Да не оскудеет рука дающего... - Деньги и кредит - Скачать бесплатно
затем
составлять сводную общую таблицу расходов с тем, чтобы по этой таблице в
следующем году была произведена плата. В связи с такой постановкой дела все
заведения общественного призрения обязаны были по определенной форме делать
соответствующие расчеты расходов на каждого больного. Обращает на себя
внимание подробное, детальное изложение всех возможных обстоятельств оплаты
за лечение, которые нашли отражение в специально сформулированных правилах.
Эти правила предусматривали сдачу в наем помещений для больниц, снабжение
их медикаментами, перевязочными материалами и т.п.
Неизлечимо больные, не имевшие крова, прокормления, призревались в
специальных домах. Такие дома создавались, в частности, для умалишенных,
которые содержались в соответствии с разработанными инструкциями. При
учреждении заведений для таких больных в целях безопасности должен быть
избран отдельный дом, “довольно пространный и кругом крепкий, дабы никто из
содержимых не мог убежать”. В положении по поводу призрения и лечения этой
категории лиц особое внимание уделялось нравственному аспекту. Персонал
должен быть в таких домах пристойным, добросердечным, твердым и исправным.
Неимущие умалишенные принимались на лечение бесплатно, а имущие - за
умеренную плату. “Приставники и прислуга должны обходиться с больными
человеколюбиво”, - говорилось в Уставе[32].
Для подготовки специальных медицинских кадров - фельдшеров - при
крупных больницах общественного призрения создавались фельдшерские школы. В
Уставе по этому поводу четко определена цель создания этих школ - “для
удобнейшего снабжения гражданских общественных и частных больниц и других
заведений с ведущими в сем деле людьми” (Полож. 267)[33]. Учебными
вопросами в них занимался старший врач больницы, а хозяйственными -
смотритель больницы. Они, в свою очередь, подчинялись губернской земской
управе. Надзор за воспитанниками осуществлялся одним из врачей, что также
утверждалось губернской земской управой. Финансирование фельдшерских школ
осуществлялось земством. Земская управа выделяла на эти цели определенную
сумму средств (по земской смете). Губернская земская управа определяла и
число учеников в школе, что зависело от имеющихся финансов и потребности в
определенном количестве фельдшеров. Прием и отчисление из фельдшерской
школы осуществляла земская управа. Обучение было, как правило, на
бесплатной основе, хотя принимались ученики и на платных началах. Порядок
приема, определение учебных предметов, их объем и распределение,
назначение, преподавателей определялись особыми Уставами, утвержденными
Министром внутренних дел. После окончания фельдшерской школы ученики
подвергались экзаменам в присутствии членов губернской земской управы и
членов губернских врачебных управлений. Выпускники получали аттестаты и
назначения. Они обязаны были прослужить определенное время по распределению
земских управ (Полож. 278).
В законодательных актах отражена и политика правительства в отношении
детского призрения. Один из разделов Устава называется “О сиротских домах и
о домах воспитательных”[34]. В качестве приложения к нему помещено
“Положение о сиротских домах”[35].
В Уставе отмечается, что сиротские дома относятся к разряду
благотворительных заведений и находятся в ведении приказов общественного
призрения. Целью их являлось призрение детей-сирот от 7 до 11 лет
включительно. Социальный состав принимаемых детей был неоднородным. В дома
принимались сироты обоего пола из детей купцов, мещан, цеховых и людей
других состояний, оставшихся после смерти родителей в положении, требующем
призрения. Принимались также сироты из среды чиновников и канцелярских
служащих, которые пользовались определенными привилегиями. Ответственность
за прием возлагался на городского голову той губернии, где учреждалось
заведение. Городской голова был обязан собрать необходимые сведения о
сиротах, об их имущественном положении, об их семьях, родственниках,
состоянии здоровья и др. Земская управа или приказ общественного призрения
на основе полученных от городского головы сведений принимал специальное
постановление о приеме.
Дети чиновников и канцелярских служащих принимались в сиротские дома
по разрешению губернатора. При этом составлялись специальные списки таких
детей к 1 июля, в которых указывались сведения о службе отца, происхождении
сироты, его возрасте, состоянии здоровья, имущественном состоянии. Эти
списки передавались земским управам и приказам общественного призрения[36].
