Менеджмент и управление - Учебники на русском языке - Скачать бесплатно

 
А.В. Пикулькин

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Второе издание,
переработанное и дополненное

Рекомендовано Министерством образования
Российской Федерации в качестве учебника
для студентов высших учебных заведений

Москва • 2000

Содержание

Введение 3
Глава 1. Предмет и научные основы системы государственного управления 5
1.1. Предмет системы государственного управления 5
1.2. Формы государственного устройства 9
1.3. Методы государственного управления 11
Глава 2. Структура органов государственной власти 17
2.1. Становление российского федерализма 17
2.2. Федеральные органы государственной власти 23
2.3. Органы государственной власти субъектов РФ 31
2.4. Суды Российской Федерации 37
2.5. Принятие нормативных актов 43
Глава 3. Региональное управление 49
3.1. Разграничение предметов ведения и полномочий 50
3.2. Государственная региональная политика 53
3.3. Функции местного самоуправления 59
3.4. Региональные модели управления 63
Глава 4. Формирование и реализация государственной политики 66
4.1. Основное содержание процесса управления 66
4.2. Разработка государственной политики 70
4.3. Реализация государственной политики 74
4.4. Государственная служба 84
Глава 5.  Государственное регулирование экономики 88
5.1. Методы государственного регулирования экономики 88
5.2. Государственное регулирование материального производства 94
5.2.1. Финансовая поддержка предприятий 95
5.2.2. Поддержка малого предпринимательства 97
5.2.3. Финансовое оздоровление предприятий 100
5.2.4. Антимонопольная политика 103
5.2.5. Регулирование естественных монополий 107
5.3. Регулирование фондового рынка 109
5.4. Регулирование денежного обращения 115
3.4.1. Регулирование денежной массы 117
5.4.2. Кредитование реального сектора 120
5.5. Регулирование валютного курса 124
Глава 6. Управление основными народно-хозяйственными комплексами 128
6.1. Государственная научная и промышленная политика 129
6.2. Управление топливно-энергетическим комплексом 135
6.3. Управление агропромышленным и другими народно-хозяйственными комплексами 146
6.4. Управление государственным имуществом 154
6.4.1. Управление государственными предприятиями 157
6.4.2. Управление пакетами государственных акций 159
Глава 7. Управление социальной сферой 164
7.1. Социальная политика государства 164
7.2. Государственная политика в области труда и занятости 168
7.3. Социальная защита населения 177
7.4. Управление отраслями социальной сферы 180
Глава 8. Управление конфликтными и чрезвычайными ситуациями 184
8.1. Управление конфликтными ситуациями 184
8.2. Управление общественными чрезвычайными ситуациями 188
8.3. Управление в природных и техногенных чрезвычайных ситуациях 191
Приложения 196
Словарь терминов 199
Литература 209

Всероссийский заочный финансово-экономический институт
Ректор акад. А.Н. Романов
Председатель Научно-методического совета проф. Д.М. Дайитбегов

Рецензенты:
секция Государственного и муниципального управления
ГУУ им. С. Орджоникидзе
и д-р экон. наук Н.А. Борхунов

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили

Пикулькин А. В.
П32   Система государственного управления: Учебник для ву¬зов. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. -- 399 с.
ISBN 5-238-00103-7.

Во втором издании учебника (1-е изд. — ЮНИТИ, 1997) нашли от¬ражение все изменения, происшедшие в структуре органов государствен¬ных органов как на федеральном, так и на региональном уровнях, в мето¬дах и направлениях государственного регулирования экономики, в организации управления важнейшими народно-хозяйственными комплексами и отраслями.
Рассмотрены основы формирования государственной политики стра¬ны на рубеже XXI в. и инструменты претворения ее в жизнь. Уделено внимание направлениям государственной социальной политики, особен¬ностям управления в конфликтных и чрезвычайных ситуациях.
Для студентов и преподавателей экономических вузов и факультетов, а также для работников органов государственного управления.
ББК 67.400.6я73+67.401я73
ISBN 5-238-00103-7

© А.В. Пикулькин, 1997, 2000
© ЮНИТИ, 1997
© ООО "ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА", 2000
Воспроизведение всей книги или любой ее части запрещается без письменного разрешения издательства

ВВЕДЕНИЕ

Россия переживает сложный период формирования правовых, экономических, социальных основ демократического общества. Предстоит усовершенствовать методы государственного участия в экономике, гарантировать законные права субъектов хозяйствова¬ния, ускорить социальное и духовное развитие, активизировать внешние связи.
Сильная, дееспособная власть является первым условием успеш¬ных преобразований. Без нее не создать предпосылок экономического роста, невозможны подлинная демократия, высокая культура и нрав¬ственность. Государственность была и остается основной ценностью гражданина России. С твердой государственной властью он связывает надежды на защиту жизни, здоровья, свободы, достоинства, конститу¬ционного строя, безопасности границ, справедливости в сфере имуще¬ственных отношений. Естественно, что для выполнения этих функций нужны не только профессионализм в управлении, но и надежные пра¬воохранительные органы, средства национальной обороны.
Демократическую государственность можно характеризовать ря¬дом признаков. Органы власти работают на выявленные и сформу¬лированные интересы страны, ее граждан. Власть ограничивается правом, иначе она становится опасной, право обеспечивается вла¬стью, без которой оно бессильно. Все ветви власти объединяет и уравновешивает президент, перекос в сторону одной из них не до¬пускается, так как это расшатывает всю пирамиду власти. Точно регламентируются функции и ответственность аппарата управления. Власть открыта для людей, ее решения им понятны. Альтернативой демократии могут быть диктатура, авторитаризм или анархия.
Каждое поколение выбирает свое будущее, определяет пути раз¬вития. Цивилизованные нации это делают без потрясений и отри¬цания прошлого, проходя общие для всех этапы, но по-своему. Вы¬бор делает и народ России. Это выбор в пользу демократической власти. Проголосовав на референдуме в 1993 г. за новую Конститу¬цию, граждане тем самым приняли закон, обязательный к исполне¬нию как органами власти, так и населением.
Государственная власть — это направляющая и организующая сила, способная принимать решения и претворять их в жизнь. Кратология — наука о власти — выделяет такие ее характеристики, как распределение функций, структуры (явные и скрытые), инструмен¬ты, носители (личностные особенности и их роль), профессиона¬лизм, ответственность.
Власть в рамках выполняемых функций порождает отношения распоряжения и подчинения, направленные прежде всего на под¬держание и воспроизводство сложившегося порядка, зафиксиро¬ванного в Конституции, законах и других нормативных актах, и требует обязательного исполнения без исключений.
Носителями власти являются не только избранные и назначен¬ные на государственные должности лица, но и представители поли¬тической и экономической элиты, партии власти.
В обществе власть осуществляет политическое руководство, в то же время она несет перед ним конституционную и нравственную ответственность, которая наступает при невыполнении обязанно¬стей, злоупотреблений правами.
Властвовать и эффективно управлять — далеко не одно и то же. Государство может иметь все необходимые атрибуты, однако созда¬ваемые им управленческие структуры будут действовать вхолостую. Россия продвигается по пути укрепления государственности. Но многие экономические и политические задачи остаются нерешен¬ными из-за несовершенства системы управления. Новой России нужны сильная государственная власть и эффективная система управления.
Чтобы научиться управлять, не следует искать рецепты где-то на стороне — на Западе или Востоке. Надежным учителем можно считать только историю самой России. А она свидетельствует, что начиная с Петра I величие страны достигалось под воздействием мощной централизованной государственной власти, обеспечиваю¬щей единство правового, экономического, политического простран¬ства, жесткую исполнительную вертикаль.
Россия не может игнорировать ценности и требования совре¬менной эпохи, характеризующейся глобальной интеграцией эконо¬мических и политических отношений. Новая концепция развития* включает признание свободы доступа к ресурсам и экономической деятельности, расширение социальных прав и возможностей, по¬литического самовыражения граждан. Ее реализация предполагает единый набор требований к институтам государства: открытая пра¬вовая, финансовая система; прозрачность механизма государствен¬ного регулирования; честное правительство, подготовленные и хорошо оплачиваемые чиновники; непримиримость лидеров с кор¬рупцией; защита исторического, культурного наследия как главного источника самосознания и гордости народа.
* Предложена Всемирным банком и нобелевским лауреатом по экономике за 1988 г. А. Сеном.

Предполагается также наличие развитого гражданского обще¬ства, сила которого проявляется в деятельности профсоюзов, ра¬ботодателей частного сектора, местного самоуправления, средств массовой информации, политических партий и других неправи¬тельственных организаций. Высоким требованиям эпохи должны соответствовать и те, кто по поручению народа управляет. Чтобы управлять, надо быть государственником, иметь твердые патрио¬тические и нравственные убеждения. Правящая элита должна жить интересами народа, не отчуждаться от него; гражданская элита не должна зависеть от власти, чтобы в необходимых случаях иметь возможность влиять на нее.
Знание основ государственного управления является обязатель¬ным элементом фундаментального и широкопрофильного образо¬вания. Поэтому в структуре учебных дисциплин подготовки спе¬циалистов в области государственного и муниципального управле¬ния система государственного управления занимает первостепенное место. Она ориентируется на самые стабильные сферы деятельно¬сти — промышленность, сельское хозяйство, строительство, социальную жизнь, и ее востребованность не зависит от характера и состояния общественного, строя.
Главной целью учебника является обоснование необходимости ускорения социально-экономического развития России с помощью активизации организаторско-хозяйственной и других функций го¬сударственного управления, что только и может служить мобилиза¬ции всех природных, материальных и интеллектуальных ресурсов, способных осуществить модернизацию страны в более короткие сроки, чем это делали другие страны.
На всех уровнях управления, во всех звеньях хозяйствования возрастает роль специалистов, умеющих постоянно соотносить текущую работу с перспективами, принимать оптимальные решения. Изучение данной дисциплины ставит задачу формирования у будущих специалистов ценностных ориентиров, соответствующих со¬временной цивилизации, освоения ими теории и практики государственного управления.
В учебнике освещаются как теоретические вопросы государст¬венного управления, так и реальное развитие политических процес¬сов, деятельность органов управления и государственных служащих, зарубежный опыт в этой сфере.
В сжатой, но достаточной для понимания сути вопросов форме систематизированы накопленные, порой разнонаправленные знания в области государственного управления в России, управления не производственными процессами, а обществом, отношениями между людьми, их самоорганизацией.
Каждый орган власти рассматривается как сложившийся ин¬ститут, имеющий организационно оформленные способы ее осу¬ществления. При этом оцениваются востребованность его общест¬вом, политический и управленческий потенциал, эффективность выполнения функций. В случаях отрицания жизнью каких-либо институтов взамен рекомендуются новые, .по мнению автора, больше отвечающие требованиям времени.
Освещение на основе системного подхода позволяет объяснить и понять явления, конкретные процессы и события общественной жизни, раскрыть цели и мотивации действующих в них участников.
Предлагаемый для изучения материал не претендует на всеохва¬тывающий анализ, в учебнике не рассмотрены некоторые объекты государственного управления, опущены вопросы внешней политики.
Государственное управление в России отличается динамично¬стью, оно не приняло застывшие формы и даже в процессе работы над учебником отдельные положения приходилось перерабатывать и существенно дополнять. По этой причине затруднительно реко¬мендовать проверенные продолжительным опытом и временем формы, методы, приемы государственного управления. Это задача последующих изданий, которые потребуются в силу быстро ме¬няющихся условий социальной и экономической жизни страны.
В результате изучения дисциплины студенты должны усвоить ме¬ханизм функционирования государственной власти, уметь разбираться в структуре системы органов управления на всех уровнях, знать основ¬ные политические и социально-экономические институты, влияющие на принятие и исполнение управленческих решений.
В настоящее время в стране принимаются меры по формирова¬нию эффективного механизма государственного управления на всех уровнях. Они включают совершенствование федеративных отноше¬ний и региональной политики; рационализацию структуры органов государственной власти; повышение роли и авторитета судебной власти; развертывание активной борьбы с преступностью; пере¬стройку кадровой политики с целью отбора лучших специалистов-профессионалов; становление полноправного гражданского обще¬ства, уравновешивающего и контролирующего власть; реабилита¬цию высоких нравственных ценностей.
На основе укрепления государственной власти, создания эффек¬тивной системы управления Россия сможет построить динамично развивающуюся социально ориентированную экономику и остаться великой нацией, вызывающей уважение и восхищение вкладом в развитие человеческой культуры, неоднократно доказанной способ¬ностью с честью выходить из самых суровых испытаний.        

ГЛАВА 1. ПРЕДМЕТ И НАУЧНЫЕ ОСНОВЫ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

• Содержание понятия государственного управления • Формы го¬сударственного устройства • Принципы и способы реализации го¬сударственной власти • Классификация методов государственного управления • Отраслевое, территориальное управление • Ситуаци¬онное, оперативное управление • Арбитражное управление

1.1. Предмет системы государственного управления

Государство является формой политической организации общества. Основное его назначение состоит в защите существую¬щего общественного строя и порядка посредством воздействия на деятельность и поведение людей волей, авторитетом власти, принуждением и другими методами.
Признаком государства выступает наличие определенной территории, на которую распространяется его юрисдикция, пра¬ва, закрепляющего систему санкционированных норм, особых органов и учреждений, реализующих властные функции, т.е. системы управления.
Государство функционирует на основе общественного дого¬вора между властью и гражданами, в котором каждая из сторон берет на себя обязательства и получает права. Власть, действуя в рамках договора, выполняет управленческие функции, со¬единяет интересы человека и государства, контролирует со¬блюдение законов и правил всеми членами общества, находит оптимальное сочетание прав и обязанностей при приоритете общих ценностей.
Граждане также выполняют свои обязательства, имеют право корректировать действия власти, используя для этого выборы ее органов и должностных лиц, изменение законодательства, граж¬данское неповиновение и другие методы.
При активном использовании гражданами прав достигается контроль общества над властью, необходимый для того, чтобы органы управления не уходили от конкретной ответственности и работал и не на себя, а для людей. При невыполнении одной из сторон своих обязательств возникают конфликты, которые мо¬гут угрожать самому существованию власти.
Система государственного управления представляет собой на¬учную дисциплину, изучающую организацию государственного управления социально-экономическими процессами в обществе. Предметом системы государственного управления являются формы и методы воздействия на производственную, социальную и духовную жизнедеятельность людей, связанных между собой общностью политической и экономической системы.
Производство — основа человеческой жизни. Оно включает процесс взаимодействия человека с природой (труд) и совокуп¬ность возникающих при этом отношений. Человек трудится осознанно, производит и воспроизводит необходимые ему сред¬ства существования. Побуждаемые все возрастающими потреб¬ностями, люди расширяют сферу трудовой деятельности, накап¬ливают опыт, развивают способности к труду, используя более совершенные средства производства.
В процессе трудовой деятельности они .вступают в технико-производственные и общественно-производственные отноше¬ния. Технико-производственные отношения определяются тех¬нологией и организацией производства. Общественно-производ¬ственные отношения устанавливаются в зависимости от воли сообщества в целом, а не каждого участника производства в от¬дельности. Эта воля может проявляться стихийно, т.е. в качестве результата взаимодействия, перекрещивания сил, случайных ак¬тов, или осознанно путем делегирования участниками произ¬водства своих полномочий специальным представителям.
Общественные отношения не исчерпываются отношениями непосредственно в производстве, которые являются самой важ¬ной, но все же только одной из их сторон. Общественные от¬ношения содержат использование результатов производства, т.е. отношения в сфере распределения продуктов, обмена ими и в значительной степени в области их потребления. Производство, распределение, обмен и потребление тесно переплетаются меж¬ду собой и составляют единый процесс воспроизводства матери¬альных и духовных благ.
Государственное управление воздействует на все стороны воспроизводства и сферы деятельности. В производственных отношениях оно во главу угла ставит формы собственности, регулируя их таким образом, чтобы все субъекты хозяйствова¬ния находились в равных условиях. В сфере отношений рас¬пределения не допускается чрезмерная монополизация отдель¬ными лицами или группами решающих средств производства, так как она приводит к поляризации богатства и бедности, по¬давлению личности.
Удовлетворение общественных потребностей в сферах произ¬водства и потребления обусловливает необходимость обобществ¬ления национального богатства и функционирования государст¬венных (муниципальных) предприятий, учреждений. Обобществ¬лению (огосударствлению) подвергаются природные, материаль¬ные, финансовые ресурсы. Наряду с государственным сектором функционируют частные, корпоративные предприятия. В резуль¬тате формируется смешанная экономика, характеризующаяся со¬отношением различных форм хозяйствования и собственности.
Непосредственно государственное управление выражается в практической деятельности по реализации политики госу¬дарства, обеспечению его интересов. При этом выполняются функции организации, координации, анализа, контроля и др. Применяются методы как убеждения, стимулирования, так и принуждения, как административно-плановые, так и рыноч¬ные рычаги. Достижения информатики и вычислительной техники предоставляют возможность для прогнозирования в национальном и международном масштабах, оперативного реагирования на изменение рыночной конъюнктуры и приня¬тия правильных решений.
Система государственного управления как научная дисцип¬лина опирается на соответствующие закономерности, принци¬пы, правила, составляющие основу методологии государственного управления, методов управления, приемов, способов решения управленческих задач.
Объективные законы общественного развития не зависят от сознания и воли людей, действуют независимо от того, сформу¬лированы они наукой или нет. Но объективность не означает их фатальность, а люди не бессильны перед ними. Законы могут проявляться в одних условиях стихийно, а в других — через соз¬нательно организованную деятельность.
Если закон непознан и неясен, то люди ему следуют интуи¬тивно, слепо, ценой проб и ошибок. Познанные законы они используют в своих интересах. Следовательно, деятельность опре¬деляется не только закономерностью, но и субъективным факто¬ром — сознанием человека, что обусловливает возможность воз¬действия на его поведение через систему государственного управ¬ления. Государство имеет на это право, так как его институты способны полнее познать механизм действия законов, чем от¬дельно взятая личность, и оно действует на основе Конституции.
Если система государственного управления правильно от¬ражает сущность действия законов, то общество продвигается вперед. В случае неадекватного отражения их действия в прак¬тике управления возникают диспропорции, противоречия и конфликты.
В государственном управлении обычно принимаются реше¬ния относительно использования денег, других ресурсов. Ресур¬сы ограничены, действует закон экономии, минимизации за¬трат, требующий поиска альтернативных путей использования ресурсов в процессе принятия решений, использования ресурса до тех пор, пока стоимость приращения продукции превышает стоимость приращения ресурса. Когда переменными являются два и более ресурса, то определяется наилучшее сочетание всех факторов производства. Применяется закон взаимозаменяемо¬сти факторов производства: один фактор может быть заменен другим при сохранении необходимого уровня производства. Выгодно заменить один фактор другим, когда стоимость заме¬щающего фактора меньше, чем затраты на заменяемый фактор.
Из чисто управленческих широко известен закон Паркинсона (выведен на основе анализа динамики количества кораблей, рабочих и служащих в Британском адмиралтействе за 50 лет), констатирующий, что всякая управленческая структура в своем развитии со временем сосредоточивается на самой себе, увели¬чиваясь вне связи с состоянием объекта управления. Поэтому необходим постоянный контроль за управленческим аппаратом, чтобы противодействовать тенденции увеличения.
Основными методами познания являются системный анализ, синтез, аналогия, сравнение, наблюдение, эксперимент. В про¬цессе анализа исследуемое явление расчленяется на составные части, что позволяет вскрыть существенное в нем. Синтез соеди¬няет родственные элементы, воссоздает из частей целое, позволя¬ет видеть, в каких формах проявляется существенное.
Система государственного управления первостепенное зна¬чение придает социологическому анализу общественных явле¬ний, функционирования социальных систем, поведения людей. Социологические исследования являются необходимым звеном в принятии управленческих решений, так как позволяют вскры¬вать социальную структуру общества, его состояние в различных измерениях, мотивы к труду.
В социологическом исследовании на основе наблюдения, оп¬росов, анализа документов устанавливаются факты; для обеспече¬ния достоверности они перепроверяются контрольными наб¬людениями, сочетанием разных способов сбора информации. При применении выборочного обследования информация должна быть достаточно представительной, чтобы правильно определить тен¬денции, относящиеся ко всей совокупности. Обработка данных завершается их классификацией, выявлением закономерностей.
В процессе анализа и синтеза широко используются матема¬тические и статистические методы. Чем выше уровень обобще¬ствления, тем важнее всесторонний учет количественных вели¬чин общественных отношений.
Система — это множество элементов, частей, подсистем, ко¬торые образуют целостность, единство.
В системном исследовании акцент делается на выявлении многообразия связей и отношений, имеющихся внутри объекта и в его взаимоотношениях с внешним окружением, средой. Элементы системы рассматриваются с учетом их места и функ¬ций внутри целого.
Свойства объекта как целостной системы определяются свой¬ствами не только отдельных элементов, но и всей его структуры.
Строение и поведение системы характеризуются иерархич¬ностью, многоуровневостью, отдельные уровни системы обу¬словливают определенные аспекты ее поведения. Любая система может выступать как элемент системы более высокого порядка, а ее элементы — как системы более низкого порядка. Целостное функционирование системы становится результатом взаимодей¬ствия всех ее сторон, уровней иерархии.
Иерархическое строение и функционирование систем обу¬словливает необходимость координации низших уровней систе¬мы со стороны ее высшего уровня управления. В то же время деятельность высшего уровня определяется результатами функ¬ционирования всех остальных подсистем.
В государственном управлении общество, его структурные сферы, части, регионы, предприятия рассматриваются в качест¬ве сложной системы с множеством уровней иерархии. Каждый уровень является открытой системой, имеет входные и выход¬ные каналы, зависит от внешней среды.
Иерархически взаимодействующие подсистемы устойчивы к сохранению своих состояний в условиях воздействия внешних факторов, но не обладают способностью к полной самооргани¬зации, а потому нуждаются в постоянном совершенствовании. Возможности самоорганизации увеличиваются по мере развития кибернетики — науки об общих закономерностях управления.
При изучении конкретных вопросов управления применяет¬ся ситуационный подход, проявляющийся в приложении науч¬ных выводов к конкретным условиям. При выборе ситуации определяются цель и пути ее достижения, разрабатываются аль¬тернативные комбинации и решения. Для проверки эффектив¬ности методов управления предприятиями, отраслями, народно¬хозяйственными комплексами, территориями широко применя¬ются эксперименты.
Критерием истины выступает общественная практика, кото¬рая определяет истинность или ложность теоретических по¬строений, моделей, программ. Постоянное взаимодействие, со¬четание теории и практики обеспечивают повышение истинно¬сти, объективности знаний и продвигают общество вперед.
В мировой науке сложились различные школы государст¬венного управления. Марксистская школа базируется на классо¬вом подходе и рассматривает государство в качестве орудия по¬литической власти господствующего в обществе класса. Этот класс осуществляет диктатуру, закрепляет и охраняет с помо¬щью государства свои интересы. Значительно большее число ученых разделяет концепцию общенародного государства. Рас¬пространен также этатизм, рассматривающий государство как высший результат и цель общественного развития. К нему близ¬ко примыкает государственная школа — направление, считаю¬щее государство и его деятельность основной движущей силой исторического процесса.
Наибольшие дискуссии вызывает определение роли государства в рыночной экономике. Сложились две крупные научные школы и множество модификаций на их базе. Первая школа связана с име¬нем английского ученого Дж. Кейнса (кейнсианство), другая — американского экономиста М. Фридмена (монетаризм). Взгляды, которые отстаивают эти научные школы, прямо противоположны: кейнсианцы стоят за активное вмешательство государства в ры¬ночную экономику, а другая школа выступает против широкого государственного регулирования экономической жизни.
Кейнсианство (государственный дирижизм) исходит из того, что рынок не способен к самонастройке, не обеспечивает макроэкономическое равновесие и поэтому нуждается в менеджере (дирижере). Основным фактором равновесного развития при¬знается спрос, на который государство воздействует с помощью различных рычагов. Оно согласует долгосрочные и краткосроч¬ные цели развития, интересы по иерархическим уровням, управляет отраслями экономики, следит за соотношением меж¬ду ними (пропорциями), проводит активную денежно-кредит¬ную, налоговую политику, контролирует цены. Для увеличения спроса поощряются инвестиции, занятость; налоговое бремя переносится на зажиточные слои общества (стимулирование по¬требления), увеличиваются государственные закупки и запасы, что повышает загрузку мощностей.
В ряде западных стран, особенно в кризисных ситуациях, ус¬пешно применяются кейнсианские методы. Например, в 1980 г. в период роста инфляции США резко увеличили государственные расходы, бюджетный дефицит достиг рекордных высот, но эко¬номика развивалась.
Сторонники другой школы, исходят из того, что рынок авто¬матически достигает равновесия и чрезмерное вмешательство государства может лишь причинить вред (кроме фискальной политики, необходимость которой ими не отрицается). Так как предложение денег прямо пропорционально росту цен, т.е. инфляции, условием сбалансированности являются устойчивая денежная система и свободная конкуренция. Сторонники этого направления выступают за ограничение госу¬дарственных инвестиций, социальных программ, субсидий, за твердые лимиты на денежную эмиссию и госзаймы, сокращение заработной платы для уменьшения издержек и потреби¬тельского спроса.
Принципы научных школ реализуются в той или иной сте¬пени в различных моделях хозяйствования, отличающихся долей государственного участия в экономике, размерами перераспре¬деления средств через бюджет. Среди них:
• саксонская (США, Канада, Великобритания) — большая свобода предпринимательства;
• западно-европейская (Франция, Италия, Испания, Порту¬галия) — активное государственное регулирование с по¬мощью индикативного планирования, большая доля госу¬дарственного сектора;
• социально ориентированная (Германия, Австрия, Голлан¬дия) — подчеркнуто социальная направленность госу¬дарства;
• скандинавская (Швеция, Дания, Норвегия) — паритетность государственного и частного капитала, ясно выраженная социальная направленность;
• патерналистская (Япония) — усиленное государственное регулирование, использование традиций в современном производстве.

