Государственные и муниципальные образования как субъекты гражданского права - Гражданское право и процесс - Скачать бесплатно
Содержание.
Введение 3
Глава 1. Гражданская правоспособность государства и муниципальных
образований. 5
1.1. Общие положения. 5
1.2. Государство как носитель власти. 6
1.3. Государство как лицо. 7
1.4. Гражданская правоспособность государства. 9
1.5. Муниципальные образования как субъекты гражданского права. 10
Глава 2. Формы участия государства в гражданском обороте 12
2.1. Опосредованное участие государства в гражданском обороте. 12
2.2. Непосредственное участие государства во внутреннем гражданском
обороте. 13
2.3. Государство как собственник. 17
2.4. Государство как участник сделки. 20
2.5. Государство как субъект ответственности. 27
Заключение 36
Список литературы. 39
Введение
В существующей в России системе права действует фрагментарный и
бессистемный механизм правового регулирования участия Российской Федерации,
субъектов федеративного государства и муниципальных образований в
гражданских правоотношениях, что в немалой степени связано с отсутствием в
современной российской цивилистике комплексных и непротиворечивых
концептуальных разработок по проблеме правового статуса перечисленных
публичных образований в имущественном обороте.
Означенная проблема приобретает особую остроту при рассмотрении
вопросов, связанных с реализацией и защитой субъективного права
собственности. Ее недостаточная теоретическая разработка приводит к тому,
что правоотношения со столь специфическим субъектным составом фактически не
развиваются. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования
не имеют возможности в полном объеме реализовывать собственные правомочия и
эффективно защищать свои имущественные права, что существенно усложняет
участие указанных лиц в хозяйственном обороте и оборот принадлежащих им на
праве собственности объектов.
Государство, федеральные и муниципальные образования недостаточно
широко используют субинституты гражданского права, позволяющие получать
неналоговые доходы без отчуждения принадлежащего им имущества (эксплуатация
имущественных комплексов, использование имущества третьих лиц с
приобретением в свою собственность извлекаемых плодов, продукции, доходов и
т.п.).
В свете вышеизложенного представляется своевременной и актуальной
разработка теоретических вопросов, касающихся участия публично-правовых
образований в отношениях, регулируемых гражданским правом, и, в первую
очередь, выявления особенностей их юридической природы.
Предметом курсовой работы выступает комплекс отношений, возникающих в
связи с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях.
Целями курсовой работы являются определение правового положения
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований как субъектов гражданского права и разработка концепции их
участия в гражданско-правовых отношениях, уточняющей и систематизирующей
существующие теоретические взгляды на эту проблему.
Методологическую основу написания курсовой работы определили
современные общенаучные и частнонаучные методы познания, включая:
системный, логический, историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-
юридический, юридико-логический, и других.
Работа изложена с учетом комплексного характера затронутых проблем. В
связи с этим нами широко использованы работы юристов, представляющих как
частное, так и публичное право, теоретиков права и историков.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы,
сделанные в работе, могут послужить основой для дальнейших научных
изысканий в сфере публично-правового регулирования отношений по управлению
публичной собственностью, представляющих собой административный процесс,
включающий в себя формирование и выражение воли юридических лиц публичного
права, направленной на реализацию их гражданской правосубъектности, в том
числе правомочий собственника.
Глава 1. Гражданская правоспособность государства и муниципальных
образований.
1.1. Общие положения.
Правовое положение государства и государственных (муниципальных)
образований составляет важную часть учения о субъектах гражданского права,
в которой тесно переплетены частно - и публично-правовые элементы. От того,
как государство рассматривается в рамках права публичного, зависит и его
положение как субъекта гражданского права.
Государство как носитель суверенитета едино и неделимо (не может
существовать двух суверенов на одной и той же территории)[1].
Соответственно государство в гражданском обороте может рассматриваться как
единый и единственный субъект.
В то же время Российское государство является многоуровневым
образованием. Это связано как с множественностью функций, выполняемых
государством в современную эпоху, так и с особенностями именно Российской
Федерации, колоссальные размеры территории которой и многообразие культуры
и быта населяющих ее людей уникальны. Рассматривать государство только как
единого и неделимого субъекта ни в публичном, ни в гражданском праве при
таких обстоятельствах нельзя. Государство подразделяется на субъекты
различных Уровней - Российскую Федерацию, субъекты Федерации и
муниципальные образования (города, районы, села, поселки, деревни и т.д.).
Подобная многоуровневость должна учитываться при анализе пра-
восубъектности государства и государственных (муниципальных) образований.