Так, совместными усилиями городских властей, земства решались
организационные вопросы детского призрения на местах.
Дети-сироты обучались по программе приходских училищ. Они изучали
Закон Божий, краткий катехизис и священную историю, обучались чтению по
книгам церковной и гражданской печати, чистописанию, четырем первым
действиям арифметики. Преподавание осуществлялось учителями гимназий или
лицами, имеющими на это право. Закон Божий преподавал священник.
Преподавание разрешалось только по согласованию с земской управой или
приказом общественного призрения. Экзамены в училище проводились публично в
присутствии губернатора, губернского предводителя дворянства, городского
головы, членов земской управы или приказа общественного призрения,
директора училища, а также лиц, которые приглашались губернатором[37].
Большое внимание уделялось нравственному воспитанию детей.
Непосредственный надзор за поведением сирот в классах возлагался на
учителей. Они должны были воспитывать у детей любовь к порядку, правила
кротости, повиновение начальству и пр., руководствуясь при этом
соображениями, что “первые начала доброй нравственности, полученные в
юности, могут содействовать устройству будущей участи воспитанников в
обществе”[38].Все сироты, призреваемые в сиротских домах до 12 лет, затем в
соответствии со своим социальным происхождением, полом, способностями и
склонностями распределялись в казенные или частные заведения для
дальнейшего образования. Причем сироты “благородного происхождения (подч.
автором) не могли быть помещены в такие заведения, которые могли быть
приличны детям иных состояний”[39]. Льготами пользовались дети чиновников
при получении образования. Воспитанники сиротских домов по окончании
гимназий могли поступать в университеты.
Количество призреваемых сирот зависело от выделяемых финансовых
средств и штатов заведений, утверждаемых Министром Внутренних Дел. В
сиротских домах могли содержаться и пансионеры обоего пола всех сословий.
Дети содержались за счет обществ, к которым принадлежали их родители,
родственников, благотворителей и т.п. Уставом предусматривалось наличие в
сиротских домах почетных попечителей. Право быть почетным попечителем
предоставлялось тем благотворителям, которые сделали сиротским домам
значительные приношения. Им предоставлялась возможность участвовать в
совещаниях об устройстве участи сирот. Они могли выступать со своими
предложениями об улучшении управления домами, содержании сирот. Как видим,
и в этом случае правительство поощряло частную благотворительность.
Были разработаны специальные положения еще об одном типе детских
учреждений - воспитательных домах[40]. Они создавались для
незаконнорожденных младенцев и находились под ведением приказов
общественного призрения. Однако закон разрешал функционирование лишь ранее
созданных воспитательных домов, куда помещались дети, нуждавшиеся в
призрении в исключительно “уважительных и неизбежных случаях”. Учреждение
новых домов, отмечалось в законе, ввиду неудобств их существования в
губерниях “не дозволяется”.
Одним из типов учреждений призрения неимущих (взрослых) являлись
богадельни[41]. Создавались они в удобных местах в зависимости от
количества лиц, нуждавшихся в призрении. Законом предусматривалось создание
в богадельнях атмосферы “благочиния и добронравия”. Не допускалось
нарушение нравственных норм поведения. Социальный состав их был
разнообразным. В богадельни принимались увечные, престарелые, не имевшие
пропитания лица всех состояний (Полож. 283). Среди категории лиц,
направляемых в богадельни, выделялись бродяги, “кои по свидетельству
местного начальства и врачебного управления найдены будут вовсе
неспособными к следованию в Сибирь” (Полож. 284), исключенные за “пороки из
духовного ведомства, которые по старости и увечью не могут заниматься
земледельческим трудом”(их преполагалось привлекать к легким работам). В
богадельни принимались также нищие из разночинцев, “не принадлежащие ни к
каким обществам и не имеющие родственников”, впавшие в убожество от
несчастных обстоятельств, сиротства, старости или дряхлости и когда по
состоянию здоровья и сил своих не могут трудами снискать пропитание”[42]
Закон предусматривал также помещение в богадельни и женщин с грудными
младенцами, которых за бродяжничество ссылали в Сибирь. Они обеспечивались
продовольствием, одеждой.