В США при кажущейся свободе предпринимательства государство заказывает научную и военную продукцию, закупает около 30% продукции частных фирм.
В Швеции государство в дела фирм не вмешивается, но активно действует на рынке труда, в социальной сфере по принципу: произ¬водство частное, а социальное развитие для всех. Обеспечена почти полная занятость; расходы бюджета составляют около 70% ВВП (инвестиции, здравоохранение, пенсионный фонд, социальное страхо¬вание и т.д.).
В Южной Корее действует государственная монополия в финансо¬во-кредитной сфере; устанавливаются задания и субсидии для экспор¬та; контролируются внутрифирменные издержки и качество продукции, особенно в экспортных отраслях; крупные сельскохозяйственные пред¬приятия принудительно дробятся; контролируется проникновение ино¬странного капитала и валюты в страну.
Германия считается социальным государством: на социальные ну¬жды направляются 1/3 государственного бюджета и значительные средства предприятий. Государство доплачивает на образование, куль¬турное развитие, квартплату (для бедных), на детей, молодым людям для выравнивания шансов на жизненном старте. Человек защищен на все случаи жизни: страхование по безработице, по болезни, пенсион¬ное, от несчастного случая. Предприятие оплачивает 100% по боль¬ничному листу в течение 6 недель, кроме того, платит отпускные, ро¬ждественские, надбавку к пенсии. Работающие отчисляют на свои со¬циальные нужды 40% от доходов, из них 50% компенсирует работо¬датель. Предприятие тратит на социальные нужды 30% от аналогич¬ных государственных выплат.

Тенденцией мирового развития стало расширение государст¬венного вмешательства в экономику и другие сферы общества, отделение капитала как собственности от функций управления, сокращение доходов от собственности в национальном доходе, усиление роли менеджеров в управлении. Развитые страны раз¬личаются по политическим институтам, моделям хозяйствования и управления, но демонстрируют общие подходы к роли государ¬ства в обществе. Государство повсюду осуществляет регулирование и факторов производства, и рынков, стоит на страже нацио¬нальных интересов. Развеян миф, что частный капитал справля¬ется с управлением лучше, чем государственные органы, что он без государства в состоянии поддерживать равновесие.

1.2. Формы государственного устройства

Система государственного управления формируется с учетом принятой в стране формы государственного устройства.
По происхождению, источнику власти различают народо¬властие и теократию. Народовластие осуществляется народом непосредственно или через выборные органы. Теократия под¬разумевает божественное происхождение власти (царство божие на Земле).
Определяющим в государственном устройстве выступает принадлежность верховной власти. Если она передана отдель¬ному лицу, то государство квалифицируется как монархия, час¬ти, элите общества — как аристократия, всему народу — как демократическая республика.
Монархия является распространенной формой государствен¬ного правления. Монарх олицетворяет суверенитет, целостность страны, соединяет воедино нацию, придает власти легитимность, если даже непосредственно сам не управляет. Он отвеча¬ет за государство, ни от кого не зависит, кроме своего внутрен¬него долга, не представляет никакие партии. При монархе после очередных выборов радикального поворота не происходит, гос¬аппарат работает спокойно и уверенно.
Власть монарху может передаваться различными путями:
• народом на выборах — народная монархия;
• избранными представителями — аристократическая мо¬нархия;
• соборно всеми сословиями — самодержавная монархия;
• духовенством — теократическая монархия;
• по наследству — наследственная монархия.
Если власть принадлежит одному лицу — главе государства, то такое государство приобретает в большей или меньшей сте¬пени монархические черты.
Республика характеризуется принадлежностью высшей госу¬дарственной власти представительному органу; выборностью главы государства населением или специальной избирательной коллегией. Выборы являются основным инструментом республиканской власти. Республика служит олицетворением демократии, народовластия, соединяет государственность с само¬управлением народа. Различают парламентскую и президент¬скую республику.
Парламентская республика опирается на партийное боль¬шинство в высшем представительном органе власти. Обеспечи¬вается взаимозависимость исполнительной и законодательной власти: парламент поддерживает правительство, но может вы¬разить ему и недоверие; исполнительная власть может распус¬тить парламент. Парламентская система открыта, гибка, маневренна; многопартийность осложняет, но не снижает управ¬ляемость. В мире подавляющая часть устойчивых демократий — это парламентские республики (например, государства Цен¬тральной Европы и др.).
Недостатком парламентской республики считается чрезмер¬ная коллегиальность, вносящая разноголосицу в управление.
В президентской республике все ветви власти независимы друг от друга. Президентство сочетается с многопартийностью, но не¬делимо на партии, коалиции. Парламент потерявшему доверие президенту может объявить импичмент. При отсутствии под¬держки в парламенте президент управляет посредством указов.
Президентская республика имеет два варианта:
• чисто представительские функции президента;
• включение президента в структуру исполнительной власти.
Преимуществами президентской республики являются пря¬мые выборы; раскрепощенность законодателей, не отвечающих за дела правительства. Но президентство тяготеет к авторита¬ризму и монархизму, есть грани, за которыми президентские полномочия становятся опасными для демократии.
Для нейтрализации негативных сторон президентского прав¬ления создаются страховочные механизмы: мажоритарные изби¬рательные округа, гражданский контроль над военными, рота¬ция госслужащих, верховный суд как арбитр между исполни¬тельной и законодательной властью.
В США в этих целях до совершенства доведен баланс сил и противовесов в органах власти: федерализм, двухпартийная сис¬тема, принцип старшинства в конгрессе и др.
Теократическое правление означает, что политическая власть в стране принадлежит духовенству, глава государства является одновременно религиозным главой. Теократические институты рассматриваются как порождение духа, национального характеpa и отражают идеалы, ценности, нормы и стандарты поведе¬ния, охватывая политическую сферу, право, культуру, этику, религию, отчасти экономику.
Теократия не имеет прецедентов на Западе, но на Востоке влияние теократических государств растет. В ряде случаев тео¬кратия считается предпочтительнее, чем западные демократии.
Демократия в любой стране является продуктом ее собст¬венной истории и культуры, традиций поколений.
Порядок демократических ценностей: человек — общество — государство предполагает, что прерогативы нации шире государ¬ства и включают еще институты гражданского общества, само¬управление. При равенстве прав и ответственности каждого пе¬ред обществом и государством утверждается приоритет интере¬сов большинства над интересами меньшинства. Формы демо¬кратии в конечном счете различаются объемом предоставленных гражданам прав к свобод.
Демократическое правление возможно при любом государст¬венном устройстве. Например, монархическая Великобритания имеет все необходимые демократические институты. В Японии органично сочетаются монархизм, демократизм и коллективизм (общинность).
О демократии судят чаще всего по политическим правам человека, наличию свободы слова, количеству партий, избира¬тельных блоков. Между тем людей интересуют не только внешние атрибуты демократии, но и основы бытия (уверен¬ность в завтрашнем дне, например, не менее важна, чем доступ к чтению «Нью-Йорк Тайме»). Поэтому патерналистское госу¬дарство не только декларирует права и свободы, но и берет на себя реализацию личностных и социальных интересов, помога¬ет выстраивать жизненную, профессиональную карьеру людей. Его демократичность реально проявляется в уровне благосос¬тояния народа, способности бороться с произволом, коррупци¬ей, преступностью.
Демократию западного типа представляют образцом и объек¬том для подражания. Но о совершенстве говорить не приходится. Так, результаты избирательных кампаний определяются капита¬лом; внутри трудовых организаций, крупных партий демократия практически отсутствует. В экономике господствует анонимный акционерный капитал. Транснациональные корпорации угнетают свободную конкуренцию, неподконтрольны обществу, хотя от них зависит состояние рынков мира. Демократическое по виду правление может маскировать авторитарный и даже фашистский режим. Демократия — лишь один из способов допуска избран¬ных к власти (например, замена наследственного правителя все¬народно избранным президентом), она не может быть ни выс¬шей, ни самостоятельной целью государственного строительства.
Функционирование государства предполагает наличие граж¬данского общества, институциональной основой которого явля¬ется совокупность независимых от государства объединений граждан как носителей определенной идеологии и культуры, склонных к проявлению инициативы, солидарности, к сотрудничеству, самоорганизации.
Наиболее адекватно характеризует гражданское общество Всеобщая декларация прав человека, придающая ему следующие черты:
• демократия;
• как правило, республиканская форма правления;
• правовое государство и общественный договор;
• разделение властей.
Для функционирования гражданского общества нужно нали¬чие соответствующих условий, а именно:
• надежная защищенность всех форм собственности;
• эффективное судопроизводство, включая суд присяжных;
• полноправное местное самоуправление;
• свободные средства массовой информации.
Социальной базой гражданского общества служит средний класс, предприниматели, работающие на свой страх и риск; своим трудом создающие материальные и духовные ценности, а показателем его зрелости — тот объем общественных работ, ко¬торый выполняют неправительственные организации.
Формирование гражданского общества идет с двух сторон: с одной стороны, государство создает для этого режим благопри¬ятствования, с другой — изменяются сами люди, воспитывая в себе гражданственность.
Антиподом демократии считается тоталитаризм, характери¬зующийся полным (тотальным) контролем государства над всеми сферами жизни общества (может сочетаться с личной диктатурой). В тоталитарном государстве господствует диктат, принуждение.
Конституция Российской Федерации, одобренная на рефе¬рендуме 1993 г., провозгласила страну демократическим госу¬дарством с республиканской формой правления, где гарантиру¬ются права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. При этом права и свободы являются непосредственно действующими, определяют содержание и применение законов, деятельность органов власти, правосудия.
Признаются и защищаются равным образом частная, государ¬ственная, муниципальная и иные формы собственности, беспре¬пятственное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
Государственная власть осуществляется на основе разде¬ления ее на законодательную, исполнительную и судебную. Политика государства направлена на создание условий, обес¬печивающих достойную жизнь и всестороннее развитие человека. Демократия признается ценностью, с которой связыва¬ют судьбу страны.
Главой государства является Президент РФ, избираемый на¬селением на 4 года. Он не является, как в США, главой испол¬нительной власти, но имеет достаточно широкие возможности воздействия на нее: назначает с согласия Государственной Думы премьер-министра, определяет по его предложению состав Пра¬вительства. Президент имеет право роспуска Государственной Думы. Сложилась президентская республика особого вида. Пока она не демонстрирует высокую эффективность. Но это не озна¬чает, что надо срочно менять форму правления. Можно идти по пути совершенствования президентской власти, партийной структуры, избирательного права.

1.3. Методы государственного управления

Государственное управление является производным от фор¬мы государственного устройства и политической системы и в тоже время имеет самостоятельное значение. С одной стороны, с помощью системы управления власть реализует свои распоря¬дительно-разрешительные функции, направленные на исполне¬ние законов, других нормативных актов, политических реше¬ний. Властные отношения здесь базируются на распоряжении и подчинения вплоть до принудительного исполнения, т.е. без учета интересов управляемых объектов.
С другой стороны, управление служит особым видом творче¬ской деятельности, имеет целью развитие, инновации, включает в свой арсенал силу убеждения, разума и гуманизма.
Управление реализуется во взаимодействии субъекта и объекта управления. От субъекта (управляющего) поступает ко¬мандная информация (что, как, в каком объеме делать), а от объекта (управляемого) — информация обратной связи (после исполнения команды). Схематически процесс управления пока¬зан на рис. 1.1.
Интенсивность команд и обратной связи зависит от вида и характера субъекта и объекта управления. Например, в управле¬нии армией сильным является канал команды, а обратная связь почти отсутствует. В регулировании рыночной экономики на¬оборот. При неконкретных и путаных командах обратная связь или искажается, или совсем не обнаруживается. 

Рис. 1.1. Схема управления           

Командная информация подается в целях достижения опре¬деленных поставленных целей, решения задач. Получение ре¬зультата, естественно, зависит прежде всего от качества, способа подачи информации, что в сущности и составляет основу мето¬дов управления, их многообразия, классификации по критериям и признакам.
Основополагающим в управлении является определение ро¬ли, места человека как объекта управления. По этому критерию различают демократический и авторитарный стили управления.
Демократическое управление основывается на том предпо¬ложении, что для человека естественным состоянием является деятельность, работа и что он способен к самоуправлению, самоконтролю и не избегает ответственности. Поэтому внеш¬ний контроль не рассматривается как решающее средство достижения целей. Такой стиль управления предполагает де¬легирование полномочий, предоставление большой самостоя¬тельности в соответствии с функциями, привлечение к при¬нятию решений. Допускаются дискуссии, необязательна еди¬нодушная поддержка лидера.
Авторитарное управление исходит из того, что средний че¬ловек изначально избегает труда, не честолюбив, уходит от ответственности, с удовлетворением принимает руководство над собой. Поэтому для повышения эффективности труда его надо принуждать, контролировать. А это может обеспечить власть, единоначалие при ограничении прерогатив объектов управления. При авторитарном управлении ответственность и контроль сосредоточены в основном на верхнем уровне; скла¬дывается режим личной власти в разных формах — от мягких, сочетающихся с элементами демократии, до диктатуры; элита
демонстрирует преданность лидеру, все готовы выполнять его указания.
Демократический стиль управления имеет тенденцию к анархизму, а авторитарный — к тоталитаризму. При анархиче¬ском управлении никто не вмешивается в естественный ход со¬бытий, в свободную игру законов и факторов. Предполагается, что ответственность сама по себе распределяется целесообраз¬но*. На качестве российской власти отражается ее переходное состояние: условия новые, а структурная и функциональная организация, менталитет во многом прежние; законы приняты с учетом достижений западного права, но действуют с большими отступлениями; имеются выборы органов власти, а повседнев¬ного контроля общества за властью недостает.
* У демократии и анархии один корень — свобода, но при демократии действуют законы, защищающие и гарантирующие свободу для всех. Государственное управление 90-х годов XX в. в России допускало симбиоз демократии, авторитаризма и анархизма.

