продовження таблиці 1.5

через бюджетні канали з метою усунення диспропорцій в розвитку регіонів. В цих країнах всі основні податки надходять до бюджету центральної адміністрації, місцеве ж оподаткування ледве перевищує 10 відс. поточних доходів. Головним питанням регіональної економічної політики, що стоїть на порядку денному у країнах з трансфертним фінансуванням територій, є питання підвищення ефективності бюджетного перерозподілу, а також зниження фінансової залежності місцевих органів влади від “центру” і посилення їх податкової автономії.

Слід відмітити, що вагоміша частка бюджетних трансфертів – у країнах унітарного типу (особливо Нідерланди, Італія, Греція), тоді як у федеративних (США, Німеччина) – вона нижче. Це підтверджує висновок, зроблений ще у 70-ті роки у доповіді щодо країн з розвинутою ринковою економікою Мак-Дугласом Комісії Європейського співтовариства: рівень перерозподілу між регіонами в унітарних державах вищий, ніж у федеративних.

Якщо взяти за вихідний підхід до класифікації бюджетних трансфертів щодо їх джерел, механізмів розподілу та ступеня свободи використання, що критикується фахівцями з місцевих фінансів, то аналіз матеріалів дозволяє зв’ясувати найбільш загальні особливості систем бюджетних трансфертів як такої:

Формування фонду бюджетних трансфертів може здійснюватись як:

а) часткові відрахування від одного або деяких податків, що надходять до держбюджету;

б) щорічні асигнування держбюджету;

в) обсяг видатків місцевих колективів.

Огляд джерел фонду бюджетних трансфертів поданий у таблиці 1.6 .

Загалом вважається, що найстабільнішою частиною бюджетних трансфертів є ті, джерело яких прив’язане до доходів бюджету, хоч повної

Таблиця 1.6

Джерела фонду бюджетних трансфертів у різних країнах

стабільності такий підхід не дає. На погляд автора, найбільшу стабільність з огляду на джерело дотацій мають дотації у Франції(зокрема, глобальна дотація на функціонування). У країнах із стабільною економікою бюджетні трансферти, що мають природу бюджетних дотацій, фінансуються саме з такого джерела (ФРН, Франція, Польща). Такого підходу намагаються дотримуватися й у Росії. Що стосується зв’язаних бюджетних трансфертів, то найбільш підходящим для них джерелом є видатки бюджету залежно від обсягу місцевих видатків. Як бачимо, країни з трансформаційною економікою (Латвія, Литва) не в змозі забезпечити стабільного джерела бюджетних трансфертів, а тому віддають перевагу бюджетним асигнуванням, обсяг яких залежить від можливостей бюджету та політичного фактору.

Світова практика виділяє такі методи розподілу бюджетних трансфертів:

а) пропорційно фінансовій силі (доходам) місцевого колективу;

б) багатофакторна формула;

в) компенсація фактичних видатків місцевих колективів;

г) як частина річного бюджету місцевого колективу.

Для розподілу бюджетних дотацій найчастіше застосовуються другий та четвертий методи; для зв’язаних бюджетних трансфертів – перший та третій. Огляд методів розподілу бюджетних дотацій, який практикується у різних країнах, подано у таблиці 1.7

Таблиця 1.7

Методи розподілу бюджетних дотацій у різних країнах

продовження таблиці 1.7

Як видно з таблиці 1.7, при розподілі дотацій більшість країн надає перевагу формулам, оскільки вони дають змогу більш об’єктивно оцінити потребу місцевого бюджету в централізованій підтримці. Однак сама по собі формула ще не вирішує проблеми, оскільки дуже важливий набір критеріїв, врахованих у ній, та значення їх ваги. За винятком Франції та Швеції в усіх країнах мало не щорічно відображається перегляд та уточнення формул. Проте у Франції та Швеції точаться жваві суперечки відносно правомірності включення в формулу певних показників.