Определенные льготы устанавливались для лиц, имевших ранее духовное
звание (дьячки, пономари, псаломщики) и церковнослужители (певчие, звонари
и сторожа). Лишенные “духовного звания” за пороки”, неспособные “к
крестьянским работам” и другим работам, они могли быть отданы на
благонадежное поручительство родственников и людей посторонних”. Однако они
не имели права отлучаться из города и находились под надзором местной
полиции. В богадельни принимались лица, отсылаемые под надзор полиции, а
также не способные к продолжению военной службы, ссыльно-поселенцы и
каторжане (Полож. 289-290).
В законодательных актах имеются положения о работных домах (Полож. 291-
298). Цель их обозначена так: “Работные дома учреждаются на тот конец,
чтобы неимущим доставить прокормление собственно работою”[43] Таким
образом, помимо финансовой стороны, которая должна обеспечиваться самими
призреваемыми, в основу их содержания был положен принцип трудового
воспитания. Законом четко обозначались категории лиц, принимаемых в
работные дома,: 1) люди обоего пола совершенно убогие, “кои работать могут
и сами туда приходят”; 2) не имеющие пристанище, “кои присылаются на время
или навсегда по распоряжению местного начальства”; 3) присылаемые по
распоряжению местной полиции праздношатающиеся и пойманные в прошении
милостыни люди, могущие прокормиться работою” (Полож. 295). Содержащие в
работных домах обеспечивались работой, а также пищей, кровлей, одеждой или
деньгами. Эти дома находились под надзором смотрителей “из числа
добросовестных и порядочных людей”. Особым образом отмечалась необходимость
создания в домах обстановки добронравия, способной предупредить всякое
злоупотребление и соблазны.
На особых основаниях управлялись в Российском государстве некоторые
благотворительные учреждения: к первой группе относились благотворительные
заведения, состоящие под непосредственным покровительством Императора и
членов Императорского Дома (Учреждения и Уставы этих заведений составлялись
особым образом); ко второй категории заведений относились комитеты,
общества и благотворительные кассы, которыми заведовало Министерство
Внутренних Дел; к третьей группе относились благотворительные заведения
Императорского Человеколюбивого общества и к четвертой категории - духовные
и некоторые другие ведомства попечительства о бедных[44].
Специальный раздел Свода законов посвящен Императорскому
Человеколюбивому обществу. Обозначена его цель: “доставление бедным
вспоможения всякого р ода не только в столице, но по возможности и в других
городах империи” (Полож. 447)[45]. Как видим, законом предусматривалось
оказание помощи со стороны этого общества в различных регионах, губерниях
страны. В его обязанности входило призрение дряхлых, увечных, неизлечимых
и вообще к работам неспособных, воспитание сирот и детей бедных родителей,
а также предоставление неимущим, но способным работать, необходимых
материалов для труда с последующей реализацией изделий в пользу неимущих.
Управление сословиями и заведениями вверялось Совету Общества, который
избирался общим собранием и утверждался Императором[46]. Совет имел свою
печать с Императорским гербом. Ему принадлежали большие полномочия по
формированию составов комитетов заведений общества, их финансированию,
распоряжению поступающими пожертвованиями и т.п. Каждый член Совета имел
право посещать страждущих бедных и заключенных, где бы они не находились
(Полож. 470). Законом предусматривался определенный порядок ведения дел,
отчетность всех заведений.
