Информационное право - Учебники на русском языке - Скачать бесплатно

Наталия Николаевна Ковалева

Информационное право России: учебное пособие

 Сокращения

АПК РФ – Арбитражный процессуальный кодекс РФ

БК РФ – Бюджетный кодекс РФ

ГК РФ – Гражданский кодекс РФ

ГПК РФ – Гражданский процессуальный кодекс РФ

КоАП РФ – Кодекс РФ об административных правонарушениях

МРОТ – минимальный размер оплаты труда

РФ – Российская Федерация

СЗ РФ – Собрание законодательства РФ

ТК РФ – Трудовой кодекс РФ

ТмК РФ – Таможенный кодекс РФ

УИК РФ – Уголовно‑исполнительный кодекс РФ

УК РФ – Уголовный кодекс РФ

УПК РФ – Уголовно‑процессуальный кодекс РФ

ФЗ – Федеральный закон

ФКЗ – Федеральный конституционный закон

Предисловие

Высокие информационные технологии буквально пронизывают наше общество. В условиях развития рыночной экономики они приобретают особое значение, так как позволяют осуществлять управление государством не административными методами, а социально ориентированными, они также призваны отражать баланс интересов, существующих в обществе.

Обязательными предпосылками построения правового государства, создания демократической и эффективной системы управления делами страны, формирования передовой социально ориентированной экономики, подъема нации, образования, культуры являются информационный потенциал, отвечающий самым строгим меркам научно‑технического прогресса. Высокие интеллектуальные технологии в сфере информатизации превращаются в сильный фактор, активно влияющий на развитие человечества. Надлежащее состояние информационного дела повышает уровень правовой защищенности человека. Новые технологии способствуют расширению прямых и обратных связей между государством и гражданским обществом.

Сама по себе информатизация нейтральна, но она создает благоприятные условия для проведения структурных государственных реформ. Расширение сферы информационной деятельности, развитие информационных технологий обусловили появление такой отрасли законодательства, как информационное право. Во многих странах мира ученые заявляют о создании самостоятельной отрасли права – информационного права. Необходимо существенное улучшение состояния дел в сфере правовой информатизации. Состояние информационного права отражает роль и место информатизации в жизни страны, отношение к ней со стороны власти и всего общества. Будучи в значительной мере предопределено объемом, характером и назначением всего информационного дела, само информационное право, в свою очередь, воздействует на ход информационных процессов.

В информационном праве огромное количество теоретических и практических нерешенных проблем. Это связано в первую очередь с недостатком специалистов в данной сфере. Углубленное изучение информационного права необходимо не только юристам, но и огромной армии государственных служащих. Современное государство активно распространяет использование новейших технологий, что позволяет приблизить государственный аппарат к конкретным людям.

Терминология информационного права до сих пор в значительной мере не отработана, хотя в последнее время учеными проделана большая работа в этом направлении. Расследование информационных правонарушений, их профилактика невозможны без унификации подходов в теории информационного права.

Настоящее учебное пособие является относительно кратким изложением научно‑теоретического материала по всем темам учебного курса. Некоторые темы излагаются в пособии весьма фрагментарно. Это объяснимо. Во‑первых, современное информационное законодательство включает в себя огромное количество важных и необходимых для познания студентами законов и иных нормативных правовых актов. Этот факт не позволяет детально рассматривать в учебнике данные и иные информационно‑правовые институты. Во‑вторых, авторы учебника рекомендуют для изучения соответствующие нормативные правовые акты, в которых содержатся нормы, регулирующие соответствующие управленческие отношения. Внимательное ознакомление с текстами рекомендуемых законов позволит студентам всесторонне изучить учебный материал. Студентам рекомендуется, основываясь на общих представлениях о сущности той или иной темы, самостоятельно анализировать соответствующие федеральные законы, законы субъектов РФ и иные нормативные правовые акты, рекомендуемые для изучения информационно‑правовых институтов.

Необходимо также помнить, что международное право, международные договоры и соглашения, общепризнанные нормы и правовые принципы входят в правовую систему РФ. Поэтому информационное право должно развиваться и с учетом требований международных правовых институтов, на основе принципов «интернационализации» правовых систем мира.

Раздел

1 ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Глава 1. Информационное право как отрасль права

1. Понятие информации

Создание современных сложных информационных технологий нового поколения обусловило почти безграничные возможности общества и государства в получении и использовании информации. В результате информация превратилась в важнейший ресурс государства наряду с его другими основными ресурсами – природными, экономическими, трудовыми, материальными.

В философской литературе сложилась устойчивая традиция рассмотрения информации на основе философских категорий отражения и различия (разнообразия). Информация не существует без отражения, как и отражение без информации. Свойство отражения заключается в способности любого объекта воспроизводить некоторые особенности воздействующих на него объектов. Однако для определения понятия информации одной категории отражения недостаточно. Информация имеет место только там, где среди некоторого тождества существует определенное различие. Единицей измерения информации может считаться элементарное различие, т.е. различие между двумя объектами в каком‑либо одном фиксированном свойстве. Чем больше в совокупности отличных друг от друга элементов, тем больше эта совокупность содержит информации. Таким образом, информация в философии определяется как отраженное разнообразие, а именно разнообразие, которое отражающий объект содержит об отражаемом.

Выделяются четыре вида отражения: в неживой естественной природе (элементарное отражение), в живой природе (биологическое отражение), в обществе (социальное отражение) и в искусственной природе.

Основным формам отражения соответствуют четыре вида информации:

– элементарная (в неживой природе);

– биологическая (в объектах живой природы);

– социальная (в обществе);

– технико‑кибернетическая (в автоматизированных устройствах).

Как отмечает И.А. Юрченко, особенностью информации является то, что ее невозможно представить без какой‑либо материальной основы, она является атрибутом (свойством) материи и неотделима от нее. Даже тогда, когда информация отражается сознанием человека, она существует лишь в единстве с определенными нейрофизиологическими процессами, т.е. имеет свой материальный носитель[1] . Следует отметить, что в идеалистическом представлении допускается существование информации самостоятельно, без носителя, например душа человека, информационное поле Земли и т.п.

Социальная информация – это информация, получаемая и используемая людьми. Она существует в двух формах – материальная и идеальная. Материальная социальная информация – это «потенциальная» информация, существующая как «вещь в себе». Она присутствует в объектах, испытавших на себе воздействие человека (это, например, техника, другие предметы, созданные человеком, новые сорта растений и породы животных и т.п.). Информация, которую человек извлекает из окружающей среды и отображает своим сознанием, превращается в идеальную социальную информацию.

Идеальная социальная информация – это воспринятое содержание сообщения относительно того или иного факта, передаваемое индивидом или группой таковых в вербальной или любой другой знаковой либо образной форме другому индивиду или группе таковых. Именно этот вид социальной информации является объектом правового регулирования. То есть правовое регулирование информации как предмета возможно, только если эта информация отображена человеком.

В конце 50‑х гг. один из основоположников кибернетики Н. Виннер определил информацию как «обозначение содержания, полученного из внешнего мира в процессе нашего приспособления к нему и приспособления к нему наших чувств. Процесс получения и использования информации является процессом нашего приспособления к случайностям внешней среды и нашей жизнедеятельности в этой среде»[2]. В данном определении ученый впервые затрагивает проблему неполноты получаемой индивидом информации, с одной стороны, а с другой – необходимость защиты сведений от «случайностей внешней среды».

Развитие информационных технологий заставляет интенсивно совершенствовать законодательную базу, вводит в юридическую сферу понятия, ранее применявшиеся в кибернетике и информатике.

Кроме того, для того чтобы информацию можно было подвергнуть правовому регулированию, она должна обладать соответствующими так называемыми юридическими свойствами.

К юридическим свойствам информации[3] относятся следующие.

1. Физическая неотчуждаемость – информацию невозможно отделить от материального носителя. Например, если человек сочинил стихотворение или написал рассказ и хочет его продать, эта информация не исчезнет у него после совершения сделки, как если бы он продал машину или шкаф; таким образом, отчуждение информации заменяется передачей прав на ее использование.

2. Обособленность – информация для включения в гражданский оборот используется в виде символов, знаков, таким образом обособляется от производителя и существует отдельно.

3. Двуединство информации и носителя – заключается в том, что информация – это вещь на материальном носителе.

4. Распространяемость (тиражируемость) – возможность распространения неограниченного количества экземпляров без изменения содержания информации.

5. Организационная форма информации – документ.

6. Экземплярность – существование информации на отдельном материальном носителе, отсюда учет количества экземпляров через учет количества носителей.

Конечно, правовое понятие информации несколько у́же, чем философское. Так, ст. 2 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. № 24‑ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» дает следующее определение: «Информация – сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления»[4] . Новый Федеральный закон № 149‑ФЗ от 27 июля 2006 года «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[5] (далее – Закон об информации) в ст. 2 расширил понятие «информация»: «Информация – сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления). В приведенном контексте термин „информация“ становится универсальным, он обозначает любые сведения о ком‑либо или о чем‑либо, получаемые из любого источника в любой форме: письменной, устной, визуальной и т.п. В данном определении сведения понимаются как реальные объекты социальной жизни: лица, предметы, факты, события, явления, процессы. Эти сведения могут служить и объектом познания, и ресурсом пополнения информационной базы: с одной стороны, сведения могут быть получены в результате исследования окружающей действительности и приобщены к уже существующей объективной системе знаний о мире, а с другой – быть объектом поиска, производимого конкретным потребителем для достижения его целей.

2. Виды информации. Документированная и недокументированная информация

Существует множество критериев классификации информации. Кроме исследователей, работающих в сфере кибернетики, экономики и информатики, попытки рассмотреть структуру информации предпринимают специалисты по массовым коммуникациям и социальному управлению. Так, например, Б. Евладов выделяет четыре основных вида информации: контрольно‑измерительную, учетно‑статистическую, научно‑техническую и общественно‑политическую. Контрольно‑измерительная информация – та, которая связана с постоянным техническим контролем на производстве, и та, которая добывается в естественно‑научных исследованиях. Она фиксируется приборами и первичными учетными документами (таблицами, перфокартами и т.п.) и используется в целях регуляции процессов. Учетно‑статистическая информация включает в себя данные, которые поступают главным образом в цифровом виде и отражают развитие экономики, культуры, здравоохранения, образования и т.д. Так, например, при решении комплексных задач государственного и хозяйственного управления в сфере природопользования находят широкое применение разного рода кадастры, реестры и регистры в области водного, лесного и рыбного хозяйства, геодезии и картографии, геологии и экологии, гидрометеорологии, землеустройства и землепользования, стройиндустрии, а также данные государственного учета ресурсов животного и растительного мира. Наиболее полное отражение статистическая информация находит в специфических отчетах, используемых в сфере управления. Научно‑техническая информация включает в себя разнообразные данные, характеризующие состояние тех или иных наук, технические достижения. Эта информация отражается обычно в массе специальной литературы по разным отраслям науки, промышленного и сельскохозяйственного производства и используется в основном узким кругом специалистов этих отраслей. Общественно‑политическая информация – сведения, рождаемые в повседневной экономической, политической и культурной жизни общества[6] .

По степени организованности (упорядоченности) информацию можно разделить на документированную и недокументированную.

В трех федеральных законах дается понятие документированной информации. В одном случае (в узком смысле слова) документированная информация – это зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать, определить такую информацию, или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель (ст. 2 Закона об информации). В другом (широком смысле слова) – под документом понимается материальный объект с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи или изображения, предназначенный для передачи во времени и пространстве в целях хранения и общественного использования (ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 77‑ФЗ «Об обязательном экземпляре документов», ст. 1 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 78‑Ф3 «О библиотечном деле»).

Таким образом, документированная информация – это особая организационная форма выражения информации.

Информационные ресурсы составляют определенные документы или массивы документов, имеющие реквизиты.

Недокументированная информация остается за пределами правового регулирования.

Кроме того, по категориям доступа информация делится на:

1) информацию с ограниченным доступом, которая, в свою очередь, делится на:

– информацию, существующую в виде государственной тайны;

– информацию, существующую в виде конфиденциальной информации;

2) открытую (общедоступную) информацию.

Следует подчеркнуть, что исходя из подхода, предполагающего обязательное наличие субъекта, воспринимающего информацию, закрытой информации не бывает; так, это означало бы, что существует информация не известная никому, т.е. информация без субъекта, ее воспринимающего.

К открытой информации относится: вся неправовая информация, а также информация о выборах и референдуме; официальные документы, обязательно представляемая информация.

Статья 5 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485‑1 «О государственной тайне»[7] определяет перечень сведений, составляющих государственную тайну. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, конкретизируется в утвержденном Указом Президента РФ Перечне сведений, отнесенных к государственной тайне[8].

К сведениям конфиденциального характера в соответствии с Указом Президента от 6 марта 1997 г. № 188 «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера» отнесены:

персональные данные, коммерческая тайна, служебная тайна, профессиональная тайна.

Информация в зависимости от порядка ее предоставления или распространения подразделяется на: 1) информацию, свободно распространяемую; 2) информацию, предоставляемую по соглашению лиц, участвующих в соответствующих отношениях; 3) информацию, которая в соответствии с федеральными законами подлежит предоставлению или распространению; 4) информацию, распространение которой в Российской Федерации ограничивается или запрещается.

Информация делится по роли в системе права на правовую и неправовую.

Определение сущностной характеристики и содержание термина «правовая информация» даны как в широком, так и в узком смысле. Иногда под правовой информацией понимается только информация, которая содержится в нормах права. Более широкое понимание предполагает понимание правовой информации как совокупности сведений о праве, всех процессах и явлениях, с ним связанных. Наблюдается тенденция использовать этот термин в еще более широком значении. Им наряду с имеющимся информационным фондом обозначается также и совокупность норм, знаний и информации, определяющих поведение личности и различных социальных групп в правовой сфере. Здесь уже правовая информация рассматривается под углом социального механизма действия права, который зависит от многих факторов.

Таким образом, уровень доступности правовой информации, в частности законодательства, – один из важнейших показателей правовой культуры любого общества, способный влиять на функционирование всех элементов механизма социального действия права. Он определяется не только состоянием правовых норм, их систематизированностью и т.д., но и факторами, находящимися в сфере правовой культуры личности, функционирования каналов правового информирования граждан, в том числе Интернета.

Понятие доступности правовой информации может быть охарактеризовано и в широком смысле. В этом случае в его содержании следует различать два аспекта: предпосылки знания личностью содержания юридических норм и результат реализации этих предпосылок, определенный уровень знания права, достигнутый в обществе.

Обеспечение доступности правовой информации, контроль за ее состоянием – это обязанность государства. К этому его обязывает необходимость формирования статуса гражданина демократического общества, предполагающего информированность по всем важнейшим вопросам общественной жизни.

Представляется возможным выделить следующие факторы доступности правовой информации[9] с использованием Интернета.

Это прежде всего качественный уровень правовой информации. К числу факторов, влияющих на качество информации, В.М. Боер относит следующие[10]:

– научность и объективность. Научность предполагает ее соответствие требованиям объективных закономерностей развития общества, обобщенности, систематичности, скоординированности ее потоков и каналов. Научность, объективность правовой информации должна быть неразрывно связана с жизнью, практикой создания гражданского общества, реализацией современных задач;

– достоверность. Данное качество воспитывает чувство ответственности. Условиями достоверности являются плюрализм мнений, критика правовой реальности устаревших законов. Достоверность – предпосылка доверия личности к государству, необходимое средство формирования правовой культуры, повышения социальной активности членов общества;

– конкретность (информация должна иметь конкретного адресата);

– полнота (сведения должны отличаться разнообразием);

– достаточность – возможность из данного информационного сообщения уяснить суть, сформировать определенные навыки, неоднократно воспроизвести некоторые положения для лучшего усвоения, разъяснить термины;

– актуальность и новизна. Своевременное поступление к гражданам информации позволяет быстро и эффективно решать необходимые задачи, формировать общественное мнение. Ее отсутствие влечет невозможность в полной мере реализовать права граждан. Эффективному управлению правовыми процессами может служить только систематизированная, комплексная правовая информация, которая сочетает в себе различные сведения, исторически и логически увязанные, поступающие в определенном порядке и последовательности. Соблюдение этого требования позволит личности видеть явление во всей его сложности и многообразии в общей системе права, корригировать его функционирование и развитие соответственно каждой конкретной ситуации;

– оптимальность, точность, лаконичность.

Правовая информация создается в результате правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности. Она делится на:

а) нормативную, т.е. содержащую нормы права (например, закон);

б) ненормативную, т.е. не содержащую норму права (например, приговор суда).

Неправовая информация создается не как результат правотворческой деятельности, обращается в обществе с предписанием правовых норм.

Неправовая информация, в свою очередь, делится на:

а) массовую информацию (содержится в СМИ, например);

б) информацию, являющуюся объектом гражданских прав.