• По характеру взаимоотношений центральной власти с вхо¬дящими в состав государства административными, националь¬ными единицами система государственного управления может быть координационной или субординационной. Координационное управление реализуется в форме федерации или конфедерации. Федерация имеет, а конфедерация не имеет единого органа госу¬дарственной власти. Члены федерации могут иметь собственные Конституции, законодательные, исполнительные, судебные орга¬ны. Наряду с этим образуются единые федеральные органы государственной власти; устанавливается общее гражданство, денежная единица и т.д. При конфедерации образующие ее государства сохраняют независимость, имеют свои органы государственной власти и управления. Для координации действий в определенных целях (высшие политические, военные и т.п.) государства создают объединенные органы. Россия согласно Конституции является федеративным государством, включает 89 субъектов федера¬ции и различные .формы местного самоуправления.
Субординационное управление базируется на жестком админи¬стративном подчинении, воздействии на нижестоящих должно¬стных лиц органов управления, принуждении к выполнению ко¬манд, поступающих из вышестоящих органов управления. Оно характерно для унитарного государства, которое в своем составе не имеет федеративных единиц, а подразделяется на администра¬тивно-территориальные единицы (области, районы и др.). В уни¬тарном государстве органы власти всех уровней действуют по единым нормативам, аппарат управления отвечает нуждам обще¬ственной системы, разделение властей практически отсутствует. Примером субординационного управления может служить госу¬дарственная система СССР, где высшая власть фактически при¬надлежала партийным комитетам республик, краев, областей, действовавшим по директивам центрального комитета.
• По критерию использования форм собственности и владения имуществом различают федеральное, региональное, муници¬пальное (местное) и частное (корпоративное) управление. Государственная собственность подразделяется на федеральную соб¬ственность и собственность субъектов Российской Федерации (региональная собственность). Свои объекты собственности имеют также органы местного самоуправления (муниципальная собственность). Для управления объектами собственности каж¬дого уровня образуются соответствующие органы. Объектами федерального управления являются природные ресурсы, недра земли, естественные монополии, акции приватизированных предприятий и ряд других объектов. Объекты регионального и муниципального управления определяются на основе соглашений о разграничении собственности между органами власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления.
• По воздействию на управляемый объект выделяется отрас¬левое и территориальное управление. Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия. Наиболее эффективно оно реализуется в управле¬нии через министерства, которые осуществляют единую техни¬ческую политику в отрасли, обеспечивают необходимые внутри¬отраслевые пропорции.
Отраслевое управление в плановой экономике предполагает обоснование цели (производство конкретных видов продукции), применение управленческих функций (планирование, организа¬ция, контроль), построение организационной структуры звеньев управления (предприятие, объединение, министерство), разработку народно-хозяйственных, межотраслевых, отраслевых балансов.
Отраслевое управление позволяет конкретнее видеть пер¬спективу развития. Но в последнее время его роль снижается. С переходом к рынку утрачивается понятие отраслевой принад¬лежности и отраслевой классификации. Высокие технологии требуют расширения рамок предприятия; решение проблем ча¬ще находится на стыке отраслей. Например, химический ком¬плекс может строиться по заказу легкой промышленности.
Поэтому на передний план выступают формы межотрасле¬вого управления — корпорации, действующие на акционер¬ной основе.
Корпорация не выходит из сферы государственного управ¬ления, а служит как бы его второй ступенью. Государство пре¬доставляет ей заказ на производство нужной стране продукции; пакет акций корпорации формируется с участием государствен¬ных предприятий; корпорация получает в доверительное управ¬ление государственную долю акций ранее приватизированных предприятий и негосударственные акции. Интересы государства гарантируются также советом директоров, в который входят представители федеральных органов исполнительной власти. Например, созданы корпорации «Компомаш» (авиакосмическая сфера), «Антей», «Российская металлургия». Элементы государ¬ственного управления второй ступени применяются также в финансово-промышленных группах.
Территориальное управление осуществляется тремя источни¬ками власти: федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федера¬ции, местным самоуправлением. Территориальное управление обеспечивает рациональное размещение производства, углубле¬ние специализации и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития и решение других задач государственной региональной политики. Оно предполагает разграничение прав и ответственности между федеральными и региональными, законодательными и исполни¬тельными органами власти.
• По способу учета интересов объектов управления различают административное и экономическое управление. Администра¬тивное управление непосредственно воздействует на интересы вправляемых с помощью разрешения, запрета, принуждения, применяемых независимо от их мнения. Оно является необхо¬димым компонентом любого управления, хотя его масштабы могут быть разными. В структуре исполнительных органов с не¬сколькими уровнями управления оно имеет самодовлеющее значение и реализуется через назначение, освобождение от ра¬боты, поощрение, наказание должностных лиц. В государствен¬ном регулировании экономики администрирование осуществля¬ется в лицензировании деятельности, квотировании экспорта, импорта и в других случаях.
В рыночной экономике имеется немало проблем, остающих¬ся в сфере компетенции государственных органов и решаемых административными методами. При этом они могут сочетаться с чисто рыночными: размещение инвестиций, подрядных работ на конкурсной основе и др.
Экономическое управление воздействует на интересы объектов управления косвенно, т.е. через хозяйственное законодательст¬во, финансовую, денежную и кредитную государственную поли¬тику. Отсутствует прямое принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае противоречия их законодательству он возмещает ущерб государ¬ству. Например, за неуплату налогов взыскивается штраф и применяются другие санкции.
• В зависимости от срока исполнения принимаемых решений управление подразделяется на оперативное, тактическое и стра¬тегическое.
Оперативное управление призвано решать текущие или воз¬никающие в результате нежелательных отклонений задачи. Оно ставит конкретные, количественно измеряемые ориентиры и использует ситуационный подход, при котором выбирается при¬емлемый вариант исходя из сложившихся условий. Примером оперативного управления может служить принятие постановле¬ний Правительства РФ об обеспечении устойчивой работы на¬родного хозяйства в осенне-зимний период. Федеральным орга¬нам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предлагается обеспечить соз¬дание к началу осенне-зимнего периода необходимых запасов топлива на объектах промышленности, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и других отраслей экономики, разра¬ботать и осуществить мероприятия по своевременной подготов¬ке их к работе в указанный период, а также принять исчерпы¬вающие меры по обеспечению своевременной оплаты использо¬ванных топливно-энергетических ресурсов потребителями.
Стратегическое управление определяет цели и задачи, долго¬срочную ориентацию по вопросам развития страны в целом или по отдельным сферам, объектам, территориям, задаёт направле¬ния деятельности каждому звену управления. Стратегическое управление имеет глубокое обоснование и увязывается с общим политическим курсом государства или с доктриной того или иного его направления, реализует выбранный курс.
Различают стратегии: общеэкономические — роста, стабилиза¬ции, преодоления кризиса (выживания), структурных перестро¬ек; отраслевые — использования материально-сырьевых запасов, развития наукоемких производств, освоения космоса и др.; функциональные — подавления инфляции, привлечения инве¬стиций и др.
Страны, добившиеся больших успехов в экономике, исполь¬зовали различные стратегии развития (отдельно взятые или в комбинации), которые отражали специфику их потенциала. В одних случаях это была стратегия использования природных ре¬сурсов для увеличения экспорта, чтобы направить доходы от него в развитие отраслей, ориентированных на внутренний ры¬нок; в других — стратегия создания новых продуктов и техно¬логий, формирования спроса на них и новых рынков. Стратегия преследования предполагает развитие промышленности с опо¬рой на дешевую рабочую силу и сырье в целях освоения произ¬водства конкурентоспособной продукции.
Основой стратегического управления являются стратегиче¬ский план, концепции развития и другие документы, отражаю¬щие постановку и методы достижения долгосрочных целей. Стратегия должна быть максимально ясной и убедительной. Она выбирается поэтому из нескольких возможных вариантов и формируется по видам деятельности, обеспечивающим преиму¬щества по сравнению с другими направлениями, Например, разрабатывается стратегия, связанная с наличием дешевых сырьевых ресурсов, редкоземельных полезных ископаемых, достигнутых успехов в развитии отдельных видов наукоемких про¬изводств. При этом учитывается характер поведения отечественных и зарубежных поставщиков на внутреннем рынке, необходимость и масштабы экспортной ориентации производства, варианты действий при неблагоприятных условиях.
Для реализации стратегических установок используются действующие и создаются дополнительные структуры управления, вторые призваны превращать стратегические замыслы в теку¬щие производственно-хозяйственные планы, подлежащие практической реализации. В процессе стратегического управления проводится ситуационный анализ для выявления проблем и воз¬можностей, потенциала и скрытых резервов, оценивается реаль¬ное положение, правильность направления движения на проме¬жуточных этапах, краткосрочные и долгосрочные последствия уже принятых решений, обосновывается выбор стратегического ядра для следующего этапа реализации стратегического плана.
Стратегическое управление позволяет надежнее координиро¬вать усилия различных органов государственной власти, ответ¬ственнее подходить к учету возможностей, положительных и отрицательных факторов, угроз и рисков, выбору альтернатив, распределению ресурсов.
Тактическое управление выражается в конкретных действиях для реализации стратегических установок. На базе надежной информации сравниваются показатели стратегического плана с достигнутыми результатами за определенный период. Если они неутешительные, то принимаются меры по исправлению поло¬жения. Данные меры могут включать пересмотр каких-то целей, если выявилось действие ранее неучтенных и неконтролируемых факторов. Важно постоянно следить за результатами, правильно выбирать момент для корректировки действий, стимулировать гибкость, масштабность мышления, инициативность всех участ¬вующих в тактическом управлении.
• Антикризисное управление вводится для предупреждения и проведения процедуры банкротства предприятий; оно включает управление через арбитражных управляющих, а также управ¬ляющих предприятиями-должниками по договору подряда. Ан¬тикризисное управление является принудительным и внешним, так как осуществляется органами, входящими в иную, чем предприятие, систему. Для предупреждения банкротства при арбитражном управлении могут быть использованы селективные методы, т.е. выделение приоритетных направлений с примене¬нием ресурсной и других видов поддержки.
Арбитражный управляющий решает задачи: стабилизация про¬изводства, обеспечение текущих платежей, реструктуризация нако¬пившихся долгов. Он должен искать компромиссные решения со¬вместно с юридическими владельцами предприятия, временно от¬страненными от управления, и местными органами власти.
В соответствии с Положением об аттестации специалистов по антикризисному управлению для назначения арбитражны¬ми управляющими, а также управляющими предприятиями-должниками по договору подряда проводится аттестация специально созданной Федеральной службой России по финан¬совому оздоровлению и банкротству (ФСФО России) комис¬сией в форме собеседования. Аттестат антикризисного управ¬ляющего является основанием для рассмотрения вопроса о назначении его владельца в качестве управляющего предпри¬ятием-должником, а также рекомендации для назначения в качестве арбитражного управляющего.
• Доверительное управление осуществляется на основании договора, сторонами которого выступают учредитель управления (собственник имущества) и доверительный управляющий (ком¬мерческая организация или индивидуальный предприниматель). Проводится конкурс на право заключения договора доверитель¬ного управления. Победителем признается участник, предложив¬ший наиболее обоснованное решение и имеющий наилучшие профессиональные возможности для его реализации.
Доверительный управляющий управляет по поручению и в интересах собственника, за счет доходов от использования иму¬щества он возмещает расходы по доверительному управлению и получает вознаграждение.
Договор доверительного управления акциями, находящими¬ся в государственной собственности, с победителем конкурса заключает Министерство имущественных отношений Россий¬ской Федерации (Минимущество России). Основными задача¬ми доверительного управления акциями являются повышение курсовой стоимости и ликвидности акций, предотвращение возникновения задолженности у предприятия перед бюджетом, по выплатам зарплаты и иным обязательным платежам.
В практической деятельности по государственному управле¬нию руководствуются принципами, этическими нормами, кото¬рые служат обобщенным выражением рациональной практики управления. Основными из них являются:
1. Сочетание полномочий с ответственностью. Полномочия — это право принимать решения; ответственность — обратная сторона полномочий. Руководитель получает жестко ограничиваемые полномочия и заранее оговоренные масштабы ответственности.
2. Выделение ведущего звена. Ведущими (приоритетными) считаются сферы, отрасли, социально-экономические пробле¬мы, от развития и решения которых зависит состояние всего общества. По ведущим звеньям предварительно разрабатываются целевые программы, они получают преимущественное материально-финансовое обеспечение.
3. Комплексность. При обеспечении приоритетов предусматри¬вается соответствующее развитие других сфер, особенно смежных.
4. Соподчиненность. Интересы меньшего объекта не могут быть выше интересов более крупного объекта. В иерархической цепи управляющих и управляемых каждое среднее звено высту¬пает в роли и управляемого и управляющего. Утверждаются правила, определяющие, кто, как, на каком уровне и какое са¬мостоятельно принимает решение.
5. Единоначалие. Исполнитель получает задание непосредст¬венно только от одного руководителя. За выполнение работы руководитель отвечает в полной мере, если обладает всей пол¬нотой принятия решений в данной сфере.
6. Инициативность. Добровольная разработка исполнителем плана мероприятий и обеспечение его выполнения.
7. Соответствие цели средствам ее достижения. Цель не всегда оправдывает средства. Определение границы допустимой цены достижения цели, масштабов принуждения к исполнению и наказания. Важно соблюдать этот принцип при радикальных преобразованиях общества.
8. Своевременность принятия решения. Для достижения одной и той же цели могут предлагаться даже диаметрально противо¬положные пути ее достижения. Истинность программы на стар¬те определить невозможно, критерием выступят только практи¬ческие шаги по тому или иному пути. Лучше принять решение, идти вперед даже методом проб, чем медлить, стоять на месте.
9. Сочетание линейных и функциональных служб. Линейному руководителю сложно выполнять многочисленные функции управления, для этого нужна подготовка по многим отраслям знаний. Поэтому линейное руководство осуществляется с по¬мощью функциональных органов, состоящих из квалифициро¬ванных специалистов по отдельным функциям управления. Ру¬ководитель сложной системы направляет, объединяет и коорди¬нирует деятельность линейных руководителей и руководителей функциональных служб.
10. Предупреждение проблем. Управленческие задачи должны решаться таким образом, чтобы не возникали новые проблемы.
От государственного следует отличать корпоративное управ¬ление. Государственное управление распространяется на объек¬ты любой сферы и формы собственности, а объектом корпора¬тивного управления является в основном производственная сфера негосударственной собственности. В ряде случаев крупные градообразующие предприятия вынужденно берут на себя социальные функции вместе с муниципальными службами.
Корпоративное управление имеет три точки опоры: поста¬новка целей, изучение и определение спроса на продукцию, организация производства. Оно осуществляется собственника¬ми и в интересах собственников предприятий. Естественно, что собственник не может эффективно управлять предприяти¬ем только на основании того, что он его приобрел. Для управ¬ления нужны знания, опыт и многое другое. Поэтому перво¬степенная роль в корпоративном управлении принадлежит ме¬неджерам, выполняющим исполнительные функции.
Менеджеры реализуют стратегические решения, управляют капиталом. Они рискуют меньше, чем акционеры (собственни¬ки). Но им могут быть проданы акции своего предприятия.
Собственники осуществляют надзор и контроль за работой исполнительных органов через советы директоров (наблюда¬тельные советы) и независимого аудита.
Тем не менее отношения менеджеров и акционеров не ис¬ключают возникновения конфликтных ситуаций. На предпри¬ятиях США сложилась ситуация «сильных менеджеров, слабых собственников», что вынудило правительство ввести систему мер защиты акционеров от своекорыстия менеджеров. В Европе традиционно погоду определяют «сильные владельцы блоки¬рующих пакетов акций».
Успех корпоративного управления определяется совокупно¬стью факторов, среди которых важное значение имеют наличие хорошо продуманной стратегии, здоровой корпоративной куль¬туры, сильной и последовательной нацеленности на достижение прибыли. За годы рыночного хозяйствования корпоративное управление выработало заповеди, которым следуют многие фирмы. Это — честность, прозрачность финансовой деятельно¬сти, подотчетность, ответственность, максимальная лояльность и удовлетворение запросов покупателей, стремление к лидерству в бизнесе, его глобализации.
Принято считать менеджмент на государственном предпри¬ятии менее эффективным потому, что расходятся интересы ме¬жду предприятием и государством, которому всегда не хватает денег и оно по-своему распоряжается результатами его работы. Это неверно: в принципе работа менеджеров не зависит от формы собственности на предприятие.
Если государство самоустраняется от непосредственного управления предприятиями, то повышается роль качественного корпоративного управления, в становлении которого заинтересовано и государство, так как частные предприятия остаются источником доходов казны через уплату налогов.
В России нельзя строить систему управления умозритель¬но, согласно чьим-то представлениям об идеальной демокра¬тии, полагаясь на стихийное пробуждение инициативы, пред¬принимательства.
В стране 2/3 территории — Север и зоны рискованного зем¬леделия, громоздкие затратные инфраструктура, транспортная сеть, уязвимые границы. Надежное функционирование и вос¬производство хозяйства страны, даже только того, что есть, тре¬бует эффективной системы государственного управления по вертикали и горизонтали, жесткой централизации оскудевших бюджетных средств, консолидации общества на базе решения конкретных задач.
Государственное управление должно обеспечить функциони¬рование хозяйственного механизма; развитие социальной, эко¬логической и других сфер, где применение рыночных отноше¬ний нецелесообразно и неэффективно; укрепление российской государственности и позиции страны в мире.

Вопросы для повторения

1. В чем состоит необходимость усиления влияния государства на развитие общества?         
2. Раскройте методологию государственного управления.      
3. Назовите научные школы управления.                
4. Дайте характеристику парламентской республике.
5. В чем характерные особенности президентской республики?
6. В чем заключаются признаки гражданского общества?
7. Дайте характеристику российской государственности.
8. Дайте характеристику демократическому и авторитарному стилям управления.
9. В чем суть корпорации как формы межотраслевого управления?
10. В чем сущность экономического и административного управления?
11. Как организуется стратегическое управление?

ГЛАВА 2. СТРУКТУРА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

• Принципы федеративного устройства • Разделение государст¬венной власти • Органы государственной власти и их полномочия •Система федеральных (центральных) органов исполнительной власти • Территориальные органы исполнительной власти • Орга¬ны представительной и исполнительной власти субъектов РФ •Федеральные суды • Суды субъектов РФ • Законотворчество органов власти

Носителем суверенитета и единственным источником вла¬сти в России является народ, который осуществляет ее как непосредственно, так и через органы государственного управ¬ления и местного самоуправления. В здание российской госу¬дарственности заложены права и свободы личности, многооб¬разие форм собственности, разделение властей, многопартий¬ность, приоритет права.
Согласно Конституции РФ Россия — федеративное госу¬дарство. Федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разгра¬ничении предметов ведения и полномочий между органами вла¬сти Российской Федерации и субъектов РФ, равноправии и са¬моопределении народов страны.
Во взаимоотношениях с федеральными органами государст¬венной власти и между собой все субъекты РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономная об¬ласть, автономные округа) равноправны.

2.1. Становление российского федерализма

Форма государственного устройства зависит от общественного строя, экономического, геополитического, внешнего положения страны. Для России вечным является вопрос о том, как управ¬лять огромной территорией. Цари выстраивали жесткую испол¬нительную вертикаль сверху вниз. В СССР предпринимались попытки найти оптимальный вариант отношений между цен¬тром и регионами по вертикали и горизонтали — от жесткого централизма до совнархозов*.
* Совет народного хозяйства — в 1917—1932, 1957—1965 гг. — орган управления промышленностью, строительством в экономических и административных регионах.

Государство может быть унитарным или федеративным. Ос¬новными признаками унитарного государства являются равенство правового положения всех граждан, сильная президентская власть, однопалатный парламент, жесткая централизованная структура исполнительной власти. Унитарное правление предполагает адми¬нистративное подчинение, следование инструкциям, если даже это невыгодно исполнителю. Оно централизует основные функции государства, но и гарантирует их выполнение. Федеративное государство характеризуется децентрализацией управления, передачей ряда важных его функций субъектам федерации, оно предоставляет свободу действий, но без гарантий.
Несколько независимых государств могут образовать конфеде¬рацию — союз государств. Он может иметь общие органы власти: парламент, правительство, верховный суд. Отличительная осо¬бенность конфедерации в том, что акты ее органов вступают в силу после ратификации входящими в союз государствами (в фе¬дерации акты высшей власти имеют прямое действие)*.
* Однако в такой классификации есть условности. Так, ЕС имеет черты конфедера¬ции и Федерации. Во главе Швейцарской конфедерации единый президент и 2-палатное Федеральное собрание, избираемое всем населением. Западные полито¬логи под федерацией понимают систему государственного устройства, организаци¬онно-управленческую вертикаль от самоуправления до наднационального органа.

СССР являлся унитарным государством де факто, но не де юре. Унитарность придавала единая государственная идеология и руководящая и направляющая роль одной политической пар¬тии. Согласно же Конституции СССР, союзные республики об¬ладали широкими полномочиями и правами вплоть до выхода из состава СССР, и они реализовали это право. В 1991 г. был подготовлен к подписанию новый Союзный договор, при этом его подписание или неподписание объявлялось добровольным делом. Верховный Совет СССР постановлением от 29 августа 1991 г. предложил республикам, как изъявившим желание под¬писать Союзный договор, так и не выразившим готовности к его подписанию, заключить договоры (соглашения) об экономическом, валютно-финансовом сотрудничестве, обороне, эко¬логической безопасности, защите прав и свобод граждан независимо от их национальности.
Однако подписание нового Союзного договора не состоялось, а три республики (РСФСР, Украина, Белоруссия) обнародовали соглашение о создании Содружества Независимых Государств (СНГ). Эйфория у народных депутатов была так высока, что они почти единогласно, невзирая на партийную принадлежность, проголосовали за денонсацию Договора об образовании СССР от 1922 г., ратифицировали соглашение о создании СНГ и обрати¬лись ко всем союзным республикам с просьбой присоединиться к Содружеству для взаимовыгодного сотрудничества в интересах всех народов (постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. № 2014-1, 2015-1).
Главы независимых государств — Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Молдавии, Украины, опира¬ясь на решения своих парламентов, 21 декабря 1991 г. подписали в Алма-Ате соглашение о создании СНГ, констатировав, что с образованием СНГ СССР прекращает свое существование.
Для России с ее огромной территорией, множеством нацио¬нальностей, существенными различиями между регионами фе¬дерация является оптимальной формой государственности, ус¬ловием сохранения единства страны, стабильности. В стране проживают 130 этносов, 26 народов насчитывает каждый при¬мерно по 100 тыс. чел., а 26 народов Севера в сумме составляют примерно 200 тыс. чел.
Требуется и обеспечить равенство по правам и обязанно¬стям, и создать условия для сохранения национальной самобытности всех народов. Малочисленные народы, в местах их компактного проживания вправе создавать органы территориаль¬ного общественного самоуправления с учетом национальных, исторических и иных традиций. Однако национальный аспект не должен превалировать, так как он может привести в действие силы геополитического растяжения, подрывающие единство и безопасность страны.
Россия как крупнейшее многонациональное государство проводит политику, направленную на создание равноправных отношений между народами, формирование демократических механизмов разрешения национальных проблем, поддержку и развитие национально-культурных автономий, объединение уси¬лий всех звеньев государственной системы для борьбы с агрессивным национализмом, достижения межнационального согла¬сия. России не подходит ни «губернизация» республик, ни «республиканизация» областей. Концепция государственной нацио¬нальной политики положена в основу при разработке федераль¬ных, региональных и местных программ развития.
Совершенная федерация предполагает гармоничные, согласо¬ванные отношения Центра и регионов на основе законодатель¬ного разграничения полномочий, выражения и обеспечения Цен¬тром интересов регионов. В единстве составляющих федерацию Центр является прежде всего политическим понятием. Он олице¬творяет неделимый суверенитет, отвечает за соблюдение прав граждан. Никаких региональных суверенитетов не должно быть, как и гражданства отдельных территорий. Центр не должен неза¬конно вмешиваться в дела регионов, принимать необоснованные решения, но разумная централизация необходима и вписывается в федерализм.
Федерализм предполагает единство ветвей власти в центре и на местах, недопущение приоритета национальных или тер¬риториальных интересов над общегосударственными, полити¬ческого, экономического, правового сепаратизма, не выносит заигрываний с субъектами федерации, расширения их прав в обмен на лояльность, перекладывания ответственности без прав и компенсаций.
Центр разрабатывает общенациональную стратегию с учетом обеспечения экономического федерализма: воспроизводство, раз¬витие внутреннего рынка, организация финансовой, кредитной, денежной систем, развитие горизонтальных связей регионов, более равномерное распределение по стране капитала, отсутст¬вие запретов на вывоз товаров за пределы региона или их ввоза, тормозящих развитие рынка и ущемляющих права людей. Ак¬цент делается на развитие горизонтальной интеграции, повыше¬ние эффективности производства.
С экономическим непосредственно связан бюджетный феде¬рализм, от которого во многом зависит прежде всего социаль¬ный климат в регионах. Сущность его заключается в установле¬нии таких принципов межбюджетных отношений, при которых гражданам гарантируется социальный минимум независимо от территории проживания.
Российская Федерация создана не традиционным путем и не на пустом месте. Обычно федерацию образуют ранее неза¬висимые государства на основе федеративного договора. По¬сле распада СССР Россия в границах РСФСР уже была федеративным государством. Естественно, что социалистическая и либерально-демократическая федерация — не одно и то же: первая имеет тенденцию к унитаризму, вторая — к конфедерализму. В РСФСР существовали административно-террито¬риальные (политико-административные, национально-терри¬ториальные) единицы в рамках единого государства. В феде¬ративном государстве территориальные единицы являются государствоподобными образованиями, субъектами федерации, что предполагает иные принципы их отношений с федеральным центром. Следовательно, прежняя форма федерации наполняется новым содержанием.
Для этого приняты фундаментальные правовые акты, законы о собственности, бюджете, денежном обращении, разграниче¬нии предметов ведения и полномочий между органами государ¬ственной власти различных уровней, на базе которых постепенно складывается модель федеративного государства, отвечающая современным социально-экономическим и политическим требованиям и учитывающая исторический опыт.
Основой формирования федеративных отношений послужили Федеративный договор, Конституция РФ.
Федеративный договор подписан 31 марта 1992 г. представи¬телями сначала республик, а затем краев, областей, автономий (не подписали Чеченская Республика и Республика Татарстан), что ознаменовало переход к федеративному устройству России. федерацию образовали административно-территориальные и национально-территориальные единицы: республики, края, об¬ласти, города федерального значения, автономная область, ав¬тономные округа, которые стали субъектами РФ. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Края, области, города федерального значения, автономная об¬ласть, автономные округа имеют свой устав и законодательство.
Конституция РФ закрепила такие принципы федеративного государства, как единство правового поля (верховенство Конституции РФ и федеральных законов, соответствие конституций республик и уставов других субъектов РФ Конституции РФ); незыблемость территориальной целостности государства, недопустимость одностороннего изменения статуса субъекта РФ; единство основ государственного строя; общность экономиче¬ского пространства (системы финансов, налогов, недопущение таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг, средств, ограничения перемещения могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны приро¬ды и культурных ценностей); равноправие субъектов РФ в от¬ношениях с федеральным центром и между собой.
О признаках федеративных отношений свидетельствуют также следующие показатели:
• верхнюю палату парламента, наделенную важными кон¬ституционными полномочиями, составляют представители законодательной и исполнительной власти субъектов РФ;
• в распоряжении органов государственной власти субъек¬тов РФ находятся налоговые доходы;
• главы субъектов РФ избираются населением прямым го¬лосованием;
• функционируют органы местного самоуправления.
Федерализм развивался по двум направлениям: законода¬тельное и договорное. Первому направлению следовали субъек¬ты РФ, не претендующие на расширение полномочий и льгот; второму — субъекты РФ, которых не удовлетворяют рамки дей¬ствующих положений, добивающиеся фиксирования в договорах дополнительных прав. Но в обоих случаях должны соблюдаться принципы верховенства Конституции РФ и федеральных зако¬нов, равноправия субъектов РФ, недопустимости ущемления интересов России и субъектов РФ.
Принятием базовых системообразующих законов закрепля¬ются границы прав и ответственности за экономические и по¬литические решения на разных уровнях управления, их ресурс¬ная и финансовая база, механизм беспрепятственного прохож¬дения управленческих «импульсов» и обратной связи от феде¬рального центра до местного самоуправления.
Договорные отношения в Конституции РФ признаны в качестве основного механизма разграничения предметов ве¬дения и полномочий. В других странах, где практикуются договоры и соглашения, они имеют подзаконный, вспомога¬тельный характер.
Однако федерация строилась с самого начала во многом не¬последовательно, больше подчинялась политической целесооб¬разности, чем стратегическим интересам. Поэтому современный федерализм имеет переходную, еще окончательно не сформиро¬вавшуюся, а значит, и неустойчивую форму. Он находится под воздействием факторов как укрепляющих единство страны, так и подтачивающих его. Россию тянут одни в конфедерацию, другие — в унитарное государство.
Конфедерация противопоказана России, так как велика тер¬ритория, многонационально население, большое количество субъектов Федерации. В чистом виде конфедерация не наблюда¬ется и в небольших странах. Так, в Швейцарии, имеющей по .общему признанию образцовую конфедерацию, централизации не меньше, чем в иных унитарных государствах.
Тем не менее на территории страны уже появились анкла¬вы с ограниченным государственным суверенитетом. Первый толчок центробежным тенденциям был дан в 1990 г. приняти¬ем Декларации о суверенитете России, после чего аналогич¬ные декларации приняли большинство автономных республик РСФСР, появилось несколько суверенных государств, отде¬лившихся если не территориально, то юридически. Суверенизацию автономий активно поддерживало руководство России в обмен на поддержку в борьбе с союзным Центром*.
* «Будет конфедеративный договор внутри всей России. Не надо исходить из того, сколько вам даст прав Россия, а надо исходить из того, сколько вы можете взять и какую долю власти делегировать России... Возьмите такую долю само¬стоятельности, какую можете переварить. А что не можете — отдайте России по договору». (Б. Ельцин. Выступление в августе 1990 г. в Татарстане.)

