ПЕРЕДМОВА
Держава виконує свої функції за допомогою формування і використання бюджетних коштів. Практичну дієвість бюджетної системи у розрізі фінансового функціонування забезпечує касове виконання державного бюджету за доходами і видатками. Його суть полягає в організації роботи щодо прийому та зарахування коштів, які надходять на рахунки відповідних бюджетів, зберіганні грошових коштів, видачі цих коштів на заходи, передбачені бюджетом на відповідний рік, здійсненні обліку та складанні звітності про касове виконання бюджетів.
Від уряду перш за все залежить створення такої системи виконання державного бюджету, яка би дозволяла контролювати відповідність державних доходів і видатків прийнятому Закону про бюджет на поточний бюджетний період та забезпечувати рівномірний розподіл надходжень і витрат у часі.
Слід зазначити, що принципи мобілізації грошових коштів, структура доходів і видатків бюджету значною мірою залежать від форм і методів господарювання та соціально-економічних завдань, які вирішуються суспільством. Залежно від своїх історичних та національних особливостей кожна країна використовує банківську, казначейську або змішану системи касового виконання бюджетів. Більшість країн має банківську систему касового виконання бюджету, за якої банки на чолі з центральним (національним) вирішують широкий спектр питань, пов'язаних з касовим виконанням бюджету. В основі цієї системи лежить принцип єдності каси, за якого всі бюджетні кошти надходять на єдиний рахунок міністерства фінансів або казначейства у центральний банк, з якого здійснюються всі витрати держави.
Діюча до утворення казначейства банківська система виконання бюджету відповідала основним вимогам економіки, котра централізовано планувалась та директивне управлялась, її функціонування забезпечувалось взаємодією державних банків, які вирішували широкий спектр питань, пов'язаних з касовим виконанням бюджету.
Однак використання такої системи, за умов здійснення ринкових реформ, спричинило зростання інфляційних процесів у багатьох країнах. Така практика управління фінансовими ресурсами держави виявилась неефективною через притаманні їй недоліки. Касове виконання бюджетів усіх рівнів через Центральний і комерційні банки опинилось без належного контролю з боку держави. У банках було відкрито безліч поточних рахунків бюджетних установ, що не давало можливості застосовувати механізм попереднього контролю за витрачанням коштів. За умов гострого дефіциту державного бюджету на поточних рахунках бюджетних установ зберігались значні залишки вільних грошових коштів унаслідок несвоєчасного перерахування міністерствами та відомствами отриманих із бюджету грошових коштів на рахунки підвідомчих установ. Це генерувало ризик їх втрати внаслідок неефективного використання або інфляційних процесів в економіці. А відсутність жорстких "правил гри" створювала певні труднощі у довгостроковому плануванні державного розподілу грошових ресурсів між учасниками бюджетного процесу.
Зменшити ці негативні прояви можливо лише за допомогою оптимізації грошового обігу шляхом ефективного управління грошовими потоками. З переходом національних господарств до ринкових методів ведення економіки та відмовою від єдиної державної форми власності перед багатьма державами постала необхідність захисту своїх фінансових інтересів, оперативного маневрування обмеженими державними коштами, спрямування їх на першочергові соціально-економічні потреби. За таких умов надзвичайно актуальним стало створення спеціальних органів, здатних забезпечити реалізацію вимог держави щодо управління державними фінансами.
Світовий досвід переконує, що найефективнішим є формування і використання бюджетних коштів шляхом створення нової фінансової структури з відлагодженим механізмом виконання державного та місцевих бюджетів у вигляді казначейства. Головним призначенням національних казначейств є сприяння оптимальному управлінню державними фінансами шляхом забезпечення своєчасного та повного формування дохідної частини національних бюджетів усіх рівнів та цільового використання бюджетних коштів при одночасному зменшенні видатків на державне фінансування. При цьому, роль казначейства у виконанні бюджету може бути як пасивною (коли казначейство тільки виділяє ресурси бюджетним установам для виконання їх програм), так і активною (коли казначейство має право встановлювати обмеження на зобов'язання або оплату урядових видатків).
