Поняття приватизації вживається в економічному і формально-юридичному розумінні.
В економічному аспекті приватизація означає перетворення (трансформацію) державних засобів виробництва та іншого майна на недержавні, тобто (згідно із Законом України "Про власність") на приватну чи колективну власність. Отже, в економічному значенні сутність приватизації полягає у зміні економічних відносин державної власності на відносини приватної чи колективної власності на засоби виробництва.
Визначення приватизації у формально-юридичному значенні цього поняття дає Закон України "Про приватизацію державного майна" від 4 березня 1992 р. (в редакції від 19 лютого 1997 р.). Згідно з зазначеним Законом приватизація - це відчуження майна, що перебуває у державній власності, і майна, що належить Автономній Республіці Крим, на користь фізичних та юридичних осіб, які можуть бути покупцями відповідно до цього Закону, з метою підвищення соціально-економічної ефективності виробництва та залучення коштів на структурну перебудову економіки України (ст. 1).
Головні цілі приватизації є одним із засобів досягнення результатів цього суспільно-економічного процесу. Вони залежать від економічних і суспільно-політичних обставин, що складаються у країні. Внаслідок своєї динамічності головні цілі приватизації регулюються Державною програмою приватизації. Так, основною метою приватизації у 2000-2002 роках є створення умов
для сприяння підвищенню ефективності діяльності підприємств, установ, організацій (далі - підприємств) та створення конкурентного середовища, а також забезпечення надходження коштів від приватизації до Державного бюджету України.
Відповідно до цієї мети головними пріоритетами і завданнями приватизації на 2000-2002 роки згідно з Державною програмою приватизації на 2000-2002 роки є:
приватизація підприємств виключно за кошти з урахуванням їх індивідуальних особливостей;
забезпечення інформаційної відкритості процесу приватизації;
формування попиту на об'єкти приватизації вітчизняних та іноземних інвесторів;
максимальне використання інститутів інфраструктури ринку цінних паперів;
залучення коштів для розвитку та структурної перебудови економіки;
створення сприятливих умов для появи приватних власників, які мають довгострокові інтереси у розвитку приватизованого об'єкта та здійснюють ефективне управління ним;
створення умов для подальшого розвитку фондового ринку;
підвищення заінтересованості інвесторів щодо українських підприємств на міжнародних ринках.
Варто згадати, що на самому початку свого формування законодавство, яким визначався порядок зміни форми державної власності на недержавну, не називалося приватизаційним, оскільки і процес зміни власності не визнавався приватизацією в нинішньому розумінні.
Так, п. 1 ст. 10 Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про оренду, прийнятих 23 листопада 1989 p., передбачалося, що орендар може повністю або частково викупити орендоване майно. Умови, порядок і строки викупу визначалися договором оренди.
Після викупу орендованого майна орендне підприємство за рішенням його трудового колективу могло бути перетворено на колективне підприємство, кооператив, акціонерне товариство або інший вид підприємства, яке діє на основі колективної власності (отже за відсутності приватної власності йшлося не про приватизацію, а про роздержавлення власності).
Згодом Закон СРСР "Про власність" від 6 березня 1990 р. розширив підстави виникнення колективної власності: згідно з п. 1 ст. 12 цього Закону власність колективного підприємства виникала у разі переходу всього майна державного підприємства у власність трудового колективу, викупу орендованого майна або придбання майна іншими передбаченими законом способами.
Цим же законом хоч і в дещо спрощеному вигляді визначався механізм перетворення державного підприємства на акціонерне товариство (тобто, якщо оцінювати з сучасних позицій - визначався механізм роздержавлення власності): державне підприємство за спільним рішенням трудового колективу та уповноваженого на те державного органу могло бути перетворено на акціонерне товариство шляхом випуску акцій на всю вартість майна підприємства. Кошти, одержані від продажу акцій, після покриття боргів державного підприємства надходили до відповідного бюджету.
Ще за часів існування Союзу РСР Верховна Рада УРСР в постанові "Про реалізацію Закону "Про економічну самостійність Української РСР" від 3 серпня 1990 р. доручила Раді Міністрів УРСР у 2-місячний строк підготувати серед інших проект законодавчого акта про роздержавлення власності.
Фактично початок формуванню приватизаційного (у вузькому, спеціальному розумінні) законодавства в Україні було покладено з прийняттям Закону України "Про приватизацію майна державних підприємств" від 4 березня 1992 p., який встановлював правові, економічні та організаційні основи приватизації підприємств загальнодержавної, республіканської (Республіка Крим) та комунальної власності з метою створення багатоукладної соціальне орієнтованої ринкової економіки України.