Намерения выйти из состава Российской Федерации явно никто из субъектов РФ не демонстрирует. Но государствен¬ность подтачивает, политическое и экономическое единство страны расшатывает, центральную власть ослабляет регио¬нальный сепаратизм. Питательной его средой являются наде¬ление всех субъектов РФ правом издания законов; назначе¬ние прокуроров субъектов РФ по согласованию с ними; от¬сутствие права федерального вмешательства и принуждения по отношению к субъектам РФ.
В Конституции Татарстана записано о праве продажи земли, в том числе иностранцам. Обозначилась тенденция: националь¬ным республикам и округам, богатым ресурсами регионам — од¬ни права, остальным — другие. Для республик статус договора с Центром стал выше Конституции РФ.
В 1998 г. из рассмотренных Министерством юстиции РФ 30 тыс. нормативных актов субъектов РФ 30% оказались проти¬воречащими Конституции РФ и федеральным законам. Основ¬ные нарушения относятся к деятельности органов государствен¬ной власти, законодательству о выборах, лицензированию, обо¬роту алкогольной продукции. Такие нормативные акты регионов разрушают единое правовое поле: граждане одного государства живут по разным законам в зависимости от места проживания.
Особый республиканский статус субъектов РФ порождает и экономический сепаратизм. Например, Татарстан на основе соглашения о межбюджетных отношениях:
• отчисляет в федеральный бюджет 1% подоходного налога, остальные субъекты РФ — 100%;
• оставляет 50% НДС, другие субъекты РФ — 25%;
• зачисляет в свой бюджет акцизы.
В Тюменской области добываются 60% нефти, 95% газа от всей добычи в России. Но за счет природных ресурсов процве¬тают компании с офисами в Москве, а область не только не стала вторым Кувейтом, но не имеет средств для самого необхо¬димого. Областная администрация не может получить в управ¬ление хотя бы 5%-й пакет акций: реальные, а не формальные хозяева не намерены делиться.
Если Центр не контролирует свои структуры, демонстриру¬ет неуправляемость де-факто (при наличии де-юре полномо¬чий), то руководители регионов берут на себя более широкие полномочия, чтобы компенсировать слабости Центра. Возмож¬ности для этого имеются, так как Министерство имуществен¬ных отношений РФ реально не управляет государственной соб¬ственностью, а предприятия являются должниками региональ¬ных администраций (местных бюджетов). К должникам приме¬няются такие меры, как реструктуризация, смена владельца, банкротство, в конечном счете предприятия переходят в регио¬нальную собственность и передаются в управление предпри¬нимателям и менеджерам.
Субъекты РФ претендуют также на участие в выполнении функций по управлению предприятиями федеральной собст¬венности:
• реформирование, реорганизация, приватизация;
• передача в аренду или залог имущества или акций;
• предъявление исков о банкротстве.
Для упрочения своего положения региональные лидеры включаются и в политическую борьбу. Они создают объеди¬нения для участия в выборах в Государственную Думу, чтобы повлиять на состав парламента, увеличить представительство от региона.
Федеральные и региональные органы образуют единую систему власти, но реально не действует ни исполнительная ни законодательная вертикаль. Во многом это связано с вы¬борностью региональных и местных органов. Выборность на¬селением принято связывать с демократией, а назначение — с авторитаризмом. Но это формальный и неподтверждаемый жизнью подход,
Прямые выборы непосредственно населением имеют смысл в масштабе среднего села или производственного предприятия. В районе или городе осознанный выбор в пользу потенциаль¬ного лидера могут сделать не более 50—100 человек, могущих знать его по деловым качествам, остальные голосуют или нау¬гад, или под влиянием агитации. Это присуще и выборам более высокого уровня вплоть до главы государства. Фактически в развитых демократиях применяются не прямые выборы, а кос¬венные, т.е. выбирает не население, а уполномоченные кем-либо лица. Население не выбирает, а одобряет или отрицает кем-то сделанный выбор.
Выборный руководитель оказывается вне контроля сверху и снизу, ему не нужен сильный вышестоящий орган власти, так как он ограничивает поле для маневра. Глава региона ста¬новится независимым от Центра. Отвечая за все происходя¬щее в регионе, его глава, со своей стороны, не имеет рычагов управления муниципальными образованиями.
За 10 лет преобразований произошло серьезное ослабление федеральной власти России. Во многих регионах полномочные представители Президента РФ в субъектах РФ и территориаль¬ные органы федеральных органов исполнительной власти стали придатками губернаторской власти.
Россия оказалась перед выбором: или решения Центра будут исполняться на местах, или в регионах будут сосуществовать две независимые системы государственного управления — федеральная и региональная, что парализует управление. Поэтому потребовались решительные меры, способные укрепить государственность и федеральную власть в регионах. Ими стали инициативы Президента РФ по введению полномочных представи¬телей Президента РФ в федеральных округах, нового порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания, а также отзыва руководителей и прекращение полномочий орга¬нов власти субъектов РФ и местного самоуправления, примене¬нию прямого президентского правления в регионах.
Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849:
• утвержден перечень семи федеральных округов (см. при¬ложение 3);   
• институт полномочных представителей Президента РФ в субъектах РФ преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;
• устанавливается порядок размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по согласованию с полномочными представителями Прези¬дента РФ в федеральных округах.
Целями реорганизации являются обеспечение реализации Президентом РФ своих полномочий, повышение эффективно¬сти федеральных органов государственной власти, совершенст¬вование контроля за исполнением решений федеральных орга¬нов управления, упрочение единого правового пространства на всей территории страны.
Указанные меры не выходят за пределы конституционного поля, не меняют федеративное устройство, прежняя система не упраздняется, а как бы уходит на второй план. Эти меры призваны оптимизировать президентскую вертикаль управле¬ния, вывести федеральные структуры из-под влияния регио¬нальных властей, жестко подчинить их Центру. Федеральные округа не отменяют административно-территориальное деле¬ние, исполнительная власть остается у глав субъектов РФ, их полномочия не перераспределяются. Таким образом, меняет¬ся управленческая структура без изменения полномочий ре¬гиональных органов, создается параллельная система управ¬ления и контроля. В каждом федеральном округе действует полномочный представитель Президента РФ, который обес¬печивает реализацию конституционных полномочий главы государства. Вместе с оптимизацией президентской вертикали улучшается схема размещения федеральных органов исполни¬тельной власти в регионах.
Федеральные округа можно разделить на три группы по уровню промышленного развития: высокий уровень (Северо-Западный, Уральский округа), средний (Центральный, Си¬бирский, Дальневосточный, Приволжский), низкий (Южный округ) (табл. 2.1). Доля высокоразвитых федеральных округов в промышленном производстве превышает долю в численно¬сти населения.
Новое федеральное деление, естественно, не решает всех проблем преобразования России в государство с сильной цен¬тральной властью.

Таблица 2.1. Основные показатели федеральных округов

Округ
 Доля по отношению к Российской Федерации, %
 Денежный доход
на 1 чел., руб./мес.

 населения
 промышленного производства
 
Центральный   26,5 21,2 1 428
Северо-Западный   9,8 12,7 1 578
Южный  14,4 6,3 1 013
Приволжский  22,2 23,0 1 039
Уральский  8,7 16,6 1 695
Сибирский  13,4 14,5 1 794
Дальневосточный  5,0 5,7 2 016

Однако укрепление вертикали президентской власти спо¬собствует утверждению законности, защите от произвола мест¬ных властей, что явно отвечает интересам рядового человека. Поэтому неправы те, кто видит в реформе власти возврат к унитарному государству, возрождение имперских наместников, очередное переписывание Конституции. Никакого перераспре¬деления власти от избранных населением глав субъектов РФ в пользу назначенных представителей Президента РФ не проис¬ходит; не отменяются ни статьи Конституции РФ, ни Федера¬тивный договор. Заставить всех жить по единым законам Пре¬зидент РФ имеет право, используя любые способы в пределах своих полномочий.

Новое неслучайно называют хорошо забытым старым. Царь Алек¬сей Михайлович разработал план деления России на 8 обширных во¬енных округов. Петр I своим указом разделил страну на 8 губерний: Московскую, Санкт-Петербургскую, Киевскую, Смоленскую, Архангелогородскую, Казанскую, Азовскую, Сибирскую. Екатерина II пред¬приняла серьезную децентрализацию управления и ввела новое адми¬нистративно-территориальное деление, в 1781 г. было уже 40 губер¬ний. К началу XX в. половина территории страны приходилась на формировавшиеся по окраинам генерал-губернаторства (Варшавское, Степное, Иркутское, Приамурское, Туркестанское, Кавказское наме¬стничество, Великое княжество Финляндское), а половина — на 80 губерний и другие административно-территориальные единицы.
В 1921 г. на IX съезде Советов принято решение о сокращении ко¬личества губерний и образовании крупных областей и краев. В 1930 г. в РСФСР входили 14 областей и краев, было 8 военных округов. С 1934 г. начался процесс разукрупнения областей и краев. Видимо, в на¬стоящее время маятник качнулся вновь в обратную сторону.

Укрепление федерации с учетом устойчивых особенностей Рос¬сии позволит сосредоточить в Центре оптимальное количество функций, наделить необходимыми полномочиями регионы, при¬близить власть к местным сообществам и обеспечить демократиче¬ское будущее страны.
Согласно теории территориальной интеграции главным цен¬тростремительным фактором является государственная идея. СССР развивался, пока у общества была единая идеологическая цель, ясная перспектива. Первые же шаги в период перестройки по их развенчанию ослабили государство, пробили бреши, ка¬завшиеся абсолютно невозможными. Не внешние подрывные силы, а политика самого Центра привела к его ослаблению и по¬следующему распаду. России нужна государственная идеология, определяющая стратегию, пути и перспективы развития страны.

2.2. Федеральные органы государственной власти

Государственное устройство России имеет три уровня пуб¬личной (народной) власти: федеральный центр, субъекты РФ, местное самоуправление. Каждый уровень обладает собственной исключительной компетенцией, вторгаться в которую органы иного уровня власти не вправе. Кроме того, государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и су¬дебную. Органы каждого вида власти самостоятельны*.
* Основоположники теории разделения властей Дж. Локк (Англия) и Ш. Мон¬тескье (Франция) исходят из того, что абсолютная власть портит человека и необходимо ограничение любой власти. Законодательная власть должна принад¬лежать народу и аккумулировать его волю, а исполнительная — монарху.
Принцип разделения властей широко распространен в мире, хотя и проявля¬ется в каждом случае специфически.
Так, в Англии с 30-х годов XIX в. парламент (палата общин) и исполнитель¬ная власть функционируют в единстве: парламентское большинство формирует правительство, министры назначаются из числа депутатов и остаются ими в министерской должности.
В СССР существовали все ветви власти (законодательная, исполнительная, судебная), действовавшие под руководством КПСС. Но советская власть была единой, исполнительная власть формировалась представительной властью, т.е. эти ветви власти не были самостоятельными.

Государственную власть осуществляют Президент РФ, Феде¬ральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ, органы государственной власти субъектов РФ (рис. 2.1).
• Президент Российской Федерации является главой государст¬ва, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражда¬нина. Он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет ос¬новные направления внутренней и внешней политики государст¬ва, представляет Россию внутри страны и в международных от¬ношениях, принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности.

Рис. 2.1. Структура федеральных органов власти

Президент РФ юридически не входит в систему ни одной ветви власти (законодательной, исполнительной, судебной), он как бы возвышается над властными институтами, осуществляет взаимодействие между ними и при принятии решений руковод¬ствуется общей волей, т.е. волей большинства избирателей.
Президент РФ назначает высших должностных лиц государ¬ства, в том числе председателя Правительства РФ (с согласия Государственной Думы), заместителей председателя Правитель¬ства РФ и федеральных министров; назначает выборы Государ¬ственной Думы, референдум; подписывает и обнародует феде¬ральные законы; издает указы и распоряжения; является Вер¬ховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ и вы¬полняет другие общегосударственные функции.
Президент РФ применяет согласительные процедуры в случае разногласий между органами власти, он вправе приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия их Конституции, федеральным законам, междуна¬родным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека до решения этого вопроса соответствующим судом.
При Президенте РФ функционируют органы, обеспечи¬вающие проведение им внутренней и внешней государственной политики. Аппаратом для осуществления функций главы госу¬дарства является Администрация Президента РФ. Она действу¬ет на правах государственного органа управления. В составе Администрации - самостоятельные подразделения, должност¬ные лица. Образованы советы по направлениям деятельности. Основными обязанностями Администрации Президента РФ являются непосредственное обслуживание, курирование феде¬рального уровня, работа с регионами, международная полити¬ка. Администрация контролирует исполнение указов, проводит политику Президента РФ.
Советы в Администрации Президента РФ являются посто¬янно действующими консультативными органами. Они инфор¬мируют Президента РФ о процессах, происходящих в той или иной сфере, и обеспечивают взаимодействие Президента РФ с организациями и деятелями данной сферы. Организационное обеспечение деятельности каждого Совета осуществляет Главное управление внутренней политики Президента РФ. Решения Сове¬та носят рекомендательный характер и направляются Президен¬ту РФ, соответствующим органам государственной власти Рос¬сийской федерации и субъектов РФ.                       
Президент РФ возглавляет Совет Безопасности.           
Совет Безопасности формируется Президентом РФ и осуществляет подготовку решений Президента по вопросам обеспечения жизненно важных интересов личности, общества и государства, защиты их от внутренних и внешних угроз. Одной из функций Совета Безопасности является контроль за реализаци¬ей органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ стратегии в области внутренней, внешней и воен¬ной политики. Решения Совета Безопасности по важнейшим вопросам оформляются Указами Президента РФ, иные решения — протоколами. Секретарь Совета Безопасности является должно¬стным лицом, подчиненным непосредственно Президенту РФ. Основными рабочими органами Совета Безопасности являются межведомственные комиссии. Они создаются по функциональ¬ному или региональному признаку на постоянной или времен¬ной основе. Аппарат Совета Безопасности — самостоятельное подразделение Администрации Президента РФ; он имеет статус Главного управления Президента РФ, осуществляет организаци¬онно-техническое и информационно-аналитическое обеспече¬ние деятельности Совета Безопасности (рис. 2.2).

Рис. 2.2. Структура аппарата Совета Безопасности (СБ)

В состав Совета Безопасности кроме Президента РФ входят 5 постоянных членов и 18 членов Совета Безопасности.
Для содействия реализации главой государства полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина образована Комиссия по правам человека при Президенте РФ. Комиссия для вы¬полнения возложенных на нее задач анализирует информацию, рассматривает обращения лиц, организаций о фактах наруше¬ний прав и свобод, проверяет информацию об ущемлении прав, представляющем особую общественную опасность. Комиссия имеет право запрашивать необходимые документы и материалы у органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, организаций, должностных лиц, заслушивать на заседаниях информацию соответствующих должностных лиц по вопросам, связанным с защитой прав и свобод граждан.
Рекомендации и заключения Комиссии, принятые в пределах ее полномочий, направляются соответствующему органу государствен¬ной власти, в компетенцию которого входит решение вопроса. Ор¬ган государственной власти и его должностные лица, получившие рекомендации и заключения Комиссии, обязаны их рассмотреть и уведомить ее о принятом решении. В необходимых случаях инфор¬мация об этом доводится до сведения Президента РФ.
Председатель Комиссии и ее состав утверждаются Указом Президента РФ. Члены Комиссии, кроме председателя, работа¬ют в ней на общественных началах. Информационное, документационное, правовое, материально-техническое и иное обеспе¬чение деятельности Комиссии осуществляет отдел Администра¬ции Президента РФ.
Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе координирует деятельность федеральных органов ис¬полнительной власти, их взаимодействие с органами государ¬ственной власти субъектов РФ, органами местного само¬управления, общественными объединениями; совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимо¬действия субъектов РФ разрабатывает программы социально-экономического развития территорий; организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ. В случаях противоречия актов органов исполнительной власти субъекта РФ Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России полномочный представитель вносит Президенту РФ предложение о приос¬тановлении их действия. Он также организует согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти; согласо¬вывает кандидатуры для назначения на должности федераль¬ных государственных служащих и на иные должности, если назначение осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти.
Президенту РФ представляются доклады об обеспечении на¬циональной безопасности, политическом, социальном и эконо¬мическом положении в федеральном округе с соответствующи¬ми предложениями.
Полномочный представитель Президента РФ является должно¬стным лицом, представляющим Президента РФ в федеральном округе, назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ, непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему. Полномочные представители в федеральных ок¬ругах входят в состав Совета Безопасности Российской Федерации.
Представители Президента РФ получают реальные полномо¬чия и механизм воздействия. Так, создаются окружные отделе¬ния Главного контрольного управления Президента РФ (ГКУ) под кураторством полномочных представителей. Вводятся кон¬трольные инспекции для комплексных проверок субъектов РФ. Не остаются они в стороне и от решения экономических про¬блем, контролируют использование федерального имущества и средств федерального бюджета в округе, применяют санкции к нерадивым чиновникам.
Свои подразделения в округах создают прокуратура, орга¬ны внутренних дел, налоговой полиции; переподчиняются и некоторые другие ведомства. Таким образом, рычаги реаль¬ной федеральной власти концентрируются в руках полномоч¬ных представителей, меняются формы отношений между Цен¬тром и регионами.
• Представительным и законодательным органом Российской Федерации является постоянно действующее Федеральное Собра¬ние — парламент Российской Федерации, состоящий из двух па¬лат — Совета Федерации и Государственной Думы. Совет Федера¬ции образуют по два представителя от каждого субъекта РФ (по одному от представительного и исполнительного органов власти). Государственная Дума избирается на четыре года в составе 450 депутатов, которые работают на профессиональной основе.
Совет Федерации и Государственная Дума формируют коми¬теты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парла¬ментские слушания. Для осуществления контроля за исполнени¬ем федерального бюджета парламент образует Счетную палату.
Парламент призван выражать мнение народа, обеспечивать реализацию требований Конституции и создавать юридическую базу правового государства. Главным критерием эффективности работы парламента служат качество и. своевременность принимаемых законов.
В практике западных демократий парламент контролирует пра¬вительство, ограничивает рамки его деятельности. В парламенте деятельность правящей партии находится под постоянным на¬блюдением оппозиции, которая хотя в целом лояльна и ответст¬венна, но всегда готова бросить вызов правительственной пар¬тии на выборах. Правящая партия в свою очередь осознает воз¬можность перехода в оппозицию.
Члены парламента обязаны вести себя в соответствии с при¬нятым кодексом поведения. Им запрещено активное лоббиро¬вание интересов непарламентских структур в расчете на возна¬граждение.
Парламент формируется на основе избирательного права. Различают два вида избирательной системы.
1. Мажоритарная — депутаты избираются по одному от каж¬дого округа, на которые разбита страна (США, Великобритания).
2. Пропорциональная — выборы проводятся по партийным спискам и места делятся в соответствии с поданными за каждый из них голосами избирателей (континентальная Европа).
Первую называют англосаксонской, она присуща классиче¬ской демократии; для нее характерна 2—3-партийная система. Партия-победительница управляет страной, проигравшая со¬ставляет оппозицию, извлекая уроки из поражения. Страны с мажоритарной системой наиболее устойчивы к авторитаризму. При пропорциональной системе избиратели голосуют за спи¬сок без конкретных имен. Будущие депутаты зависят больше не от избирателей, а от руководства своей партии. Устойчи¬вость в парламенте поддерживается, пока не нарушаются инте¬ресы какой-либо партии.
Первые шаги к новому парламентаризму были сделаны в марте 1989 г. выборами на съезд народных депутатов СССР.
После принятия Декларации о государственном суверенитете России, новой Конституции, в результате работы Госдумы со¬зывов 1993, 1995 гг. утвердился порядок альтернативных избира¬тельных кампаний.
Съезды народных депутатов СССР и РСФСР сочетали в себе законодательные, распорядительные и контрольные функции. Полномочия современного парламента четко отделены от пол¬номочий других государственных органов. Парламент наделен следующими видами компетенции:
• законодательная;
• формирование государственных органов;
• финансовая;
• контрольная;
• ратификация и денонсация международных договоров.
• Совет Федерации выражает интересы регионов, выступает инструментом стабильности, служит посредником между Прези¬дентом РФ и Государственной Думой при принятии законов, нейтрализует при этом потенциальные конфликты, применяя согласительные процедуры.
К ведению Совета Федерации относятся:
• утверждение изменения границ между субъектами РФ, указов Президента РФ о введении военного или чрезвы¬чайного положения;
• решение вопроса об использовании Вооруженных Сил за пределами территории России;
• назначение выборов Президента РФ, отрешение его от должности;
• назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, Гене¬рального прокурора РФ, заместителя Председателя Счет¬ной палаты и половины состава ее аудиторов.
Обязательному рассмотрению на Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:
• федерального бюджета, федеральных налогов и сборов;
• финансового, валютного, кредитного, таможенного регу¬лирования, денежной эмиссии;
• ратификации и денонсации международных договоров России;
• статуса и защиты государственной границы России;
• войны и мира.
Совет Федерации принимает постановления большинством голосов от общего числа его членов.

Совет Федерации парламента России является симбиозом сената США и бундесрата ФРГ.
В сенат США входят по два сенатора от каждого штата, изби¬раемых населением на 6 лет, каждый имеет 1 голос. Бундесрат состоит из членов правительств земель, которые их назначают и отзывают. Через бундесрат земли участвуют в законотворчестве и управлении федерацией.       

Проводится реформа Совета Федерации, направленная на совершенствование порядка его формирования в целях более последовательной реализации принципа разделения властей. Членство в Совете Федерации глав исполнительной власти Про¬тиворечит этому принципу. Совет Федерации не может работать на постоянной основе. Главы исполнительной власти получают депутатский иммунитет, хотя распоряжаются материальными и финансовыми ресурсами.
Согласно новому положению прекращается представительст¬во исполнительной власти в законодательном органе, деятель¬ность палаты осуществляется на постоянной основе. Это позво¬ляет главам исполнительной власти субъектов РФ сосредото¬читься на работе в своих регионах.
• К ведению Государственной Думы относятся:
• решение вопроса о доверии Правительству РФ, согласие на назначение председателя Правительства РФ;
• назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка России, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Упол¬номоченного по правам человека;
• объявление амнистии;
• выдвижение обвинения против Президента РФ для отре¬шения его от должности;
• принятие федеральных законов.
Государственная Дума образует комитеты, фракции, депутат¬ские группы, сочетает законотворческую и законодательную дея¬тельность. Механизм взаимодействия структур Госдумы при про¬хождении законопроектов отвечает классическим парламентским требованиям. Вся текущая работа над проектами законов прово¬дится в 27 комитетах. Если проект одобряется большинством го¬лосов комитета и не встречает серьезных возражений со стороны фракции, то он с большой вероятностью Думой принимается.
У законотворчества есть концептуальная и техническая сто¬роны. Сначала законопроект должен получить согласие заинте¬ресованных сторон по концепции, а потом начинается техниче¬ская сторона разработки закона.
Нередко Госдуму критикуют, что она мало принимает зако¬нов, да и не те законы принимает. Но, например, земельный кодекс не принят не потому, что не готов (он давно готов), а потому, что у ветвей власти разные взгляды на его концепцию, В мировой практике основная часть законопроектов готовится и вносится правительством. И это правильно, ведь у депутата один штатный помощник, а у правительства огромный аппарат, кроме министерств (в России на его долю приходится не более 20% внесенных проектов). Поэтому наивны призывы посылать в парламент больше профессионалов-юристов.
За годы работы Государственной Думы было рассмотрено более тысячи законопроектов, из них принято 690, подписаны Президентом РФ лишь 487.
Несмотря на разделение властей, провозглашение правового государства, законодательная власть является нелюбимым дети¬щем в значительной части общества, особенно в СМИ. Одна из причин заключается в том, что узки ее конституционные рамки, урезаны полномочия, к минимуму сведены контрольно-надзор¬ные функции.
Действующая Конституция РФ предоставляет парламенту Право выражать недоверие только правительству в целом. В то же время он не может оперативно реагировать на вызы¬вающие недовольство граждан решения и действия конкрет¬ных членов правительства. Предоставление такого права по¬зволило бы производить кадровые изменения, не прибегая к полной отставке правительства.