3. Предмет информационного права

Сущность и характер общественных отношений, возникающих между различными субъектами в информационной сфере, во многом определяются особенностями и юридическими свойствами информации – основного объекта, по поводу которого и возникают эти отношения. Объект информационных отношений обладает несомненными специфическими свойствами. Данная специфика предопределена многоаспектностью и многогранностью самого понятия «информация». Соответственно информационные отношения, как правило, не выступают в чистом виде. Чаще всего они «сопровождают» другие отношения в сфере управления, государственного строительства, международного сотрудничества, в области экономики, жизни граждан и т.д. Процессы этого «сопровождения» все чаще и чаще регламентируются законодательными и иными нормативными актами: устанавливаются обязательность предоставления соответствующих видов информации, порядок ее распространения, правила доступа к ней и ограничения, ответственность за определенные правонарушения, обеспечение информационной безопасности и т.д. Отношения, складывающиеся между участниками этих процессов, в реальной правовой действительности обособляются и тем самым переходят в категорию предмета информационного права.

Процесс расширения границ информатизации современного общества, всех его государственных и негосударственных структур приводит к расширению сферы отношений, регулируемых нормами информационного права. Содержание таких отношений определяется постепенно под воздействием внешних объективно происходящих и исторически обусловленных процессов социально‑экономического, политического и иного характера.

Предмет информационного права – часть общественных отношений, которая связана с созданием, оформлением, хранением и обработкой, распространением, использованием информационных ресурсов, связывается с развитием в области формирования и управления информационными ресурсами, с развитием и использованием новых технологических работ с информацией и технологиями ее передачи в системах и сетях коммуникаций, с установлением мер по обеспечению безопасности в информационных сферах и включает в себя юридическую ответственность в названных областях.

Предметная область информационного права включает в себя процесс информатизации – организацию социально‑экономических и научно‑технических оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав субъектов на основе формирования и использования информационных ресурсов.

Информационное право – совокупность правовых норм, относительно охраняемых государством, возникающих в информационной сфере производства, преобразования и потребления информации. Право является информационной системой, следовательно, информационное право изучает и информационную сущность права.

4. Особенности формирования информационного права

Благодаря техническим и технологическим процессам сегодня быстро осуществляются накопление информации, информационный обмен, информационное взаимодействие как в пределах одного государства, так и межгосударственные. Повсеместное же внедрение информационных телекоммуникационных технологий и основанных на них информационных телекоммуникационных сетей привело к формированию глобального межгосударственного информационного виртуального пространства, в котором информация вращается в непривычной для традиционного права электронной форме. Формируется мировое информационное пространство, закладываются основы перехода к открытому информационному обществу.

В информационном обществе резко возрастает роль права как главного механизма регулирования общественных отношений. Однако информационное общество развивается такими стремительными темпами, что право отстает от его потребностей, и потому многие общественные отношения, уже действующие в информационной сфере (в первую очередь в информационных сетях, например Интернете, и в условиях применения других информационных технологий), остаются неурегулированными.

Лавинообразно нарастающие потребности информационного общества в правовом регулировании возникающих в нем общественных отношений приводят к формированию новой комплексной отрасли права, называемой ныне информационным правом. Особенности структуры и содержания информационного права определяются особенностями основных составляющих это право элементов.

Обоснованным является утверждение, что в эпоху персональных компьютеров и сетевых информационных технологий информационная сущность процессов управления в социальных системах приобретает все большее значение. И это положение должно быть включено в объект исследования всех социально ориентированных наук, включая как общую теорию права, так и отдельные его отрасли. Кстати, в современном понимании законотворческие процессы в своей реализации все более приближаются к виду специальных информационных технологий. А в правоприменительной сфере некоторые отрасли права, например то же административное право или таможенная и налоговая деятельность, уже просто немыслимы без компьютерных технологий ведения соответствующих документальных массивов.

Стремительно развивающаяся тенденция перехода к информационному обществу придает особую актуальность исследованиям информационного содержания социальных процессов, попадающих в сферу интересов права, а формы представления, движения, использования соответствующей информации необходимо активно включать в совокупность объектов правовых исследований. Именно здесь заложено обоснование объективности выделения информационного права в самостоятельную комплексную отрасль.

Таким образом, информационное право включает в себя многие правовые проблемы административного права, фокусируя их в плоскости регулирования информационных отношений, которые становятся иногда для административного права специфическими и недоступными для разрешения собственными средствами.

В последние годы в связи с развитием машинных информационных технологий в сфере социального управления происходит своеобразное вытеснение многих вопросов информационного обеспечения из сферы, традиционно принадлежащей административному праву. Основой таких процессов является нарастающая дифференциация процессов информационного обеспечения принятия решений в сфере государственного управления (использования баз и банков данных, «ситуационных комнат» и т.п.). Одним из основополагающих принципов информационного обеспечения для сферы государственного управления в демократизирующемся обществе становится требование «информационной прозрачности» административной системы. Таким образом, вся процедура информационного обеспечения административной системы перемещается в область информационного права.

Кроме того, формирование информационного права тесно связано с формированием информационного общества. Выделим особенности формирования информационного общества.

1. Наличие информационной инфраструктуры (трансграничные информационно‑телекоммуникационные сети и информационные ресурсы в них).

2. Массовое применение персональных компьютеров и подключение их к трансграничным информационно‑телекоммуникационным сетям.

3. Подготовка членов общества к работе на компьютерах в трансграничных информационно‑телекоммуникационных сетях.

4. Новые формы и виды работы в трансграничных информационно‑телекоммуникационных сетях и виртуальном пространстве.

5. Возможность практически мгновенно получать из трансграничных информационно‑телекоммуникационных сетей информацию.

6. Возможность мгновенно общаться.

7. Интеграция СМИ и трансграничных информационно‑телекоммуникационных сетей.

8. Отсутствие географических и геополитических границ государств, участвующих в трансграничных информационно‑телекоммуникационных сетях.

Для достижения цели формирования новой цивилизации необходимо ликвидировать разрыв в области информационных технологий, изменить методы взаимодействия между государствами в целях продвижения социального прогресса. Чтобы достичь этой цели, нужно построить новые правила поведения и новые правила взаимоотношений между субъектами. Практика правового регулирования информации как предмета правовых отношений позволяет сделать вывод о том, что этот вопрос не может быть урегулирован в одной из так называемых классических отраслей права.

Основные отграничения информационного права от других отраслей.

1. Значительный массив законодательства.

2. Экономическая и социальная заинтересованность государства в развитии информационных отношений.

3. Возникновение и бурное развитие правоотношений в информационной сфере, влекущие за собой постоянное расширение отношений субъектов и объектов.

4. Наличие самостоятельного предмета правового регулирования.

5. Международный характер информационного права

Информационное общество размывает государственные границы, следовательно, правовое регулирование информационных отношений обладает международной составляющей. Это проявляется в появлении большого количества межнациональных правовых норм.

Российская Федерация ратифицировала Федеральным законом от 30 марта 1995 г. № 37‑ФЗ «О ратификации Устава и Конвенции Международного союза электросвязи»[11] Устав[12]и Конвенцию Международного союза электросвязи, подписанную в Женеве 22 декабря 1992 г.[13] Осуществление связи с помощью Интернета и других телекоммуникационных сетей подпадает под определение электросвязи, данное в Уставе Международного союза электросвязи. В его п. 1012 зафиксировано, что электросвязь – это «любая передача, излучение или прием знаков, сигналов письменного текста, изображений и звуков или сообщений любого рода по проводной, радио‑, оптической или другим электромагнитным системам».

Устав Международного союза электросвязи предусматривает следующие положения.

1. Государство обязано обеспечить передачу сообщений от населения при помощи международной службы общественной корреспонденции с предоставлением по каждой категории корреспонденции одинаковых условий обслуживания, тарифов и гарантий без предоставления какого‑либо приоритета или предпочтений (ст. 33 Устава).

2. Государство вправе прервать любую «частную электросвязь, которая могла бы представлять угрозу безопасности государству или противоречить его законам, общественному порядку или правилам приличия» (ст. 34 Устава).

3. Государство вправе прекращать службу международной электросвязи вообще или для отдельных видов электросвязи либо корреспонденций с немедленным уведомлением других членов Союза международной электросвязи (ст. 35 Устава).

4. Не принимается никакая ответственность «по отношению к пользованию службами международной электросвязи, в частности в отношении претензий по возмещению убытков» (ст. 36 Устава).

5. Принимаются меры для сохранения тайны международных сообщений, с резервированием за государством права передавать эти сообщения компетентным властям во исполнение внутреннего законодательства либо международных соглашений (ст. 37 Устава).

Данные положения являются базовыми при изучении правового статуса общедоступных сетей электросвязи, в том числе международной сети «Интернет».

Другим международным актом, определяющим принципиальный подход России к политике развития и правового регулирования процессов информатизации, среди которых ведущим следует признать процесс расширения доступности и информационной наполненности сети «Интернет», является Окинавская хартия глобального информационного общества, принятая на совещании «стран восьмерки» 22 июля 2000 г.[14] Участники данного договора подтверждают приверженность принципу участия людей во всемирном информационном процессе (ликвидации международного разрыва в области информации и знаний (цифрового разрыва)): все люди повсеместно, без исключения должны иметь возможность пользоваться преимуществами глобального информационного общества. Устойчивость последнего основывается на стимулирующих развитие человека демократических ценностях, таких как свободный обмен информацией и знаниями, взаимная терпимость и уважение к особенностям других людей.

Данная Хартия провозглашает также принцип содействия развитию конкуренции в телекоммуникационной сфере, защиты прав интеллектуальной собственности на информационные технологии, развития трансграничной электронной торговли в контексте жестких рамок Всемирной торговой организации (ВТО), продолжение практики освобождения электронных переводов от таможенных пошлин до тех пор, пока она не будет рассмотрена вновь на следующей министерской конференции ВТО, развитие механизма защиты частной жизни потребителя, а также электронной идентификации, электронной подписи, криптографии и других средств обеспечения безопасности и достоверности операций.

Рядом международных соглашений предусматривается информационный обмен путем передачи данных. Это, в частности, заключенное в рамках Содружества Независимых Государств Соглашение об обмене экономической информацией от 26 июня 1992 г.[15] , Соглашение о межгосударственном обмене научно‑технической информацией от 26 июня 1992 г.[16] , Соглашение об обмене правовой информацией от 21 октября 1994 г.[17], Конвенция о сотрудничестве в области культуры, образования, науки и информации в Черноморском регионе, подписанная в городе Стамбуле 6 марта 1993 г.[18], и др.

Кроме этого, сотрудничество по развитию трансграничных коммуникаций предусматривается двусторонними договорами РФ. Среди них соглашения о сотрудничестве в области информации и вычислительной техники с Правительством Французской Республики от 15 февраля 1996 г.[19] , Правительством Республики Беларусь от 27 февраля 1996 г.[20] и др.

Правовое обеспечение государственной информационной политики реализуется в рамках информационного права. В настоящий момент международное сообщество делает особый акцент на развитие отдельных государств в информационной сфере, что позволит обеспечить информационную безопасность общества, личности, отдельно взятых государств, кроме того, позволит отладить внутригосударственное законодательство.

6. Комплексный характер информационного права

Суть: нормы информационного права имеют вторую прописку.

1. Нормы информационного права регулируют отношения в основных отраслях права.

2. Одновременно входят во вторую отрасль правового информирования. Информационное право входит в семейство отраслей административного права, которое выражается в следующем.

Информация уже достаточно давно рассматривается как ресурс для самых различных видов социальной деятельности, в числе которых и государственное управление. Для характеристики роли информации в государственном управлении следует обратить внимание на то, что она одновременно выступает в нескольких качествах. С одной стороны, информация необходима для осуществления качественного управления любой сферой общественной жизни, т.е. она является особым ресурсом государственного управления[21]. С другой стороны, деятельность в сфере информации, как и любой другой социальный процесс, является объектом государственного управления, и существует установленный законодательством круг субъектов, которые это управление осуществляют. Кроме того, многие ученые отмечают, что правовые акты и иные решения, принимаемые органами власти, являются информацией особого вида, т.е. процесс управления понимается как частично или полностью информационный[22], а информация оценивается как результат деятельности органов власти. И наконец, в настоящее время в ряде исследований выделяется информация как средство управляющего воздействия на социальный процесс[23].

Таким образом, информация является:

а) особым ресурсом государственного управления;

б) объектом государственного управления;

в) результатом деятельности органов власти;

г) средством управляющего воздействия на социальный процесс.

В последующие годы с развитием информационных технологий основным принципом информационного обеспечения должна стать «информационная прозрачность», что потребует четкого государственного регулирования информационных процессов.

Взаимосвязь информационного права с конституционным правом, правом граждан на информацию обеспечивается Конституцией РФ. Свобода массовой информации гарантируется нормами Конституции. Пределы осуществления права на информацию регулируются нормами конституционного и административного права одновременно.

Взаимосвязь информационного права с гражданским правом выражается в том, что информация может выступать объектом гражданско‑правовых отношений в условиях рыночной экономики, и потому часть информационных отношений регулируется нормами гражданского права. Вопросы авторского права, интеллектуальной собственности являются институтами гражданского права.

Все это позволяет более наглядно обосновывать тезис о комплексности информационного права.

7. Методы информационного права

Метод отрасли права – это характер волеизъявления одного субъекта правоотношений в отношении другого. Любая отрасль права использует следующие методы в качестве правового регулирования:

– предписания;

– запреты или дозволения.

В информационном праве используется вся совокупность способов регулирующего воздействия на информационные правоотношения, т.е. как диспозитивное регулирование (свобода выбора, равенство сторон, децентрализация, координация), так и императивное регулирование (централизованное осуществление властных полномочий, строгая субординация).

Включенность различных методов в систему информационного права не означает их произвольного столкновения или конкуренции. Дискуссии по вопросам значительности тех или иных методов для информационного права можно примирить, только выработав самостоятельную правовую систему для разрешения проблем, возникающих в отношениях информационного свойства.

8. Правовое регулирование информационных отношений за рубежом

Глобальное информационное сообщество основано на фундаментальном компромиссе: с одной стороны, его существование требует передачи огромных массивов информации, с другой стороны, если не обеспечивается соответствующий контроль, могут быть существенно нарушены частные права. Защита частных интересов должна основываться на следующих принципах:

– тот, кто собирает информацию, должен поставить в известность потребителя о том, какая информация собирается и как с ней предполагается поступить;

– тот, кто собирает информацию, должен обеспечить возможность для потребителя ограничить использование персональной информации. Вопросы, связанные с защитой частных интересов, решаются во многих странах мира на уровне законов, принципов саморегуляции и административных мер. Различие в подходах может вызвать нарушение трансграничного обмена информацией. Так, Европейское сообщество приняло директиву, которая запрещает обмен персональными данными с теми странами, где, по его мнению, не обеспечена необходимая защита персональных данных лиц, проживающих в странах ЕС. США намерены обсуждать вопросы обмена персональными данными со своими торговыми партнерами с целью выработки решений на основе рыночных механизмов для недопущения блокирования информационных потоков.

США являются пионером по практическому осуществлению информационной инфраструктуры – впервые создана основа информационного общества.

В 1993 г. Правительство США выпустило доклад с планами развития национальной информационной инфраструктуры, была создана рабочая группа по информационной инфраструктуре.

В соответствии с этим докладом в США было утверждено строительство информационной супермагистрали как технического средства, позволяющего каждому найти нужную информацию. Под информационной супермагистралью понималась совокупность всех технологий, связанных с информацией:

– телевидение;

– компьютерные сети;

– спутниковое вещание;

– технологии on‑line;

В феврале 1996 г. в США издан Закон о телекоммуникациях – самый квалифицированный документ, регулирующий информационные отношения.

Администрация США рассматривает вопрос о защите персональных данных как имеющий критическое значение и полагает, что частные усилия предпринимателей и потребителей предпочтительней вмешательства власти. Тем не менее, если эти усилия не приведут к эффективному решению проблемы, правительство пересмотрит свою политику в данном вопросе.

Политика США в области безопасности

Если не будут соблюдены требования к конфиденциальности информации в Интернете, то это поставит под сомнение развитие электронной коммерции в целом. Необходимо обеспечить безопасность и надежность телекоммуникационных сетей, а также подготовку пользователей глобальной информационной инфраструктуры, которые понимают, как защищать свои системы и данные. Для обеспечения этих требований Администрация США поддерживает развитие самостоятельных, действующих на рыночных принципах криптографических инфраструктур, которые будут обеспечивать идентификацию, целостность и конфиденциальность. Тем не менее Администрация работает совместно с конгрессом над разработкой законодательства, которое будет способствовать развитию криптографических инфраструктур. В области телекоммуникационных инфраструктур и информационных технологий Администрация США формулирует несколько принципов, которые должны служить основой национальных политик:

– поддержка частных инвестиций путем приватизации подконтрольных государству телекоммуникационных компаний;

– развитие и поддержка конкуренции с помощью обеспечения конкурентных условий на монопольных рынках телефонных сетей, обеспечение приемлемых тарифов при межсетевых подключениях, открытие рынков для иностранных инвестиций и обеспечение антитрестовских мер;

– гарантирование открытого доступа к сетям на недискриминационной основе;

– внедрение на основе независимой регуляции проконкурентного управления, которое шагает в ногу с развитием технологий.