Загалом структура і роль казначейства, принципи його організації в окремих країнах визначаються історичними і культурними особливостями, а також економічною ситуацією і розподілом повноважень між різними органами державної влади. У різних країнах на казначейство покладені свої характерні функції. Сучасна світова практика свідчить, що існують казначейства із широкими функціями, які несуть відповідальність за розробку і проведення державної економічної і фінансової політики. До цієї групи відносяться казначейства Австрії, Великобританії, Кенії, Нової Зеландії, США тощо. У багатьох інших країнах функції казначейства дещо обмежені. Наприклад, відповідно до чинного законодавства Аргентини про фінансове управління і аудит суспільного сектора, в систему казначейства входять агентства, нормативи і процедури, що пов'язані зі збором надходжень, потоком платежів і зберіганням готівкових активів. Це означає, що казначейство не здійснює управління державним боргом.
У цілому з точки зору виконуваних функцій, які розкривають сутність казначейства, його можна розглядати в двох аспектах. Це:
по-перше, - касир держави; він приймає і оплачує витрати;
по-друге, - державний бухгалтер, головними завданнями якого є:
- попередження касових розривів між поступленнями і видатками бюджетних коштів;
- розподіл ліквідних засобів між державними установами з тим, щоб вони могли у будь-який момент покрити витрати;
- регулювання податкових звільнень і виплат, врахованих у бюджеті;
- фінансування політики економічної і соціальної підтримки виробників і населення;
- казначейство також забезпечує повернення зовнішнього державного боргу, погашення внутрішніх позик.
Керують касовим виконанням бюджету у різних країнах безпосередньо міністерство фінансів або спеціально створені державні органи, як, казначейство (Великобританія, Росія), адміністративно-бюджетне управління та мережа федеральних агентств (США), відділ бюджету при міністерстві фінансів (Швеція), бюджетне управління у складі міністерства у справах фінансів, промисловості і економіки (Франція).
У сфері муніципального управління касове виконання здійснюється двома шляхами:
- "система єдиного казначейства" - коли держава керує муніципальними коштами. Як приклад можна навести Францію;
- "система автономного управління" - коли цю функцію покладено на муніципалітет, як це організовано у Німеччині та Австрії.
Переваги "системи автономного управління" очевидні. Зокрема, за такої системи управління грошовими потоками держава мобілізує всі кошти та згідно розпису перераховує їх незалежно від надходжень. Перераховуються також субсидії, залишки коштів інвестуються. За цих умов значно підвищується ефективність управління грошовою масою, здійснюється чіткий розподіл функцій. При цьому спрощується процедура контролю за рухом грошових потоків, зменшуються фінансові ризики, усуваються касові розриви між надходженнями та видатками грошових коштів. Слід зазначити, що у режимі автономії фінансового управління кожен муніципалітет розглядається як незалежна одиниця. У випадку негативного балансу залучаються кошти банку, що тягне за собою сплату процентів.
У деяких країнах з метою ефективного управління місцевими коштами органи місцевого самоврядування можуть створювати місцеве казначейство за рахунок коштів місцевих бюджетів, або заключати угоди на обслуговування з федеральним казначейством (як це робиться у Росії).
В Україні згідно зі ст.48 Бюджетного кодексу застосовується казначейська форма обслуговування державного бюджету, яка передбачає здійснення Державним казначейством України:
- операцій з коштами державного бюджету;
- розрахунково-касового обслуговування розпорядників бюджетних коштів;
- контролю бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов'язань та проведенні платежів;
- бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання державного бюджету.
До створення у 1995 р. Державного казначейства в Україні застосовувалась банківська система касового виконання державного бюджету. Основним органом, який здійснював касове виконання державного та місцевих бюджетів, був Державний банк СРСР. При банківській системі касове
виконання бюджету, а саме прийом та зарахування надходжень на відповідні рахунки, ведення обліку доходів та видатків державного та місцевих бюджетів, складання у встановлені строки звітів про касове виконання бюджетів та інші операції, пов'язані з касовим виконанням бюджету, здійснювались банками.