Парламент Великобритании — суверенный орган, он может при¬нять любой закон и любые заявления. Правительство, имеющее абсо¬лютное большинство в Палате общин, может проводить законы по своему усмотрению. Но оно находится под контролем судебной власти, выборных местных органов, специализированных агентств. Действия парламента и правительства держит под надзором также пресса.
Спикер палаты обязан быть непредвзятым, не вмешиваться в межпартийные дела; его основная обязанность — председательствовать на заседаниях палаты, применять процедуру, следить, чтобы «игра» была справедливой, чтобы были услышаны все оттенки мнений. Еже¬дневно выделяется время, когда члены парламента задают вопросы ми¬нистрам, их вызывают также на заседания комитетов.

В систему федеральных органов исполнительной власти входят:
1. Правительство РФ, состоящее из:
• Председателя Правительства РФ;
• заместителей Председателя Правительства РФ;
• федеральных министров;
2. Министерства РФ;
3. Другие федеральные органы исполнительной власти.
Председатель Правительства РФ, первые заместители и за¬местители председателя Правительства РФ, министры финансов, иностранных дел, внутренних дел, обороны, юстиции, экономического развития и торговли, руководитель аппарата Правительства РФ образуют президиум Правительства РФ. В работе Прави¬тельства РФ наравне с членами президиума принимают участие глава Центрального банка РФ, спецпредставитель Президента РФ по связям с международными финансовыми организациями, гла¬ва Российской академии наук.
Структура федеральных органов исполнительной власти включает министерства и ведомства, обеспечивающие реализа¬цию Правительством РФ возложенных на него полномочий, и утверждается указом Президента РФ.
Федеральные органы исполнительной власть подразделяют¬ся на:
• подведомственные Правительству РФ;
• подведомственные Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, либо в соответствии с законодательством.
В отраслевых ведомствах выделяются прогнозно-аналитичес¬кие и оперативно управляющие структуры; первые координи¬руют работу с Министерством экономического развития и тор¬говли РФ и другими ведомствами экономического блока, вто¬рые — с предприятиями и учреждениями.
• Правительство Российской Федерации:  
• разрабатывает и представляет Государственной Думе фе¬деральный бюджет, обеспечивает его исполнение, о чем отчитывается перед Государственной Думой;
• обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, политики в области культуры, нау¬ки, образования, здравоохранения, социального обеспе¬чения, экологии;
• осуществляет управление федеральной собственностью, меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики России, за¬конности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
• координирует деятельность федеральных органов испол¬нительной власти по экономической реформе; реформе социального сектора, жилищной и строительной поли¬тике; реформе научной сферы и отраслей инфраструкту¬ры; национальной, региональной политике, сотрудниче¬ству с государствами — участниками СНГ; правоохрани¬тельной деятельности;
• осуществляет иные полномочия, возложенные на него федеральными законами, указами Президента РФ;
Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. В случае их противоречия Конституции РФ, фе¬деральным законам и указам Президента РФ они могут быть отменены Президентом РФ.
Председатель Правительства РФ определяет основные на¬правления деятельности Правительства РФ и организует его работу. Согласно Указу Президента РФ от 17 марта 1997 г. № 249, ; Председатель Правительства РФ координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в сфере внешнеэкономических связей, обороны и безопасности страны.
Систему федеральных органов исполнительной власти обра¬зуют министерства (федеральные министерства), государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России.
Министерство как федеральный орган исполнительной власти проводит государственную политику и осуществляет управление соответствующей сфере деятельности, а также координирует деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Функции координации оно выполняет в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ постановлениями Правительства РФ, Министерство возглавляет министр РФ (федеральный министр), который входит в состав правительства РФ. Федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Заместители федеральных министров назначаются и освобождаются Правительством РФ, если иное не установлено федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Государственный комитет РФ, Федеральная комиссия России являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет РФ, Федеральную комиссию России возглавляют соответственно Председатель Госкомитета РФ, Председатель Федеральной комиссии России.
Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России осуществляют специальные (исполнительные, кон¬трольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы, российское агент¬ство — генеральный директор российского агентства, федераль¬ный надзор — начальник федерального надзора России.
Назначение на должность и освобождение от должности ру¬ководителей государственных комитетов, федеральных комис¬сий, федеральных служб, российских агентств и федеральных надзоров России, кроме руководителей федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, федераль¬ными конституционными законами и федеральными законами, осуществляются Правительством РФ. Руководители федераль¬ных органов исполнительной власти, подведомственных Прези¬денту РФ, назначаются на должность и освобождаются от долж¬ности в особо устанавливаемом порядке.
Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.
Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ, утверждаются Президентом РФ, а о других федеральных органах исполнительной власти — Правительством РФ. Наименования федеральных органов ис¬полнительной власти определяются в соответствии с их структу¬рой, утверждаемой Указом Президента РФ (приложение 1).
Постановлениями Правительства РФ устанавливаются пре¬дельная численность аппарата министерств в центре и по терри¬ториям, фонд оплаты труда, количественный состав коллегии, число заместителей министра, в том числе первых. Финансиро¬вание расходов на содержание центрального аппарата и терри¬ториальных органов осуществляется за счет федерального бюд¬жета по статье «Государственное управление».
В министерствах образуются департаменты. Департамент координирует и регулирует одно из крупных направлений экономической или социально-экономической деятельности государства, решает проблемы федерального или отраслевого значения при высоком уровне автономности в пределах функций соответ¬ствующего федерального органа исполнительной власти.
Определяется количество высших и главных должностей государственных служащих в федеральных органах исполнительной власти. Количество ведущих должностей государственных служащих не должно превышать 10%, а старших — 40% общей численности работников этих органов. Штатная численность департамента не может быть менее 35 единиц, управления — менее 20, отдела — менее 10, отдела в составе департамента (управления) — менее 5 единиц. В департаменте и управлении не может быть менее трех отделов.
При Правительстве РФ функционирует широкая сеть коор¬динационных, консультативных и других органов: правительст¬венные комиссии, федеральные комиссии при Правительстве РФ, оперативные комиссии, экспертные советы, рабочие группы, организационные комитеты; число таких структур составляет около 50 (комиссии по обеспечению доходов федерального бюджета за счет средств от приватизации; по вопросам СНГ; по таможенным и тарифным вопросам; по защитным мерам во внешней торговле; по аудиторской деятельности и т.д.).
Так, основными задачами Продовольственной Комиссии являются решение вопросов по обеспечению населения продовольствием путем формирования федеральных продовольственных фондов и резервов, обеспечение поставки селу материально-технических ресурсов, координация деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ по проведению сева, уборки урожая, контролю за использованием земельных угодий и внедрением промышленных технологий.
Комиссия заслушивает на своих заседаниях руководителей органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ о ходе выполнения соответствующих решений Президента РФ и Правительства РФ. Решения комиссии оформляются протоколом и подлежат обязательному рассмотрению в срок нe более одного месяца органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, предприятиями и объеди¬нениями, к которым решения относятся. При необходимости решения комиссии оформляются в виде постановления или распоряжения Правительства РФ. Заседания комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал по планам, согласованным с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. В заседаниях участвуют руководители и ответственные работники органов исполнительной власти, руководители предприятий и объединений.
В целях повышения эффективности взаимодействия с палатами Федерального Собрания, усиления роли Правительства и федеральных органов исполнительной власти в законодательном процессе Правительство РФ образовало свое полномочное пред¬ставительство в Федеральном Собрании. В его состав входят полномочный представитель Правительства РФ в Госдуме, пол¬номочный представитель в Совете Федерации, статс-секретари — заместители министров и других руководителей федеральных Органов исполнительной власти. Они участвуют в заседаниях палат, в работе комитетов и комиссий парламента.
Федеральные органы исполнительной власти для осуществ¬ления полномочий могут создавать свои территориальные орга¬ны и назначать соответствующих должностных лиц. Они могут также передавать органам исполнительной власти субъектов РФ осуществление части своих полномочий, если это не противоре¬чит Конституции РФ и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут переда¬вать им осуществление части своих полномочий. В пределах ве¬дения и полномочий Российской Федерации по предметам со¬вместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ фе¬деральные органы исполнительной власти и органы исполни¬тельной власти субъектов РФ образуют единую систему испол¬нительной власти Российской Федерации.
В целях усиления координации деятельности органов испол¬нительной власти Российской Федерации и субъектов РФ при ведущих министерствах и ведомствах образованы советы, дейст¬вующие в качестве совещательных органов. Они включают ру¬ководящих работников министерств и ведомств и представите¬лей органов исполнительной власти субъектов РФ.
Работе органов исполнительной власти мешают частые реорга¬низации, в том числе и Правительства РФ. После реорганизации ведомству нужно несколько месяцев, чтобы начать нормальное функционирование, до этого неотложные дела остаются на втором плане. Нередко новации исчерпываются сменой названия, хотя расходов такие затеи требуют немалых (бланки, печати и т.д.).
Так, за 13 месяцев 1998—1999 гг. три раза менялась структу¬ра федеральных органов исполнительной власти. Министерство общего и специального образования переименовано в Мини¬стерство образования. Государственный Земельный комитет — Государственный комитет по земельной политике. Федеральный Орган по строительству с 1992 г. менял название 6 раз*.
* Бюро цензов США (аналог Госкомстату) не меняет название 200 лет, статслужбы Великобритании, Франции — 100 лет.

Несмотря на то, что управление строится в основном по западным образцам с акцентом на либеральную демократию, в обществе пропа¬гандируются также в качестве образца монархические принципы Рос¬сийской империи.
Во главе России стоял царь, император, правивший единолично. Высший законодательный орган — Государственный Совет, его члены назначались царем. Законопроекты приобретали силу после утвержде¬ния их царем. Состав Комитета Министров также утверждался царем;
Правительствующий Сенат во главе с обер-прокурором включал руко¬водителей департаментов, сенаторов, назначаемых также царем, действовала вертикаль: Император — губернатор с прямым подчинением.
В основу административно-территориального деления было поло¬жено удобство управления. Различалось общее административно-территориальное деление и специальное: общее — для целей общего¬сударственного управления, специальное — управления отдельными ведомствами, группами территориальных единиц. Страна делилась на генерал-губернаторства, губернии, области, градоначальства, округа, уезды, волости, станы. В начале XX в. в России было:
Генерал-губернаторств     — 8
Губерний                  — 78
Областей                  — 18
Градоначальств             — 4
Военных губернаторств    — 2 (г. Кронштадт, Николаев). Губернии делились на две группы:
• в губерниях первой группы действовали новые земские и город¬ские органы самоуправления, при этом традиционные админист¬рации уступали им часть своих функций;
• в губерниях второй группы в руках губернаторов по-прежнему сосредоточивались все полицейские, административно-хозяйствен¬ные и финансовые рычаги управления.
Все должностные лица от генерал-губернатора до станового при¬става назначались.

2.3. Органы государственной власти субъектов РФ

В соответствии с Конституцией РФ установление общих принципов организации системы государственной власти субъектов РФ входит в совместное ведение Российской Федерации и субьектов РФ, а система органов государственной власти формируется субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими положениями, вводимыми федеральным законом. В отсутствие необходимых законов функционирование органов государственной власти субъектов РФ регулируется указами Президента РФ и законодательством субъектов РФ. Субъектам РФ предоставлено право самостоя¬тельно устанавливать дату прямых выборов органов государст¬венной власти на основе принятия собственных постановлений.
Систему органов государственной власти субъектов РФ со¬ставляют:
1. Законодательный (представительный) орган государствен¬ной власти.
2. Высший исполнительный орган государственной власти.
3. Иные органы государственной власти, образуемые в соот¬ветствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (в частности, может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ).
Деятельность органов государственной власти субъектов РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:
• Государственная и территориальная целостность России.
• Распространение суверенитета России на всю ее территорию.
• Верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России.
• Единство системы государственной власти.
• Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.
• Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и субъектов РФ.
• Самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления при¬надлежащих им полномочий.
Органы государственной власти субъектов РФ функциони¬руют в соответствии с Законом «Об общих принципах организа¬ции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федера¬ции» (от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ).
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. На¬именование органа, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Число депутатов законодательного органа устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ. Срок (полномочий депутатов одного созыва не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на постоянной основе, устанавливается законодательным органом самостоятельно.
Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ:
• Принимает конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к ним.
• Утверждает бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении; программы социально-экономического развития субъекта РФ.
• Устанавливает налоги и сборы, отнесенные к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания; порядок управления собственностью субъекта РФ; порядок проведения референдума субъекта РФ, выборов в законодательный орган власти и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
• Устанавливает административно-территориальное устройство и утверждает схему управления субъектом РФ.
• Регулирует иные вопросы, относящиеся к ведению и полномочиям субъекта РФ.
Постановлением законодательного органа назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должност¬ные лица субъекта РФ; оформляется решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых законодательный орган принимал участие. Законодательный орган осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ.
Принятые законодательным органом законы направляются высшему должностному лицу субъекта РФ для обнародования в срок, не превышающий 14 календарных дней. В случае отклонения закона он может быть одобрен в ранее принятой редак¬ции большинством не менее 2/3 голосов от установленного чис¬ла депутатов. Одобренный таким образом закон не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъекта РФ и подлежит опубликованию в установленный срок.   
Полномочия законодательного органа государственной вла¬ги субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случаях:
• принятия решения о самороспуске;
• роспуска высшим должностным лицом субъекта РФ;
• вступления в силу решения суда о неправомочности дан¬ного состава депутатов, в том числе в связи со сложением ими своих полномочий.
Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе досрочно прекратить полномочия законодательного органа в случае приня¬тия им нормативно-правового акта, противоречащего Конститу¬ции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим су¬дом и не устранены законодательным органом. Президент РФ вправе предупредить законодательный (представительный) орган, а при повторном нарушении внести в Государственную Думу проект закона о его роспуске и прекращении полномочий.
В субъекте РФ устанавливается система органов исполни¬тельной власти во главе с высшим исполнительным органом, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти.
Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполни¬тельного органа государственной власти) субъекта РФ избирает¬ся населением на основе всеобщего равного и прямого избира¬тельного права при тайном голосовании на срок не более 5 лет и не может избираться более двух сроков подряд. В случае при¬знания выборов несостоявшимися, недействительными, не из¬брания ни одного из баллотировавшихся кандидатов повторные выборы проводятся не позднее чем через 6 месяцев.
Высшее должностное лицо субъекта РФ:
• Представляет субъект РФ в отношениях с органами власти, при внешнеэкономических связях, подписывает договоры и со¬глашения от имени субъекта РФ.
• Обнародует законы или отклоняет законы, принятые зако¬нодательным органом субъекта РФ.
• Формирует высший исполнительный. орган государствен¬ной власти субъекта РФ.
• Вправе требовать созыва внеочередного заседания законо¬дательного органа государственной власти субъекта РФ; участво¬вать в его работе с правом совещательного голоса.
• Осуществляет иные полномочия в соответствии с законода¬тельством России и субъекта РФ.
Высшее должностное лицо субъекта РФ издает указы (рас¬поряжения), обязательные к исполнению в субъекте РФ.
Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ в оп¬ределенных случаях прекращаются досрочно, в том числе в свя¬зи с выражением недоверия ему законодательного органа госу¬дарственной власти субъекта РФ, признания судом недееспо¬собным, утраты гражданства России и др. Законодательный орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недо¬верие высшему должностному лицу в случаях издания им актов, противоречащих законодательству России и субъекта РФ, если противоречия установлены судом и не устранены в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, иного грубого нарушения законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, если это повлекло массовое нарушение прав и свобод граждан. Решение законодательного органа о недове¬рии влечет немедленную отставку высшего должностного лица и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти. Президент РФ может применить к высшему должностному лицу субъекта РФ меры воздействия: предупреж¬дение, отрешение от должности. В случае отрешения от долж¬ности, а также временного отстранения Президент РФ назнача¬ет временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает исполнение нормативно-правовых актов России и субъекта РФ. Наименование, структура, порядок формирования высшего исполнительного органа устанавливается конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по комплексному социально-экономическому развитию субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Он разрабатывает проекты бюджета, программы развития субъекта РФ, обеспечивает исполнение бюджета и программ социально-экономического развития; управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, заключает договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий; формирует иные органы исполнительной власти субъектов РФ.
Законодательный и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития и в интересах населения. Правовые акты исполнительной власти направляются в законодательный орган, который вправе предложить внести в них изменения или дополнения или отменить их, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке. Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе обратиться в законодательный орган с предложением о внесении изменений и дополнений в поста¬новление законодательного органа либо об их отмене, а также вправе обжаловать указанные постановления в судебном по¬рядке. Законодательный орган направляет высшему должно¬стному лицу планы законопроектных работ и проекты зако¬нов субъекта РФ. На заседаниях законодательного органа могут присутствовать с правом совещательного голоса руко¬водители органов исполнительной власти или уполномочен¬ные ими лица. На заседаниях органов исполнительной власти могут присутствовать депутаты или работники аппарата зако¬нодательного органа.
Законодательный орган может участвовать в формировании высшего исполнительного органа субъекта РФ, согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа. Он вправе выразить недоверие руко¬водителям органов исполнительной власти, в назначении кото¬рых принимал участие, что влечет их немедленное освобожде¬ние от должности.
Возможные споры между законодательными и высшими ис¬полнительными органами по вопросам осуществления их пол¬номочий разрешаются в соответствии с согласительными проце¬дурами либо в судебном порядке.
Разграничение полномочий представительных и исполни¬тельных органов государственной власти осуществляется на основе принимаемых в субъектах РФ законов об органах госу¬дарственной власти. Границы независимости каждой ветви власти определяются в уставах, принимаемых в области, крае. В каждом субъекте РФ эти и другие вопросы полномочий ре¬шаются по-своему.
По Уставу Московской области законодательная власть фор¬мирует правовое пространство, в котором действует и администра¬ция области. Власти самостоятельны, но в пределах компетенции, установленной законом, который принимает областная Дума. В структуру администрации входят:
• правительство, наделенное общей компетенцией;
• органы специальной компетенции по отраслям и сферам госуправления (осуществляют исполнительно-распорядительные функции);
• территориальные органы специальной компетенции, действующие на территориях районов и городов.
Глава администрации имеет право законодательной инициативы, подписания и опубликования законов, отлагательного ве¬то на законы, исключительное право внесения законопроектов бюджету, планам социально-экономического развития, структуре администрации и т.д. Наделив администрацию властными рычагами, Дума оставила за собой право утверждения заместителя Главы администрации, структуры администрации, расходов на ее содержание.
В Воронежской области приняты Закон «Об органах государственной власти» и Устав области. Областная Дума определяет структуру управления областью, утверждает бюджет, назна¬чение руководителей на ключевые посты. Глава администрации ежегодно представляет Думе доклад о деятельности областной администрации. Определены случаи постановки вопроса о дос¬рочном прекращении полномочий Главой администрации: отзыв избирателями, болезнь, не позволяющая полноценно работать, выезд на жительство за пределы области, совершение пре¬ступления. Правовые акты, принятые Думой, Глава админист¬рации может предложить Думе приостановить, отменить, изменить, а также обжаловать в судебном порядке. Дума может любому лицу администрации выразить недоверие и 2/3 голосов освободить от занимаемой должности.
Для выполнения функций исполнительной власти в администрации создаются структурные подразделения. В каждом субъекте РФ их состав определяется с учетом местных конкретных условий. Рекомендована следующая примерная структура, разработанная специально созданной для этого комиссией.
В рамках полномочий, определенных Конституцией РФ, договорами и соглашениями, субъекты РФ самостоятельны и независимы в своих действиях от органов федеральной власти.
Субъект РФ обладает территорией и своими полномочиями зависимо от его вхождения в какую-либо другую территорию России. Так, край (область) и расположенный в его границах автономный округ являются равноправными субъектами РФ, вхождение округа в состав края не меняет его правового статуса. Конституционный Суд РФ постановил, что органы власти таких субъектов РФ должны строить отношения на основе договоров и соглашений, в которых определять все направления самостоятельной и совместной деятельности края (области) и автономного округа.
В составе субъекта РФ обычно выделяются города и районы в качестве административно-территориальных единиц. Конституционный Суд РФ подтвердил право создавать на уровне района, города республиканского значения органы государственной власти с включением их в единую систему ис¬полнительной власти Российской Федерации. Территориаль¬ные единицы иного уровня (город районного подчинения, другие городские и сельские населения, районы города в городах республиканского значения) не имеют такого статуса и в них не могут быть созданы органы государственной власти. На этом уровне публичная власть осуществляется посредст¬вом местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.

Примерная структура органов краевой (областной) администрации

Управления:
• юстиции
• внутренних дел
• финансовое
• по вопросам инвестиций
• сельского хозяйства
Комитеты:
• по архитектуре и строитель¬ству
• по экономике и прогнозиро¬ванию
• по управлению государст¬венным имуществом
• по вопросам обороны, моби¬лизационной подготовки и ликвидации последствий стихийных бедствий
• по промышленности и тор¬говле
• по внешнеэкономическим свя¬зям
• по пищевой и перерабаты¬вающей промышленности
• по поддержке предпринима¬тельства
 • по земельным ресурсам и зем¬леустройству
• по использованию и охране недр и экологии
• по жилищному и коммуналь¬ному хозяйству
• по транспорту, связи и дорож¬ному строительству
• по образованию
• по научно-технической политике
• по культуре
• по туризму
• по здравоохранению
• по вопросам женщин, семьи и демографической политики
• по физической культуре и спорту
• по делам молодежи
• по национальным вопросам
• по социальной защите населения
• по труду и занятости населения
• по печати и информации
• по кинофикации
Отдел записи актов гражданского состояния
Архивный отдел

Органы власти на уровне административно-территориальных единиц субъекта РФ по статусу, полномочиям, функционированию, взаимодействию с вышестоящими органами должны соответствовать основам конституционного строя РФ, принципам демократии независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного значения или муниципальны¬ми органами.
Образована Комиссия при Президенте РФ по взаимодейст¬вию органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. На комиссию возложены обеспечение взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в процессе принятия законов и других нормативных актов субъектов РФ, выработка мер по обеспечению соответствия законов субъектов РФ Конституции и Законам Российской Федерации, устранение возможных разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также между представительными и исполнительными органами власти субъектов РФ, подготовка предложений по применению Президентом РФ согласительных процедур для разрешения таких разногласий.
В целях улучшения взаимодействия Правительства РФ с органами государственной власти субъектов РФ, повышения оперативности решений в заседаниях Правительства РФ по вопросам, затрагивающим интересы субъектов РФ, участвуют их руководители. На заседание Правительства РФ по итогам года приглашаются главы всех субъектов РФ.
Председатель Правительства РФ ежеквартально проводит рабочие совещания по актуальным вопросам с руководителями органов государственной власти субъектов РФ, еженедельно встречается с руководителями органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с утверждаемым на полугодие графиком. Федеральные органы исполнительной власти (министерства и ведомства) образуют в регионах свои подразделения — территориальные органы.
Территориальные органы министерств и ведомств России выполняют как общегосударственные, так и региональные функции. Они представляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти в их отношениях с органами исполнительной власти субъектов РФ. Создание территориального органа производится соответствующим органом федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов РФ. Руководитель территориального органа назначается и освобождается соответствующим министерством и ведомством по согласованию с субъектом РФ.
Свою деятельность территориальные органы осуществляют под руководством федерального органа, а по вопросам, входящим в компетенцию субъекта РФ — во взаимодействии с их со ответствующими исполнительными органами. Для предотвра¬щения зависимости территориальных органов от администраций субъектов РФ, сращивания центральных и региональных элит и интересах удовлетворения собственных корыстных интересов* создаются межрегиональные, общие для нескольких субъектов РФ представительства.
* Средства массовой информации сообщают о многочисленных фактах альянса капитала с местной властью. Капитал получает квоты, льготы, а чиновники — дивиденды. Самым доходным занятием стала игра с бюджетными деньгами че¬рез взаимозачеты, вексельные схемы и другие рычаги. В США в ФБР существу¬ют подразделения, контролирующие и расследующие деятельность местных ру¬ководителей.
В России до 1917 г. территориальные органы обслуживали по несколько ре¬гионов, при этом управление отдельными структурами находилось в разных губерниях.