Политика США в области информационного «содержимого» Интернета

Несмотря на то что становятся доступными технологии «фильтрации», содержание ресурсов в Интернете не должно регулироваться по тем же правилам, как на радио и телевидении. Ненужное регулирование будет наносить вред развитию и многообразию Интернета. Исходя из этого Администрация США будет поддерживать саморегуляцию в этой области, внедрение конкурентных рейтинговых систем и развитие легкоприменимых сетевых решений по блокированию информации. В проведении своей политики Администрация придерживается следующих четырех приоритетов.

Регулирование содержания. Администрация озабочена различием государственных подходов к этой проблеме и собирается вести диалог со своими ключевыми партнерами в мире по поводу политики в отношении к оскорбительным высказываниям, пропаганде насилия, антиправительственной агитации, порнографии и другим формам «вредного» содержания в Интернете, с тем чтобы различия в регулировании, особенно те, которые определяются культурными традициями, не служили маскировкой торговых барьеров.

Квотирование иностранной информации. Администрация будет вести диалог с другими государствами о том, как, сохраняя культурное и языковое различие, обеспечить многообразие содержания без ограничительных мер.

Регулирование рекламы. В США нет той регуляции, которая принята во многих странах (ограничения по языку, частоте показа, продолжительности и т.п.). По мнению Администрации, подход по принципу «страна происхождения» должен служить основанием для контроля над рекламой в Интернете и убрать препятствия, воздвигаемые национальными законодательствами в качестве торговых барьеров.

Борьба с мошенничеством. Соответствующие федеральные структуры США рассматривают вопрос о необходимости введения новых правовых норм, направленных на борьбу с мошенничеством. Администрация намерена использовать возможности международного сотрудничества для защиты потребителей и пресечения обманных и мошеннических действий в области коммерции в киберпространстве. В области технических стандартов сам рынок, а не правительства, должен определять стандарты и другие механизмы. Сферы, где необходима выработка соответствующих стандартов:

– электронные платежи;

– безопасность (конфиденциальность, аутентичность, целостность данных, контроль доступа, безотказность);

– инфраструктура услуг безопасности (система сертификации открытых ключей и т.п.);

– системы обслуживания авторских прав;

– видео– и цифровые конференции;

– высокоскоростные сетевые технологии;

– обмен данными и цифровыми объектами.

В целом Администрация США считает, что успех электронной коммерции требует эффективного сотрудничества между частным и общественным секторами, где частный сектор должен лидировать. Участие правительственных структур должно быть осторожным, последовательным и скоординированным. До недавнего времени в законодательстве Соединенных Штатов в области Интернета действовали две основные правовые нормы, принятые в 1996 г. («Теlecommunications Act of 1996» как дополнения к Федеральному закону «Communications Act of 1934» в виде нового параграфа 230 «Охрана личного блокирования и защиты от оскорбительных материалов») и касающиеся содержания информационных ресурсов в Интернете. Первая норма определяет, что ни провайдер, ни пользователь интерактивной компьютерной услуги не несут ответственности за содержание информации, публикуемой другим провайдером. Вторая норма снимает с провайдера всякую ответственность за действия по ограничению доступа к информации, которую он расценивает как оскорбительную, лживую, пропагандирующую насилие и т.д., а также за действия по распространению средств, предназначенных для осуществления этих действий. Несмотря на то что подобные подходы были весьма либеральными, общественная реакция оказалась неоднозначной, и эти нормы поначалу были расценены как вмешательство в «суверенитет» пользователей Интернета. Вторым наиболее значимым прецедентом в иностранном законодательстве, регулирующем область Интернета и вопросы электронной коммерции, явился германский «Мультимедийный закон» («О регулировании информационных и телекоммуникационных услуг»), принятый в 1997 г.

В 1995 г. Совет Европы издает резолюцию о стратегии вхождения Европы в информационное общество, учреждается Форум для обсуждения общих проблем становления информационного общества. Результат – каждая из стран Европы обязана иметь программу, посвященную формированию национальной политики в целях построения информационного общества.

В Японии была принята Программа инициативы в отношении США, Китая и России, которая содержит следующие основные положения.

1. Создание сетей INTERNET.

2. Внедрение информационных технологий в открытых сетях.

3. Проведение терминалов кабельных сетей во все школы, а терминалы INTERNET – во все классы.

4. Реорганизация законодательной системы.

5. Развитие электронной коммерции с учетом американской стратегии глобализации информационной инфраструктуры.

6. Развитие глобальных стандартов взаимодействия.

Наиболее последовательными в стремлении регулировать Интернет оказались Китай, некоторые страны Азии и арабские страны. Так, власти Саудовской Аравии воспользовались тем, что у них в стране один единственный провайдер, и без всяких судов запретили деятельность арабских интернет‑клубов, базирующихся на том же портале «Yahoo!».

В Китае для доступа в Интернет гражданину нужно получить платную лицензию и указать, какие сетевые ресурсы он намерен посещать – иностранные или отечественные. Провайдеров обязывают фильтровать содержимое иностранных сайтов. В правилах органов государственной безопасности Китая говорится: «Всем организациям и частным лицам запрещается размещать информацию, составляющую государственную тайну, на электронных досках объявлений, в чат‑залах или новостных рубриках Интернета». Поскольку понятие «государственная тайна» четко не определено, данное положение является действенной угрозой наказания. Китайцам также запрещено распространять через Интернет какую‑либо аудиовизуальную продукцию. При этом отношение властей в Китае к Интернету противоречиво. С одной стороны, они были бы рады «прикрыть лавочку» (и прикрывают – только в Шанхае закрыто полторы сотни молодежных интернет‑кафе), с другой – иностранный бизнес, развивающийся в стране, не может подчиниться столь жестким ограничениям в использовании возможностей Интернета. Поэтому силовые министерства КНР требуют усиления контроля, а экономические ратуют за открытость. Количество граждан КНР – пользователей Интернета почти удвоилось за первые шесть месяцев 2000 г., достигнув 16,9 млн человек.

Таким образом, в глобальном информационном пространстве сложились следующие модели правового регулирования.

Континентальная (европейская) модель направлена на обеспечение баланса международным контролем со стороны государства и частной инициативой.

Ее особенностями являются следующие:

– личная инициатива имеет жесткую регламентацию со стороны законодательства;

– на первое место выдвигается развитие услуг по функциональному и практическому информированию граждан.

Кроме того, следует отметить, что существует специфика в правовом регулировании глобального информационного пространства в отдельных европейских странах, например Швеции – стимулирование социальных программ, во Франции – техническое обеспечение.

Другим примером может служить Германия. В отличие от американского подхода германские законодатели возлагают на провайдеров услуг ответственность за содержание, предоставляемое третьей стороной, если они осведомлены об этом содержании и блокирование его технически возможно и обосновано. Здесь в императивной форме провайдеру предписывается обязанность по блокировке «незаконной» информации. Закон также возлагает на провайдеров услуг ответственность за содержание «собственной» информации, которую они предоставляют для использования. Закон освобождает провайдеров услуг от ответственности за содержание, предоставляемое третьей стороной, только в том случае, если они обеспечивают только доступ к информации. Закон ФРГ содержит также существенные положения, касающиеся электронной коммерции, обязывает поставщика товара или услуг предоставлять потребителю необходимые данные о себе, определяет принципы, соблюдение которых требуется при работе с персональными данными, определяет обязанности провайдера по защите данных, а также определяет понятие данных, вытекающих из договорных отношений между провайдером услуг и пользователем (договорные данные), и действия, которые провайдер должен совершить с текущими данными и данными для расчетов. Этот опыт в регулировании вопросов, связанных с электронной коммерцией, повлиял на европейскую политику в данной области.

Характерные черты англо‑американской модели:

– полная либерализация рынка информационных технологий;

– контроль государства сведен до минимума, частная инициатива поддерживается максимально;

– главная цель правового регулирования – стимулирование обеспечения технического прогресса;

– очень гибкое законодательство;

– информационные технологии ориентированы на развлечения.

Азиатская модель имеет следующие особенности:

– государство участвует в обеспечении крупных вложений в развитие информационных технологий;

– создание как материальных, так и социальных структур;

– основано на иерархичности общества.

Однако в процессе правового регулирования глобального информационного пространства существуют проблемы. К ним относятся:

1) отсутствие единого нормативного регулирования;

2) отсутствие правовой основы разноуровневой интеграции информационного пространства: мировое, региональное, российское, муниципальное;

3) отсутствует ответственность за формирование единого информационного пространства;

4) необходимо создание центра формирования единого информационного пространства;

5) необходимость полноценного мониторинга единого информационного пространства;

6) необходима сертификация информационных продуктов и деятельности субъектов;

7) необходимо законодательное ограничение информационной экспансии.

Глава 2. Информационно‑правовые нормы и отношения. Система и источники информационного права

1. Информационная норма: понятие, особенности, виды

Информационно‑правовые нормы регулируют обособленную группу общественных отношений применительно к особенностям информационной сферы. Информационно‑правовая норма задает содержание прав и обязанностей субъектов, участвующих в правоотношении.

Особенности информационно‑правовых норм способствуют реализации информационных прав и свобод, а также реализуют информационные процессы при обращении информации.

Структура информационно‑правовых норм не отличается от классического определения и представляет собой:

– гипотезу;

– диспозицию;

– санкцию.

Выделим виды информационно‑правовых норм по способу воздействия.

1. Диспозитивные (автору принадлежит право на использование произведения, информация может быть накоплена в государственных и негосударственных ресурсах, информация – товар).

2. Императивные:

а) нормы‑определения (ст. 2 Закона об информации);

б) нормы‑принципы (ст. 2 Федерального закона от 2 января 2000 г. № 28‑ФЗ «О государственном земельном кадастре»);

в) нормы‑цели (преамбула Закона);

г) нормы‑санкции (КоАП, УК РФ);

д) обязывающие нормы (Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 77‑ФЗ «Об обязательном экземпляре документа»).

Виды информационно‑правовых норм:

● по содержанию:

– материальные;

– процессуальные;

● по масштабу действия:

– федеральные;

– субъектов Федерации;

– местные.

2. Информационно‑правовые отношения: понятие, виды, соотношение с правовой нормой, структура и защита

Правовые отношения есть урегулированные правом и находящиеся под охраной государства общественные отношения, участники которых выступают в качестве носителей взаимно корреспондирующих друг другу юридических прав и обязанностей[24]. Таким образом, можно попытаться дать определение информационных правоотношений – это общественные отношения, урегулированные правом, субъекты которых являются носителями взаимных информационных прав и обязанностей.

Т.Ш. Иззатов дает более конкретное определение, понимая под информационными правоотношениями процесс целевого перераспределения в обществе сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления[25] .

Регулирование информационных отношений с помощью права осуществляется посредством установления определенных информационно‑правовых норм, т.е. путем установления правил поведения субъектов информационных отношений и применения норм информационного права. Информационно‑правовые нормы регулируют взаимоотношения граждан, СМИ, организаций, фирм между собой, их взаимные права и обязанности и вследствие этого придают этим регулируемым отношениям особый характер – характер информационно‑правовых отношений. Субъекты данных отношений выступают в качестве носителей специфических информационных прав и обязанностей. Поэтому можно сказать, что информационные отношения между самыми разнообразными участниками – гражданами, редакциями газет, телестудиями, предприятиями, организациями, фирмами и другими, в которых последние участвуют в качестве носителей прав и обязанностей, установленных нормами информационного права, называются информационно‑правовыми отношениями или информационными правоотношениями.

Информационные отношения возникают, изменяются и прекращаются в информационной сфере и регулируются информационно‑правовыми нормами. Являясь разновидностью правовых отношений, они выражают все основные признаки правового отношения[26] , а именно:

– первичность информационно‑правовых норм;

– идеологический (мировоззренческий) характер, так как возникновение, изменение и прекращение информационных отношений проходит через сознание людей, прежде всего такую его сферу, как правосознание;

– волевой характер, так как информационные отношения всегда являются результатом волеизъявления его сторон или одной из сторон;

– двусторонний или многосторонний характер, т.е. это всегда связь между его участниками через их субъективные права и юридические обязанности;

– взаимосвязанный, корреспондирующий характер отношений сторон, т.е. эти отношения выражаются во взаимных правах, обязанностях и юридической ответственности;

– наличие информационной правосубъектности сторон в информационных отношениях;

– регулирующая роль, заключающаяся в том, что информационные отношения определяют конкретное поведение сторон и вносят элемент урегулированности и порядка в общественную практику, формируя или определяя общественную волю.

Что же касается особенностей информационных отношений, то, как полагает Копылов В.А.[27], они сводятся к тому, что эти отношения:

– возникают, развиваются и прекращаются в информационной сфере при обращении информации;

– опосредуют государственную политику признания, соблюдения и защиты информационных прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере;

– отражают особенности применения публично‑правовых и гражданско‑правовых методов правового регулирования при осуществлении информационных прав и свобод с учетом специфических особенностей и юридических свойств информации и информационных объектов.

Правоотношения – это функция, в которой абстрактная норма приобретает свое реальное бытие.

Виды правоотношений

1. Правоотношения, возникающие в области поиска, получения и потребления информации (например, правоотношения, регулируемые ст. 29 Конституции РФ).

2. Информация, связанная с производством и распределением исходной и производной информации (правоотношения в сфере СМИ, авторские права в гражданском праве).

3. Информация в области формирования информационных ресурсов и предоставления информационных услуг (например, правоотношения, регулируемые Законом об обязательном экземпляре документа[28], Законом о библиотечном деле[29], Законом об архивном деле в Российской Федерации[30]).

4. Правоотношения в области создания и применения информационных технологий, их сетей и средств их обеспечения (например, право на создание информационных сетей, обязанность заключения договоров на создание таких объектов для государственных нужд).

5. Информация в области обеспечения информационной безопасности (например, право на защиту личной жизни, информации от несанкционированного доступа, защита различных видов тайны).

Кроме того, по степени конкретизации и субъектному составу можно выделить следующие информационные правоотношения: абсолютные, относительные и общерегулятивные. В абсолютных точно определена лишь одна сторона (например, собственник информационных ресурсов, информационных систем, технологий и средств обеспечения, которому противостоят все те, кто с ним соприкасается или может соприкоснуться и которые обязаны уважать это его право), и в этом смысле право собственности есть право абсолютное. В относительных строго определены обе стороны (например, учредитель средства массовой информации и главный редактор этого же СМИ: они в соответствии с требованиями закона обязаны заключить между собой договор и утвердить устав редакции СМИ)[31]. Общерегулятивные правоотношения выражают юридические связи более высокого уровня между государством и гражданами, а также последних между собой по поводу гарантирования и осуществления основных прав и свобод личности, а равно обязанностей. Они возникают, таким образом, на основе норм Конституции, других основополагающих актов и являются базовыми, исходными для отраслевых правоотношений[32]. В нашем случае это гарантированное в ст. 29 ч. 4 Конституции РФ право: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом».

Рассмотрим структуру информационного правоотношения.

Субъекты:

– физические лица;

– юридические лица всех форм собственности;

– органы государственной власти;

– должностные лица;

– общественные организации;

– другие субъекты, признаваемые субъектами права.

Информационное право призвано обеспечить достаточность правового регулирования с учетом специфики субъектов, которые участвуют в правоотношении (использование блокиратора на телевидении от детей).

Объект правоотношений – это те явления (предметы) окружающего мира, на которые направлены субъективные юридические права и обязанности. Объектами правоотношений выступают явления (предметы) материального и духовного мира, т.е., иными словами, разнообразные материальные и нематериальные блага, способные удовлетворять потребности субъектов[33] .

Объект информационного права – это все те материальные, духовные и иные социальные блага, явления и процессы, по поводу которых субъекты информационного права вступают в информационно‑правовые отношения, и что является предметом их интересов, прав и обязанностей[34].

Если говорить более определенно, то объектом информационных правоотношений является сама информация в ее многочисленных и многообразных формах, таких, например, как документированная информация: документ, информационные ресурсы, средства обеспечения автоматизированных информационных систем, различные виды конфиденциальной информации.

В информационных правоотношениях основными объектами являются разнообразные информационные ресурсы: печатные издания, газеты, журналы, книги, аудио– и аудиовизуальные материалы, рекламная продукция, компьютерные программы, базы и банки данных, информационные сети и системы, средства связи и т.п. Именно они наиболее часто попадают в поле зрения информационных споров, сделок, договоров.

Поведение субъектов права, их поступки и действия в информационных отношениях также могут быть объектом права. Это может быть, если норма информационного права, регулирующая определенные отношения, закрепляет какие‑либо действия. Например, Федеральный закон «О библиотечном деле» запрещает соответствующим государственным органам и должностным лицам принимать решения, ущемляющие законные интересы библиотек и их пользователей под угрозой обращения в суд (ст. 15).

