времени с момента совершения правонарушения.
Меры административного пресечения имеют небольшой круг субъектов их
применения. Притом чем сильнее правоограничение, которое может вызвать та
или иная мера административного пресечения, тем уже круг должностных лиц,
управомоченных к их применению, и тем выше требования к их профессиональной
подготовке. В этой связи представляется верным мнение В.Н. Опарина о том,
что в основе отнесения того или иного федерального органа исполнительной
власти к правоохранительным (полицейским) органам лежит обязанность
пресекать правонарушения путем применения в необходимых случаях мер
непосредственного принуждения[64].
Физический урон, причиняемый лицу в результате применения некоторых
мер административного пресечения, прежде всего, оружия, не всегда может
быть восстановлен в достаточно полном фактическом объеме. Вряд ли можно,
учитывая исключительный характер таких ценностей, как жизнь и здоровье,
согласиться с суждением о том, что меры административного принуждения по
своей силе и суровости менее значительны, чем меры уголовного
воздействия[65]. Это утверждение справедливо в отношении такого вида мер,
как меры административного взыскания, когда речь идет о видах юридической
ответственности, уголовной и административной.
С учетом всех названных признаков под мерами административного
пресечения, на наш взгляд, следует понимать регулируемые нормами
административного права юридические средства и способы принудительного
воздействия, имеющие целью незамедлительное прекращение реально и открыто
существующей противоправной ситуации на месте ее обнаружения путем прямого
вмешательства субъекта административной власти, наделенного специальными
полномочиями, в деятельность правонарушителя, а также применяемые в целях
создания возможности для последующего привлечения нарушителя к юридической
ответственности.
Выделяя меры административного пресечения в самостоятельную группу
среди иных мер административно-правового принуждения, различные авторы по-
разному определяют их круг. При этом, в зависимости от позиций автора, к
мерам административного пресечения иногда относят такие принудительные
меры, как специальный административный надзор[66], досмотр ручной клади и
багажа[67], привод в милицию, а также официальное предостережение[68].
Очевидно, что названные меры административного принуждения либо целиком
направлены на предупреждение возможных правонарушений, либо – на
обеспечение производства по делам о правонарушениях. В последнем случае они
имеют цель непосредственного сбора доказательств и являются мерами
административно-процессуального обеспечения, о необходимости обособления
которых в самостоятельную группу мер административного принуждения говорят
многие авторы[69].
К сожалению, единого нормативного акта, регулирующего систему мер
административного пресечения, основания и порядок их применения нет.
Пресекательная деятельность регламентируется многими законами и
подзаконными актами. Думаю, что будущий кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях должен содержать систематизированный
перечень мер административного пресечения, а также определять компетенцию
конкретных федеральных органов исполнительной власти по применению тех или
иных мер воздействия. Этот перечень, по мнению А.С. Князькова, должен
включать в себя следующие меры:
- требование прекратить противоправное поведение;
- прекращение движения транспортных средств, техническое состояние
которых угрожает общественной безопасности;
- отстранение от управления транспортными средствами, летательными
аппаратами, речными и морскими судами лиц, находящихся в состоянии
опьянения либо в болезненном состоянии, затрудняющим управление
данным транспортом;
- прекращение работы предприятий и предпринимательской деятельности
физических лиц, угрожающей жизни и здоровью граждан;
- применение физической силы;
- применение специальных и подручных средств;
- применение и использование огнестрельного оружия[70].
И в заключение рассуждений хотелось бы еще раз отметить, что при
изменении мер пресечения, как и во всей своей деятельности, субъекты власти
должны строго соблюдать принципы законности и целесообразности, а также
минимизации вреда: избирать такие средства, которые максимально необходимы
для предотвращения вредных последствий. Нельзя применять оружие для
задержания лиц, нарушающих правила торговли, не следует приостанавливать
работу всего цеха, если в неисправном состоянии находится один станок. Во
всех случаях должно соблюдаться необходимое соответствие между избранной
мерой принуждения, характером нарушения и, конечно, требованием правовых
норм.
2.2 Виды мер административного пресечения
Среди других мер административно-правового принуждения меры
пресечения наиболее многочисленны и разнообразны. Это обусловлено тем, что
в различных условиях, в отношении различных субъектов, различные
государственные органы должны применять наиболее эффективные средства для
прекращения антиобщественных действий. Большое разнообразие мер пресечения
свидетельствует о том, что большое внимание уделяется своевременному
прекращению правонарушений, предотвращению вреда.
Система мер пресечения чрезвычайно разнообразна. Вследствие этого
многими авторами не раз проводилась попытка классификации и систематизации
различных мер пресечения в родовые группы.
Д.Н. Бахрах, исходя из цели и образа воздействия, различает общие,
специальные и процессуальные меры пресечения[71]. К общим мерам относятся:
превентивное задержание, принудительное лечение, административный надзор за
лицами, прибывшими из мест лишения свободы, предписание (предостережение),
запрещение эксплуатации, приостановление работ и др. Некоторые из них
применяются только к гражданам, другие только к коллективным субъектам, а
третьи – и к тем, и к другим.
Специальные меры пресечения применяются только к гражданам, они
нарушают их физическую неприкосновенность для того, чтобы быстро прекратить
противоправное поведение. В их числе средства простого физического
воздействия (приемы боевой борьбы, использование служебных собак);
воздействие с помощью технических средств (дубинок, наручников и т.д.);
использование огнестрельного оружия, боевой техники.
Процессуальные меры пресечения названы в 238-247 и др. статьях КоАП
РСФСР. Особая цель их применения – обеспечить нормальный ход производства
по делам об административных правонарушениях: не позволить виновному
уклониться от ответственности, собрать необходимые доказательства,
обеспечить исполнение
|