Основными принципами деятельности территориальных ор¬ганов являются разделение властей, разграничение предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, персональная ответственность, соблюдение законности. Их функции опреде¬ляются исходя из специфики деятельности соответствующих министерств и ведомств России с учетом конкретных особенно¬стей регионов; они участвуют в государственном регулировании экономического и социального развития субъектов РФ, разра¬ботке вариантов межрегиональной кооперации, реализации мер по углублению экономических реформ и т.д.
Информацию для осуществления деятельности они получают от министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов РФ, предприятий и организаций независимо от форм собственности, органов статистики.
Число территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти определяется количеством федеральных министерств и ведомств, имеющих свои представительства в субъекте Федерации, и может составлять несколько десятков. Основными из них являются подразделения силовых мини¬стерств, экономические службы, органы надзора.
Финансирование деятельности территориальных органов производится, как правило, за счет средств федерального бюд¬жета, а также бюджетов субъектов РФ из других источников. Устанавливаются предельная численность и фонд оплаты труда работников территориальных органов. Органы исполнительной власти субъектов РФ оказывают помощь территориальным ор¬ганам в создании необходимых условий для работы.
Деятельность территориальных органов координирует пол¬номочный представитель Президента РФ в федеральном округе. Это исключает необходимость взаимодействия через Москву при решении региональных вопросов.
В целях усиления взаимодействия территориальных органов между собой и с субъектами РФ, выработки согласованных ре¬шений по вопросам их социально-экономического развития при полномочном представителе Президента РФ образуется колле¬гия федеральных органов исполнительной власти в качестве со¬вещательного органа.
В состав коллегий по должности входят руководители терри¬ториальных органов, действующих в регионе и ведающих во¬просами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Руководители иных территориальных органов включаются в состав коллегии полномочным представителем по согласованию с ними.
Основными функциями коллегии являются:
• рассмотрение вопросов, связанных с развитием региона и входящих в компетенцию территориальных органов;
• рассмотрение предложений органов государственной вла¬сти субъекта РФ, местного самоуправления, граждан по вопросам, отнесенным к компетенции Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти;
• анализ экономической, политической и социальной си¬туации в субъекте РФ;
• информирование органов государственной власти субъек¬тов РФ и граждан о деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Заседания коллегии ведет полномочный представитель. Решения принимаются большинством голосов присутствующих на заседании членов коллегии и оформляются протоколами. Решения рассылаются членам коллегии, иным заинтересованным должностным лицам и государственным органам. Без навязыва¬ния обязательных позиций решениями коллегии отстаиваются полезные рекомендации, твердая постановка вопросов.
Для более гибкого взаимодействия федеральных и региональныx органов количество территориальных органов можно сократить, передав их функции субъектам РФ. Например, не нужен федеральный статус санэпидемстанциям, рыбинспекциям, пожарной охране и т.д.; они с большей ответственностью могут работать как подразделения администраций субъектов РФ. Так как территориальные органы практически в отрыве от администра¬ций субъектов РФ работать не могут, целесообразно рассмотреть вопрос о их двойном подчинении (кроме силовых структур).
Введен в действие Общероссийский Классификатор органон государственной власти и управления (ОКОГУ). Он содержит ин¬формацию об органах власти, объединениях, предприятиях и орга¬низациях, выполняющих важные экономические функции в на¬родном хозяйстве, а также о межгосударственных органах управле¬ния, добровольных объединениях (ассоциациях) экономического взаимодействия субъектов РФ, органах местного самоуправления.

Представляет интерес государственное управление в Японии. В стране сложилась система взаимоотношений государства и общества, предусматривающая жесткую опеку основных сторон жизни человека. Она сыграла свою роль и превратила страну в великую державу при скудных природных ресурсах. Это страна парламентской монархии, но главой государства является премьер-министр, а император — лишь символом. Председатели палат парламента заняты исключительно ор¬ганизацией работы премьер-министра.
Основными правительственными органами являются аппарат пре¬мьер-министра, министерства, комиссии и управления. Структура гос¬аппарата и распределение функций фиксируют ведущую роль коорди¬нирующего звена управления, что делает административную систему устойчивой. За координацию политики различных министерств и управлений отвечает аппарат премьер-министра, который работает в контакте с управлениями, ответственными за координацию в опреде¬ленных сферах. Среди них выделяется Управление экономического планирования, составляющее долгосрочные планы и координирующее их выполнение министерствами.
Эффективно действует механизм координации работы внутри мини¬стерств и между ними. Органом координации является секретариат ми¬нистра. Ответственность за координацию несет первый заместитель ми¬нистра. Секретариат координирует такие вопросы, как назначения пер¬сонала, ассигнования, проекты законодательных актов, распоряжений ка¬бинета, министерских приказов, подготовленных в департаментах.
Образованы 12 министерств: юстиции; иностранных дел; финан¬сов; просвещения; здравоохранения и социального обеспечения; сель¬ского, лесного и рыбного хозяйства; внешней торговли и промышлен¬ности; транспорта; почт и коммуникаций; труда; строительства; местного самоуправления. Кроме того, действуют 24 управления, часть из которых в ранге министерства (обороны, государственных земель и т.д.), а также комитеты, специализированные органы. Состав мини¬стерств и управлений не меняется с 1946 г., хотя внутри министерств реорганизации проходят часто.
Подразделениями министерства являются секретариат и департа¬менты. Общее число департаментов определено законом — 128 на все министерства. Новый департамент может быть учрежден лишь при ли¬квидации департамента в данном или другом министерстве. В составе министерства создается управление, если поставленные задачи превы¬шают полномочия департамента и требуют ведения дел более незави¬симым органом. Оно может быть учреждено на правах министерства. Комиссии учреждаются для осуществления контроля за определенным видом деятельности.
В каждом министерстве имеется отдел, обеспечивающий подготовку решений, разработку предложений парламенту по практическим вопро¬сам управления. Данный отдел берет на себя доведение проекта до кон¬диции независимо от того, кем он подготовлен. Выработанный в отделе документ рассматривается руководством управления и департамента, коллективное обсуждение не практикуется. Далее он поступает в зако¬нодательное бюро кабинета министров. Если документ затрагивает фи¬нансовые вопросы, то согласовывается с министерством финансов. Поч¬ти 90% законопроектов, обсуждаемых в парламенте, подготовлены в министерствах и ведомствах.
Конкретное содержание и формы выполнения государственными служащими своих обязанностей не обозначены, объем полномочий четко не определен. Но характерными чертами японского госаппарата являют¬ся широкие властные права, сильная кадровая политика, высокая орга¬низационная эффективность, внутренняя устойчивость, компетентность. Законом определены принципы найма, выплаты жалованья, организации работы, увольнения государственных служащих.
Найм на административно-государственную службу осуществляется на основе экзамена, требования ориентированы на лучших выпускников центральных университетов. Численность персонала жестко контролиру¬ется. Каждое министерство обязано добиваться его сокращения в соот¬ветствии с утвержденным планом. Уволенные сотрудники зачисляются в резерв и могут впоследствии использоваться на новых участках работы. Государственный аппарат занимает привилегированное положение в об¬ществе. По уровню оплаты старших должностных лиц госаппарата Япо¬ния занимает первое место в мире. Существуют специальные выплаты на содержание ребенка, транспортные расходы, лечение, отпуск, единовременные выплаты в середине и конце года (5 и 2 месячных зарпла¬ты). Ежегодно сравниваются сетки заработков госслужащих с аналогич¬ными показателями в частном секторе и вносятся коррективы.

2.4. Суды Российской Федерации

Дееспособность демократического государства измеряется степенью защищенности прав и свобод граждан от возможных посягательств. Поэтому оно немыслимо без сильной судебной власти. Правосудие обеспечивает эффективность и законода¬тельной и исполнительной властей, защиту собственности, дис¬циплину договоров, искоренение преступности, сдерживает произвол чиновников.
Судебная власть самостоятельна, независима от законода¬тельной и исполнительной властей и осуществляется посредст¬вом конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Принятие законов «О статусе судей в Российской Федера¬ции», «О Конституционном Суде Российской Федерации», «О судебной системе», «Об арбитражных судах», «О судебных при¬ставах» положительно сказалось на укреплении судебной власти и повышении авторитета суда. Суды стали активнее брать под защиту права граждан.
Действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ, составляющие судебную систему Российской Федерации. К федеральным судам относятся:
• Конституционный Суд РФ;
• Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, район¬ные суды, военные и специализированные суды, состав¬ляющие систему федеральных судов общей юрисдикции;
• Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитраж¬ные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ, со¬ставляющие систему федеральных арбитражных судов.
К судам субъектов РФ относятся:
• конституционные (уставные) суды субъектов РФ;
• мировые судьи.
Основное место в судебной системе занимают суды общей юрисдикции. Им подсудны все гражданские и административ¬ные дела о защите нарушенных или оспориваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов, кроме дел, отнесенных только к компетенции Конституционного Суда или арбитражных су¬дов, а также уголовные и иные дела.
Единство судебной системы России обеспечивается соблю¬дением всеми судами установленных законом правил судопро¬изводства, обязательного исполнения на всей территории России судебных постановлений, вступивших в законную силу, финансированием федеральных судов и мировых судей только из федерального бюджета, что должно обеспечивать возмож¬ность полного и независимого правосудия в соответствии с фе¬деральным законом. Размер бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем году, может быть умень¬шен только с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей РФ.
В осуществлении правосудия участвуют судьи, присяжные, народные и арбитражные заседатели. Участие заседателей в осуществлении правосудия является гражданским долгом, за время участия в осуществлении правосудия им выплачивается вознаграждение из федерального бюджета. Лица, виновные в оказании незаконного воздействия на судей и заседателей, уча¬ствующих в осуществлении правосудия, а также в ином вмеша¬тельстве в деятельность судов, несут ответственность по закону. Разбирательство дел во всех судах открытое, кроме случаев, пре¬дусмотренных законом.
Все судьи обладают единым статусом и различаются между собой только полномочиями и компетенцией. Полномочия су¬дей федеральных судов не ограничены определенным сроком, судья несменяем, он не может быть назначен (избран) на дру¬гую должность или в другой суд без его согласия. Полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены только по решению соответствующей квалификационной коллегии судей, если он не был назначен (избран) на определенный срок или до достижения определенного возраста.
• Конституционный Суд РФ является органом конституцион¬ного контроля, осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Полномочия, порядок об¬разования и деятельности Конституционного Суда устанавлива¬ются федеральным конституционным законом.
Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Кон¬ституции РФ:
• федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Прави¬тельства РФ;
• конституций республик, уставов, законов и иных норма¬тивных актов субъектов РФ;
• договоров между органами государственной власти Рос¬сийской Федерации и субъектов РФ, между органами го¬сударственной власти субъектов РФ;
• не вступивших в силу международных договоров Россий¬ской Федерации.
Конституционный Суд разрешает также споры о компетен¬ции между органами государственной власти РФ и субъектов Российской Федерации, между высшими государственными ор¬ганами субъектов РФ.
С запросами в Конституционный Суд могут обратиться Пре¬зидент РФ, палаты Парламента РФ, члены Совета Федерации или депутаты Государственной Думы (пятая часть всего количе¬ства), Правительство РФ, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, органы государственной власти субъектов РФ. По жалобам о нарушении прав и свобод граждан и по запросам судов Кон¬ституционный Суд проверяет конституционность закона, приме¬ненного или подлежащего применению в конкретном деле.
Президент имеет полномочного представителя в Конституци¬онном Суде, который обеспечивает деятельность Президента РФ как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и пред¬ставление интересов Президента РФ в Конституционном Суде.
Конституционный Суд не рассматривает уголовные и гра¬жданские дела, трудовые споры, ему не поднадзорны дейст¬вия госорганов и должностных лиц, он не вправе отменять нормативные акты, но законы, признанные им неконститу¬ционными, не должны применяться. Конституционный Суд решает вопросы права и не вмешивается в политику. Поэтому он автономен, независим в финансовом отношении: ему вы¬деляются средства из бюджета, которыми он распоряжается самостоятельно.
Конституционный Суд рассматривает дело и принимает ре¬шение коллегиально с участием тех судей, которые присутство¬вали при процессе, открытым голосованием. Судья обязан голо¬совать, он не может воздерживаться, уклоняться от голосования. Решение Конституционного Суда окончательное и не может быть обжаловано никаким другим государственным органом, никем не может быть отменено. Только в одном случае решение может быть неокончательным: если гражданин обратился в межгосударственный суд по защите прав и свобод человека, ис¬черпав все средства защиты правом в своей стране.
В состав Конституционного Суда входят 19 судей, каждый из них утверждается персонально Советом Федерации по представ¬лению Президента РФ на 12 лет.
• Верховный Суд РФ является высшим органом по граждан¬ским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. Он осуществляет судебный надзор за деятельностью судов, включая военные и специализированные федеральные суды, являясь непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к верховным судам респуб¬лик, краевым, областным, городов федерального значения, авто¬номной области и автономных округов.
Каждый судья Верховного Суда назначается Советом Феде¬рации по представлению Президента РФ. Полномочия судья федерального уровня получает по указу Президента РФ. Судьи всех уровней назначаются на неопределенный срок. Принцип соподчиненности не действует. Лишить полномочий судью мо¬жет лишь квалификационная коллегия, образуемая самими судьями в Верховном и областных (краевых) судах. Она для этого должна дать согласие на привлечение к ответственности, лишение полномочий судьи.
Состав Верховного Суда РФ включает 115 судей.
• Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, автономной области, автономного округа рассматривает дела в качестве суда первой и второй инстанций, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам, не¬посредственно выступает судебной инстанцией по отношению к районным судам.
• Районный суд рассматривает дела в качестве суда первой и второй инстанций, является вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям.
• Военные суды создаются по территориальному принципу по месту дислокации войск и флотов и осуществляют судебную власть в войсках, органах и формированиях, где законом преду¬смотрена военная служба.
При Верховном Суде РФ функционирует Судебный депар¬тамент. Он является федеральным органом по организационно¬му обеспечению деятельности верховных судов республик, судов краевых, областных городов федерального значения, судов авто¬номной области, автономных округов, судов районных, .органов судебного сообщества, финансирования мировых судей. Орга¬низационное обеспечение включает мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для независимого правосудия.
• Высший Арбитражный Суд РФ является органом по разре¬шению экономических споров и иных дел, рассматриваемых ар¬битражными судами; вышестоящей судебной инстанцией по от¬ношению к федеральным арбитражным судам округов и арбит¬ражным судам субъектов РФ.
• Федеральный арбитражный суд округа рассматривает дела в качестве суда кассационной инстанции, а также по вновь от¬крывшимся обстоятельствам, является вышестоящей судебной инстанцией по отношению к действующим на территории судеб¬ного округа арбитражным судам субъектов РФ.
• Арбитражный суд субъекта РФ рассматривает дела в качест¬ве суда первой и апелляционной инстанций, а также по вновь открывшимся обстоятельствам.
• Специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел учреждаются путем внесе¬ния изменений и дополнений в Закон «О судебной системе Рос¬сийской Федерации».
• Конституционный (уставный) суд субъекта РФ может созда¬ваться субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия нормативных актов органов государственной власти субъекта РФ, местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ. Конституционный (уставный) суд субъекта РФ финансируется за счет средств бюджета субъекта РФ.
• Мировой судья рассматривает гражданские, административ¬ные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции. Полно¬мочия и порядок деятельности мирового судьи устанавливаются федеральным законом и законом субъекта РФ.
Мировые судьи РФ являются судьями общей юрисдикции субъектов РФ и входят в единую судебную систему РФ. На ми¬ровых судей распространяются гарантии независимости и не¬прикосновенности, материального обеспечения, установленные законом. Мировой судья единолично рассматривает дела, отне¬сенные к его компетенции, в пределах судебного участка. Су¬дебные участки и должности мировых судей устанавливаются в соответствии с Законами субъектов РФ.
Мировые судьи назначаются законодательным органом субъ¬екта РФ или избираются населением судебного участка на срок не более 5 лет.
Финансирование и материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей осуществляется из федерального бюджета, а также органами юстиции или органами исполни¬тельной власти субъекта РФ.
Постановления мировых судей являются обязательными для всех органов государственной власти, местного самоуправления, юридических, должностных и физических лиц.
Действующий порядок назначения судей является гарантией сохранения единства и неделимости судебной власти (табл. 2.2).
Для выражения интересов судей как носителей судебной власти формируются соответствующие органы. Высшим орган¬ном судейского сообщества является Всероссийский съезд судей, который формирует Совет судей РФ и Высшую квалификацион¬ную коллегию судей РФ.
В Совет входят по одному представителю от каждого субъек¬та РФ. Совет рассматривает вопросы судебной практики, со¬вершенствования законодательства, ресурсного и кадрового обеспечения, представляет интересы сообщества в органах зако¬нодательной и исполнительной власти. Кандидатуры на долж¬ности судей отбираются в судейских квалификационных кол¬легиях, согласовываются с субъектами РФ и представляются для назначения Президенту РФ. Само судейское сообщество в лице Совета судей РФ ведет контроль за работой судей. Никто, кроме него, не вправе привлечь судью к административной или дис¬циплинарной ответственности. Коллегия отрешает от должности совершивших недостойный поступок судей. Генеральный про¬курор РФ может возбудить дело лишь при наличии заключения квалификационной коллегии.
Работники аппарата судов являются государственными слу¬жащими.
В связи с появлением новых форм хозяйствования резко увеличивается количество экономических споров, требующих вмешательства судебной системы в деловую жизнь. Большое значение при этом имеет соблюдение сроков рассмотрения дел, при их растягивании ответчик может легко прекратить свое существование как юридическое лицо и уйти от ответст¬венности. Так, кризис неплатежей вызван наряду с другими причинами недобросовестностью сторон, их легковесным под¬ходом к формированию договорных связей, выбору партнеров, стремлением получить выгоду за счет контрагента. У пострадавших нет иного способа воздействовать на нарушителей, как обращаться в арбитражный суд.
Для обеспечения оперативности и действенности рассмот¬рения претензий арбитражным судам предложено организовать рассмотрение дел, связанных с неплатежами за продукцию и услуги, таким образом, чтобы решения принимались по воз¬можности в месячный срок с использованием права немедлен¬ного исполнения решения о взыскании денег. Если на расчет¬ном счету ответчика отсутствуют суммы, то суд может принять решение об обращении взыскания в соответствующей части на его имущество.                                    

Таблица 2.2. Порядок назначения судей

Виды должностей
 Кто назначает на должность
1
 2
1. Председатель Верховного Суда РФ, Председатель Высшего   Арбитражного Суда РФ

2. Заместители председателей и другие судьи Верховного Суда РФ, Высшего Арбит¬ражного Суда РФ

3. Председатели военных су¬дов и их заместители

4. Судьи военных судов

5. Председатели федеральных арбитражных судов окру¬гов и их заместители Совет Федерации Федерального Со¬брания РФ по представлению Прези¬дента РФ, основанному на заключе¬нии квалификационных коллегий судов

Совет Федерации Федерального Со¬брания РФ по представлению Прези¬дента РФ, основанному на представ¬лении соответственно Председателя Верховного Суда РФ и Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ и заключении квалификационных кол¬легий судей

Президент РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ, основанному на заключении Высшей квалификационной коллегии судей РФ

Президент РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ, основанному на заключении квали¬фикационных коллегий судов

Президент РФ по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, основанному на заключе¬нии Высшей квалификационной кол¬легии судей РФ, с учетом предложе¬ний законодательных (представитель¬ных) органов государственной власти соответствующих субъектов РФ
 
6. Судьи федеральных арбит¬ражных судов округов Президент РФ по представлению Пред¬седателя Высшего Арбитражного Суда РФ, основанному на заключении ква¬лификационных коллегий судей, с уче¬том  предложений  законодательных (представительных) органов государст¬венной власти субъектов РФ
 
7. Председатели и заместите¬ли председателей верхов¬ных   судов   республик, краевых, областных судов, судов городов федераль¬ного значения, автоном¬ной области и автономных округов Президент РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ, основанному на заключении Высшей квалификационной коллегии судей РФ и согласованному с законода¬тельными (представительными) ор¬ганами государственной власти соот¬ветствующих субъектов РФ
 
8. Судьи верховных судов рес¬публик, краевых, областных судов, судов городов феде¬рального значения, судов автономной области, авто¬номных округов, а также судьи (в том числе предсе¬датели и заместители пред¬седателя) районных судов Президент РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ, основанному на заключении квали¬фикационных коллегий судей и со¬гласованному с законодательными (представительными) органами государственной власти соответствующих субъектов РФ
 
9. Председатели арбитражных судов субъектов РФ и их заместители Президент РФ по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, основанному на заключе¬нии Высшей квалификационной кол¬легии судей РФ и согласованному с законодательными (представительны¬ми) органами государственной власти соответствующих субъектов РФ
 
10. Судьи арбитражных судов субъектов РФ Президент РФ по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, основанному на заключе¬нии  квалификационной коллегии судей и согласованному с законода¬тельными (представительными) орга¬нами государственной власти соответ¬ствующих субъектов РФ
 
11. Мировые судьи; судьи, председатели и заместите¬ли председателей консти¬туционных (уставных) судов субъектов РФ Назначаются (избираются) в поряд¬ке, установленном законами субъек¬тов РФ