К особой группе объектов информационного права относят нематериальные блага, т.е. не имеющие экономического содержания и не отделимые от личности их носителя блага и свободы, признанные действующим законодательством.[35] Проявление нематериальных благ в качестве информации возможно в тех случаях, когда необходимо защищать честь, достоинство и личную репутацию гражданина, т.е. об информации, которая искажена и не соответствует личностным качествам данного человека. Нематериальные блага характеризуются двумя признаками: отсутствием материального содержания и неразрывной связью с личностью носителя.

Таким образом, основным объектом правоотношений в информационной сфере является информация в ее многочисленных и многообразных материализованных формах, т.е. информация, находящаяся в гражданском, административном или ином общественном обороте, в зависимости от которой возникают общественные отношения, подлежащие правовому регулированию.

Предмет – само произведение, документ, т.е. информационный продукт (информационная технология). Но в некоторых случаях права и обязанности.

Юридический факт (событие или действие)

Чтобы факт (совершившееся действие, событие) превратился в факт юридический, должны быть определенные условия, и важнейшее из них связано с состоянием нормативно‑правовой системы национальной, корпоративной или международной. Факты, которые не попадают в правовое поле действующего законодательства, остаются таковыми, существуют, но не превращаются в юридические факты. Например, если нет закона, устанавливающего правовой режим программ для электронно‑вычислительных машин, то факт создания таких программ, их использования будет неюридическим до тех пор, пока законом не будет легитимировано существование такого предмета отношений. В Российской Федерации Закон РФ от 23 сентября 1992 г. № 3523‑1 «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных»[36] был принят в 1992 г., но это не означает, что такие предметы ранее не производились и не потреблялись. Однако строить правоотношения в данной области было сложнее, чем при наличии специального нормативно‑правового акта по этому поводу.

Следовательно, для возникновения и реализации правоотношений, в том числе в области информационной сферы, необходимо в качестве объективных условий, во‑первых, наличие реальных фактов, связанных с интересами различных субъектов общества, и, во‑вторых, наличие нормативно‑правовой основы, соответствующих правовых норм, позволяющих ввести отношения по конкретному факту в систему юридических фактов и правовых отношений. Например, ряд ситуаций, возникающих в сетях и системах Интернета, нуждается в правовом регулировании. Отсутствие каких‑либо общих международных норм в этой области осложняет дело.

Один юридический факт может породить множество правоотношений (уголовно‑правовые отношения, административные, межгосударственные правоотношения) и наоборот: множество правоотношений – один юридический факт (регистрация рождения ребенка – данные о браке, родителях, медицинские документы).

Содержание правоотношения: права и обязанности субъектов. Они зависят от вида информационных правоотношений. Так, например, при производстве такой информации у субъектов – ее производителей возникают следующие права и обязанности[37]:

– право на создание произведений науки и литературы, иной подобного рода информации;

– право интеллектуальной собственности на результаты творческой деятельности и право вещной собственности на документированную информацию, отражающую эти результаты (право передачи исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности);

– ограничение права на создание документированной информации ограниченного доступа;

– ограничение права на создание вредной, опасной для общества информации;

– обязанность по созданию информационных ресурсов в соответствии с установленной компетенцией и предоставлению информации из них потребителям информации;

– обязанность исполнения условий авторских договоров;

– ответственность за непредоставление информации;

– ответственность за недостоверность создаваемой информации, недоброкачественную и ложную информацию и дезинформацию;

– ответственность за качество информационных ресурсов, информационных продуктов, предоставление информационных услуг;

– ответственность за создание и распространение контрафактных экземпляров.

При производстве массовой информации возникают следующие права и обязанности участников информационных отношений:

– право на создание массовой информации (журналист, редакция);

– право на защиту чести и достоинства (любой член общества);

– право интеллектуальной собственности на распространяемые СМИ результаты творческой деятельности (автор распространяемой информации);

– обязанность по достоверному, оперативному, полному информированию населения (пользователей Интернета) (редакции и журналисты);

– обязанность по обеспечению гарантий свободы слова (государство);

– ограничение права на распространение информации ограниченного доступа (все участники производства и распространения массовой информации);

– ограничение права на распространение вредной, опасной для общества информации (все участники производства и распространения массовой информации);

– ответственность за недостоверность создаваемой информации, недоброкачественную и ложную информацию и дезинформацию, введение цензуры (все участники производства и распространения массовой информации).

В процессе производства, передачи и распространения такой информации возникают следующие права и обязанности участников таких правоотношений:

– обязанность по производству и распространению (или обеспечению распространения) нормативных правовых актов в соответствии с установленной компетенцией;

– обязанность за предоставление информации из таких документов;

– ответственность за создание официальных документов неудовлетворительного качества.

В информационных процессах по обращению информации с ограниченным доступом возникают следующие права и обязанности:

– обязанность по установлению состава информации ограниченного доступа;

– обязанность по установлению информации, которая не может относиться к категории ограниченного доступа;

– ограничение имущественных прав при отнесении созданной автором информации к государственной тайне;

– обязанность лицензирования деятельности по обработке информации ограниченного доступа;

– обязанность по установлению ограничений по доступу к информации ограниченного доступа;

– обязанность по обеспечению защиты информации и информационных ресурсов, содержащих такую информацию, от несанкционированного доступа;

– ответственность за нарушение условий ограниченного доступа, за разглашение информации ограниченного доступа.

Информационные отношения, возникающие при создании и применении информационных систем, их сетей, средств обеспечения, основываются на следующих правах и обязанностях их участников:

– право на создание и применение информационных систем, их сетей, средств их обеспечения (все участники этих процессов);

– право интеллектуальной собственности на результаты творческой деятельности при создании таких объектов (физические лица, юридические лица, органы государственной власти и местного самоуправления);

– ограничение права на создание таких объектов для информации ограниченного доступа;

– обязанность создания и применения информационных систем, их сетей, средств их обеспечения в соответствии с установленной компетенцией (государственные структуры);

– обязанность по заключению и исполнению договоров на создание таких объектов для государственных нужд (физические лица, юридические лица, органы государственной власти и местного самоуправления);

– ответственность за недоброкачественность созданной продукции, нарушение сроков исполнения договора, другие нарушения.

Информационные отношения в сфере обеспечения информационной безопасности основаны на следующих правах и обязанностях их участников:

– право на защиту личности от воздействия недостоверной, ложной информации;

– право на защиту информации, информационных ресурсов, продуктов от несанкционированного доступа;

– право на защиту интеллектуальной собственности;

– право на защиту информационных систем, информационных технологий и средств их обеспечения как вещной собственности;

– право на защиту информационных прав и свобод;

– ограничение права на раскрытие личной тайны, а также иной информации ограниченного доступа без санкции ее собственника или владельца;

– обязанность по защите государства и общества от вредного воздействия информации, защите самой информации, по защите прав личности, по защите тайны;

– ответственность за нарушение информационной безопасности, в том числе прав и свобод личности, тайны и других ограничений доступа к информации, за компьютерные преступления.

Существует два способа защиты информационных правоотношений:

– защита в административном порядке;

– защита в судебном порядке.

3. Система информационного права

Система информационного права как учебной и научной дисциплины включает в себя 4 раздела.

1. Общие положения. Включает в себя такие составляющие, как понятие и виды информации, субъекты информационного права, система информационного права, взаимосвязь информационного права с другими отраслями права и т.д.

2. Государственное регулирование информационной сферы.

Правовые режимы информационных ресурсов, порядок создания и применения информационных технологий, международный информационный обмен, информационный рынок (электронная коммерция), внутриорганизационное управление с использованием информационных систем, регулирование средств массовой информации, права граждан в информационной сфере, архивное и библиотечное дело.

3. Информационная безопасность.

Обеспечение безопасности личности, государства, общества и в глобальном информационном пространстве.

4. Ответственность в информационной сфере:

– уголовная;

– административная;

– дисциплинарная;

– гражданско‑правовая.

4. Виды источников информационного права

В связи с тем что главными особенностями информационного права является его комплексный и международный характер, источники информационного права можно разделить на:

– международно‑правовые нормативные акты;

– Конституцию РФ;

– нормативно‑правовые акты в составе информационного права;

– нормативные акты других отраслей права. Информационное законодательство имеет свою систематизацию в государственном классификаторе.

Различают следующие классификации.

1. Законодательство, регулирующее общие положения.

2. Управление в сфере информации и информатизации.

3. Информационные ресурсы пользования.

4. Информатизация, использование информационных технологий.

5. Средства массовой информации.

6. Реклама.

7. Информационная безопасность.

Проанализировав существующую систему информационного права и действующего законодательства, можно сделать вывод о том, что подавляющая часть источников информационного права – это нормативные акты других отраслей права. Поэтому информационное законодательство логично разделить на следующие группы.

1. Об осуществлении права на поиск, получение информации (нормы конституционного права).

2. О гражданском обороте информации.

3. О формировании информационных ресурсов, их подготовке и предоставлении информационных услуг.

4. О создании и применении информационных систем, их сетей, информационных технологий и средств их обеспечения.

5. Об информационной безопасности.

6. О средствах массовой информации.

7. О библиотечном деле.

8. Об архивах.

9. О государственной тайне.

10. О коммерческой, служебной тайне (отсутствует).

11. О персональных данных.

5. Принципы информационного права

Принципы – это зафиксированные в правовых нормах основные начала, определяющие сущность и содержание данной отрасли права, придающие ей системный характер и позволяющие ей говорить о целостности механизма правового регулирования.

Под принципами информационного права будем понимать основные исходные положения, юридически закрепляющие объективные закономерности общественной жизни, проявляющиеся в информационной сфере. Принципы информационного права позволяют формировать это право как самостоятельную отрасль и в этой связи являются системообразующими.

Принципы информационного права базируются на:

– Конституции РФ;

– федеральных законах и других нормативных актах. Принципы, базирующиеся на Конституции РФ, – общеправовые, а все остальные – специальные.

Выделяют следующие общеправовые принципы.

1. Принцип приоритетности прав.

В информационном праве возможен как приоритет прав личности (ст. 2 Конституции РФ), так и приоритет прав государства, например при столкновении интересов государства и личности в правоотношениях, когда требуется установить пределы осуществления права на тайну государства и тайну отдельно взятой личности.

2. Принцип законности.

3. Принцип ответственности (за нарушение прав и обязанностей).

Специальные принципы делят на две категории:

– принципы, обеспечивающиеся Конституцией РФ, но имеющие свою специфику в информационном праве;

– принципы, которые формулируются на основе свойств информации.

Принципы, обеспечивающиеся Конституцией РФ, но имеющие свою специфику в информационном праве:

1) принцип свободного производства, распределения, доступа к информации;

2) принцип запрещения производства и распространения информации вредной и опасной для развития личности, общества и государства. Он реализуется через нормы безопасности государства.

Обозначим принципы, которые формулируются на основе свойств информации.

Принцип информационных отношений как отношений, образующих комплексную отрасль информационного права, означает, что информационные отношения, возникающие исходя из особенностей и юридических свойств информации и ее многофункциональности как основного объекта информационного права, обладают на этом основании спецификой, отличающей их от других общественных отношений, и составляют основу общественных отношений в информационной сфере.

Принцип информационной собственности означает, что при передаче и распространении информации как основного объекта информационного права объективно существуют особые категории субъектов информационного права (создатели, обладатели и потребители информации) и их поведение реализуется на основании информационных правомочий – права знать, обладать и применять информацию.

Принцип неотчуждаемости информации от ее создателя, обладателя и потребителя (невозможность лишить субъекта полученных знаний) означает, что механизм отчуждения информации должен заменяться механизмом добровольного отказа от определенных информационных правомочий через установление по договору прав, обязанностей и ответственности по использованию этой информации после ее передачи указанными субъектами.

Принцип информационной вещи, основанный на двуединстве материального носителя и информации, отображенной в нем, означает, что при обращении информационных вещей объективно существуют особые категории собственников информационных вещей (собственники – создатели информационных вещей, собственники – обладатели информационных вещей и собственники – потребители информационных вещей), которые реализуют традиционные правомочия собственников, однако при обязательном соблюдении ими информационных правомочий.

Статья 3 Закона об информации устанавливает следующие принципы правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации:

1) свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом;

2) установление ограничений доступа к информации только федеральными законами;

3) открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами;

4) равноправие языков народов Российской Федерации при создании информационных систем и их эксплуатации;

5) обеспечение безопасности Российской Федерации при создании информационных систем, их эксплуатации и защите содержащейся в них информации;

6) достоверность информации и своевременность ее предоставления;

7) неприкосновенность частной жизни, недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия;

8) недопустимость установления нормативными правовыми актами каких‑либо преимуществ применения одних информационных технологий перед другими, если только обязательность применения определенных информационных технологий для создания и эксплуатации государственных информационных систем не установлена федеральными законами.

Принципы, устанавливаемые законодательством для информационных правоотношений, не являются тождественными принципам информационного права, однако именно они определяют характер информационно‑правового регулирования.

Глава 3. Понятие и виды субъектов информационного права

1. Понятие субъектов информационного права (общая характеристика)

Правовой статус субъектов информационного права включает в себя:

– информационную правоспособность;

– информационную дееспособность.

Правовой статус субъектов определяется информационной правосубъектностью, а также правами и обязанностями субъектов, ответственностью, гарантиями осуществления своих прав.

При осуществлении своих информационных прав субъекты информационных правоотношений обязаны действовать разумно и добросовестно (ст. 157, 220, 234 ГК РФ), соблюдая основы нравственности (ст. 169 ГК РФ) и другие принятые в обществе нормы (ст. 241 ГК РФ).

В законах и иных нормативных актах закреплены в настоящее время официальные определения субъектов информационных правоотношений. Например, в ст. 2 Закона об информации используются понятия:

– обладатель информации – лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким‑либо признакам;

– оператор информационной системы – гражданин или юридическое лицо, осуществляющие деятельность по эксплуатации информационной системы, в том числе по обработке информации, содержащейся в ее базах данных.

В Законе об обязательном экземпляре документа применяются понятия «производитель документов» и «получатель документов» (ст. 1). В Основах законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г. приводится определение «Творческий работник – физическое лицо, которое создает или интерпретирует культурные ценности, считает собственную творческую деятельность неотъемлемой частью своей жизни, признано или требует признания в качестве творческого работника, независимо от того, связано оно или нет трудовыми соглашениями и является или нет членом какой‑либо ассоциации творческих работников»[38]. В Законе РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124‑1 «О средствах массовой информации»[39] (далее – Закон о СМИ) закреплены понятия «главный редактор», «журналист», «издатель», «распространитель», «редакция». В авторском праве используются понятия «автор», «изготовитель аудиовизуального произведения и фонограммы», «исполнитель». В федеральных законах «О связи» (далее – Закон о связи) от 7 июля 2003 г. № 126‑ФЗ[40] и «О библиотечном деле» применяются понятия «пользователи сети» и «пользователь библиотеки» соответственно. В статье 3 Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38‑ФЗ «О рекламе»[41] закреплены понятия «рекламодатель», «рекламопроизводитель» и «потребитель рекламы».

По отношению к информации все субъекты можно разделить на три группы.

1. Производители.

2. Обладатели, собственники информации.

3. Потребители.

По общеправовому критерию:

– Российская Федерация;

– субъекты РФ;

– муниципальные образования;

– граждане и другие физические лица;

– общественные объединения;

– коммерческие организации.

Субъектами информационного права могут выступать лица, обладающие только информационной правоспособностью. Но субъектами информационных правоотношений могут выступать только те, которые обладают информационной дееспособностью:

– органы государственной власти и их должностные лица;

– местные органы власти и их должностные лица;

– физические лица;

– юридические лица.

2. Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования как субъекты информационного права

Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования обладают только информационной правоспособностью, т.е. они являются субъектами права, но не могут являться субъектами информационных правоотношений, так как реализуют их права и обязанности, т.е. обладают информационной дееспособностью, – органы государственной, местной власти и (или) их должностные лица.

1Их правовой статус устанавливается Конституцией РФ и федеральными законами РФ. Являясь гарантом защиты прав и свобод, органы государственной власти обязаны обеспечивать и защищать все без исключения информационные права физических и юридических лиц. Так, Конституция РФ вменяет в обязанность органам государственной власти:

● обеспечивать свободу слова;

● обеспечивать достоверное информирование граждан о состоянии экологии;

● обязательно публиковать нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;

● обеспечивать свободу массовой информации и не допускать цензуры;

● пресекать действия, направленные на сокрытие данных о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей;

● обеспечивать бесплатный доступ к знаниям при обучении в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях;

● не допускать использование не по назначению конфиденциальной информации, полученной в ходе служебной деятельности.

Органы государственной власти субъектов Федерации обязаны:

● обеспечивать соблюдение принципа идеологического многообразия в общественном сознании жителей региона, т.е. плюрализма идеологий в России и ее регионах[42];

● обеспечивать соблюдение принципа отделения религии от государства;

● не допускать пропаганды и агитации, возбуждающих социальную, религиозную, расовую или национальную ненависть и вражду, а также пресекать пропаганду социального, расового, национального или религиозного превосходства (эта обязанность исходит из ч. 2 ст. 29 Конституции РФ);

● в ходе предвыборной кампании обеспечивать кандидатам равные условия в информационной сфере;

● обеспечивать полноту, достоверность, своевременность, открытость статистической информации по всем направлениям жизнедеятельности региона.