Но она важна не всегда. Гражданское законодательство исходит из того, что в
целом участие государства и его частей в гражданском обороте строится на
одинаковых принципах. Имеются, однако, и различия. Поэтому в дальнейшем
сказанное о государстве распространяется на все государственные
(муниципальные) образования, если иное особо не оговорено.
1.2. Государство как носитель власти.
Государство, как и другие субъекты гражданского права, может
участвовать в гражданско-правовых отношениях. И в этом смысле оно обладает
правоспособностью. Однако его правоспособность обладает рядом особенностей,
связанных с тем, что оно является также и главным субъектом публичного
права, носителем власти. Эти особенности концентрированно выражают свойство
суверенности, присущее государству.
Государство осуществляет власть. Но функция властвования свойственна
и другим субъектам. Властвует работодатель над своими работниками, родители
над своими детьми, сообщества над своими членами. Однако среди них
государство выделяется как единственная власть, обладающая суверенитетом.
На определенной территории повеления государства преобладают над всеми
иными властными велениями. Это преобладание воплощается в независимости
государства от кого бы то ни было и составляет главный признак его
суверенитета.
Суверенитет имеет как внутреннее, так и внешнее проявление. В
пределах своей территории государство олицетворяет наивысшую власть. Никто
не может вмешиваться во внутренние дела государства, если только иное не
вытекает из общих принципов международного права. Вовне суверенитет
проявляется как независимость данного государства от других государств и
иных субъектов международного права[2].
Государство как суверен обладает свойствами, которые превращают его в
особого субъекта гражданского права, а именно:
- государство само принимает законы, которыми должны
руководствоваться все остальные субъекты гражданского права;
- государство может принимать административные акты, из которых
возникают гражданско-правовые отношения независимо от воли другой стороны;
- государство сохраняет властные функции даже тогда, когда оно
вступает в построенные на началах равенства гражданско-правовые отношения;
- государство пользуется иммунитетом.
Перечисленные свойства выражают далеко не все особенности государства
как участника гражданско-правовых отношений. Однако даже то, что названо,
позволяет говорить об особом положении государства в гражданском праве.
Это особое положение отражает две противоположные тенденции. С одной
стороны, необходимость уравнивания государства в отношениях с субъектами
частного права, не обладающими властными полномочиями, а с другой -
использование этих полномочий для направления хозяйственного развития в
определенное русло. Первая тенденция отражена в ГК в качестве общего
принципа. Согласно п. 1 ст. 124 ГК государство участвует в гражданско-
правовых отношениях на равных с другими субъектами началах[3]. Иными
словами, оно заранее отказывается от своего особого положения как суверена
в частно-правовых отношениях. И тем не менее во многих других нормах
Кодекса (см., напр. ст. 445 ГК) и в иных правовых актах полномочия
государства по вмешательству в гражданско-правовые отношения достаточно
широки.
1.3. Государство как лицо.
В этом качестве оно существует в рамках как публичного, так и
частного права. При этом для современного право-понимания характерно
отрицание заимствования частно-правовых конструкций для характеристики
публично-правовых феноменов и наоборот. То, что государство является
субъектом публично-правовых отношений, особых сомнений не вызывает. В
данных отношениях оно действует не как частно-правовой субъект, и потому
нельзя заимствовать какие-либо гражданско-правовые характеристики для
описания государства как субъекта публичного права. В рамках этих отношений
государство выступает как носитель публичной власти.
В отношениях, регулируемых частным правом, государство не обладает
властными полномочиями. Здесь оно подчинено общим принципам гражданского
права. Таким образом, происходит своеобразное "расщепление" личности
государства в зависимости от природы отношений, в которых оно участвует.
И тем не менее властная (публично-правовая) сущность государства дает
о себе знать и в гражданском праве. Она выражается в особом характере
государства как субъекта гражданского права, поскольку оно, будучи
организацией, не признается тем не менее юридическим лицом. В этом
специфика правового положения государства в российском гражданском праве,
где классификация субъектов предстает как трехчленная - физические лица,
юридические лица и особое лицо - государство. Подчеркивая особенность
государства как субъекта частного права, его тем самым выводят из общего
рада субъектов. Вместе с тем конструкция "особого лица" таит в себе и ряд
проблем.
Следуя этой трактовке, необходимо пояснять, в чем состоят особенности
государства как субъекта гражданского права. Однако законодатель идет по
иному пути, распространяя на государство нормы, которые определяют участие
юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством,
если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст.