Починаючи з 1995 року проводиться поетапне переведення касового виконання державного бюджету з банківської на казначейську систему. Казначейське виконання державного бюджету дало позитивний ефект, тому що така форма організації роботи забезпечує ощадливе та цільове використання коштів державного бюджету. Власне переведення на казначейське обслуговування виконання бюджету дало можливість: здійснювати державний контроль та оперативно розпоряджатися фінансовими ресурсами держави; ефективно їх перерозподіляти і маневрувати державними коштами; створювати можливість накопичення ресурсів для реалізації державних програм.
Процес діяльності органів Державного казначейства щодо касового виконання Державного бюджету охоплює три сфери (казначейську, банківську, податкову), відбувається на трьох ієрархічних рівнях (районному, обласному і центральному), включає як обов'язкові регулярні (щоденні, щомісячні), так і вимушені нерегулярні операції
Казначейське виконання державного та місцевих бюджетів слід розглядати як необхідний елемент структурної перебудови наявних у суспільстві відносин між суб'єктами фінансової діяльності. Адже за допомогою казначейського механізму виконання доходів і видатків державного та місцевих бюджетів досягається максимально ефективне використання державних фінансів в інтересах усіх членів суспільства.
Функціонування казначейської системи дозволяє на підставі чітко визначених обсягів реальних потреб найбільш раціонально проводити оптимізацію бюджетних потоків, забезпечити безперервне фінансування всіх учасників бюджетних відносин, зробити процес виконання бюджету ефективнішим. Участь казначейства у вищезгаданих процесах зорієнтована на те, аби на основі максимально точно прогнозованої ресурсної бази фінансувати пріоритетні напрями соціально-економічного розвитку. Лише за умови чіткої та скоординованої діяльності, спрямованої на забезпечення своєчасного надходження та цільового використання державних ресурсів, органи Державного казначейства зможуть розв'язувати важливі завдання бюджетної політики держави, які б відповідали логіці здійснюваних в Україні реформ.
Важливе значення при цьому повинно надаватися підготовці спеціалістів-казначеїв, що мають глибокі теоретичні знання та практичні навики, можуть узагальнити набутий вітчизняний та зарубіжний досвід і творчо підійти до розв'язання складних завдань сьогодення в сфері управління державними фінансами.
Підготовка фахівців, обізнаних із казначейською системою виконання бюджетів ускладнюється недостатністю навчальної літератури, яка б враховувала специфіку перехідного періоду вітчизняної економіки, зміни, що відбуваються у законодавчому та правовому полі.
Підручник підготовлено відповідно до програми дисципліни "Казначейська система", яку включено до навчальних планів підготовки фахівців для системи Державного казначейства. У процесі написання підручника переслідувалась мета - подати у доступній формі та допомогти студентам засвоїти основи казначейства, зрозуміти роль і обов'язки Державного казначейства та його територіальних органів у запровадженні нової технології контролю за бюджетними коштами та забезпеченні підтримки системи управління державними фінансами.
У підручнику дано опис операційних і функціональних казначейських процедур, які покладені в основу здійснення органами Державного казначейства операцій з коштами бюджетів усіх рівнів, на основі законодавчих та інструктивних документів. Оскільки у законодавчо-нормативному забезпеченні органів Державного казначейства України відбуваються стрімкі зміни, це вимагає систематичної копіткої праці студентів над навчальною та науковою літературою, законодавчими та нормативними документами.
Підручник підготовлено для студентів економічних спеціальностей середніх та вищих навчальних закладів, а також спеціалістів-практиків з казначейської діяльності. Опанування основних тем дисципліни "Казначейська система" дозволить краще зрозуміти сутність та призначення національного казначейства, принципи його організації та виконувані функції. Разом з тим автори підручника намагались доступно викласти актуальні проблеми казначейського виконання бюджетів сьогодення, сформувати у студентів практичні навики та вміння щодо проведення казначейських операцій.
Автори сподіваються, що матеріал, викладений у підручнику, у якнайкращий спосіб допоможе користувачам опанувати основи функціонування національного казначейства для прийняття ними ефективних управлінських рішень у сфері бюджетних правовідносин та щиро бажають успіхів.