Важнейшей информационной обязанностью субъектов РФ является создание региональной государственной информационной системы, интегрированной с Федеральной информационной системой и аналогичными системами других регионов.

Информационной обязанностью субъектов РФ является создание и обеспечение целостности, сохранности, функционирования и развития различных информационных фондов (библиотечного, музейного, архивного, кино‑, фото‑, художественного и т.п.).

Правила соотнесения информационного поля и полномочий органов власти: применительно к органам власти, к должностным лицам важно установить структуру информационных ресурсов, способы получения информации и использование информации в процессе служебной деятельности.

Задачи деятельности органов власти в информационной сфере:

– информационное обеспечение деятельности органов (работа по структуризации информации и выбор наиболее правильных легитимных средств обработки информации);

– предоставление каждым органом власти информации другим пользователям.

Штат Иллинойс, США. Конституция, ст. Б, раздел I: губернатор, секретарь, контролер, казначей должны обеспечивать хранение официальных документов и постоянно проживать в месте пребывания правительства штатов с целью сохранения документов.

Документ «Постоянные правила Сената США» в редакции 1979 г. предусматривает строгий режим конфиденциальности по вопросам, обсуждаемым сенатом по предложению исполнительной власти.

«Правила административной процедуры» информации:

– бесплатная;

– копируется ограниченно;

– режим допуска.

Выделяют основные направления деятельности органов власти.

1. Отбор информации, необходимый для обеспечения деятельности.

2. Систематизация информации.

3. Подготовка и ведение банков информационных данных.

4. Ответственность за адекватность информационных ресурсов задачам органов власти, а также ответственность за полноту и своевременность сведений и ответственность за использование информации по назначению.

5. Организация информационной системы.

6. Обеспечение безопасности.

3. Граждане и другие физические лица как субъекты информационного права

Субъект права – это лицо, участник общественных отношений, которое характеризуется такими главными признаками, как способность быть носителем субъективных юридических прав и обязанностей, а также способностью участвовать в правоотношениях в силу действующего законодательства[43]. В качестве субъектов информационных правоотношений могут выступать либо отдельные индивиды, либо определенные коллективы людей. Отдельные индивиды – это могут быть не только граждане РФ, но и иностранные граждане и лица без гражданства. Конституция РФ в главе 2 «Права и свободы человека и гражданина» признает и гарантирует права согласно общепринятым принципам и нормам международного права. Статья 62 Конституции устанавливает, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральными законами или международным договором РФ. Для осуществления своих информационных прав и реализации обязанностей конкретные лица должны обладать правоспособностью и дееспособностью. Правоспособностью здесь будет называться способность лица (журналиста, автора программы для ЭВМ и др.) иметь информационные права и обязанности. Дееспособность будет характеризовать способность лица претворять в жизнь, на практике своими действиями имеющиеся у него информационные права и обязанности.

Очевидно, что правоспособность в информационной сфере имеют все граждане независимо от их пола, возраста, расовой принадлежности, национальности, вероисповедания и происхождения. Однако в информационной сфере правоспособность может быть дополнительно ограничена. Например, Закон о СМИ устанавливает, что не может выступать учредителем средства массовой информации гражданин, не достигший восемнадцатилетнего возраста, либо отбывающий наказание в местах лишения свободы по приговору суда, либо душевнобольной, признанный судом недееспособным[44].

Дееспособность в информационной сфере возникает не у каждого лица, а лишь у тех лиц, которые в силу своей подготовки, способностей, должности и т.п. получают по информационному законодательству возможность лично использовать свои права и принимать на себя обязательства. Например, граждане в возрасте от 14 до 18 лет могут лишь с согласия своих родителей или законных представителей совершать сделки с программными продуктами, с компьютерной техникой, т.е. обладают ограниченной дееспособностью.

Однако правоспособность может наступать до рождения (право наследования). Права нерожденных в информационном праве:

1) право на доступ к завещанию;

2) право на защиту здоровья матери от вредной информации. До 6 лет физическое лицо может иметь следующие права:

1) выходить в Internet с разрешения родителей;

2) пользоваться телефонными услугами с соглашения родителей.

Следует иметь в виду, что на информационно‑правовой статус гражданина оказывают влияние специальные административные статусы.

Среди гарантий информационных прав граждан можно выделить следующие:

– создание условий для предотвращения методов психопрограммирования (например, 25‑й кадр) в средствах телекоммуникации;

– школьные программы – единообразный информационный ресурс школьникам;

– государственные образовательные стандарты;

– государственные гарантии удовлетворения интересов потребителей средств массовой информации.

4. Правовой статус общественных объединений и коммерческих организаций как субъектов информационного права

Наряду с отдельными индивидами в качестве субъектов информационных правоотношений могут выступать и организации (юридические лица). Это коллективные субъекты информационных правоотношений. За юридическим лицом как субъектом информационного права всегда стоит определенным образом организованный коллектив людей, который, однако, не всегда может или должен быть юридическим лицом. Статья 30 Конституции РФ утверждает право граждан на объединение для защиты своих интересов. Это может быть, например, национальная община, которая также становится субъектом информационных отношений.

Л.В. Туманова и А.А. Снытников выделяют особую группу субъектов – физические и юридические лица, профессионально занимающиеся сбором и обработкой информации (частные детективы, действующие как предприниматели без образования юридического лица, брокеры, патентные бюро, пенсионные фонды и т.д.)[45].

Правовой статус организации реализуется через права и обязанности, установленные для всех видов организации, – общий статус, а также через права и обязанности, установленные для отдельных видов юридических лиц, – специальный статус.

Общий информационный статус юридических лиц связан с информационным обеспечением юридических лиц; информационное обеспечение включает в себя создание и приобретение информационных ресурсов и информационных технологий, учет своих информационных ресурсов и распространение своими информационными ресурсами. Для устранения проблем, возникающих в сфере информационного обеспечения организаций, требуется унификация этих процессов. Общий статус организаций реализуется в том числе и через субъективные права юридических лиц (объекты информационных ресурсов могут входить в состав уставного капитала).

Специальный статус организаций, наделенных определенными полномочиями по сбору, обработке и хранению информации, обязательно закрепляется законом (библиотеки, архивы и др.).

Например, обязательное лицензирование деятельности данных юридических лиц. Так, лицензированию подлежат:

– работы с информацией персонального характера;

– проектирование права средств защиты информации и обработки персональных данных, а также деятельность, в результате которой вывозятся за пределы РФ государственные информационные ресурсы либо ввозятся.

В связи с развитием интернет‑технологий специальные статусы субъектов, участвующих в международном информационном обмене, требуют серьезных уточнений.

Раздел 2

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ СФЕРЫ

Глава 4. Система органов государственной власти, регулирующих информационную сферу

1. Государственное управление в информационной сфере

За последнее время резко увеличился поток информации, как внешней, так и внутриотраслевой. В связи с постоянной потребностью улучшения эффективности управления растет необходимость более качественной обработки информации. Все это вместе взятое и заставляет искать новые пути и методы организации приема, обработки и передачи информационных потоков.

Глобализация мирового пространства привела к трансформации пространства как такового: наряду с географическим пространством формируется, в частности, электронное. Традиционное противостояние между государствами осуществляется сегодня как в физическом пространстве, так и в новом, виртуальном, или киберпространстве. Информационная деятельность государств диктуется их внутренними интересами: интересами финансово‑промышленных групп, их потребностью в сырье, в рынках сбыта продукции, которые невозможно удовлетворить в пределах одного государства.

Итак, говоря о государственном управлении в информационной сфере, следует сказать, что это специфический вид социального управления посредством реализации своих властных полномочий всеми органами государственной власти (в широком смысле) либо органами исполнительной власти (в узком смысле) по регулированию отношений, возникающих по поводу информации и в связи с ее оборотом в социальных системах.

Государственные СМИ обязаны публиковать сообщения и материалы федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 13 января 1995 г. № 7‑ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»[46] .

Федеральный закон от 4 июля 1996 г. № 85‑ФЗ «Об участии в международном информационном обмене»[47] имел своей целью создание условий для эффективного участия России в международном информационном обмене в рамках мирового информационного пространства, защиты интересов РФ, ее субъектов и муниципальных образований, интересов, прав и свобод физических и юридических лиц при международном информационном обмене.

Функции государственного управления в области информации и информатизации реализуются в процессе управленческой деятельности Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Главными целями российского государства в сфере информатизации являются информационное обеспечение деятельности органов государства, информационное обеспечение внешних по отношению к государственным органам субъектов, в том числе физических лиц; сохранение и структурирование информационного пространства[48].

Политика по информационному обеспечению должна проводиться по многим взаимоувязанным направлениям, прежде всего Правительство РФ обязано разрабатывать программы в области информационного обеспечения граждан, государства, общества.

Финансирование и экономическое регулирование деятельности в этой области следует осуществлять из федерального и местных бюджетов по статье расходов «Информационное обеспечение», в процессе деятельности должны использоваться современные электронные системы и средства для коллективного анализа и обсуждения принимаемых решений.

В случаях, когда для реализации полномочий федерального органа исполнительной власти, в частности для исполнения поручений, необходимо получение информации, заключений, экспертиз (далее – информация) от других федеральных органов исполнительной власти, заинтересованный федеральный орган исполнительной власти обращается с запросом в соответствующий федеральный орган исполнительной власти. Срок получения необходимой информации указывается в запросе.

Срок получения информации, необходимой для исполнения поручений, содержащихся в актах Президента РФ и Правительства, протоколах заседаний и совещаний, проводимых в Правительстве, а также поручений Президента РФ, Председателя Правительства и заместителя Председателя Правительства, определяется исходя из сроков исполнения указанных поручений, при этом в запросе указываются номер и дата поручения, для исполнения которого запрашивается информация.

В случаях, когда запрашиваемая информация не может быть предоставлена в срок, указанный в запросе, федеральный орган исполнительной власти, получивший запрос, в 5‑дневный срок с даты получения запроса согласовывает с федеральным органом исполнительной власти, направившим запрос, срок предоставления информации.

Изменение сроков предоставления информации, необходимой для исполнения поручений, содержащихся в актах Президента РФ и Правительства, протоколах заседаний и совещаний, проводимых в Правительстве, а также поручений Президента РФ, Председателя Правительства и Заместителя Председателя Правительства, не допускается.

Для обеспечения требуемой оперативности и достоверности приема, передачи и представления информации органам государственного управления должны применяться электронная цифровая подпись, электронное визирование документов.

Именно разработка этих направлений способна дать значительный эффект в сфере информационного обеспечения органов государственного управления и действительно улучшить положение дел в данной сфере.

Во все времена совершенствованию государственного управления придавалось первостепенное значение. Достижения научно‑технического прогресса во многих отраслях, в том числе в информатике и связи, обеспечили возможность практической реализации идей формирования в целом информационного общества. Эта проблема, будучи общегосударственной, комплексной, фокусирует в себе широкий спектр межотраслевых, отраслевых, региональных и международных составляющих.

Большое внимание уделяется информационному обеспечению деятельности парламентов зарубежных стран, внедрению новых информационных технологий. Здесь выделяются на это значительные финансовые ресурсы. Во всех парламентах образованы соответствующие самостоятельные структурные подразделения, укомплектованные высококвалифицированными специалистами, занимающиеся разработкой, внедрением и сопровождением парламентских систем и сетей.

В РФ повышение информационной открытости деятельности федеральных органов государственной власти, доступности соответствующей информации для граждан и организаций, а также создание механизмов общественного контроля их деятельности будут обеспечиваться путем создания:

1) общегосударственных информационных ресурсов, а также информационных ресурсов, содержащих информацию о деятельности федеральных органов государственной власти, с предоставлением доступа к ним граждан и организаций, в том числе через сеть «Интернет»;

2) единой системы навигации в сети «Интернет» по общегосударственным информационным ресурсам, а также информационным ресурсам федеральных органов государственной власти;

3) инфраструктуры пунктов общественного доступа к информации о деятельности федеральных органов государственной власти и государственным информационным ресурсам;

4) систем учета и обработки запросов граждан о предоставлении информации и контроля их исполнения;

5) системы публикации и распространения сведений о деятельности федеральных органов государственной власти;

6) системы подтверждения передачи информации в электронном виде, ее подлинности, а также любых действий по ее изменению в процессе межведомственного взаимодействия, а также взаимодействия федеральных органов государственной власти с населением и организациями;

7) механизмов обучения граждан в области их прав и возможностей использования информационных технологий при взаимодействии с федеральными органами государственной власти.

2. Система и полномочия органов государственной власти, обеспечивающих право доступа к информации

Конституция РФ закрепляет право свободного доступа к информации, поэтому государственное управление в информационной сфере осуществляется всеми ветвями власти. Общее управление осуществляют:

– Федеральное Собрание РФ;

– Президент РФ;

– Правительство РФ;

– суды;

– Совет Безопасности. Полномочия этих органов следующие.

1. Осуществление государственной политики через принятие нормативных актов.

2. Подготовка и реализация государственных программ в информационной сфере.

3. Реализация прав физических и юридических лиц.

4. Государственный контроль и надзор в сфере информатизации (при Совете Безопасности формируется межведомственная комиссия по информационной безопасности).

Наиболее информационно‑емкие структуры государственной власти на федеральном уровне[49] – это:

1) министерства:

– Министерство культуры и массовых коммуникаций;

– Министерство образования и науки;

– Министерство промышленности и энергетики;

– Министерство информационных технологий и связи;

– Министерство юстиции;

– Министерство внутренних дел и др.;

2) агентства:

– Государственное агентство по патентам и товарным знакам;

– Федеральное архивное агентство;

– Федеральное агентство по науке и инновациям;

– Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;

– Федеральное агентство геодезии и картографии;

– Федеральное агентство по образованию;

– Федеральное агентство по культуре и кинематографии;

– Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям;

– Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии;

3) службы:

– Федеральная служба безопасности;

– Федеральная служба государственной статистики;

– Федеральная регистрационная служба;

– Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная служба);

– Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия;

– Федеральная служба по финансовому мониторингу;

– Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам;

– Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки.

К полномочиям этой группы органов относят следующие.

1. Осуществление регулирования в информационной сфере, направленного на удовлетворение потребностей физических, юридических лиц и органов власти.

2. Координация деятельности федеральных исполнительных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ.

3. Осуществление государственного учета (ведение государственных сводок): реестры, кадастры, списки, перечни.

4. Лицензирование, сертификация и экспертиза информационных услуг.

5. Обеспечение подготовки кадров.

6. Проведение научно‑исследовательских работ.

7. Осуществление методических и консультационных работ по обеспечению развития информационных систем.

8. Осуществление запросов у юридических, физических лиц и органов власти по информационно‑аналитическим материалам.

9. Формирование временных творческих коллективов и экспертных советов.

10. Привлечение к ответственности лиц, нарушивших нормы права в информационной сфере.

3. Система и компетенция органов, обеспечивающих охрану государственной тайны

Система органов, обеспечивающих охрану государственной тайны, включает в себя:

– Федеральное Собрание РФ;

– Президента РФ;

– Правительство РФ;

– ОГВ РФ, субъектов РФ (ФСБ, Министерство обороны, Службу внешней разведки, судебную власть).

Полномочия Федерального Собрания РФ:

– Федеральное Собрание определяет законодательство в области государственной тайны;

– определяет средства и статьи федерального бюджета, направленные на реализацию программ по защите государственной тайны;

– определяет полномочия должностных лиц в аппаратах палат Федерального Собрания по обеспечению защиты государственной тайны в палатах Федерального Собрания.

Полномочия Президента РФ:

– утверждает программу по охране государственной тайны;

– утверждает структуру межведомственной комиссии по защите;

– утверждает перечень должностных лиц, которые имеют право относить информацию к государственной тайне, а также перечень сведений, относящихся к государственной тайне;

– заключает международные договоры о совместном использовании и защите сведений, составляющих государственную тайну;

– определяет полномочия должностных лиц по обеспечению защиты государственной тайны в Администрации Президента РФ.

Полномочия Правительства РФ:

– организует исполнение законов по охране государственной тайны;

– предлагает структуру межведомственной комиссии по защите государственной тайны;

– предлагает перечень должностных лиц, имеющих право относить сведения к государственной тайне;

– устанавливает порядок разработки перечня сведений, составляющих государственную тайну;

– организует разработку и выполнение государственных программ, направленных на защиту государственной тайны;

– определяет льготы гражданам, допущенным к работе с государственной тайной (3 уровня секретности);

– устанавливает порядок определения ущерба в случае разглашения государственной тайны, а также ущерб собственнику информации в результате засекречивания.

– определяет полномочия должностных лиц по обеспечению защиты государственной тайны в аппарате Правительства РФ.