В специальный раздел выделены были вопросы призрения бедных духовного
звания. В качестве источников финансирования призрения этой категории
населения закон предусматривал добровольные и благотворительные
пожертвования, кружечные сборы, доходы от продажи свечей, кладбищенские,
штрафные деньги, взыскиваемые по духовному ведомству. Причем сбор
пожертвований, благотворительных приношений должен был осуществляться в
условиях строгой отчетности. В каждой епархии для добровольных
благотворительных приношений на призрение престарелых и больных имелась
книга, которая открывалась для подписки в начале каждого года. Приношения
принимались от частных лиц духовного и светского звания. Распоряжение
пособиями для призрения бедных духовного звания осуществлялось специально
учрежденными Попечительствами под наблюдением Епархиальных Архиереев. Эти
попечительства создавались в каждой епархии отдельно от духовных
консисторий. Попечительства состояли из 3-6 попечителей, избираемых из
белого духовенства, а в случае необходимости из числа монашествующих. Все
они должны были пользоваться общественным доверием, отличаться опытностью и
человеколюбием. Попечительства находились под непосредственным ведомством
местных архиереев, обязаны были составлять ежегодно отчеты и направлять их
затем в хозяйственное Управление при Святейшем Синоде. Таким образом,
существовала централизованная система управления.
Помощь нуждающимся оказывалась в разных формах, и это также
оговаривалось законом: 1) принятие сирот на казенное содержание, в
училищах; 2) определение вдов и сирот женского пола в просвирни при
церквях; 3) престарелые священнослужители получали пенсии от процентов с
капитала, составленного из доходов Московской Синодальной типографии
(Полож. 540). Вдовы и сироты духовенства соборных и городских церквей имели
преимущества и определялись в богадельни в первую очередь. Духовенство
военное и морское, а также их семьи получали пенсии и единовременные
пособия из государственного казначейства. Закон предусматривал помощь
православному духовенству и в особых конкретных ситуациях, например, “в
пожарных случаях”. При этом епархиальное начальство, рассматривая прошения
в подобных вопросах должно представить Святейшему Синоду информацию и
выяснить “не от вины ли самого просителя” произошел пожар, т.е. установить
его причины. Учитывалось также, каково поведение просителя, каков состав
его семьи, каков убыток от пожара и т.п. Пособие назначалось Синодом и
соответственно направлялось на места.
Те же епархии, от которых ежегодно в доход поступало свыше 5 тыс.
руб., имели право самостоятельно через попечительства оказывать помощь “в
пожарных случаях”. К числу этих епархий относились, в частности Курская,
Воронежская, Тамбовская, Орловская и др. Распорядок выделения пособия и
отчетность по ним предполагал составление ежегодного отчета Святого Синода
Императору (Полож. 563)[47].
Закон предусматривал создание приходских попечительств при
православных церквях. Они устраивались в пределах прихода для обучения
детей и для благотворительных действий. Попечительства заботились о
благоустройстве и благосостоянии приходской церкви. В их состав входили
священнослужители, а также светские члены по решению собрания прихожан “с
доведением до сведения Епархиального Архиерея”. В попечительствах,
устраиваемых в сельских приходах, принимали участие в обязательном порядке
волостные старшины. Председатель попечительства избирался общим собранием
прихожан большинством голосов. В обязанности попечительств входила забота о
нуждах приходской церкви, ремонте, содержании, забота о приходском
духовенстве, об изыскании средств для учреждения в приходе школы, больницы,
богадельни, приюта и других благотворительных заведений.
Источником денежных и материальных средств для приходских
попечительств являлись добровольные пожертвования прихожан. Попечительства
являлись общественными учреждениями и пользовались покровительством
духовного и гражданского начальства. Свои дела они обязаны были вести
гласно, ежегодно отчитываясь перед общим собранием прихожан. Закон
предусматривал также взаимодействие их с местным губернским начальством или
губернским присутствием.
В особую главу выделен в законодательстве и вопрос о призрении бедных
сельских обывателей[48]. Причем акцент сделан на призрении этой категории
лиц непосредственно самими сельскими обществами или же родственниками
нуждающихся. Призрение рассматривалось как обязательная мирская повинность
крестьянской общины (дана ссылка на Положение 19 февраля 1861 г. ст. 179,
п. 6). Надзор за порядком в больницах, богадельнях и др. заведениях
общественного призрения возлагался на сельских старост и волостных старшин.
Таким образом, призрение наиболее обездоленной части российского общества -
крестьянства - возлагалось законом на само крестьянство. Закон обязывал
также вести борьбу с леностью и тунеядством крестьян. В нем говорилось: “О
тех членах сельских обществ, кои по лености будут ходить по миру для
прошения милостыни, извещается сельское начальство для поступления с ними
по должности”[49].