6 березня 1992 р. приймаються: Закон України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)", яким встановлювався правовий механізм приватизації цілісних майнових комплексів невеликих державних підприємств шляхом відчуження їх на користь одного покупця одним актом купівлі-продажу, а також Закон України "Про приватизаційні папери", який визначав поняття і види приватизаційних паперів, умови та порядок їх випуску, розміщення серед громадян України, обліку, використання та погашення.
З цього часу законодавство України про приватизацію почало формуватися як певна локальна система законів та інших актів. Системотворчими критеріями у даному разі стали: а) об'єкти приватизації; б) суб'єкти приватизації; в) порядок, способи та умови приватизації.
Основним актом у цій системі є вже згадуваний Закон України "Про приватизацію державного майна" (від 4 березня 1992 р. в редакції від 19 лютого 1997 p.).
Визначаючи систему законодавства про приватизацію, ст. З цього акта зазначає, що законодавство України про приватизацію складається з цього Закону, інших законів України з питань приватизації. Із цією нормою важко погодитися, оскільки вона, по-перше, не відображає реального стану речей. Як буде показано далі, систему законодавства становлять не тільки власне закони, а й підзаконні нормативні акти. По-друге, зазначена норма вступає у суперечність з іншими нормами цього ж Закону, які допускають регулювання відносин приватизації в інших формах нормативних актів. Як приклад можна назвати п. 2 ст. 9 Закону, в якому йдеться про те, що порядок створення і діяльності довірчих товариств, інвестиційних фондів та інвестиційних компаній визначається законодавчими актами України; п. З ст. 13 Закону, в якому зазначається, що діяльність комісії з приватизації об'єкта регулюється Положенням, яке затверджується Фондом державного майна; ст. 16 Закону про те, що продаж об'єктів приватизації на аукціоні, за конкурсом тощо здійснюється у порядку, що затверджується Фондом державного майна України, Антимонопольним комітетом України та Державною комісією з цінних паперів та фондового ринку. Можна назвати й інші подібні посилання в Законі, які свідчать про те, що віднесення до законодавства про приватизацію лише нормативних актів у формі власне законів є дещо поспішним і щонайменше некоректним.
Таким чином, законодавство України про приватизацію з точки зору форми нормативних актів складається з сукупності не тільки законів, а й інших нормативних актів, що регулюють майново-правові та організаційні відносини щодо приватизації державного майна.
За своїм характером законодавство про приватизацію - це комплексне законодавство, яке об'єднує норми цивільного, адміністративного, фінансового та інших галузей права.
Важливою ознакою і особливістю приватизаційного законодавства є поєднання в ньому двох видів норм: публічно-правових та приватно-правових із значною перевагою норм публічно-правового характеру, що можна пояснити тим, що методологічні основи приватно-правової концепції, які спираються на принципи диспозитивності, приватної ініціативи, еквівалентності тощо, не можуть охопити регулюванням так звані вертикальні відносини. Публічно-правовий сегмент регулювання господарських процесів спрямовує орієнтованість ринкової економіки на обслуговування потреб всього суспільства. Доцільно у зв'язку з цим нагадати, що відповідно до ст. 13 Конституції України "держава забезпечує... соціальну спрямованість економіки". Тут важливо відзначити ще одну, чи не найголовнішу, причину домінування саме публічно-правових норм у приватизаційному законодавстві: держава, визначаючи правила поведінки суб'єктів приватизаційного процесу і забезпечуючи реалізацію проголошених нею принципів приватизації, діє при цьому не лише як носій політичної влади, а й як власник основних засобів виробництва, що виступають об'єктами приватизації. Саме як власник держава встановлює механізм відчуження державної власності на користь недержавних суб'єктів.
Закон України "Про приватизацію державного майна" регулює правові, економічні та організаційні основи приватизації майна будь-яких державних об'єктів приватизації незалежно від їх розмірів, тобто поширюється на всі об'єкти, що підлягають приватизації. Разом з тим у Законі спеціально передбачено, що він не поширюється на:
приватизацію об'єктів державного земельного та житлового фондів, а також об'єктів соціально-культурного призначення, що фінансуються з державного бюджету, в тому числі об'єктів сфери охорони здоров'я, за винятком тих, які належать підприємствам, що приватизуються;
зміну організаційно-правових форм власності колгоспів, підприємств споживчої кооперації.
Таким чином, уже з самого початку приватизаційних процесів законодавець, надаючи величезного значення трансформації державної власності у вигляді основних засобів виробництва, враховуючи відмінності її від приватизації житлового фонду, земельних ділянок, виділив законодавство про приватизацію державного майна в окрему систему нормативно-правових актів.