3. Ступінь свободи місцевих органів влади у використанні вертикальних трансфертів визначається співвідношенням між зв’язаними бюджетними трансфертами (субвенції та субсидії) та незв’язаними (дотації). Чим істотніша частка бюджетних дотацій у загальній сумі бюджетних трансфертів, тим більшу свободу мають місцеві колективи. Як видно з таблиці 1.8, у країнах із стабільною економікою та розвинутими традиціями самоврядування саме бюджетні дотації відіграють головну роль (Німеччина, Франція, Швеція), тоді як у країнах, що трансформуються, найчастіше – зв’язані трансферти (Польща, Латвія, Росія).

Таблиця 1.8

Співвідношення різних видів бюджетних трансфертів

(у відс. до доходів місцевих колективів)

Загалом про оптимальне співвідношення між форами бюджетних трансфертів навряд чи можна говорити. Про оптимізацію може йтися лише в окремій країні, хоча тенденція до глобалізації бюджетних трансфертів в світі існує.

Слід зазначити, що в багатьох країнах бюджетні дотації застосовуються як інструмент вирівнювання, хоча останнє може здійснюватися і безпосередньо між територіальними колективами. Найбільшого рівня розбудови цих інструментів досягли у Німеччині та Швеції (таблиця 1.9)

Ефективність функціонування системи бюджетних трансфертів в окремих країнах прямо пов’язана із ступенем досконалості та усталеності нормативної бази, що їх регулюють. Рівень нормативної бази дуже

Таблиця 1.9

Наявність спеціальних механізмів фінансового вирівнювання серед місцевих колективів різних країн

відрізняється. Серед країн із сформованою базою, яка переглядається дуже рідко, можна відзначити Німеччину, Францію, Швецією Так, у Німеччині визначення основних видів бюджетних трансфертів землям закріплені в основному Законі (так звана Фінансова Конституція). Механізм надання бюджетних трансфертів визначається спеціальним Законами (“Про вирівнювання різної економічної сили земель”, “Про фінансову допомогу Федерації …”, законами про окремі види грошових виплат, віднесених до спільної компетенції). У Франції основні види бюджетних трансфертів визначаються спеціальними законами, які зведені в Адміністративний кодекс місцевому самоврядуванню, Кодекс комун тощо.

У країнах, що переживають період становлення нових засад місцевого самоврядування, законодавство відрізняється більшою різноманітністю, яка ,проте, не позбавляє їх необхідності по декілька разів переглядати одні й ті самі законодавчі акти, поновлені згідно з новими умовами. В більшості країн прийнято закони про місцеве самоврядування, де визначено фінансові основи місцевої влади і види бюджетних трансфертів, які вони можуть отримувати; є також і закони про місцеві бюджети, де визначається доходна база місцевих рад, їх права на отримання бюджетних трансфертів.

Що стосується України, то тут нормативна база надання бюджетних трансфертів практично відсутня. У галузі законотворчості для місцевого самоврядування ми відстали від сусідніх держав на 3-4 роки, що не могло негативно не вплинути на розбудову місцевого самоврядування. Проте з прийняттям Основного Закону України надія на прискорення розбудови фінансових відносин між різними рівнями держави, включаючи і бюджетні трансферти, істотно зростає, хоча їх засади сформульовані занадто загально, а тому підлягають конкретизації у спеціальному законодавстві.

Наприкінці слід відзначити, що досить великою популярністю в країнах з розвинутою економікою користується “теорія соціального федералізму” чи, як її називають інакше, “теорія місцевих фінансів або багаторівневого державного господарства”. Її почали розробляти в кінці 50-х і в 60-і роки видатні американські економісти економетричного напрямку В. Баумаль, К. Белл, В. Оутс та інші. Особливо інтенсивно пошуки в цьому напрямку проводились в 70-і та 80-і роки. Цінний вклад в теорію внесли такі вчені, як Д. Фрідмен, З. Лібенстайн, Р. Хілл. І. Гоц та інші.