Рассматриваемые нами законодательные материалы по вопросам
общественного призрения в России свидетельствуют о том, что правительство
активно разрабатывало законодательство в этом направлении. Оно стремилось,
с одной стороны, взять под контроль общественное призрение в стране,
управление этими процессами (отсюда такая жесткая и детальная регламентация
многих положений). С другой стороны, правительство стремилось развивать все
формы и виды благотворительности и общественного призрения с тем, чтобы
снять в обществе социальную напряженность, решать сложные и разнообразные
социальные вопросы, касающиеся жизни различных слоев населения за
привлечение дополнительных средств (благотворительных заведений и частных
лиц) на нужды общественного призрения.
Материалы “Свода Законов” свидетельствуют также о том, что в России в
конце XIX - нач. XX вв. была сформирована вполне определенная,
разветвленная система общественного призрения и социальной помощи.
Направления этой помощи были разнообразными - это и бесплатное медицинское
обеспечение, и детское призрение, и забота о старости, и призрение неимущих
из числа разных слоев общества и т.п. В организации ее принимали участие
правительство, государственные, общественные учреждения и организации,
включая благотворительные, как в центре, так и на местах. Особая роль
возлагалась в этом на приказы общественного призрения, земские учреждения,
духовное ведомство. Разнообразными были и учреждения, занимавшиеся
общественным призрением и благотворительностью (сиротские дома,
воспитательные и работные дома, богадельни). Особым образом управлялись и
содержались заведения общественного призрения, находившиеся в ведении
Императорского Дома, Ведомство Учреждений императрицы Марии, Министерства
Внутренних дел, Императорского Человеколюбивого общества, духовного
ведомства.
Однако эта система, опиравшаяся на российское законодательство, не
была лишена недостатков. Своеобразным комментарием к положениям
Законодательства являются публикации либерального исследователя
Е.Д.Максимова, посвященные вопросам общественного призрения[50]. В них
содержатся критические оценки законов по общественному призрению,
обозначены направления улучшения социальной помощи. Автор, комментируя
положения и законы, делает выводы о том, что “действующее законодательство
об общественном призрении в очень малой мере (подч. нами) соответствует
требованиям современной жизни и в настоящем виде своем служит препятствием
к удовлетворению тех нужд, которые были намечены выше”[51].
Он считал также своевременным и целесообразным пересмотр
законодательства по общественному призрению. Полумеры или сохранение
прежних оснований в распределении обязанностей по призрению только ухудшит
дело, по его мнению. К числу недостатков автор относил прежде всего
чрезвычайную обширность законодательства (более 1700 статей) и крайняя
разбросанность почти по всем частям свода законов. Е.Д.Максимов считал, что
общественное призрение возложено законодательством только по сути на
приказы общественного призрения, которое тесно связано с хозяйственным
управлением, с экономическими мероприятиями, с народным продовольствием,
медицинской частью и др. Поэтому центральный орган, занимающийся
призрением, должен заниматься и указанными вопросами. Вместе с тем, он
считал, что дело только выиграет от того, как на местах (подч. нами) будут
решаться эти вопросы.
Резкой критике подверг Е.Д.Максимов приказы общественного призрения,
считая, что они “совершенно отжили свой век” и являются учреждениями “почти
исключительно бюрократическими”. Они требуют больших ассигнований из
земских источников, пользуются добровольными пожертвованиями, штрафами и
другими средствами местных обществ[52].
Критическое отношение он высказывает и к вопросу о призрении крестьян.
Крестьянские общины имели в своей среде большое количество лиц, нуждающихся
в призрении, но делали для него значительно меньше, чем другие учреждения,
что было связано с общей бедностью крестьянского населения. “Поэтому
оставлять призрение крестьян, - писал Е.Д.Максимов, - на обязанности
общин, к которым они принадлежат, значит идти наперекор и вопреки всему
нашему опыту и умышленно пресекать возможность развития дела”[53].
В статье содержится критика положений по вопросу об участии
дворянского и купеческого сословий в общественном призрении, которые, в
отличие от крестьян, “не призываются к обязательному призрению своих
членов”. Они уплачивали деньги лишь в качестве земских и городских сборов.