124 ГК). Таким образом, государство приравнено к юридическому лицу, но не
названо таковым.
1.4. Гражданская правоспособность государства.
Правоспособность государства не может быть тождественна
правоспособности различных физических и юридических лиц. В чем-то она шире,
а в чем-то - уже. Рад возможностей может принадлежать только государству,
например, приобретать имущество, не имеющее наследников, или выпускать
государственные ценные бумаги. Выделена также особая сфера отношений, в
которые, исходя из их природы, могут вступать и другие субъекты
гражданского права, однако это им прямо запрещено. Такая сфера обычно
называется государственной монополией. Например, устанавливается
государственная монополия на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров
(ст. 17 Закона РФ о государственном регулировании внешнеторговой
деятельности. В то же время некоторые возможности, например, передавать
имущество по наследству, заключать отдельные виды договоров (договор
коммерческой концессии и др.), иметь свое имя, ему недоступны. Однако это
только количественные различия. Но есть и различия качественные.
Государство участвует в гражданском обороте не в своих частных
интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти.
Эти цели предопределяют и сущность правоспособности государства. Она не
может быть общей, ибо природа государства не позволяет ему приобретать рад
прав и возлагать на себя некоторые обязанности. Однако она не может
считаться и специальной, ограниченной лишь теми возможностями, которые
прямо перечислены законом. Государство, принимая законы, само может
установить более широкий объем правоспособности. Конечно, исходя из
концепции правового государства, трактовка правосубъектности государства
как специальной выглядит привлекательно. Но разве специальный характер
правоспособности когда-либо мешал государству ее расширять? Совсем нет.
Главную преграду такому расширению образует гражданское общество, которое
вводит государство в определенные рамки, указывая на цели, достижению
которых оно должно служить.
Поэтому правоспособность государства можно назвать целевой - она
вытекает из той функции носителя публичной власти, которую в интересах
всего общества выполняет государство. Таким образом, государство, вступая в
гражданский оборот, должно следовать своему предназначению. Оно не может, к
примеру, наживаться на своих гражданах, неосновательно освобождать себя от
ответственности и т. д[4]. Признание, соблюдение и защита прав и свобод
человека и гражданина -обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ). Ряд
обязанностей государства, касающихся его участия в гражданском обороте,
вытекают и из других норм Конституции.
Государство как таковое неспособно своими действиями приобретать и
осуществлять гражданские права, а также создавать и исполнять обязанности.
От его имени всегда действуют государственные органы, как являющиеся
юридическими лицами, так и не признанные таковыми, в рамках которых
действуют должностные лица. Именно их сознание и воля позволяют действовать
государству как субъекту права.
1.5. Муниципальные образования как субъекты гражданского права.
Государство участвует в гражданском обороте не как нерасчлененное
целое, а как совокупность субъектов разных уровней (разной степени охвата
территории, общности и т. п.). Все эти субъекты независимы друг от друга и
выступают как самостоятельные участники гражданско-правовых отношений. Они
отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности
имуществом, кроме того имущества, которое закреплено за юридическими лицами
или может находиться только в государственной или в муниципальной
собственности (п. 1 ст. 126 ГК). Любой из этих субъектов не отвечает по
обязательствам другого (пп. 4 и 5 ст. 126 ГК), если только он не дал
гарантию (поручительство/ в отношении такого обязательства. В законе могут
быть установлены случаи, когда такая ответственность наступает и при
отсутствии гарантии (поручительства).
В гражданско-правовых отношениях участвуют три категории субъектов: 1)
Российская Федерация; 2) субъекты РФ -республики, края, области, города
федерального значения, автономная область, автономные округа; 3)
муниципальные образования.
От имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями
приобретать и осуществлять гражданские права и обязанности, выступать в
суде органы государственной власти в рамках их
компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1
ст. 125 ГК).
Особыми участниками гражданского оборота выступают муниципальные
образования. Под муниципальными образованиями понимаются городское,
сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией,
часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых
осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность,
местный бюджет, казна и выборные органы местного самоуправления.
Муниципальные образования создаются по модели образований
государственных, однако в отличие от последних органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12
Конституции РФ, п. 5 ст. 14 Закона РФ об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ). По сути, муниципальное образование выступает
в качестве особого рода корпорации, членами которой являются все жители.
Подобный вывод подтверждается, в частности, тем, что права собственника
могут осуществляться от имени населения муниципального образования органами
местного самоуправления или непосредственно населением муниципального
образования. Население, таким образом, выступает в качестве органа
муниципального образования. И все-таки близость муниципальных образований к
государственным по принципам их организации и деятельности позволяет
рассматривать их совместно.