Полномочия органов государственной власти РФ, субъектов РФ:

– обеспечивают защиту государственной тайны, переданной им другими органами государственной власти, а также на подведомственных им предприятиях и учреждениях;

– обеспечивают проведение проверочных мероприятий по допуску лиц к государственной тайне;

– реализуют меры по ограничению прав граждан, имеющих доступ к государственной тайне и по предоставлению им льгот;

– вносят предложения по улучшению защиты государственной тайны.

Полномочия судебной власти:

– при расследовании дел, связанных с нарушением законодательства о государственной тайне;

– обеспечивает судебную защиту физических, юридических лиц в связи с их деятельностью по защите государственной тайны;

– определяет полномочия должностных лиц по охране государственной тайны в органах судебной власти.

4. Компетенция органов государственной власти по обеспечению правовых режимов конфиденциальной информации

Органы государственной власти обязаны обеспечить охрану коммерческой тайны, полученной ими в соответствии с законом, от разглашения и неправомерного использования с выполнением ими своих служебных обязанностей. Информация, составляющая коммерческую тайну, охраняется в указанных органах как служебная тайна.

Государственные органы обязаны возместить убытки, причиненные владельцам конфиденциальной информации вследствие своих неправомерных действий. Устанавливается ответственность и для владельцев конфиденциальной информации при нарушении правил ее предоставления в государственные органы. Государственные органы власти могут стать пользователем профессиональной тайны в установленных законом случаях. Информация охраняется как служебная тайна.

Органы государственной власти обладают следующими полномочиями по работе с персональными данными, составляющими тайну частной жизни.

1. Лицензирование деятельности, связанной с работой с персональными данными.

2. Регистрация массивов и держателей персональных данных.

3. Сертификация информационных систем и информационных технологий, предназначенных для обработки персональных данных.

4. Заключение межгосударственных соглашений трансграничной передачи персональных данных.

5. Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти в условиях информатизации общества

Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти осуществляется по многим направлениям: во‑первых, это правовое регулирование государством проблем местного самоуправления; во‑вторых, это наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроль за их выполнением; в‑третьих, это взаимодействие в финансовой сфере и некоторые другие вопросы.

В то же время основными направлениями деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти в области информатизации являются следующие:

– установление принципов отбора информации, необходимой для обеспечения деятельности органа власти с учетом его места в системе власти;

– обеспечение моделирования блоков информации по функциям органа в целях результативной подготовки решений органа в пределах его компетенции;

– систематизация всего комплекса информации, ведение делопроизводства, сдача дел в архив, предоставление информации в специализированные фонды;

– формирование информации, которая предназначена для внешних организаций и граждан, опубликование и доведение до сведения заинтересованных лиц;

– организация информационной системы в рамках ведения органа власти, обеспечение постоянных инноваций коммуникативных информационных процессов в своей системе;

– обеспечение безопасности и использования информации, соблюдение правил передачи другим органам государственной власти и органам местного самоуправления;

– подготовка и ведение банков информации официальной и массовой;

– организация ведения учета информационных ресурсов органа власти, установление ответственности за его адекватность задачам и функциям органа, полноту, своевременность представления, хранение и использование исключительно по назначению[50].

Отсюда следует, что взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти в условиях информатизации общества будет содержать весьма специфические проблемы.

В настоящее время, например, за органами местного самоуправления в области почтовой связи закрепляются следующие полномочия:

– оказывают содействие организациям почтовой связи в размещении на территории муниципального образования объектов почтовой связи, рассматривают предложения данных организаций о выделении нежилых помещений или строительстве зданий для размещения отделений почтовой связи и других объектов почтовой связи;

– способствуют оснащению объектов почтовой связи средствами механизации, автоматизации и информатизации, необходимыми для эффективного функционирования и расширения сферы услуг, оказываемых гражданам и организациям;

– устанавливают режим работы объектов почтовой связи, находящихся в муниципальной собственности, по обслуживанию пользователей услуг почтовой связи;

– способствуют созданию и поддержанию устойчивой работы местных почтовых маршрутов, оказывают содействие операторам почтовой связи в доставке почтовых отправлений в труднодоступные населенные пункты в установленные контрольные сроки;

– оказывают содействие организациям почтовой связи в обеспечении сохранности доставляемых по почтовым маршрутам почтовых отправлений и денежных средств;

– при планировании комплексного и социального развития муниципального образования рассматривают вопросы развития, финансирования и технического обеспечения объектов почтовой связи;

– рассматривают предложения организаций почтовой связи о предоставлении им льготы по уплате налогов, зачисляемых в соответствующие местные бюджеты, и арендной платы за пользование имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а также устанавливают льготы по указанным налогам и арендной плате;

– оказывают содействие организациям почтовой связи в размещении почтовых ящиков на территории муниципального образования, контролируют обеспечение организациями, эксплуатирующими жилые дома, собственниками жилых домов сохранности и поддержания в исправном состоянии абонентских почтовых шкафов и почтовых абонентских ящиков.

Органы местного самоуправления вправе вносить в органы государственной власти субъектов РФ предложения о развитии сети почтовой связи на территории муниципального образования[51].

Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126‑ФЗ «О связи»[52] уже не предусматривает полномочий органов местного самоуправления в этой сфере, так как в условиях усиления вертикали власти был принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131‑ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»[53] , который в значительной мере конкретизировал вопросы местного значения и не включил в этот перечень вопросы в области связи, т.е. эта сфера ушла полностью в область государственного регулирования и теперь может передаваться органам местного самоуправления только при условии использования механизма наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями.

Что кается возможностей участия муниципальных образований в международном информационном обмене, то они участвуют в международном информационном обмене в качестве субъектов права, представляющих интересы населения муниципальных образований по вопросам, отнесенным к предметам ведения местного самоуправления.

Правом выступать от имени муниципальных образований по вопросам международного информационного обмена обладают органы местного самоуправления в рамках их полномочий, установленных нормативными правовыми актами, определяющими статус этих органов. Муниципальные информационные службы и средства массовой информации муниципальных образований вправе самостоятельно участвовать в международном информационном обмене[54]. Пожалуй, этот вопрос один из немногих, которые имеют нормативное закрепление.

Информационное обеспечение деятельности органа власти включает в себя установление порядка работы с документами, установление режима информации, структуризацию информации в пределах функционального влияния органов государственного управления и органов местного самоуправления. Эти вопросы, к сожалению, недостаточно полно урегулированы.

Существует также проблема фильтрации всего массива входящей информации, так как, с одной стороны, этот ресурс обеспечивает связь органа власти с внешней средой, с другой стороны, объем и содержание этой информации могут застопорить работу органов государственного управления и органов местного самоуправления. Поэтому необходима тщательная разработка положений и инструкций для работы структурных подразделений органов, обеспечивающих обработку и подготовку к представлению руководству входящих документов.

Следующая проблема в этой сфере – это систематизация поступающей и исходящей информации с учетом категорий информации ограниченного доступа. Необходимо выделять блоки информации по категориям: открытая информация, отнесенная к государственной тайне, отнесенная к персональным данным, отнесенная к коммерческой тайне субъектов, с которыми орган власти взаимодействует, отнесенная к тайне частной жизни, профессиональной и т.д. Пока эта информация находится в пределах функциональной деятельности органа, он обязан обеспечивать надлежащий режим доступа к такого рода информации. Поэтому целесообразно создать в структуре органа власти специальные банки данных по каждой категории информации и урегулировать работу с такими банками данных специальными инструкциями[55].

Кроме получения информации, необходимой для осуществления функций органов государственного управления и органов местного самоуправления в целях обеспечения постоянного взаимодействия со своими подразделениями, с другими органами власти, предприятиями, учреждениями и гражданами особое значение имеет и деятельность по предоставлению органами государственного управления и органами местного самоуправления информации другим пользователям. К такого рода деятельности относится не только предоставление органами государственного управления и органами местного самоуправления информации различным организациям, гражданам и средствам массовой информации, но и предоставление информации органами государственного управления и органами местного самоуправления друг другу. Что, в свою очередь, является одним из необходимых условий осуществления взаимодействия органов власти на всех трех уровнях: федеральном, региональном и местном. Необходимо урегулирование правил использования информации в соответствии с ее правовым режимом, с одной стороны, и в соответствии с правилами открытости, гласности свободного доступа к информации – с другой.

Действующее законодательство РФ пока не имеет специального закона о служебной информации, законов об информационном обеспечении деятельности органов государственного управления и органов местного самоуправления, законов о тайне частной жизни, не урегулирован вопрос о тайне персональных данных и т.д. Все это отрицательно сказывается на информационной дисциплине и культуре в государственном и местном управлении. Частично эти вопросы решаются в положениях о подразделениях, в регламентах отдельных органов, но при этом весь объем нормативного регулирования этих вопросов не обеспечивается.

6. Электронное государство

Электронное государство – это реализация интернет‑решений и базовой инфраструктуры для предоставления физическим и юридическим лицам информационных ресурсов и информационных услуг государственными органами с целью обеспечить прозрачность работы государственного сектора и обеспечить интерактивное участие среди первых лиц в принятии решений.

Виды государств на разных этапах развития человеческого общества:

– контрольное государство – доиндустриальное общество;

– правовое государство – индустриальное общество;

– социальное государство – постиндустриальное общество;

– электронное государство – информационное общество.

Цель электронного государства – обеспечить интерактивное участие физических и юридических лиц и прозрачную работу госсектора.

Реализация идей электронного государства осуществляется через создание государственных web‑сайтов, которые: а) реализуют право граждан на информацию, и за информацию, размещенную на этом сайте, субъект несет полную ответственность; б) выполняют коммуникативную функцию.

Возможности государственных web‑сайтов

1) подача заявлений, регистрация, подача таможенных деклараций;

2) ликвидация бумажного документного оборота и перестройка государственных архивов;

3) создание единого центра для контроля деятельности по сбору личной информации и их автоматизированной обработке.

Сегодня в российской системе государственного управления используется программа «Электронная Россия»[56], в рамках которой разработаны такие проекты, как «Электронное правительство», «Телемедицина», «Дистанционное образование». Постепенно складывается современная информационная система государственного управления, которая использует преимущественно информационные технологии для публичного властвования.

Василенко И.А.[57] выделяет следующие основные характеристики государственного управления[58] в XXI в.:

– разработка государственной политики с использованием инфокоммуникативных технологий, политической аналитики и прогностики;

– разработка, осуществление и оценка государственных программ с использованием современных методов социально‑политической и социально‑экономической диагностики, идентификации и распознавания образов, агрегирования информации и ее компьютерной обработки (с помощью методов математического моделирования социальных процессов при разработке управленческих решений на локальном, региональном и национальном уровнях);

– прогнозирование и учет в практической деятельности позитивных и негативных тенденций в развитии общественных явлений, разработка мероприятий по локализации и устранению недостатков, определение потребностей в изменениях и нововведениях и осуществление практических действий по их реализации;

– анализ, обобщение и интерпретирование социальных, политических и экономических показателей, характеризующих состояние района, региона, страны;

– организация и проведение эмпирических исследований по изучению социально‑политических и социально‑экономических процессов в области (регионе, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких решений;

– применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и использования необходимой социальной, политической, экономической и научной информации.

Электронное правительство – это концепция осуществления государственного управления, присущая информационному обществу. Данная концепция основывается на возможностях информационно‑телекоммуникационных технологий и ценностях открытого гражданского общества.

Во многих странах «электронное правительство» только создается, а в некоторых странах оно давно и успешно функционирует.

Закон США «Об электронном государстве» 2002 г. состоит из пяти разделов (титулов).

1. Электронная государственная служба административного и бюджетного управления.

2. Федеральное управление электронной государственной службы.

3. Информационная безопасность.

4. Утверждение ассигнований и сроков.

5. Защита конфиденциальной информации и достоверности статистики.

Цели создания электронного государства:

1) обеспечение межведомственного сотрудничества;

2) развитие распространения электронного государственного управления;

3) расширение участия граждан в государственном управлении;

4) повышение уровня информированности лиц, принимающих властные решения;

5) сокращение издержек и затрат на государственные структуры;

6) доступ к надежной государственной информации. Система органов власти, реализующих полномочия в области создания и функционирования электронного государства:

1) агентства по информации;

2) чиновник по информации;

3) совет высших должностных лиц по информации (межведомственный характер);

4) управление по вопросам электронного государства;

5) администратор управления (назначается президентом);

6) административное и бюджетное управление;

7) директор административного и бюджетного управления;

8) межведомственная комиссия по государственной информации.

Однако сегодня «электронное правительство», за редким исключением, пока еще не стало реальностью[59]. Появляется все больше примеров «правительства он‑лайн» (government on‑line), которое по своей сути не тождественно «электронному правительству». «Правительство он‑лайн» представляет собой статичные сайты правительственных структур, которые редко содержат что‑либо, помимо общей информации о работе данной правительственной структуры и контактных телефонов. Самые продвинутые из них предлагают гражданам небольшое количество электронных операций, например оплату налогов.

Естественно, среди специалистов существуют различные точки зрения на содержание понятия «электронное правительство». Рассмотрим лишь некоторые из толкований этого термина. Так, электронное правительство определяется следующим образом:

– организация государственного управления на основе электронных средств обработки, передачи и распространения информации, предоставления услуг государственных органов всех ветвей власти всем категориям граждан (пенсионерам, рабочим, бизнесменам, государственным служащим и т.п.) электронными средствами, информирования теми же средствами граждан о работе государственных органов;

– информационные технологии в государственном управлении;

– автоматизированные государственные службы, основными функциями которых являются: обеспечение свободного доступа граждан ко всей необходимой государственной информации, сбор налогов, регистрация транспортных средств и патентов, выдача необходимой информации, заключение соглашений и оформление поставок необходимых государственному аппарату материалов и оснащения. Это может привести к снижению затрат и экономии средств налогоплательщиков на содержание и финансирование деятельности государственного аппарата, увеличению открытости и прозрачности деятельности органов управления;

– использование в органах государственного управления новых технологий, в том числе и интернет‑технологий.

По мнению некоторых специалистов[60], данные определения представляют электронное правительство скорее как способ модернизации уже существующих структур и услуг, а не как самостоятельную идею комплексной трансформации самих принципов организации управления государством. С этой точки зрения такой подход неверен, поскольку в первую очередь он экономически неоправдан. Электронное правительство как обеспечение государственных структур современными информационными технологиями, реализующими традиционные услуги, означает дополнительные бюджетные затраты, направленные на простое дублирование в электронном виде офф‑лайновой (off‑line) деятельности. Но существует и другой подход. Во многих странах, в первую очередь в США и Великобритании, электронное правительство рассматривается, скорее, как концепция, направленная на повышение эффективности деятельности государства в целом.

Рассмотрим основные положения концепции электронного правительства на примере зарубежного опыта.

В общественной жизни любой страны существует три основных субъекта – государство, граждане и коммерческие организации. Поэтому в идеале электронное правительство должно состоять из трех основных модулей: G2G (government for government) – правительство правительству; G2B (government to business) – правительство бизнесу; G2C (government to citizens) – правительство гражданам.

Электронное правительство содержит он‑лайновые сервисы для граждан и бизнеса на едином портале, электронный документооборот в правительственных и парламентских структурах, общую для разных правительственных структур базу данных для предотвращения дублирования информации и повторных затрат, часто – закрытую специализированную информационную сеть для внутриправительственных трансакций (например, Govnet), разветвленную информационно‑телекоммуникационную инфраструктуру, системы криптографии и прочие способы защиты информации, в том числе и персональных данных, цифровую подпись, электронный ключ, смарт‑карты, другие средства санкционирования доступа к информации и операций с ней.

Таким образом, «электронное правительство» дает возможность правительственным органам использовать новые технологии, чтобы предоставить людям более удобный доступ к правительственной информации и услугам, повысить качество этих услуг и в большей мере обеспечить возможность участия в работе демократических институтов.

Говоря об улучшении системы государственного управления, в числе основных достижений «электронного правительства» называют следующие.

1. Возможность «экономного государственного управления». Экономия от замены бумажных информационных потоков электронными огромна. Только правительство США тратит около миллиарда долларов в год на издание в печатном виде ряда документов, публикуемых также и в Сети. Основной тираж – 30 миллионов экземпляров федерального регистра, 1 миллион экземпляров стенографических отчетов слушаний и 65 миллионов экземпляров президентского бюджета – предназначается для официальных лиц, имеющих доступ к Интернету[61]. Таким образом, большая часть этой печатной продукции отправляется прямиком в столичные мусорные ящики.

Другой пример. Электронная публикация номеров телефонов, почтовых и физических адресов служащих государственных учреждений позволила штату Флорида сэкономить 295 тыс. долл.[62] в год на тиражировании и распространении бумажных справочников, а также решить проблему обновления этой информации, 30% которой через год (от издания до издания) оказывается устаревшей. Помножьте на 50 штатов да прибавьте справочник по аппарату федерального правительства – и вот вам еще один источник огромной экономии.