У статтях 3 та 7 Закону України "Про приватизацію державного майна" вміщено норми про те, що положення Закону поширюються на відчуження майна, що є у комунальній власності. Це стало підставою для звернення Президента України з конституційним поданням щодо відповідності Конституції України згаданих положень Закону. Зокрема, суб'єкт права на конституційне подання вважав, що поширення положень Закону України "Про приватизацію державного майна" на відчуження майна, що є комунальною власністю, автоматично включає останню до складу державної власності. Разом з тим, виходячи з назви Закону, в ньому мають бути врегульовані питання приватизації лише об'єктів державного майна.
Розглядаючи справу за цим поданням, Конституційний Суд України виходив з низки законів, що регулюють відносини власності, в тому числі з Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 p., в якому, зокрема, визначено поняття та зміст права комунальної власності як матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування, закріплено повноваження сільських, селищних, міських рад щодо відчуження комунального майна, у тому числі, шляхом приватизації. Конститу-
ційний суд дійшов висновку, що цим положенням, які підкреслюють особливість правового режиму об'єктів комунальної власності порівняно з об'єктами державної власності, не суперечать норми Закону України "Про приватизацію державного майна", оскільки у статтях 3 і 7 Закону є посилання на відповідну компетенцію органів місцевого самоврядування у питаннях відчуження комунальної власності. В інших положеннях Закону теж враховано особливості механізму приватизації комунального майна.
Рішенням від 1 липня 1998 р. Конституційний Суд визнав, що за умови відсутності окремого законодавчого акта про приватизацію об'єктів комунальної власності включення цих питань до закону, що регулює приватизацію державного майна, не є підставою для визнання його відповідних положень неконституційними, оскільки право суб'єктів комунальної власності не порушено.
До законодавства про приватизацію також належать:
- вже згадуваний Закон України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)" від 6 березня 1992 р. (в редакції Закону від 15 травня 1996 p.), що діє не як самостійний, а як допоміжний щодо Закону України "Про приватизацію державного майна". Він встановлює правовий механізм приватизації цілісних майнових комплексів невеликих державних підприємств;
- також згадуваний Закон України "Про приватизаційні папери" від 6 березня 1992 p., який визначає поняття і види приватизаційних паперів (приватизаційних майнових сертифікатів), умови та порядок їх випуску, обігу, розміщення серед громадян України, використання та погашення;
- Закон України "Про особливості приватизації майна в агропромисловому комплексі" від 10 липня 1996 р.;
- Закон України "Про особливості приватизації підприємств, що належать до сфери управління Міністерства оборони України" від 18 травня 2000 р.;
- Заісон України "Про особливості приватизації об'єктів незавершеного будівництва" від 14 вересня 2000 р.;
- Державна програма приватизації, що розробляється Фондом державного майна України і затверджується Верховною Радою України законом України один раз на три роки не пізніше як за місяць до затвердження Державного бюджету України на відповідний рік, але до початку наступного бюджетного року та діє до затвердження чергової Державної програми приватизації. Державна програма приватизації вноситься на розгляд Верховної Ради України одночасно з проектом Державного бюджету України на відповідний рік.
Саме ці закони становлять фундамент приватизаційного законодавства, на якому базується велика кількість нормативно-правових документів різної юридичної сили.
У законодавстві про приватизацію окремо можна виділити нормативні акти, які регулюють порядок створення і діяльності фінансових посередників. Це, зокрема:
- Декрет Кабінету Міністрів України "Про довірчі товариства" від 17 березня 1993 р., який визначає поняття довірчого товариства, особливості його створення та діяльності;
- Положення про інвестиційні фонди та інвестиційні компанії, затверджене Указом Президента України від 19 лютого 1994 р., яке визначає поняття інвестиційних фондів та інвестиційних компаній, порядок створення та умови їх діяльності, здійснення державного контролю, а також заходи щодо захисту інтересів їх учасників;
- Положення про холдингові компанії, що створюються в процесі корпоратизації та приватизації, затверджене Указом Президента України від 11 травня 1994 р., яким визначено порядок створення та діяльності холдингових компаній, що створюються в процесі корпоратизації та приватизації підприємств, виробничих і науково-виробничих об'єднань, правовий статус яких раніше не був приведений у відповідність із законодавством України.
Крім зазначених документів, законодавство про приватизацію охоплює постанови Кабінету Міністрів України, а також відомчі нормативні акти про приватизацію, прийняті Фондом державного майна України самостійно чи разом з іншими органами. Перелік цих актів досить значний.