Глава 2. Формы участия государства в гражданском обороте
2.1. Опосредованное участие государства в гражданском обороте.
Государство может участвовать в гражданском обороте как
непосредственно, так и через специально созданные им для этих целей
государственные юридические лица в организационно-правовых формах,
предусмотренных действующим гражданским законодательством. Остановимся
вначале на последней форме участия государства в гражданском обороте.
Опосредованное участие государства в обороте достигается путем
вступления в него созданных государством юридических лиц, действующих как
таковые, принимающих обязанности и приобретающих права для себя, а не для
государства. Речь идет о юридических лицах таких организационно-правовых
форм, как государственные и муниципальные унитарные предприятия и
финансируемые собственником (в нашем случае - государством) учреждения.
Через этих юридических лиц, косвенно, опосредованно в гражданском обороте
участвует и государство.
Действующее законодательство закрепляет принцип раздельной ответственности
учредителя и созданного им юридического лица (п. 3 ст. 56 ГК), однако у
этого принципа есть немало исключений (см., напр. п. 5 ст. 115и п. 2 ст.
120 ГК), связанных в основном с государством. Именно государство в ряде
случаев отвечает по долгам созданных им юридических лиц. Однако не только в
этих исключениях из принципа раздельной ответственности состоит
опосредованное участие государства в гражданском обороте.
Государство продолжает оставаться собственником имущества, на базе
которого оперируют созданные им юридические лица, и в этом смысле стоит за
каждой их сделкой, пусть и совершенной ими от своего имени. В ряде наиболее
важных с точки зрения государства случаев за его органами закрепляются
контрольные полномочия (согласование, одобрение, утверждение, контроль и т.
п.) в отношении таких юридических лиц. Сами по себе эти полномочия не
свидетельствуют о непосредственном участии государства в гражданском
обороте (сторонами соответствующих сделок становятся созданные государством
юридические лица), однако показывают, насколько оно близко к этому.
Однако далеко не всегда в случае действия созданного государством
юридического лица имеет место опосредованное участие государства в
гражданском обороте. Существуют такие юридические лица, которые могут
одновременно действовать и от имени государства, и от своего собственного
имени. Например, Министерство финансов РФ может представлять в гражданском
обороте государство, но в то же время оно действует и как самостоятельное
юридическое лицо, приобретающее права и обязанности для себя, а не для
государства (например, при покупке канцелярских принадлежностей).
2.2. Непосредственное участие государства во внутреннем гражданском
обороте.
Оно осуществляется путем вступления в оборот органов государственной
власти, действующих при этом не как обособленные юридические лица, а как
особые представители государства. Вполне возможно, что государство будет
представлено органом, который является одновременно и юридическим лицом.
Однако это последнее качество не имеет значения для данных отношений,
поскольку такой орган представляет государство в целом и обязывает именно
его. Главное, что этот орган действует от имени государства в пределах
компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (пп. 1
и 2 ст. 125 ГК).
Квалифицирующим признаком участия государства в обороте не может быть
действие такого государственного органа, который не является юридическим
лицом. Сейчас практически все государственные органы, которые участвуют в
гражданском обороте от имени государства, признаны юридическими лицами.
Здесь главное - не формальный критерий наличия или отсутствия прав
юридического лица, а направленность действий государственного органа,
которые должны быть совершены от имени государства в пределах компетенции
такого органа. В случае непосредственного участия государства в гражданском
обороте мы имеем специфические отношения представительства в силу закона, к
которым должна применяться глава 10 ГК. При любых обстоятельствах
государство может считаться участвующим в гражданском обороте
непосредственно лишь тогда, когда в законодательстве содержится полномочие
какого-либо органа государства совершить действие от имени государства, тем
самым связав его.
От имени государства в гражданском обороте могут выступать как
представительные, так и исполнительные органы Российской Федерации -
Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, Министерство
финансов РФ, Федеральное казначейство РФ, Мингосимущество РФ и др., а также
соответствующие им органы государственных и муниципальных образований. В
случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, от имени
государства по его специальному поручению могут выступать любые лица -
государственные органы, органы местного самоуправления, юридические и
физические лица (п. 3 ст. 125 ГК). Например, интересы государства в органах
управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций
(доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности, могут
представлять физические лица, заключившие соответствующие договоры на
представление этих интересов.