Свод федеральных правил по найму и увольнению работников в США весит в печатном виде 490 кг, а описание требований к печенью, входящему в рацион военнослужащих, занимает 15 страниц[63]. Публикация всех правительственных документов в Сети поможет одновременно и сократить издержки, и сделать информацию наиболее доступной. Кроме того, электронная форма гораздо лучше подходит для сложных спецификаций. Печатная документация по государственному конкурсу на создание нового грузового самолета весит 3,5 тонны, а в электронной форме она легко могла бы поместиться на пару компакт‑дисков[64].

Переведя свои ключевые структуры в Интернет, правительство могло бы само, без участия кого‑либо из внешних союзников, дать гражданам мощнейший стимул для принятия веб‑стиля жизни. Если государство – обычно самое крупное «предприятие» в любой стране – встанет во главе внедрения новых технологий, это автоматически поднимет технический уровень всего национального хозяйства и даст импульс развитию информационного рынка. Административным предписанием или различными льготами оно способно побудить к необходимым шагам все компании, имеющие с ним хоть какие‑нибудь отношения.

2. Экономия времени. Например, раньше администрация штата Южная Австралия еженедельно издавала свой 50‑страничный официальный список вакансий тиражом в 5 тыс. экземпляров[65]. При этом объявления о появившемся свободном месте доходили до адресатов с задержкой на время тиражирования буклета и его распространения по нескольким сотням разбросанных по всему штату офисов, так что дата окончания приема заявлений от претендентов началась с учетом сроков их пересылки обычной почтой.

Теперь же весь процесс осуществляется в системе автоматизации электронного документооборота на базе ПО Microsoft Exchange. Сначала информация об открывающихся вакансиях поступает в отделы кадров государственных учреждений и в ряд агентств по найму, занимающих привилегированное положение. Если окажется, что на освободившееся место хотел бы перевестись кто‑либо из государственных служащих, нанимающий менеджер автоматически получит уведомление по электронной почте и отменит широкую публикацию объявления, так что никто не потратит времени зря на предложение своих услуг. А если таких желающих не найдется, объявление пойдет в прессу и нанимающий менеджер так же по электронной почте будет получать уведомления о его публикации с указанием названий и номеров газет. Таким образом правительство штата рассчитывает не только сэкономить за счет внедрения новой системы 50–80% своих ежегодных расходов на вербовку новых работников, но и значительно уменьшить время заполнения вакансий при безусловном соблюдении принципа равенства возможностей, в том числе и для сотрудников удаленных офисов государственных учреждений.

3. Возможность открытия государственными организациями своих систем управления знаниями и учета коммерческих операций для доступа общественности. Немецкое Федеральное министерство финансов ведет разработку электронной системы управления архивами публичных актов. Проект предусматривает автоматическую маршрутизацию, хранение и публикацию документов на закрытых или общедоступных веб‑узлах – в зависимости от грифа.

Еще одним примером может служить система проведения конкурсов администрацией штата Массачусетс. Условия участия, все документы, которые могут для этого потребоваться, а впоследствии и информация о победителях публикуются в сети. Результатом внедрения этой системы стало не только сокращение расходов на проведение конкурсов, но и появление у различных общественных организаций реальной возможности приобретать нужные им товары по более низким ценам. Как и в большинстве штатов, в Массачусетсе муниципалитеты, сельские администрации и школьные округа могут покупать у производителей их продукцию на тех же условиях, что и правительство. В бумажном мире, однако, отыскать следы «государственных» цен на большинство нужных товаров бывает практически невозможно. Теперь же любое городское учреждение или школа могут узнать лучшую в штате цену на веб‑узле новой системы.

4. Возможность для граждан непосредственно воздействовать на принятие управленческих решений. Так, например, в случае, когда правительственная структура собирается внести изменения в процедуру предоставления определенной услуги, она сможет разместить информацию о предлагаемых изменениях своей политики на своем сайте в сети «Интернет» и предложить заинтересованным лицам высказать свое мнение по поводу этой услуги и предлагаемой новой политики. Полученные отклики могут затем быть использованы для усовершенствования этой политики.

5. Повышение качества услуг, предоставляемых правительственными организациями гражданам. Реализация правительственных услуг через Интернет позволит гражданам воспользоваться ими, не выходя из дома. Это повысит гибкость, скорость и доступность правительственных услуг, а также, возможно, снизит их себестоимость.

6. Возможность получать комплексные услуги, так как различные правительственные организации смогут более эффективно взаимодействовать друг с другом. Например, в результате аварии человеку требуется связаться с несколькими различными государственными организациями и в каждой изложить свою ситуацию и нужды. Если бы у всех этих организаций была возможность обмениваться информацией и интегрировать свои услуги, человеку пришлось бы проделывать все требуемые процедуры всего один раз.

7. Повысить уровень информированности населения, которое сможет получить свежую всеобъемлющую информацию о государственных законах, правилах, политике и услугах. Если сделать эту информацию обо всех существующих правилах и нормативах доступной в Интернете, люди получат больше возможностей заниматься любой деятельностью, как личной, так и профессиональной, безопасно и в рамках законов.

Естественно, реализация такой масштабной концепции связана с преодолением многих трудностей. Для того чтобы стимулировать участие граждан в управлении государством, при разработке способов использования информационных и коммуникационных технологий необходимо учесть следующие моменты.

8. Возможность разделения населения на тех, кто обладает навыками и инструментами для использования новых технологий, и тех, у кого их нет. Если граждане не вооружены и не владеют техникой, то они вряд ли смогут воздействовать каким‑либо образом на электронное правительство. Электронное правительство должно объединять людей, а не разъединять их. Поэтому «электронное правительство» следует организовать таким образом, чтобы, с одной стороны, были сохранены привычные способы доступа к правительственным услугам для тех, кто в них нуждается, а с другой – были созданы места общественного доступа в Интернет и работали программы образования, задача которых – помочь гражданам освоить новые технологии.

Что же касается процесса создания правительственной сетевой инфраструктуры в РФ, он соответствует этапам, которые проходят все правительства[66].

Первый этап, который характеризуется созданием начальных «ведомственных интерфейсов», практически завершен. У подавляющего числа федеральных органов исполнительной власти созданы и устойчиво функционируют интернет‑сайты[67].

По поручению Президента РФ в Правительстве РФ был подготовлен и утвержден Перечень регулярной обязательной информации для размещения федеральными органами исполнительной власти в российском сегменте сети «Интернет». Перечень требует в обязательном порядке размещать следующую информацию:

– официальное наименование федерального органа исполнительной власти и официальные реквизиты (адрес, телефоны справочной службы, адрес электронной почты);

– положение о федеральном органе исполнительной власти;

– организационная структура федерального органа исполнительной власти (руководство, структура центрального аппарата, территориальные органы, подведомственные учреждения и предприятия);

– нормативные акты, регламентирующие деятельность федерального органа исполнительной власти;

– нормативные правовые акты, затрагивающие права и обязанности граждан и организаций, принятые федеральными органами исполнительной власти в соответствии со своей компетенцией;

– информация о положении дел в отрасли (сфере ведения);

– информация о федеральных целевых программах, в реализации которых участвует федеральный орган исполнительной власти, в том числе информация об исполнении положений программ;

– ежедневная информация пресс‑службы (управлений по связям с общественностью) о деятельности федерального органа исполнительной власти;

– реквизиты общественных приемных федерального органа исполнительной власти (адрес, телефоны, порядок работы с гражданами и организациями).

Указанная выше информация должна предоставляться в полном объеме, за исключением информации, отнесенной в соответствии с законодательством к информации с ограниченным доступом.

В развитие указанного Перечня Департамент правительственной информации разработал в июле 2001 г. «Рекомендации по созданию и сопровождению интернет‑сайта федерального органа исполнительной власти», которые учитывают опыт по созданию «электронной» инфраструктуры ведущими правительствами мира, детализируют многие задачи и вопросы, связанные с разработкой и сопровождением государственных интернет‑сайтов.

Следующим этапом является развертывание в сети «Интернет» инфраструктуры, предоставляющей пользователям возможные сервисы сугубо информационного характера, работающие с пользователем во внешнем информационном контуре.

Сегодня в рамках работ по созданию интернет‑портала Правительства РФ формируется более совершенная инфраструктура системы информирования общественности о деятельности органов государственной власти. Речь идет о создании горизонтально и вертикально интегрированных правительственных новостных ресурсах, поддерживаемых информационными подразделениями различных федеральных ведомств и местных органов власти.

В рамках правительственного сетевого информационного контура создаются механизмы, поддерживающие он‑лайновые ведомственные сообщества, прежде всего информационные подразделения министерств и ведомств (пресс‑службы или управления по связям с общественностью), которые в большей степени, чем другие, готовы осваивать новые технологии сети «Интернет». По мере отработки этих сетевых механизмов и сервисов опыт и решения можно будет переносить и в другие сферы правительственного контура управления.

Создается инфраструктура сетевых механизмов диалога (взаимодействия) правительства (ведомств) и граждан (сообществ) в виде специализированных он‑лайновых форумов по тем или иным общественно значимым проблемам. Форумы могут решать задачи по поддержке постоянно действующих экспертных сообществ. Портал содержит специализированный интерактивный модуль, позволяющий оперативно поддержать любую диалоговую задачу.

Создаются он‑лайновые сервисы для журналистов и редакций средств массовой информации. Речь идет о создании системы виртуальной аккредитации, обеспечивающей онлайновый доступ журналистов на мероприятия, проводимые в Доме Правительства, министерствах и ведомствах (что особенно важно региональным СМИ).

На портале будет современный Каталог сетевых ресурсов органов государственной власти, обеспечивающих полноценный поисковый и иные сервисы. Это не только полезно и удобно для пользователей, но и позволяет вести мониторинг ситуаций в сфере государственных сетевых ресурсов.

Для пользователей создана справочно‑информационная база данных правительственных документов, интегрирующая тексты более 17 тыс. правительственных документов с интерфейсами, обеспечивая удобный поиск.

Перспективным может стать развитие сетевой правительственной инфраструктуры, позволяющей решать задачи информационного обеспечения деятельности правительства, министерств и ведомств в нестандартных (кризисных, проблемных) ситуациях. Новые технологии позволяют оперативно создавать «виртуальные площадки “под задачу”», достаточно легко их администрировать. Но самое главное – не создавать дополнительных структур off‑line.

Разрабатывается инфраструктура поддержки сетевых проектов для различных государственных структур, а также он‑лайновая система обучения и профессиональной подготовки государственных служащих.

Проект «электронного правительства» с 2002 г. определен как приоритетный в Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002–2010 годы)».

В частности, Программа включает задачи обеспечения информационной прозрачности деятельности органов государственной власти и открытости государственных информационных ресурсов для гражданского общества, создания предпосылок для эффективного взаимодействия между органами государственной власти и гражданами на основе широкого использования информационно‑коммуникационных технологий. Предусматривается реализация комплекса мер по повышению открытости государственных информационных ресурсов не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях (посредством внедрения информационно‑коммуникационных технологий).

В целях ускорения формирования инфраструктуры интерактивного взаимодействия граждан и органов государственной власти будет разработана единая Концепция государственной политики в области развития российского сегмента инфраструктуры платежных карт и использования электронных персональных инструментов в автоматизированных системах взаимодействия органов государственной власти.

Безусловно, реализация данной программы сыграет важную роль для развития РФ как демократического, «информационного» государства.

Глава 5. Правовые режимы информационных ресурсов

1. Понятие правового режима информационных ресурсов

Содержание правового режима информационных ресурсов не предусмотрено в действующем Законе об информации, однако данное правовое явление занимает особое место в правовых отношениях. Смысл понятия «правовой режим» заключается в возможности совершения или несовершения с объектом права определенных действий, влекущих известный юридический результат. В зависимости от характера действий и юридических последствий их совершения или несовершения, составляющих содержание правовых режимов, различают следующие виды гражданско‑правовых режимов:

– правовой режим собственности;

– режим исключительных прав;

– режим обязательственного права.

В содержание правового режима информационных ресурсов включаются:

1) порядок документирования информации;

2) положения о доступе к информационным ресурсам в зависимости от их категорий;

3) принятие мер по охране информации (способы охраны и порядок их применения) . Следует отметить, что охрана – более широкое понятие, чем понятие «защита информации», и включает в себя также меры, направленные на предупреждение нарушения.

В свою очередь, следует отметить, что порядок защиты одинаков для всех объектов правоотношений, в том числе для информации. Различают юрисдикционный и неюрисдикционный порядок защиты. Юрисдикционный порядок защиты – это деятельность государственного органа, направленная на восстановление права и пресечение действий, нарушающих право. Юрисдикционный порядок делится, в свою очередь, на судебный и административный. Неюрисдикционный порядок имеет место при самозащите и при применении мер оперативного воздействия.

Следует отметить, что элементы правового режима информационных ресурсов закрепляются также в законодательстве субъектов РФ. Так, И.Л. Бачило говорит о том, что в законодательстве субъектов РФ насчитывается до 7–8 элементов правового режима информационных ресурсов, к ним, в частности, законодатель относит: порядок создания информационного продукта, стандарт его документального оформления, порядок финансирования, определение субъекта права собственности или исключительного права, установление категории доступа, правила учета и регистрации, условия обеспечения безопасности, порядок правоохранительной процедуры.

2. Понятие и виды охраноспособной информации

Информация с ограниченным доступом определяется двумя признаками.

1. Доступ ограничен в соответствии с законом.

2. Цель ограничения – защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства.

Признаки охраноспособности информации:

1) охране подлежит только документированная информация;

2) информация должна соответствовать ограничениям, установленным законом;

3) защита информации устанавливается законом. Виды информации с ограниченным доступом:

1) государственная тайна;

2) конфиденциальная информация – документированная информация, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством РФ:

– коммерческая тайна;

– тайна частной жизни;

– служебная тайна;

– профессиональная тайна.

Следует отметить, что термин «защита информации» закреплен в ст. 16 Закона об информации, анализ законодательства РФ позволяет говорить о том, что данное понятие является широко употребляемым. Толковый словарь «Бизнес и право» правовой системы «Гарант» под данным понятием подразумевает «все средства и функции, обеспечивающие доступность, конфиденциальность или целостность информации или связи, исключая средства и функции, предохраняющие от неисправностей. Она включает криптографию, криптоанализ, защиту от собственного излучения и защиту компьютера».

Между тем в ряде международных соглашений можно найти термин «защита информации». Под ним подразумевается:

– деятельность, направленная на предотвращение утечки конфиденциальной информации, несанкционированных и непреднамеренных воздействий на конфиденциальную информацию[68];

– комплекс административных, организационных и технических мероприятий по ограничению доступа к информации и ее носителям в целях обеспечения ее сохранности и недоступности третьим сторонам, предусмотренный законодательством РФ[69].

Таким образом, защита информации представляет собой принятие правовых, организационных и технических мер, направленных на:

1) обеспечение защиты информации от неправомерного доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения, а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации;

2) соблюдение конфиденциальности информации ограниченного доступа;

3) реализацию права на доступ к информации.

Обладатель информации, оператор информационной системы в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, обязаны обеспечить:

1) предотвращение несанкционированного доступа к информации и (или) передачи ее лицам, не имеющим права на доступ к информации;

2) своевременное обнаружение фактов несанкционированного доступа к информации;

3) предупреждение возможности неблагоприятных последствий нарушения порядка доступа к информации;

4) недопущение воздействия на технические средства обработки информации, в результате которого нарушается их функционирование;

5) возможность незамедлительного восстановления информации, модифицированной или уничтоженной вследствие несанкционированного доступа к ней;

6) постоянный контроль за обеспечением уровня защищенности информации.

Федеральными законами могут быть установлены ограничения использования определенных средств защиты информации и осуществления отдельных видов деятельности в области защиты информации.

3. Режимы защиты информации

Цели защиты информации:

1) предотвращение хищения, утечки, искажения, утраты и подделки информации;

2) предотвращение несанкционированных действий по уничтожению, модификации, копированию и блокированию информации;

3) реализация права на государственную тайну и конфиденциальную информацию.

На основании ст. 16 Закона об информации защите подлежит любая документированная информация, неправомерное обращение с которой может нанести ущерб ее собственнику, владельцу, пользователю и иному лицу.

Защищаемая информация – информация, являющаяся предметом собственности и подлежащая защите в соответствии с требованиями правовых документов или требованиями, устанавливаемыми собственником информации.

Защита информации осуществляется от:

– утечки (неконтролируемого распространения защищаемой информации в результате ее разглашения, несанкционированного доступа к информации и получения защищаемой информации разведками);

– несанкционированного воздействия (воздействия на защищаемую информацию с нарушением установленных прав и (или) правил на изменение информации, приводящего к ее искажению, уничтожению, блокированию доступа к информации, а также к утрате, уничтожению или сбою функционирования носителя информации);

– непреднамеренного воздействия (воздействия на защищаемую информацию ошибок ее пользователя, сбоя технических и программных средств информационных систем, природных явлений или иных не целенаправленных на изменение информации мероприятий, приводящих к искажению, уничтожению, копированию, блокированию доступа к информации, а также к утрате, уничтожению или сбою функционирования носителя информации);

– разглашения (несанкционированного доведения защищаемой информации до потребителей, не имеющих права доступа к этой информации);

– несанкционированного доступа (получения защищаемой информации заинтересованным субъектом с нарушением установленных правовыми документами или собственником, владельцем информации прав или правил доступа к защищаемой информации);

– разведки (получения защищаемой информации технической, агентурной разведкой).