Мещанское же население “повинность по призрению несло вдвойне”, т.к. оно не
освобождается и от земских, и городских сборов. Автор замечает, что
необходимо уничтожить такую несправедливость, поскольку “сословные
обязанности по призрению непосильны общинам и только препятствуют улучшению
самого дела”. Он считает также, что сословные общины должны быть избавлены
от призрения своих членов и обязанность эта должна сделаться беcсословной.
Отсюда вытекает необходимость ликвидации сословных органов призрения, т.е.
волостных и сельских управлений, хотя они играли большую роль в деле
индивидуализации призрения. Напротив, автор считает необходимым привлечь к
общественному призрению крестьянства учителей, врачей, священников,
помещиков, не принадлежащих к крестьянскому обществу, что, по его мнению,
оживит и улучшит дело. Сословные организации в деревнях могут быть заменены
всесословными организациями вроде попечительств, комиссий и т.п.,
создаваемых земством для санитарных и других целей.
Особое внимание в статье уделяется роли земства. По мнению автора,
земства выполняют свои обязанности по призрению лучше, чем другие
учреждения. “Как ни незначительна деятельность их в области призрения
сравнительно с нуждой, - писал Е.Д.Максимов, - она все-таки и количественно
и качественно обращает на себя внимание”[54]. Отмечается также стесненность
в денежных средствах у земств, большое количество других обязанностей, что
не позволило земствам и городам “развить дело общественного призрения
соответственно нужде в нем”[55].
Вместе с тем, заслуга их велика в постановке медицинского дела. Они
наметили правильные пути и в других отраслях. Именно земствам принадлежит
руководящая роль в призрении на местах. “Можно только пожалеть, - писал
автор, - что закон недостаточно подробно уясняет эту роль”[56].
Он отмечает противоречивость многих законодательных положений по этому
вопросу. “Даже в целях заведования делом призрения современный закон не
дает вполне определенных указаний”. Автор считал целесообразным
сосредоточение всех возложенных на земство обязанностей в одном земском
органе - управе. Он высказал также весьма ценное суждение об участии
широких слоев населения в общественном призрении. “А между тем, - замечал
автор, - участие возможно большего количества местных жителей в некоторых
земских делах чрезвычайно важно, не только потому, что воспитывает их в
общественных интересах, но и потому, что оживляет эти дела, привлекая к ним
постоянно новые силы, количественно ограниченные Положением 1890 г. К
такого рода делам относится и общественное призрение, успех которого
всецело зависит от участия в нем общества”[57].
В статье высказаны также и конкретные конструктивные предложения, в
частности, об изменении в целом структуры общественного призрения, о
создании особых совещательных и городских органов (попечительств), которые
бы направляли деятельность по общественному призрению, способствовали бы
поиску способов и средств для осуществления помощи бедным. В связи с этим
он обращает внимание и на нравственный аспект воспитания в обществе чувства
сострадания к ближнему. Он справедливо ставит также вопрос об участии
образованного общества и всего населения в организации общественного
призрения. Обязанности по общественному призрению должны возлагаться на те
общественные союзы, которые имели бы соответствующие материальные средства
и могли бы вынести эти обязанности. Средства для этих целей могли бы
выделить, с одной стороны, правительство, а с другой - участковые уездные и
городские попечительства, уездные земские и городские попечительства, затем
губернские попечительства для объединения всей благотворительности в
губернии. Во главе всего дела общественного призрения в России Е.Д.Максимов
считал необходимым создать единый компетентный, центральный орган. Именно с
изменением структуры, изменением законодательной постановки общественного
призрения, он связывал его улучшение и дальнейшее развитие.
Вопросы законодательной политики правительства в области общественного
призрения и благотворительности рассматриваются и в книге
В.Ф.Дерюжинского[58]. Он отмечал, что пересмотр российского
законодательства в этой сфере - один из важнейших. Этот пересмотр был
возложен на особую комиссию, созданную в 1892 г. и по указанию царя
возглавляемую членом Государственного Совета К.К.Гротом. На нее было
возложено “составление проекта
|