Применяются меры к коммерческим банкам, не исполняю¬щим решения арбитражных судов вплоть до отзыва лицензии на осуществление банковской деятельности по решению Цен¬трального банка России. В случаях когда решения арбитражного суда не исполняются по вине должностных лиц, материалы на¬правляются в прокуратуру для предъявления исков о взыскании штрафов и привлечения к уголовной ответственности.
Большую помощь арбитражным судам может оказать более широкое использование третейских судов для разрешения эко¬номических споров. Постановлением Верховного Совета РФ от 24 июня 1992г. № 3115-1 утверждено Временное положение о третейском суде для разрешения экономических споров.
В соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом по соглашению сторон возникший или могущий возникнуть экономический спор, подведомственный арбитражному суду, до принятия дела к производству арбитражным судом может быть передан на разрешение третейского суда. Третейский суд обес¬печивает законность процедур добровольного исполнения обя¬зательств по сделкам, а в случае неисполнения какой-либо сто¬роной — принудительное исполнение по приказу арбитражного суда, который утверждает решение третейского суда без рас¬смотрения дела по существу.
Третейский суд финансируется за счет отчислений лицами, обращающимися за разрешением возникших споров в суд.
Государственные служащие обязаны признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Каждый гражданин имеет право получать, а государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с доку¬ментами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. На страже интересов граждан выступают зако¬ны Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», «Об основах государственной службы Российской Федерации».
При обжаловании в суд действий, нарушающих права граж¬данина, на государственные органы, государственных служа¬щих, другие организации и лица, действия которых обжалуют¬ся, возлагается обязанность документально доказать закон¬ность обжалуемых действий; гражданин обязан доказать лишь факт нарушения своих прав и свобод. Установив обоснован¬ность жалобы, суд определяет ответственность за действия, приведенные к нарушению прав гражданина. В отношении го¬сударственных служащих суд определяет меру, предусмотренную Законом Российской Федерации «Об основах государст¬венной службы», другими законами. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия признаны незакон¬ными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий.
В Гражданском кодексе РФ установлено, что вред, причи¬ненный в результате незаконных действий государственных органов, возмещается за счет казны Российской Федерации или субъекта РФ. От имени казны выступают соответствующие фи¬нансовые органы (органы Минфина России).
Российская Федерация ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод. Теперь в Европейском суде по правам человека возможно рассмотрение исков к Российской Фе¬дерации в случае нарушения в стране прав человека. В целях обес¬печения эффективной защиты интересов России при рассмотре¬нии дел в Европейском суде Указом Президента от 2 марта 1998 г. № 310 учреждена должность Уполномоченного Российской Феде¬рации при Европейском суде по правам человека.
Уполномоченный по правам человека назначается Президентом РФ, ему подотчетен и работает во взаимодействии с Межведомственной комиссией РФ по делам Совета Европы. Основной функцией Уполномоченного является защита интересов России при рассмотрении в суде дел, возбужденных против нее на осно¬вании Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Он выступает в качестве представителя России при разбирательстве дел, ведет переговоры о досудебном их урегулировании.
В федеральном бюджете отдельной строкой предусматрива¬ются расходы на защиту интересов России в Европейском суде и на выплату денежных компенсаций истцам в случае вынесе¬ния соответствующих решений судом. Уполномоченный осуще¬ствляет свои функции одновременно с исполнением обязанно¬стей по государственной должности федеральной государствен¬ной службы, которую он занимает.
Высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами и ведомствами, предприятиями, учреждениями, должностными лицами и гражданами осуществ¬ляет прокуратура.
• Прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Генеральный прокурор РФ на¬значается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласо¬ванию с субъектами РФ. Иные прокуроры назначаются Гене¬ральным прокурором РФ.
Согласно Закону «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор при проведении проверок исполнения законов вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещения прове¬ряемых органов, иметь доступ к их документам и материалам, требовать представления необходимых сведений, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений и т.д.
Одной из форм прокурорского надзора за соблюдением за¬конности является участие прокурора как государственного об¬винителя в судебном разбирательстве.
Залогом легитимности всех ветвей власти и органов управ¬ления, стабильности в обществе является соблюдение Консти¬туции РФ, принципы которой находят развитие в федеральных законах и решениях Конституционного Суда РФ.
Конституция в целом работает. Регулярно проходят выборы Президента РФ, депутатов Парламента, глав субъектов РФ. Сформированы органы государственной власти и местного са¬моуправления, судебная система. В Государственной Думе пред¬ставлено в соответствии с Законом о выборах политическое многообразие страны. Провозглашено равноправие всех субъек¬тов РФ, что означает переход к единой форме федеративного устройства, хотя в качестве исторической преемственности со¬храняются 6 видов субъектов РФ (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения). Споры и конфликты между органами власти разре¬шаются через апелляцию к Конституции РФ в правовом поле.
Тем не менее наблюдается незавершенность федеративного устройства, неотрегулированность взаимоотношений в треуголь¬нике «три П» — президент, парламент, правительство. Сложи¬лась ситуация двух правительств (Кремль и Белый дом), при этом правительство стало продолжением президентской струк¬туры, не имея достаточно собственных полномочий для управ¬ления. Но все предложения по внесению изменений в Консти¬туцию должны тщательно просчитываться, поспешность может прервать движение к правовому государству и перечеркнуть положительное, накопленное за прошедшие годы.

2.5. Принятие нормативных актов

Демократическая власть оказывает воздействие на деятельность и поведение людей прежде всего с помощью права, которое представляет собой совокупность общеобязательных правил и норм. В них выражается воля государства по закре¬плению определенного порядка общественных отношений. Если нормы права безукоризненно соблюдаются, то государ¬ство признается правовым.
Основным источником права служит закон, т.е. акт высших органов государственной власти. Он обладает наибольшей, юри¬дической силой по отношению к другим нормативным актам. Правовое государство зиждется на диктатуре закона.
Законы и другие нормативные акты разрабатываются и при¬нимаются в соответствии с установленной процедурой. В зако¬нотворческой деятельности участвуют все ветви власти, феде¬ральные и региональные органы государственного управления. Правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государ¬ственной Думы, Правительство РФ, представительные (законо¬дательные) органы власти субъектов РФ, Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ.
Правительство РФ составляет план законопроектных работ. При этом учитываются предложения федеральных органов ис¬полнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и иных государственных организаций. Вносимые предложе¬ния проходят экспертную оценку в Министерстве юстиции Рос¬сийской Федерации с привлечением в необходимых случаях со¬ответствующих институтов, организаций.
Предложения должны содержать:
• обоснование необходимости принятия закона;
• концепцию законопроекта, включающую в себя его об¬щую характеристику и основные положения;
• этапы подготовки законопроекта и перечень соисполни¬телей — разработчиков;
• срок представления законопроекта в Правительство РФ;
• ориентировочный срок внесения законопроекта в Госу¬дарственную Думу.
Правительство РФ координирует законопроектную деятель¬ность с палатами Федерального Собрания, с органами исполни¬тельной власти субъектов РФ (по вопросам совместного веде¬ния). Органы исполнительной власти субъектов РФ получают планы законопроектных работ Правительства РФ для практиче¬ского использования и участия в подготовке документов.
Проекты законов и законодательных предложений направляются в Государственную Думу ответственными за их подготовку и представление в парламенте органами власти и подраз¬делениями с приложением ряда документов:
• обоснование необходимости принятия;
• оценка их согласованности с другими нормами;         
• ожидаемые социально-экономические и иные последст¬вия применения;
• финансово-экономическое обоснование.
При использовании права законодательной инициативы Пре¬зидентом РФ проекты законов представляются Правительством РФ, Советом Безопасности, Главным государственно-правовым управлением Президента РФ.
Законопроекты о введении, или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, изменении фи¬нансовых обязательств государства, другие законопроекты, преду¬сматривающие расходы за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.
Проекты по предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти и субъектов РФ в предвари¬тельном порядке направляются органам исполнительной власти субъектов РФ.                         
Руководители центральных органов федеральной исполни¬тельной власти, подразделений Администрации Президента РФ несут персональную ответственность за качество и соблюдение . сроков подготовки проектов, достоверность и своевременность представления необходимой информации.
Соответствующими органами исполнительной власти Россий¬ской Федерации, подразделениями Администрации Президента РФ в Государственно-правовое управление Президента РФ пред¬ставляются предложения о заключениях и поправках Президента РФ по проектам, внесенным на рассмотрение Федерального Со¬брания не по инициативе Президента РФ. Предложения о воз¬вращении законов на повторное рассмотрение, а также о поправ¬ках к ним представляются Государственно-правовым управлени¬ем Президента РФ с учетом позиции соответствующих органов исполнительной власти Российской Федерации.
Для снятия замечаний по проектам и Президентом РФ и парламентом применяются соответствующие процедуры. Созда¬ются согласительные комиссии по преодолению возникших разногласий. Для работы в комиссии приглашаются представи¬тели Правительства РФ.
Принятые Государственной Думой федеральные законы пе¬редаются на рассмотрение Совета Федерации. В случае отклонения им закона (вето) палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления разногласий.
Вето Совета Федерации преодолевается Государственной Ду¬мой при повторном голосовании не менее чем 2/3 голосов об¬щего числа депутатов.
Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов общего числа депутатов Государственной Думы. После этого он подле¬жит подписанию и обнародованию Президентом РФ.
При рассмотрении в Парламенте проектов, законодательных инициатив, указов назначаются официальные представители Президента РФ. Ими могут быть Председатель Правительства РФ, его заместители, министры, руководители других органов исполнительной власти, советники Президента РФ.
Полномочными представителями Правительства РФ в парла¬менте являются статс-секретари, ими назначаются руководители соответствующих министерств и ведомств. Они отвечают за про¬хождение законопроектов, за взаимодействие с палатами, получе¬ние законодателями информации от министерств и ведомств.
Принятый парламентом закон направляется Президенту РФ. Если Президент его отклоняет, то Государственная Дума и Со¬вет Федерации вновь рассматривают данный закон. В случае одобрения в ранее принятой редакции закона большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы он подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Процедура принятия закона приводится на рис. 2.3.
Законы вступают в силу по истечении десяти дней после дня |их официального опубликования, если самими законами не ус¬тановлен другой порядок вступления в силу.
Основным документом, определяющим текущую финансово-экономическую политику, является Закон о федеральном бюд¬жете. Его принятию придается социально-политическое значение, а разработка осуществляется по особой процедуре.
Правительство РФ готовит проект федерального бюджета на очередной год и выносит его на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания. Одновременно представляются необходимые материалы и расчеты, предусмотренные Законом «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» и другими нормативными правовыми актами. Если требуется внесение изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации, связанные с политикой в сфере доходов и расходов, то Правительство вносит проекты соответствующих федераль¬ных законов.

Рис. 2.3. Процедура принятия закона

Центральный банк России представляет в Государственную Думу основные направления государственной денежно-кредит¬ной политики.
Государственная Дума направляет проект закона о феде¬ральном бюджете Президенту РФ, Совету Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.
Совет Госдумы утверждает профильные комитеты, ответст¬венные за рассмотрение разделов и подразделов бюджета.
Государственная Дума рассматривает проект закона о феде¬ральном бюджете в четырех чтениях (табл. 2.3). Принятый Гос¬думой закон передается на рассмотрение Совета Федерации. В случае отклонения закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию из представителей Госдумы, Совета Федерации и Правительства. От каждой стороны участ¬вуют не более 20 человек. Решение комиссия принимает раз¬дельным голосованием. Если за него проголосовало большин¬ство присутствующих на заседании комиссии представителей данной стороны, решение считается принятым. Решение, про¬тив которого возражает хотя бы одна сторона, считается непринятым.

Таблица 2.3. Схема принятия федерального бюджета

Порядок чтения 
Рассматриваемые вопросы Сроки чтения, дней 
Результаты и последствия рассмотрения
   Принятие Отклонение
1 2 3 4 5
1 Концепция и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации. Основные направления бюджетной и налоговой политики. Основные принципы взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Программа внешних заимствований и предоставления кредитов Россией. Основные характеристики федерального бюджета.
• доходы по группам, подгруппам, статьям
• распределение доходов от федеральных налогов и сборов; между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;
• размеры несбалансированности бюджета и источники покрытия дефицита;
• общий объем расходов 

45 Утверждаются основные характеристики бюджета 1. Передача в согласительную комиссию
2. Возвращение Правительству РФ на доработку
3. Постановка вопроса о доверии Правительству РФ
2
 Утверждение расходов по
разделам функциональной
классификации, размера Фе¬дерального фонда финансо¬вой поддержки субъектов РФ и распределения его средств по субъектам РФ 

15 Переда¬ча в сог¬ласи¬тельную
комис¬сию

х
3

 Расходы бюджета по под¬разделам функциональной классификации, уровням ведомственной классифика¬ции, федеральным целевым программам; перечень защищенных статей 

25 Приня¬тие для
следую¬щего
чтения

х
4 Поправки к закону. По¬квартальное распределение доходов, расходов, дефици¬та бюджета 

15 Передача в Совет Федерации 

х

Президент РФ наделен полномочиями издавать указы и рас¬поряжения. По вопросам, носящим нормативный характер, из¬даются указы, по вопросам оперативного характера — распоря¬жения, не являющиеся нормативными актами.
Правительство РФ на основании и во исполнение Конститу¬ции РФ, законов и указов Президента РФ издает постановления и распоряжения и обеспечивает их реализацию. Решения, имею¬щие нормативный характер или наиболее важное значение, из¬даются в форме постановлений. Решения по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений.
Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ не должны противоречить за¬конам, в случае противоречия действуют положения законов. Указы Президента РФ либо развивают те или иные положения законов, либо формулируют нормы отношений, которые не урегулированы законом.
Акты Президента РФ и Правительства РФ непосредственно используются в управлении страной. Это повышает ответст¬венность Администрации Президента РФ и аппарата Прави¬тельства РФ за выработку процедуры решений и ее неукосни¬тельное соблюдение. Не допускается постороннее влияние на принятие решений.
Министерства и другие федеральные органы исполнитель¬ной власти принимают в случаях и в пределах, предусмотрен¬ных законами и иными правовыми актами, нормативные ве¬домственные акты, также являющиеся источниками граждан¬ских прав и обязанностей. Подготовка и принятие норматив¬ных правовых актов федеральных министерств и ведомств рег¬ламентируется правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ.
Ведомственные акты издаются во исполнение решений высших органов государственной власти по их поручению или по инициативе самих органов федеральной исполнитель¬ной власти в соответствии с их компетенцией в виде прика¬зов, постановлений, инструкций, положений, разъяснений, указаний. Эти акты регулируют отношения центральных ор¬ганов власти с предприятиями, организациями, учреждения¬ми и другие вопросы.
Для подготовки проектов ведомственных нормативных ак¬тов, разрабатываемых совместно несколькими центральными органами, а также наиболее важных и сложных проектов созда¬ются рабочие группы.
Минюст России осуществляет государственную регистрацию нормативных актов министерств и ведомств Российской Феде¬рации, носящих межведомственный характер или затрагиваю¬щих права и законные интересы граждан. Государственная реги¬страция производится в срок до 15 дней с даты получения ве¬домственного нормативного акта.
На Минюст России возложена функция, связанная с кон¬тролем за соответствие ведомственных нормативных актов Конституции РФ, федеральным законам, указам и распоря¬жениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ. Применение министерствами и ведомст¬вами нормативных актов, не прошедших правовую эксперти¬зу, а также актов, в государственной регистрации которых было отказано, рассматривается как грубое нарушение дис¬циплины в системе государственной службы, влекущее при¬менение к виновным должностным лицам и работникам фе¬деральных органов исполнительной власти мер дисциплинар¬ной ответственности в соответствии с Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы».
Официальным опубликованием федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается публикация его пол¬ного текста в «Российской газете» или «Собрании законодатель¬ства Российской Федерации».
Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, всту¬пают в силу по истечении семи дней после их опубликования, если при принятии акта не установлен другой срок введения в действие. Акты Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если не установлен при принятии акта другой срок введения его в действие. В табл. 2.4 приводятся сроки опублико¬вания и вступления в силу нормативных правовых актов.
Ведомственные нормативные акты, подлежащие опублико¬ванию, после регистрации передаются в органы официальной печати. Официальное опубликование ведомственных норматив¬ных актов осуществляется не позднее десяти дней после их го¬сударственной регистрации.
Ведомственные нормативные акты вступают в силу со дня официального опубликования в газете «Российские вести», если в самом акте не указан более поздний срок. Нормативные акты Банка России вступают в силу со дня их официального опубли¬кования .в «Вестнике Банка России», за исключением случаев, установленных Советом директоров. Акты Федеральной комис¬сии по рынку ценных бумаг вступают в силу со дня их офици¬ального опубликования в «Вестнике Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг».
Акты, не прошедшие регистрацию, а также зарегистрирован¬ные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий и не могут служить основанием для регулирования соответствующих отношений, применения каких-либо санкций к организациям, должностным лицам, граж¬данам за невыполнение содержащихся в них предписаний.
Ненормативный акт госоргана, а в определенных случаях также нормативный акт, не соответствующий закону или другим правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц, могут быть признаны судом недействительными.
Нормативные правовые акты субъекта РФ, принятые в пре¬делах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на его территории органами государственной вла¬сти, госучреждениями, органами местного самоуправления, ор¬ганизациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.

Таблица 2.4. Сроки опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов

Акты
 Сроки опубликова¬ния
 Сроки вступления в силу
 Орган официального опубликования

Федеральные
конституцион¬ные законы, федеральные
законы В течение семи дней после дня их
подписания Президен¬том РФ По истечении десяти дней после дня офи¬циального опублико¬вания, если иное не
установлено законом «Российская газета», «Соб¬рание законо¬дательства РФ»

Акты Прези¬дента РФ

 В течение 10 дней по¬сле подпи¬сания
 По истечении семи дней после дня офи¬циального опублико¬вания, если при при¬нятии акта не уста¬новлен другой срок введения его в дейст¬вие «Российская газета», «Российские вес¬ти», «Собрание законодательст¬ва РФ»
Акты Прави¬тельства РФ Не позднее 15 дней со дня приня¬тия Со дня подписания, если при принятии акта не установлен
другой срок введения его в действие
 «Российская газета», «Российские вес¬ти», «Собрание законодательст¬ва РФ»
Ведомственные
нормативные
акты, затраги¬вающие права и свободы граждан или носящие меж¬ведомственный
характер Не позднее
десяти дней
после госу¬дарственной
регистрации
в Минюсте РФ В течение 10 дней со дня официального опубликования, если в самом акте не указан более поздний срок «Российские вести», «Бюллетень норма¬тивных актов»

Ведомственные
акты, не подле¬жащие опублико¬ванию
 —

 Со дня присвоения им номера регистрации, если в самом акте не указан более поздний срок —

Нормативные акты Банка Рос¬сии, затрагивающие права,
свободы и обя¬занности граж¬дан Не опреде¬лены

 Со дня официального
опубликования, за исключением случаев,
установленных сове¬том директоров «Вестник Банка Рос¬сии»

Акты Феде¬ральной комис¬сии по рынку
ценных бумаг Не опреде¬лены

 Со дня их официаль¬ного опубликования
 «Вестник Феде¬ральной комиссии по рынку ценных бумаг»

Правовые акты законодательного органа, высшего должност¬ного лица субъекта РФ, высшего исполнительного органа, долж¬ностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъ¬екта РФ, подлежат опротестованию прокурором. Президент РФ вправе обращаться в законодательный орган субъекта РФ с пред¬ставлением о приведении конституции (устава) субъекта РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.
Нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта РФ и их должностных лиц могут быть обжалованы в су¬дебном порядке, если они нарушают права и свободы человека и гражданина, общественных объединений, местного самоуправления.
Президент РФ вправе приостановить действия актов высшего должностного лица субъекта РФ, органа исполнительной власти в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса судом.
Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) госорганов или должностных лиц этих органов, в том числе издание несоответ¬ствующего закону акта госоргана, подлежат возмещению Рос¬сийской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или му¬ниципальным образованием.

Вопросы для повторения

1. В чем состоят особенности российского федерализма?
2. Охарактеризуйте систему органов государственной власти.
3. Назовите предметы ведения Российской Федерации.
4. Рассмотрите статус субъектов РФ и предметы их ведения.
5. Назовите федеральные органы законодательной и исполнитель¬ной власти и их функции.
6. Как регулируется порядок образования органов государствен¬ной власти субъектов РФ?
7. Каковы функции и структура органов администрации края, области?
8. Охарактеризуйте задачи улучшения взаимодействия органов госу¬дарственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.
9. Каковы значение и принципы судебной власти?
10. Перечислите органы судейского сообщества.
11. Каков порядок назначения судей?
12. В чем состоит роль судов в разрешении экономических споров?
13. Каков порядок разработки федерального закона ?
14. Дайте характеристику ведомственным нормативным актам.

ГЛАВА 3. РЕГИОНАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

• Принципы регионального управления • Компетенция Российской Федерации и субъектов РФ • Договоры и соглашения о разграни¬чении предметов ведения и полномочий • Регулирование экономического и социального развития регионов • Роль государственных органов в становлении местного самоуправления • Свободные и особые экономические зоны • Закрытые административно-тер¬риториальные образования

Под регионом понимается часть территории Российской Фе¬дерации, характеризующаяся общностью природных, социаль¬но-экономических, национально-культурных и иных условий, Региональное деление может не совпадать с административно-территориальным и национально-территориальным. Регион мо¬жет находиться в границах субъекта РФ либо объединять терри¬тории нескольких субъектов РФ. Несовпадение зон ответствен¬ности органов административного управления с подведомствен¬ностью территорий финансовым, судебным, силовым структу¬рам обеспечивает независимость представительств центральных органов от местных властей.
Регионализация государственного управления имеет объек¬тивные политические (демократия) и экономические (рынок) основы. Федеративное устройство государства, природные, хо¬зяйственные различия между регионами предопределяют акту¬альность повышения эффективности регионального управления, поиска оптимального варианта разграничения прав и ответст¬венности между федеральным центром и регионами. Успешное проведение реформ возможно лишь при активной государствен¬ной политике, учитывающей специфику каждого региона. Не¬приемлемы ни чрезмерный централизм, не способный учесть .многообразие местных условий, традиций, ни местничество, игнорирующее общенациональные интересы. Приоритет той или другой стороны может быть лишь временной мерой, обусловленной сложившимися конкретными обстоятельствами.
Федеральный центр обеспечивает общность экономического и политического пространства единством системы управления, денежной, бюджетной, налоговой политики. Регион вправе применять свою тактику реформ в рамках единого правового поля с соблюдением общегосударственных интересов и без на¬несения прямого или косвенного ущерба другим регионам. На региональном уровне успешнее решаются многие вопросы ис¬пользования природных ресурсов, охраны окружающей среды, поддержки малого предпринимательства.
Субъектами общественных отношений выступают органи¬зации, предприятия и граждане, принимающие хозяйствен¬ные и другие решения исходя из своих интересов в рамках установленных общих для всех правил. Тем не менее с орга¬нов государственной власти и управления регионов не снима¬ется .обязанность регулирования экономического и социаль¬ного развития на своей территории, использования имеющих¬ся рычагов воздействия.
В пределах своей компетенции регионы предоставляют пред¬приятиям независимо от формы собственности заказы на ком¬мерческой основе, льготы по уплате налогов в местный бюджет, по тарифам за пользование электрической и тепловой энергией, по арендной плате. Они участвуют инвестициями в сооружении объектов федеральной собственности, в федеральных програм¬мах. Центр тяжести реализации социальной политики переносит¬ся на региональный уровень, особенно в части жилищно-коммунального хозяйства, бытового обслуживания, образования, здравоохранения, социальной защиты уязвимых слоев населения, повышения занятости. Расширяются их возможности в регулиро¬вании оплаты труда на основе соглашений между объединениями профсоюзов, работодателей и органами исполнительной власти.
Региональное управление базируется на принципах обеспе¬чения государственной целостности страны, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения меж¬ду органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Оно предполагает регулирование экономического и социального развития регионов с помощью активной регио¬нальной политики.