Режим защиты информации устанавливается в отношении трех групп сведений.

1. Сведения, относящиеся к государственной тайне: режим устанавливается уполномоченным государственным органом на основании Закона РФ о государственной тайне[70].

2. Конфиденциальная информация. Режим защиты информации устанавливается собственником информационных ресурсов или уполномоченным им лицом на основании Закона об информации.

3. Персональные данные. Режим защиты информации устанавливается специальным Федеральным законом № 152‑ФЗ от 27 июля 2006 г. «О персональных данных»[71] (вступает в действие по истечении ста восьмидесяти дней со дня его опубликования).

Контроль за соблюдением требований к защите информации, а также обеспечение органами мер защиты информационной системы, образующие информацию с ограниченным доступом в негосударственных структурах, возложены на государственные органы. Собственник информации также имеет право осуществить аналогичный контроль. Законом устанавливаются только перечни сведений, которые не могут быть отнесены к конкретному виду информации с ограниченным доступом. Исключение – перечень сведений, составляющих государственную тайну.

4. Государственная тайна как предмет, изъятый из гражданского оборота

Государственная тайна – защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной, оперативно‑розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности РФ[72].

Рассмотрим принципы засекречивания информации.

1. Принцип законности: конкретная информация должна соответствовать перечню сведений, составляющих государственную тайну.

2. Принцип обоснованности: целесообразность отнесения указанных сведений к государственной тайне устанавливается путем экспертной оценки вероятного ущерба интересам государства и общества и на основании баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства.

3. Принцип своевременности:

– засекречивание с момента получения сведений;

– засекречивание заблаговременно.

4. Принцип обязательной защиты: сведения защищаются компетентными на то органами.

Перечень сведений, составляющих государственную тайну: 1) сведения в военной области:

– о содержании стратегических и оперативных планов, документов боевого управления по подготовке и проведению операций, стратегическому, оперативному и мобилизационному развертыванию Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, предусмотренных Федеральным законом «Об обороне», об их боевой и мобилизационной готовности, создании и использовании мобилизационных ресурсов;

– о планах строительства Вооруженных Сил РФ, других войск РФ, направлениях развития вооружения и военной техники, содержании и результатах выполнения целевых программ, научно‑исследовательских и опытно‑конструкторских работ по созданию и модернизации образцов вооружения и военной техники;

– о разработке, технологии, производстве, объемах производства, хранении, утилизации ядерных боеприпасов, их составных частей, делящихся ядерных материалов, используемых в ядерных боеприпасах, о технических средствах и (или) методах защиты ядерных боеприпасов от несанкционированного применения, а также о ядерных энергетических и специальных физических установках оборонного значения;

– о тактико‑технических характеристиках и возможностях боевого применения образцов вооружения и военной техники, свойствах, рецептурах или технологиях производства новых видов ракетного топлива или взрывчатых веществ военного назначения;

– о дислокации, назначении, степени готовности, защищенности режимных и особо важных объектов, об их проектировании, строительстве и эксплуатации, а также об отводе земель, недр и акваторий для этих объектов;

– о дислокации, действительных наименованиях, организационной структуре, вооружении, численности войск и состоянии их боевого обеспечения, а также о военно‑политической и (или) оперативной обстановке;

2) сведения в области экономики, науки и техники:

– о содержании планов подготовки РФ и ее отдельных регионов к возможным военным действиям, мобилизационных мощностях промышленности по изготовлению и ремонту вооружения и военной техники, объемах производства, поставок, запасах стратегических видов сырья и материалов, а также о размещении, фактических размерах и об использовании государственных материальных резервов;

– об использовании инфрастуктуры РФ в целях обеспечения обороноспособности и безопасности государства;

– о силах и средствах гражданской обороны, дислокации, предназначении и степени защищенности объектов административного управления, степени обеспечения безопасности населения, о функционировании транспорта и связи в РФ в целях обеспечения безопасности государства;

– об объемах, планах (заданиях) государственного оборонного заказа, выпуске и поставках (в денежном или натуральном выражении) вооружения, военной техники и другой оборонной продукции, наличии и наращивании мощностей по их выпуску, связях предприятий по кооперации, о разработчиках или изготовителях указанных вооружения, военной техники и другой оборонной продукции;

– о достижениях науки и техники, научно‑исследовательских, опытно‑конструкторских, проектных работах и технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства;

– о запасах платины, металлов платиновой группы, природных алмазов в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней РФ, Центральном банке РФ, а также об объемах запасов в недрах, добычи, производства и потребления стратегических видов полезных ископаемых РФ (по списку, определяемому Правительством РФ);

3) сведения в области внешней политики и экономики:

– о внешнеполитической, внешнеэкономической деятельности РФ, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства;

– о финансовой политике в отношении иностранных государств (за исключением обобщенных показателей по внешней задолженности), а также о финансовой или денежно‑кредитной деятельности, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства;

4) сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно‑розыскной деятельности:

– о силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах разведывательной, контрразведывательной и оперативно‑розыскной деятельности, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;

– о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими разведывательную, контрразведывательную и оперативно‑розыскную деятельность;

– об организации, силах, средствах и методах обеспечения безопасности объектов государственной охраны, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;

– о системе президентской, правительственной, шифрованной, в том числе кодированной и засекреченной, связи, о шифрах, разработке, изготовлении шифров и обеспечении ими, методах и средствах анализа шифровальных средств и средств специальной защиты, об информационно‑аналитических системах специального назначения;

– о методах и средствах защиты секретной информации;

– об организации и фактическом состоянии защиты государственной тайны;

– о защите Государственной границы РФ, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ;

– о расходах федерального бюджета, связанных с обеспечением обороны, безопасности государства и правоохранительной деятельности в РФ;

– о подготовке кадров, раскрывающие мероприятия, проводимые в целях обеспечения безопасности государства.

Не подлежит засекречиванию следующие сведения. 1. Сведения о чрезвычайных происшествиях, катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан.

2. Сведения о состоянии экологии, здравоохранения, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства и преступности.

3. Сведения о привилегиях, компенсациях, льготах, предоставляемых всем субъектам.

4. Сведения о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина.

5. Сведения о ресурсах золотого запаса и государственных валютных резервов.

6. Сведения о состоянии здоровья высших должностных лиц.

7. Сведения о фактах нарушения здравоохранения органами государственной власти и должностными лицами.

Степени секретности

1. Особая важность – сведения, разглашение которых может нанести ущерб интересам РФ (лицам, допущенным к сведениям, имеющим гриф «Особая важность», устанавливается компенсация в размере 30% надбавки к заработной плате).

2. Совершенно секретно – сведения, разглашение которых может нанести ущерб, может быть причинен министерствам и ведомствам (лицам, допущенным к сведениям, имеющим гриф «Совершенно секретно», устанавливается компенсация в размере 25% к заработной плате).

3. Секретно – ущерб, причиненный предприятиям, учреждениям, организациям (лицам, допущенным к сведениям, имеющим гриф «Секретно», устанавливается компенсация в размере 10% к заработной плате). Следует отметить, что до 1991 г. такого рода сведения относились к служебной тайне.

Основания рассекречивания

1. Взятие на себя РФ международных обязательств по открытому обмену сведениями, составляющими государственную тайну.

2. Изменение объективных обстоятельств.

3. Истечение установленного срока засекречивания (общий срок – 30 лет, но возможно установление большего срока межведомственной комиссией по защите государственной тайны).

Допуск к сведениям, составляющим государственную тайну, представляет собой процедуру оформления права на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну элементов.

Допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне предусматривает:

1) принятие на себя обязательств перед государством по нераспространению доверенных им сведений, составляющих государственную тайну;

2) согласие на частичные, временные ограничения их прав в соответствии со ст. 24 Закона о государственной тайне; ограничения могут касаться:

– права выезда за границу на срок, оговоренный в трудовом договоре (контракте) при оформлении допуска гражданина к государственной тайне;

– права на распространение сведений, составляющих государственную тайну, и на использование открытий и изобретений, содержащих такие сведения;

– права на неприкосновенность частной жизни при проведении проверочных мероприятий в период оформления допуска к государственной тайне.

3) письменное согласие на проведение в отношении них полномочными органами проверочных мероприятий;

4) определение видов, размеров и порядка предоставления социальных гарантий, предусмотренных Законом о государственной тайне;

5) ознакомление с нормами законодательства РФ о государственной тайне, предусматривающими ответственность за его нарушение;

6) принятие решения руководителем органа государственной власти, предприятия, учреждения или организации о допуске оформляемого лица к сведениям, составляющим государственную тайну;

7) социальные гарантии:

– процентные надбавки к заработной плате в зависимости от степени секретности сведений, к которым они имеют доступ;

– преимущественное право при прочих равных условиях на оставление на работе при проведении органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями организационных и (или) штатных мероприятий.

Объем проверочных мероприятий зависит от степени секретности сведений, к которым будет допускаться оформляемое лицо. Проверочные мероприятия осуществляются в соответствии с законодательством РФ. Целью проведения проверочных мероприятий является выявление оснований, предусмотренных ст. 22 Закона о государственной тайне.

Доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, представляет собой непосредственное санкционированное ознакомление.

Защита прав государства на государственную тайну осуществляется в административном, судебном порядке в закрытом заседании.

5. Служебная и профессиональная тайна

В Советском Союзе существовала определенная система защиты информации с ограниченным доступом, в которой выделялось три вида такой информации: государственная тайна (информация с грифами «особой важности», «совершенно секретно»), служебная тайна (информация с грифом «секретно») и информация «для служебного пользования». С принятием в 1993 г. Закона РФ о государственной тайне гриф «секретно» был отнесен к сведениям, составляющим государственную тайну, а новый институт служебной тайны так и не получил достаточной правовой регламентации. То есть образовалась некая нормативная ниша, причем в первую очередь дефинитивного характера: формулировка «служебная тайна» встречается во многих нормативных актах, но соответствующего этим нормам законодательного определения служебной тайны не существует. Однако, если в этом вопросе нет четкой правовой регламентации, невозможна реализация права на информацию и теряет значимость само ограничение доступа к ней.

Признаки отнесения сведений к служебной тайне:

1) сведения, содержащие служебную информацию о деятельности государственных органов или подведомственных им предприятий, организаций, запрет на распространение которых установлен законом или диктуется служебной необходимостью;

2) сведения, являющиеся конфиденциальной информацией для других лиц, но ставшие известными представителям государственных органов в силу исполнения ими служебных обязанностей.

Служебная тайна – защищаемая законом конфиденциальная информация, ставшая известной в государственных органах или органах местного самоуправления на законных основаниях, в силу исполнения ими служебных обязанностей, а также служебная информация о деятельности самого органа.

Критерии охраноспособности информации, составляющей служебную тайну:

1) информация, составляющая собственную служебную информацию о деятельности самого органа власти;

2) охраноспособная конфиденциальная информация, составляющая коммерческую, банковскую, профессиональную тайну, тайну частной жизни, – «чужая тайна»;

3) сведения, не являющиеся государственной тайной и не подпадающие под перечень сведений, доступ к которым не может быть ограничен;

4) получена информация в силу исполнения служебных обязанностей.

Объекты служебной тайны

1. Военная тайна.

2. Тайна следствия.

3. Судебная тайна.

4. Налоговая тайна.

5. Охраноспособная конфиденциальная информация, составляющая коммерческую, банковскую, профессиональную тайну, тайну частной жизни.

Определение служебной тайны дано в Указе Президента РФ об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера, согласно которому служебная тайна представляет собой служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом РФ и федеральными законами[73].

Законодательного акта, который бы более подробно регулировал правовой режим служебной тайны, не было никогда, нет и сейчас.

В силу этого понятие служебной тайны по‑разному трактуется в научной литературе. Большинство ученых склонно придерживаться мнения, что к служебной тайне относятся те сведения о физических и юридических лицах, которые становятся известными различным должностным лицам по роду их служебной деятельности, однако в силу своего особого характера не могут свободно распространяться. В силу этого к служебной тайне относят тайну следствия, врачебную тайну, налоговую тайну, адвокатскую тайну и др.[74]

Некоторые, однако, склонны считать, что к служебной тайне должны относиться лишь сведения о «скрытой» служебной деятельности государственных и муниципальных органов (например, сведения, связанные с организацией и проведением оперативной деятельности налоговых органов в целях выполнения задач, возложенных на них законом). При таком подходе налоговая, адвокатская и прочие тайны должны считаться не служебными, а так называемыми «профессиональными»[75].

Представляется, однако, что все вышеуказанные виды конфиденциальной информации являются служебными тайнами, так как имеется общий признак: они становятся известными соответствующим должностным лицам в связи с их служебной деятельностью. При этом можно выделить два вида служебной тайны: 1) тайна деятельности соответствующего органа; 2) профессиональная тайна. Последняя зачастую может тесно пересекаться с личной, коммерческой, банковской и иными тайнами. Так, например, сведения о планах развития коммерческой организации, составляющие коммерческую тайну, ставшие известными на законных основаниях должностным лицам органов государственной власти, будут охраняться одновременно институтами коммерческой и служебной тайны. Информация об усыновлении или удочерении, относящаяся к личной тайне, будучи получена адвокатом в рамках его профессиональной деятельности, становится также адвокатской (служебной) тайной и т.д.

Правовой режим отдельных видов информации, составляющей служебную тайну, регулируется соответствующим законодательством.

Тайна предварительного расследования установлена ст. 161 УПК РФ. В соответствии с ч. 1 этой статьи данные предварительного расследования не подлежат разглашению.

Тайна совещания судей предусмотрена ст. 298 УПК РФ. Она устанавливает, что приговор постановляется судом в совещательной комнате. Во время постановления приговора в этой комнате могут находиться лишь судьи, входящие в состав суда по данному уголовному делу. Судьи не вправе разглашать суждения, имевшие место при обсуждении и постановлении приговора.

Аналогичным образом ст. 341 УПК РФ регулирует тайну совещания присяжных заседателей. Гарантией соблюдения тайны совещания судей и тайны совещания присяжных заседателей является ст. 381 УПК РФ, которая указывает, что нарушение тайны совещания коллегии присяжных заседателей при вынесении вердикта или тайны совещания судей при постановлении приговора является безусловным основанием отмены или изменения судебного решения.

В соответствии со ст. 102 Налогового кодекса РФ налоговую тайну составляют любые полученные налоговым органом, органами налоговой полиции, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведения о налогоплательщике, за исключением сведений: 1) разглашенных налогоплательщиком самостоятельно или с его согласия; 2) об идентификационном номере налогоплательщика; 3) о нарушениях законодательства о налогах и сборах и мерах ответственности за эти нарушения; 4) предоставляемых налоговым (таможенным) или правоохранительным органам других государств в соответствии с международными договорами (соглашениями), одной из сторон которых является Российская Федерация, о взаимном сотрудничестве между налоговыми (таможенными) или правоохранительными органами (в части сведений, предоставленных этим органам).

Таможенный кодекс РФ от 28 мая 2003 г. № 61‑ФЗ, хотя напрямую и не использует термины «служебная тайна» или «таможенная тайна», также устанавливает, что любая информация, полученная таможенными органами в соответствии с актами таможенного законодательства, иными правовыми актами РФ, правовыми актами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, может использоваться исключительно в таможенных целях (п. 1 ст. 10).

Порядок обращения с документами, содержащими служебную информацию ограниченного распространения

Необходимость проставления пометки «Для служебного пользования» на документах и изданиях, содержащих служебную информацию ограниченного распространения, определяется исполнителем и должностным лицом, подписывающим или утверждающим документ. Указанная пометка и номер экземпляра проставляются в правом верхнем углу первой страницы документа, на обложке и титульном листе издания, а также на первой странице сопроводительного письма к таким документам.

Прием и учет (регистрация) документов, содержащих служебную информацию ограниченного распространения, осуществляются, как правило, структурными подразделениями, которым поручен прием и учет несекретной документации.

Документы с пометкой «Для служебного пользования»:

– печатаются в машинописном бюро. На обороте последнего листа каждого экземпляра документа машинистка должна указать количество отпечатанных экземпляров, фамилию исполнителя, свою фамилию и дату печатания документа. Отпечатанные и подписанные документы вместе с черновиками и вариантами передаются для регистрации работнику, осуществляющему их учет. Черновики и варианты уничтожаются этим работником с отражением факта уничтожения в учетных формах;

– учитываются, как правило, отдельно от несекретной документации. При незначительном объеме таких документов разрешается вести их учет совместно с другими несекретными документами. К регистрационному индексу документа добавляется пометка «ДСП»;