Прихильники теорії фіскального федералізму виходять з того, що все державне господарство в цілому (або ті підприємства, установи і адміністративні структури, котрі належать державному сектору економіки) представляють собою “багаторівневу систему державного господарства”, де існує розподіл функцій управління між рівнями та юридичне підпорядкування їх по вертикалі. В зв’язку з цим в центрі досліджень постають такі питання: оптимальна кількість рівнів управління державним сектором, оптимальний розподіл повноважень між ними, рівень найбільш ефективного фінансування соціальних видатків (обласний або муніципальний), ступінь втручання центрального уряду в управління (і фінансування) видатків місцевих органів влади (перш за все місцевих податків), форма контролю за витрачанням на всіх рівнях “державної економіки”.

“Теорія фіскального федералізму” була покладена в основу політики децентралізації економіки, яку проводив уряд США в кінці 60-х – на початку 70-х років. В той період в країні відбувся помітний перерозподіл функцій по фінансуванню соціальних видатків між федеральним бюджетом і бюджетами штатів. Останні були уповноважені здійснювати асигнування на соціальне забезпечення та соціально-культурні заходи з деякою часткою допомоги із “центру”. Бюджетна політика США в 70-і роки була спрямована на посилення самофінансування штатів. Вона увійшла в історію під назвою “нового федералізму”.

На початку 80-х років в умовах катастрофічних бюджетних дефіцитів і загального падіння ефективності економіки уряд США повернувся до політики “нового федералізму” відносно соціальних видатків. В цей період – період жорсткої економії бюджетних коштів – акцент на самофінансування місцевих соціальних видатків за рахунок місцевих податків був посилений. В результаті до теперішнього часу в США утворилась досить ефективна система фінансування місцевих органів влади: 92,3 відс. доходів місцевих бюджетів, включаючи штати, складають власні доходи, 88,6 відс. яких припадає на місцеві податки. Таким чином, місцеві бюджети США в своїх фінансових засобах менше ніж на 12 відс. залежать від федерального уряду. Аналогічна картина, як показано в таблиці 1.5, характерна і для деяких інших держав.

В реальній ситуації, яка склалася з місцевими радами в Україні, доречно було б звернутися до вивчення і практичного застосування досвіду фінансового регулювання відносин “центру” і “перефірії”. таких федеративних держав в розвинутою ринковою економікою, як США, Німеччина, Швейцарія та Австрія. Корисно також вивчити досвід унітарних держав у 80-ті роки, які впроваджували в життя теорію “фіскального федералізму” і постійно знижували ступінь перерозподілу національного доходу через центральний бюджет. Яскравим прикладом такої унітарної держави можна вважати Італію. Бюджетна система цієї країни, так само як і наша бюджетна система, відзначається жорсткою централізацією: частка центрального бюджету в ній складає 66.4 відс., а власні доходи місцевих бюджетів (перш за все комун) не перевищує 20,7 відс., з яких 10,7 відс. припадає на місцеві податки.

Із середини 80-х років в Італії здійснюється рішучі заходи по відновленню податкової автономії місцевих органів влади, пригніченої податковими реформами 70-х років. У ході проведення однієї із самих грабіжницьких податкових реформ уряд скасував 97 відс. місцевих податків і встановив загальнодержавний “місцевий” прибутковий податок – ІЛОР, кошти від якого почали надходити до бюджету центральної адміністрації. Згодом виявилась вся неефективність так званого перерозподільчого бюджетного механізму: місцеві органи влади були втягнуті в тяжку фінансову кризу, за яку треба було розплачуватись уряду, котрий сплачував зростаючі борги комун, які підійшли до межі фінансового краху.