3.1. Разграничение предметов ведения и полномочий

Федеративным договором установлены предметы ведения и полномочия федеральных и региональных органов власти. К предметам ведения Российской Федерации отнесены около 50 позиций; совместного ведения — 40; предметы ведения субъ¬ектов РФ не фиксированы, к ним отнесены все предметы веде¬ния, за исключением предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения. В своих нормативных актах субъекты РФ отражают до 50 полномочий собственного ведения*. В каж¬дом предмете ведения содержатся полномочия и законодатель¬ного регулирования, и государственного управления.
* К примеру, в Канаде, являющейся федеративным государством, предметы ведения распределены соответственно следующим образом: 29 — 3 — 16.

Предметы ведения, установленные федеративным догово¬ром, подтверждены Конституцией РФ.
В ведении Российской Федерации находятся вопросы об¬щегосударственного значения, среди них:
• принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное уст¬ройство;
• защита прав и свобод человека;
• организация федеральных органов власти;
• управление федеральной собственностью;
• разработка основ федеральной политики;
• финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулиро¬вание, денежная эмиссия, ценовая политика;
• федеральный бюджет;
• федеральные энергетические системы, федеральный транс¬порт; деятельность в космосе;
• внешняя политика, оборона и безопасность;
• судоустройство, прокуратура; уголовное, гражданское, ар¬битражное законодательство;
• метеорологическая служба, стандарты, официальный ста¬тистический и бухгалтерский учет.
Статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ, а также конституцией республики, уставом края, области, города феде¬рального значения, автономной области, автономного округа, принимаемыми законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ. Отношения автономных округов, входящих в состав края, области, могут регулироваться фе¬деральным законом и договором между органами государствен¬ной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края, области. Статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с конституционным законом. Границы между субъ¬ектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия.
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся следующие вопросы:
• Обеспечение соответствия конституций, законов, иных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и феде¬ральным законам.
• Защита прав и свобод человека, режим пограничных зон.
• Владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; охрана па¬мятников.
• Разграничение государственной собственности, общие принципы налогообложения.
• Общие вопросы образования, науки, культуры; координа¬ция вопросов здравоохранения; социальная защита.
• Борьба с катастрофами, эпидемиями, стихийными бедст¬виями, ликвидация их последствий.
• Законодательство административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, о недрах, охране окружающей среды.
• Кадры судебных и правоохранительных органов, адвока¬тура, нотариат.
• Общие принципы организации государственной власти и местного самоуправления.
• Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ.
По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъ¬ектов РФ издаются федеральные законы и в соответствии с ни¬ми законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Федеральные законы не могут противоречить федеральным кон¬ституционным законам.
Вне пределов ведения Российской Федерации и полномо¬чий Российской Федерации по предметам совместного веде¬ния субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Так, в области внешнеторговой деятельности они имеют право:
• формировать и реализовывать региональные программы внешнеторговой деятельности;
• заключать соглашения в области внешнеторговых связей с субъектами федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств;
• содержать представителей при торговых представительствах России в иностранных государствах за счет своих бюджетов.
Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулиро¬вание, включая принятие законов и иных нормативных актов. Законы и иные правовые акты субъектов РФ не могут противо¬речить федеральным законам. В случае противоречия по пред¬метам ведения и совместного ведения действует федеральный Закон. В случае противоречия по предметам ведения субъектов РФ действует нормативный правовой акт субъекта РФ.
Субъекты РФ самостоятельно в соответствии с Конституци¬ей РФ и общими принципами организации государственной власти, установленными федеральным законом, учреждают сис¬тему представительных и исполнительных органов.
Совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ не порождает вертикальной соподчиненности, так как осущест¬вляется разграничение между Российской Федерацией и субъек¬тами РФ. За субъектами РФ закрепляется определенный объем полномочий, что способствует повышению эффективности ор¬ганов государственной власти, стабильности государства.
При разграничении используется принцип делегирования полномочий, субсидиарности. Высшая инстанция берет на себя те функции, которые не может самостоятельно выполнять низ¬шая. Права принятия решений передаются на тот уровень, ко¬торый ближе к заинтересованному населению. В свою очередь субъекты РФ делегируют на более высокий уровень те функции, которые не могут выполнять самостоятельно. Так обеспечивает¬ся взаимодополняемость управленческих функций.
Сфера ведения определяется на основе федерального закона и заключения между Российской Федерацией и субъектами РФ двусторонних договоров и соглашений о разграничении предме¬тов ведения и полномочий. Договоры учитывают региональные особенности и направлены на сохранение территориальной це¬лостности, единства экономического пространства, обеспечение действенности государственной власти.
Договор между органами государственной власти Россий¬ской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ является правовой формой разграничения предметов веде¬ния и полномочий между федеральными и региональными ор¬ганами власти.
Соглашение между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ явля¬ется правовой формой передачи федеральными органами ис¬полнительной власти и органами исполнительной власти субъ¬ектов РФ друг другу части своих полномочий.
Сторонами договора являются федеральные органы государ¬ственной власти и уполномоченные законом субъекта РФ орга¬ны государственной власти субъектов РФ. Сторонами соглаше¬ния являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ.
Ниже приводится перечень предметов договора и соглашения.

Предметы договора Предметы соглашения
1. Конкретизация предметов ве¬дения и полномочий, установ¬ленных Конституцией РФ и фе¬деральными законами
2. Условия и порядок осуществ¬ления разграниченных договором полномочий
3. Формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора
4. Иные вопросы, связанные с исполнением положений договора 1. Передача осуществления части полномочий
2. Условия и порядок передачи осуществления части полномочий
3. Материально-финансовая ос¬нова передачи осуществления части полномочий
4. Формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения
5. Иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения

При Президенте РФ образована Комиссия по подготовке договоров и соглашений, утверждено Положение о порядке ра¬боты по разграничению предметов ведения и полномочий меж¬ду органами государственной власти Российской Федерации и. субъектами РФ.
Проекты договоров и соглашений вносятся в Комиссию высшим должностным лицом субъекта РФ и направляются для рассмотрения в законодательный орган субъекта РФ и Совет Федерации. Федеральные органы исполнительной, власти обяза¬ны представлять в Комиссию свои заключения и предложения по этим проектам.
В договоре конкретизируются предметы совместного ведения, обусловленные географическими, экономическими, социальны¬ми, национальными и иными особенностями субъекта РФ.
Договор не может изменять конституционный статус субъ¬екта РФ. Не допускается изъятие или перераспределение пред¬метов ведения Российской Федерации и предметов совмест¬ного ведения, установленных Конституцией РФ. Не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конститу¬ционного строя России, равноправия субъектов РФ, равенства прав и свобод граждан, а также иные полномочия, если их пе¬редача ведет к нарушению территориальной целостности Рос¬сии, верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны.
Договор подписывают Президент РФ и уполномоченное ли¬цо субъекта РФ. После подписания договора могут заключаться являющиеся его составными частями соглашения о разграниче¬нии полномочий по конкретным предметам совместного веде¬ния в договоре, если эти полномочия не установлены федераль¬ным законом. Соглашение подписывает руководитель соответ¬ствующего федерального органа исполнительной власти и упол¬номоченное лицо субъекта РФ. Соглашения о передаче феде¬ральными органами исполнительной власти части полномочий органам исполнительной власти субъекта РФ и о передаче орга¬нами исполнительной власти субъекта РФ части полномочий федеральным органам исполнительной власти подписывают Председатель Правительства РФ либо уполномоченный им представитель федерального органа исполнительной власти и уполномоченное лицо субъекта РФ.
Если федеральными актами устанавливаются права, льготы, преимущества для субъектов РФ бóльшие, чем установленные договором, то применяются положения указанных правовых актов. В случае принятия федеральными органами государст¬венной власти в одностороннем порядке подзаконных правовых актов, противоречащих договору, подлежат применению нормы договора.
Договоры служат механизмом выравнивания и отстаивания интересов, прав и обязанностей субъектов РФ. Они разнород¬ны по содержанию, предусматривают определенные льготы и привилегии.                                     

В августе 1990 г. Верховным Советом Татарской АССР была принята Декларация о государственном Суверенитете. Земля, природ¬ные ресурсы, предприятия и учреждения, находящиеся на территории республики, объявлялись собственностью республики. В 1994 г. после трехлетних переговоров был подписан договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между орга¬нами государственной власти Российской Федерации и органами госу¬дарственной власти Республики Татарстан». Кроме того, заключены с Россией 12 межправительственных соглашений, определивших меха¬низм реализации договора. Из-под юрисдикции федерального центра выведены нефтедобыча, нефтепереработка, энергетика и др. Принят Закон «Об иностранных инвестициях», предоставивший внешним ин¬весторам более широкие права, чем аналогичный закон России.
На основе заключения договора Тверская область получила право на самостоятельное формирование бюджетной и налоговой политики с определением обязанностей области перед федеральным бюджетом. Од¬ним из направлений реализации условий договора стало Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. «О мерах государственной поддержки социально-экономического развития Тверской области».

Гарантом соблюдения Конституции РФ выступает Президент РФ. Несоответствие конституций, уставов, законов, других норма¬тивных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и феде¬ральным законам устраняется также рассмотрением вопросов госу¬дарственного строительства в конституционном судопроизводстве.
Органы государственной власти субъекта РФ имеют право оспаривать в суде и вносить в Правительство РФ предложения об отмене либо приостановлении действия правовых актов ми¬нистерств и ведомств Российской Федерации, которые регули¬руют вопросы, отнесенные к ведению субъекта РФ, и в ряде других случаев.
В России центральная и местная власти всегда воспринима¬лись как единая государственная власть. В этом единстве цент¬ральная власть имеет приоритет, так как синтезирует государст¬венную идею, задает параметры, определяет пути развития и контролирует местную власть, что население всегда одобряет.
Центральную власть в настоящее время олицетворяет прези¬дентская власть. Разграничение полномочий не должно приводить к ослаблению центральной власти. Наоборот, ее нужно укреплять. Чтобы в полной мере реализовать эффект президентской власти, усиливается контроль центра за использованием собственности, региональным законотворчеством, внешними связями.

3.2. Государственная региональная политика

Региональная политика является важным направлением дея¬тельности государства. Основными ее целями служат укрепление единства и целостности государства; преодоление существенных различий между регионами по факторам развития, уровню жизни, пресечение регионального сепаратизма, максимальное использова¬ние потенциала межрегионального обмена, создание предпосылок для саморазвития регионов, функционирования без дотаций.
Их достижение требует создания необходимых условий для производства и потребления, устранения барьеров на пути дви¬жения товаров и капитала, необоснованных привилегий, самостоятельного использования Центром ресурсов для решения коренных задач в регионах, оказания помощи местным органам в решении их проблем.
Задачи региональной политики не могут быть решены лишь на основе рыночных отношений. Их решение требует структур¬ной перестройки, планирования, финансирования и других ме¬тодов прямого участия государства, воздействия с учетом как общегосударственных интересов, так и территориальных аспек¬тов развития экономики.
Государство в приоритетном порядке формирует элементы единой инфраструктуры (энергетика, транспорт, связь, инфор¬матика), организует хозяйственное освоение новых территорий, регулирует размещение производительных сил путем создания специальных фондов регионального развития, содействует эф¬фективной специализации регионов, системой льготного креди¬тования и налогообложения стимулирует их экономическую ак¬тивность. Капитальные расходы регионов финансируются с привлечением федеральных средств, если их значимость выхо¬дит за пределы интересов регионов.
В социальной сфере федеральные органы управления при¬нимают меры по обеспечению гарантированных условий и каче¬ства жизни во всех регионах и устранению неоправданных различий в возможностях их социального развития, по предотвра¬щению ухудшения демографической ситуации, регулированию рынка труда, внутренней и внешней миграции, возрождению малых городов, крупных рекреационных зон.
В сфере экологии государство берет на себя ликвидацию по¬следствий природных катастроф, комплексное развитие регио¬нов, пострадавших от радиационного загрязнения, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, уст¬ранение кризисных ситуаций в районах с чрезмерными нагруз¬ками на природную среду.
Формами непосредственного участия государства в регули¬ровании развития регионов являются федеральные региональные программы, финансируемые на долевых началах из феде¬рального бюджета, особо важные инвестиционные проекты структурного характера, заказы на поставку продукции для об¬щегосударственных нужд и др.
Программы экономического и социального развития регио¬нов выделяют приоритетные направления, которые, как правило, являются особенными для каждого из них. В программы вклю¬чаются меры государственной поддержки социально-экономичес¬кого развития региона. Решения Правительства РФ по господ¬держке регионов (не связанные с единовременной помощью) оформляются соответствующими актами об утверждении феде¬ральных программ развития регионов. Для реализации наиболее крупных федеральных региональных программ создаются специ¬альные фонды, например, фонд финансирования программы со¬циально-экономического развития Республики Бурятия. На Центр федеральных программ при Правительстве РФ возлага¬ются функции единого заказчика федеральных целевых про¬грамм развития регионов.
Правительственная комиссия по государственной поддержке развития регионов координирует деятельность федеральных и региональных органов власти по стимулированию инвестицион¬ной активности в регионах, эффективности использования выде¬ляемых им бюджетных средств, мобилизации собственных ресур¬сов организаций всех форм собственности для решения перво¬очередных проблем экономического и социального развития. Комиссия готовит предложения по определению приоритетных направлений развития регионов, совершенствованию монито¬ринга социально-экономического развития, оказанию помощи в реализации целевых программ.   
После 1992 г. различия в уровне социально-экономического развития увеличились, и регионы разделились на богатые и бед¬ные. Так, соотношение среднедушевого производства промыш¬ленной и сельскохозяйственной продукции десяти наиболее развитых регионов и десяти наименее развитых в 1990 г. состав¬ляло 2,3, а в 1998 г. - 4,5 раза, разрыв среднедушевых доходов населения соответственно 3,8 и 5,7 раз. Только 10 (из 89) регио¬нов производят 44% ВВП страны. Федеративное государство не может нормально функционировать при глубоких различиях в уровне жизни между субъектами Федерации.        
Проблемными стали регионы, где сосредоточены предпри¬ятия ВПК, легкая промышленность, металлообработка. Кризис¬ное состояние охватило регионы с экстремальными природно-климатическими условиями, небольшие поселения. Официальное деление регионов на депрессивные и недепрессивные заменило их классификацию на нуждающиеся и ненуждающиеся в Государственной поддержке. Основным критерием депрессивности признано расчетное превышение расходов над доходами. При этом в доходы включаются: собственные доходы, трансферты, дополнительная помощь, в расходы — оплата труда, детские по¬собия, стипендии, субсидии ЖКХ, средства на содержание социально-культурной сферы. К депрессивным отнесены 28 ре¬гионов, в первую тройку вошли Дагестан, Бурятия, Тува.
В региональной политике необходимо, с одной стороны, со¬хранять приоритеты для регионов, имеющих особо важное стра¬тегическое значение, стимулировать развитие городов и районов с крупным научно-техническим потенциалом, которые могут стать «точками роста» экономики, предприятий, являющихся основой жизнедеятельности местного населения. С другой сто¬роны, требуются специальные методы регулирования в отноше¬нии регионов со сложными условиями хозяйствования, эколо¬гического состояния, с высоким уровнем безработицы, мигра¬ционными проблемами. Основными направлениями государст¬венной политики в отношении кризисных территорий являются:
• структурная перестройка производственного комплекса;
• уменьшение зависимости от внерегиональных поставок, импорта с замещением собственным производством;
• перенесение налогового бремени с производства на соци¬ально избыточное потребление, на сверхприбыль;
• создание региональных инвестиционных и инновацион¬ных фондов;
• реконструкция предприятий.
Реализуются программы, способствующие структурным преобразованиям, выравниванию социального развития. Основным источником средств для этого является территориальная рента, возникающая в регионах с более благополучными условиями и льготными государственными капиталовложениями в предыду¬щие годы. Средства поддержки используются через совместные программы на паритетных началах с регионами.
Малые и средние города являются, с одной стороны, «столицами» для сельских поселений, а с другой — тесно связаны с большими городами. Они могут более эффективно использовать прежде всего собственные природные, трудовые и хозяйствен¬ные ресурсы. Поэтому улучшение положения в малых и средних городах положительно влияет на все население. Федеральная комплексная программа развития малых и средних городов предусматривает решение проблем развития 3066 городских поселений России с населением до 100—150 тыс. чел. и поселков городского типа с общей численностью около 45 млн чел.
Мероприятия по ускорению развития малых и средних горо¬дов включают совокупность подпрограмм федерального, регио¬нального и городского значения, учитывают финансовые воз¬можности всех трех уровней. Основные источники финансиро¬вания определяются в регионах и на местах. Учитываются спе¬цифические особенности монопрофильных промышленных по¬селений, городов, научных центров.
Особое внимание обращается на скорейшее освоение терри¬торий с наиболее благоприятными условиями экономической деятельности, в таких регионах активнее используется частный капитал. Например, утверждена программа «Стабилизация и раз¬витие экономики Кабардино-Балкарской Республики (КБР)». Сейчас республика дотационна, хотя, занимая лишь 12,5 тыс. км2 площади, имеет выгодное географическое положение, при¬родные условия, транспортные коммуникации, разнообразные минерально-сырьевые ресурсы. Она обладает запасами мирового значения ресурсов для производства вольфрамомолибденовой продукции, мощными залежами туфа, запасами нефти, золота, обилием горных рек. Предусмотрено привлечение иностранных кредитов под гарантии Правительства РФ.
После распада СССР Россия превратилась в северную страну (наравне с Норвегией, Канадой, Данией — Гренландией).
Районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности занимают в 27 субъектах РФ около 60% территории страны. Здесь расположены 70 городов, более 360 поселков городского типа, 1200 мелких поселений, проживают 30 коренных народов численностью 200 тыс. чел. Общая численность населения в районах Крайнего Севера — 12 млн чел. В мире 12 городов на Крайнем Севере с населением более 100 тыс. чел., из них 11 — в России. В мировом масштабе российский Север — это 7% су¬ши и 0,2% населения планеты.
Ученые признают 11 из 17 млн км2 территории России ма¬лопригодными для жизни: средняя температура ниже 2°, высота над уровнем моря более 2000 м, около 15% территории вообще пока не затронуты человеческой цивилизацией.
Однако только в разведанных месторождениях Севера сосредо¬точены 1/3 мировых запасов никеля, 1/10 меди, 15% кобальта, 1/3 платиноидов, 100% российских алмазов, 80% нефти, почти весь добываемый природный газ, 90% олова, 15% каменного угля и т.д. В этих районах добывается почти 50% деловой древесины, основная часть пушнины, речной и морской рыбы. Важно также, что залежи полезных ископаемых мирового масштаба расположе¬ны концентрированно; 92% разведанных запасов газа — на не¬большой площади Надым — Пур — Газовская; 70% добычи нефти и 90% газа приходится на Тюменскую область. Здесь же 46% ми¬ровых внетропических лесов (поставщик кислорода), главные за¬пасы пресной воды. Северный морской путь является глобаль¬ной транспортной системой, способной обеспечивать кратчай¬шие перевозки: возить в США и Японию из Европы по нему дешевле, чем через Суэцкий канал или вокруг Африки. Север не затратная, а очень эффективная территория. Он приносит в бюджет в 1,7 раза больше, чем забирает. Россия живет за счет Се¬вера, хотя это далеко не все осознают.
СССР осваивал Север всерьез и надолго, добился грандиоз¬ных успехов, создав базу для существования нынешних поко¬лений. Этой базой Россия пользуется уже почти 10 лет без су¬щественных новых вложений.
В бюджете был раздел «Северный завоз», Госплан СССР жестко контролировал доставку всех грузов. Политика государ¬ства в отношении Севера начиная с 1992 г. базируется на следующих положениях.
1. Север в рыночные отношения не вписывается, так как требует дотаций на обустройство территорий, продукцию, кото¬рая становится нерентабельной; дотации Северу препятствуют макроэкономической стабилизации, проведению реформ*.
* Северный завоз требуется для 163 административных районов, где проживает лишь 3,5 млн чел. Поставки продукции (товаров) для региональных и муниципальных нужд за счет средств федерального бюджета на поддержку завоза в районы Севера осуществляются на конкурсной основе в порядке, установленном для закупок для государственных нужд. Субъекты РФ, имеющие в составе рай¬оны Севера, заключают соглашения с победителями в конкурсах.
Государство обеспечивает финансовую поддержку завоза из средств фонда це¬левых субвенций. Средства предоставляются субъектам РФ. Органы исполнительной власти субъектов РФ расходуют эти средства предприятиям на оплату стоимости поставляемых нефти, топлива и расходов по доставке.
Основанием для оплаты являются договоры с предприятиями на поставку продук¬ции. Средства, полученные для поддержки завоза нефти, нефтепродуктов, топлива учитываются в ценообразовании на топливо, электрическую и тепловую энергию для населения и предприятий.
В 1990 г, за счет бюджета потребности Севера обеспечивались на 90%, в 1998 — 5%. Зa последние 5 лет объем северного завоза уменьшился в 2 раза. В 1998 г. впервые не принято решение о северном завозе. Россия является единственной северной стра¬ной, которая по существу не применяет протекционизм по отношению к Северу.

2. Север перенаселен (80% мирового населения Арктики приходится на российские территории), что требует чрезмерных расходов на завоз топлива, продовольствия, содержание инфра¬структуры; северяне являются обузой для бюджета, властей, предпринимателей.
Из конкретных мероприятий новой северной политики прежде всего следует обратить внимание на сокращение фе¬деральных расходов на нужды Севера и частичное переложе¬ние их на регионы; замораживание льгот для прибывающих на Север по приглашению частных компаний.
Государство берется оплачивать только завоз топлива и выполнение нескольких программ. Разработана федеральная программа по переселению с Севера (на ее реализацию Всемир¬ный банк реконструкции и развития предоставил кредит 80 млн долл.); она получила статус президентской программы. Намеча¬лось в 1998 г. переселить 85 тыс. чел., в том числе 70 тыс. из Норильского промузла. Видимо, предстоит великое переселе¬ние, так как кандидатами на него являются миллионы человек. После 1991 г. уехали с Севера около 1 млн чел. История не зна¬ет таких масштабов бегства с освоенных территорий.
Свободные цены, тарифы выталкивают Север из экономиче¬ского пространства России, продовольственные и другие товары выгоднее стало завозить из стран Азиатско-тихоокеанского ре¬гиона, с Аляски. Проводка судов по Севморпути сократилась в 3—4 раза. Ледокольный флот простаивает из-за отсутствия гру¬зов. Заброшен готовый к эксплуатации БАМ.
Таким образом, новая северная политика пока терпит неуда¬чу. Север в настоящее время — одна из беднейших и заброшен¬ных территорий.
Поэтому нужно вносить существенные изменения в госу¬дарственное управление и политику по отношению к Северу. В частности, предлагается объединить территории Севера в еди¬ное административное формирование со своей законодатель¬ной базой, правом принятия самостоятельных решений. При этом можно использовать поучительный опыт освоения Аля¬ски. Этой территории США был предоставлен исключитель¬ный статус. За 1959—1999 гг. самый бедный штат стал одним из самых благополучных.
В составе северных территорий следует выделить те, кото¬рые действительно таковыми являются, и на них обратить ocновное внимание, США, Канада, Дания при районировании пользуются методологией географа Л. Амдена. Она учитывает природные, социально-экономические факторы (всего 10 па¬раметров): толщина промерзания почвы, число относительно теплых дней в году, сумма осадков, наличие растительности, транспортная доступность по земле и воздуху, численность населения и др. По этой методике Архангельск набирает 231 балл из 1000, Якутск — 302, остров Врангеля — 800, Зем¬ля Франца-Иосифа — 875.