Таким образом, российское законодательство исходит из плюралистической
модели участия государства в гражданском обороте, когда его представляют
несколько различных органов, причем порядок взаимодействия между этими
органами и даже некое подобие их иерархичности отсутствуют. Между тем
многие правовые системы исходят из монистической модели участия государства
в гражданском обороте, когда основным и главным участником гражданско-
правовых отношений становится казна (фиск). Такая правовая конструкция
восходит еще к римскому праву. Ценность ее состоит в том, что достаточно
однажды зафиксировать равноправие фиска в отношениях со всеми другими
участниками гражданского оборота - и в дальнейшем это положение не будет
нуждаться в пересмотре. Это удобно и демократично. Плюралистическая же
модель требует фиксации равноправия применительно к каждому
государственному органу, представляющему государство в гражданском обороте,
что вызывает дополнительные сложности и становится практически невозможным,
если число этих органов все увеличивается и увеличивается. Неслучайно
степень обеспеченности имущественных прав граждан и юридических лиц во
взаимоотношениях с нашими государственными органами ниже, чем в странах
Запада.
Ситуацию не может исправить и то, что в РФ существует Федеральное
казначейство. Оно создано на основании Указа Президента РФ от 8 декабря
1992 г. № 1556 "О федеральном казначействе". Положение о федеральном
казначействе РФ утверждено постановлением Правительства РФ от 27 августа
1993 г. № 864. Федеральное казначейство представляет собой централизованную
систему органов, состоящую из Главного управления, входящего в состав
Министерства финансов РФ, и территориальных органов (на местах). Органы
казначейства являются юридическими лицами в форме бюджетных учреждений.
Основными функциями федерального казначейства являются управление доходами
и расходами федерального бюджета РФ (учет средств, их зачисление,
перемещение и расходование) и обслуживание внутреннего и внешнего долга РФ
. Главное управление федерального казначейства является от имени
Министерства финансов РФ официальным корреспондентом международных
финансово-банковских организаций, членом которых состоит РФ, по вопросам
финансовых операций Правительства РФ.
Однако Федеральное казначейство РФ -не единственный орган,
действующий непосредственно от имени казны. Это лишает казну присущего ей в
ряде иностранных законодательств единства. Хотя и в нашем законодательстве
закреплен принцип единства казны, однако он касается лишь денежных средств,
зачисляемых в бюджет или перечисляемых из бюджета. Иное имущество, как
движимое, так и недвижимое, выведено из "общей кассы", и в отношении него
право представлять государство закреплено совсем за другими органами, а
именно, за органами по управлению государственным имуществом. Последние
являются распорядителями практически любого государственного имущества,
кроме бюджетных средств. Поэтому-то и нельзя говорить о единстве казны
(кассы).
Между тем в нашем законодательстве уже появилась конструкция, исходящая,
хотя и не вполне последовательно, из принципа единства казны хотя бы по
названию. Речь идет о казенных предприятиях (ст. 115 ГК). Их учредителем,
правда, не является федеральное казначейство, но название прямо говорит о
том, что они находятся в собственности казны (хотя на деле пока-
государства).
По-видимому, дальнейшее развитие гражданского законодательства пойдет
в направлении создания единой казны. Плюралистическая модель участия
государства в гражданском обороте облегчает тяготы государственных органов,
однако снижает уровень защищенности прав потерпевших. В частности, довольно
странно выглядит невозможность обратить взыскание по долгам государства на
его имущество, переданное в ведение (управление) других лиц. А если
казенного имущества недостаточно? Это вполне возможно применительно,
скажем, к муниципальным образованиям, да, пожалуй, и к субъектам РФ. Вред и
в этих случаях должен быть возмещен. Очевидно, практика уже в ближайшее
время потребует "снятия корпоративной маски" с некоторых государственных
юридических лиц.
2.3. Государство как собственник.
Государство является собственником принадлежащего ему имущества,
однако, в отличие от физических или юридических лиц, не обладает сознанием
и волей, необходимыми для участия в гражданском обороте без посредства
различных государственных органов, как наделенных правами юридического
лица, так и не обладающих ими. Эти органы перечислены в ст. 125 ГК. Через
посредство таких органов государство приобретает, осуществляет и прекращает
право собственности в отношении своего имущества. При этом не имеет
значения, закреплено ли такое имущество за каким-либо унитарным
предприятием или бюджетным учреждением, или нет. Разумеется, в первом
случае налицо некоторые особенности, связанные с тем, что эти
государственные юридические лица обладают самостоятельными
|