У 80-ті роки з метою виходу із кризи і підвищення економічної самостійності місцевих бюджетів в Італії була прийнята низка законів в дусі політики “фіскального федералізму”. Так, наприклад, згідно закону №55 трансферти місцевим бюджетам були заморожені, а місцевим органам влади було запропоновано ввести місцеві податки або удосконалити старі. В економічний план розвитку країни на 1989-1991р. було внесено положення про “подальший розподіл функцій між центральними, обласними і місцевими органами влади з метою забезпечення населення якісними послугами”. Запроваджуються місцеві податки (податок на місцеві комунальні послуги, екологічний та інші). Передбачається переглянути ставки місцевого податку на нерухому власність, удосконалити земельний кадастр країни, підвищити рентні платежі. В червні 1991 року в країні почалася реалізація першого етапу значної податкової реформи, в центрі якої був перегляд ставки на нерухомість. Італійські економісти вважають, що розширення податкової автономії місцевих бюджетів - єдиний можливий шлях до скорочення не тільки їхнього дефіциту, але й дефіциту державного бюджету в цілому. Більше того, це шлях до реальної реальної самостійності у вирішенні місцевих соціальних проблем.

Зарубіжний досвід побудови бюджетних систем і способів фінансування місцевих органів влади дозволяє зробити певні висновки щодо реформування бюджетної системи в Україні, що в свою чергу полегшить її перехід до ринкової економіки.

2. Аналіз формування і виконання місцевих бюджетів на прикладі бюджету Новгородківського району

2.1. Характеристика соціально-економічного стану Новгородківського району

Новгородківський район розташований на південному сході Кіровоградської області. Площа району складає 99700 га, що становить 4,05 відс. площі області. 88739 га – це сільськогосподарські угіддя, що займають 89 відс. площі району.

На території району розташовані селище Новгородка та 26 сільських населених пункти; функціонують районна, селищна та 10 сільських Рад народних депутатів.

Населення району становить 19800 чол., в тому числі міське – 7600., сільське – 12200 чол. З них працездатне складає 7931 чол. (або 40,1 відс.), пенсіонери – 6027 (або 30,4 відс.), діти – 4058 чол. (або 29,5 відс.).

На території Новгородківського району діють:

20 загальноосвітніх шкіл, СПТУ, школа естетичного виховання, музична школа та 3 дитячих дошкільних заклади;

35 установ культури, з них 14 бібліотек, кінотеатр, 20 клубних закладів, інші культурно-освітні заклади;

19 установ охорони здоров’я, в т.ч. 2 лікарні, 2 амбулаторії та 15 фельдшерсько-акушерських пунктів.

Що ж стосується економічного стану району, то слід відзначити, що в 1998 році так і не вдалося подолати спад у сфері матеріального виробництва, домогтися оздоровлення фінансової сфери. Так, у промисловості у 1998 році в порівнянні з 1997 роком спад виробництва промислової продукції склав 2,3 відсотки. Обсяг промислової продукції в порівняних цінах склав у 1998 році 2003,1 тис. грн, що на 13,3 тис. грн. менше, ніж в попередньому. Головним чином це пов’язано зі значним скороченням платіжеспроможності населення, а також з тими негативними тенденціями, що відбуваються в економіці держави.

У сільському господарстві, що представлене в районі 17 колективними сільськогосподарськими підприємствами, відбулися певні структурні зміни: скорочується виробництво продукції у суспільному секторі і зберігається істотна роль приватного, питома вага якого у виробництві валової сільськогосподарської продукції склала 47 відс. У структурі сільськогосподарського виробництва рослинницька галузь займає 84,3 відс.

Валовий збір по всіх категоріях господарств у 1998 році склав 63,81тис. тонн, що на 5,48 тис. тонн менше, ніж у минулому році, державне замовлення виконано на 78 відсотків.

Різке скорочення поголів’я худоби не могло негативно не вплинути на виробництво продукції тваринництва,що призвело до зменшення виробництва м’яса на 114 тонн проти рівня 1997 року, а звідси і на 299 тонн м’яса реалізовано менше, ніж у минулому році. Це пов’язано з низькою рентабельністю