обусловливание заключения контрактов принятием партне¬рами дополнительных условий, которые по своему характеру или в силу торговой практики не связаны с объектом контрактов.
Однако запреты не распространялись на подобные действия в случае, если они способствуют улучшению производства или рас¬пределения продуктов или содействуют техническому или эконо¬мическому прогрессу, обеспечивая интересы потребителей, при условии, что они не налагают на заинтересованные предприятия таких ограничений, которые не являются необходимыми для до¬стижения этих целей и не дают этим предприятиям возможности устранить конкуренцию для существенной части данных продук¬тов.
После более чем тридцатилетней практики антимонопольного регулирования с использованием правил Римского Договора 21 декабря 1989 г. Советом Европейского Сообщества был принят за¬кон "По контролю над концентрацией предпринимательской дея¬тельности". Закон призван предотвратить создание и усиление предприятиями доминирующего положения на рынке путем получения контроля над другим предприятием.
6. Подытоживая краткий обзор зарубежного опыта, можно сде¬лать некоторые обобщающие выводы.
Во-первых, в конкретном "расщепленном" виде, пригодном для нормативно-правового регулирования, процесс монополизации имеет двойственную направленность, выражающуюся:
а) в экономическом росте хозяйствующих субъектов —уве¬личении ими производства, объемов товарооборота и т. п.;
б) в изменениях состояния рынка.
Как минимум, по обоим этим направлениям необходимо и го¬сударственное регулирование: создание нормативно-правовой ос¬новы для контроля над операциями (сделками) хозяйствующих субъектов и контроля за уровнем концентрации товаров на рынке.
Во-вторых, при осуществлении антимонопольного регули¬рования надо помнить о принципе "не навреди". Борьба с монопо¬лизмом и защита свободы конкуренции не должны вести к раз¬рыву технологических связей между предприятиями, превращать¬ся в средство деиндустриализации народного хозяйства, ослабле¬ния экономики страны. Законодательство призвано оперативно реагировать на перемены в рыночных отношениях и в зависимос¬ти от них ужесточать или либерализовать соответствующие нор¬мы права.
В-третьих, система нормативно-правовых актов, регулиру¬ющих конкуренцию и монополию на рынке, бывает различной. Принимаются законы, отдельные по конкуренции и по монополиям (например, в Великобритании Закон о монополиях и контроле за ограничительной практикой — 1948 г. и Закон о конкуренции — 1980 г.), и один законодательный акт, но регулирующий и те, и другие общественные отношения (например, в Японии Закон про¬тив монополий — 1947 г.).
В-четвертых, как правило, создаются специальные государ¬ственные антимонопольные органы (например, Федеральная служба картелей — в Германии, Генеральный директорат по справедли¬вой торговле — в Японии, конкурентный трибунал — в Канаде).
7. В России первым, но зато мощным толчком к законодатель¬ному регулированию конкуренции и монополий послужила еще Конституция РСФСР. В конце 1990 г. ее ст. 17 была дополнена нормой, обязывающей государство не допускать монополизма в экономике. А уже 22 марта 1991 г. принимается Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"*, который затем неоднократно изменялся и до¬полнялся**. Особо кардинальные изменения были внесены в мае 1995 г. Сейчас его полное название — федеральный закон "О вне¬сении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рын¬ках" (№ 83-ФЗ)*** (далее по тексту — Федеральный закон "О конку¬ренции и ограничении монополистической деятельности на товар¬ных рынках"). Изменения и дополнения обусловлены тем, что в процессе реализации первых редакций Закона выявились его су¬щественные недостатки, а также тем, что после 1992 г. был издан ряд основополагающих государственных актов, в частности Кон¬ституция РФ, нормы которых относились к конкуренции и монопо¬листической деятельности. Закон следовало привести в соответст¬вие с ними. Кроме того, прежняя редакция Закона не раскрывала содержания нормативно-правовой основы конкуренции и монопо¬листической деятельности. В результате изменения коснулись бу¬квально каждой статьи прежних редакций Закона.
* Ведомости РСФСР, 1991, № 16, ст. 499.
** Ведомости РФ, 1992, № 32; № 34, ст. 1996.
*** Российская газета. 1995. 30 мая; см., также: Федеральный закон от 6 мая 1998 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О конку¬ренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рын¬ках" // СЗ РФ, 1998, № 19, ст. 2066.
Сформировавшаяся ныне Нормативно-правовая основа кон¬куренции и ограничения монополистической деятельности со¬стоит из трех крупных блоков. Первый — законодательство. В новой редакции Закона ему посвящена специальная ст. 11 "Анти¬монопольное законодательство". Последнее отличается двумя осо¬бенностями. Во-первых, его формирование как составной части нормативно-правовой основы, относится к предметам ведения Рос¬сийской Федерации. Субъекты Федерации принимать по этому по¬воду свое законодательство не вправе. Данное положение вытека¬ет из п. "ж" ст. 71 Конституции РФ, отнесшей к ведению Россий¬ской Федерации "установление правовых основ единого рынка". Как мы уже знаем, конкуренция и ее антипод — монополии есть атрибут рынка. Во-вторых, понятие "законодательство", в отли¬чие, например, от "законодательства" гражданского, используется здесь в широком смысле слова. Оно включает не только собственно законы, исходящие от законодательного органа Российской Феде¬рации, но и от некоторых других федеральных органов государст¬венной власти.
Развертывание нормативно-правовой основы начинается с Конституции РФ, которая содержит фундаментальные нормы. Они включены, в частности: в п. 1 ст. 8, согласно которому в Российской Федерации гарантируется поддержка конкуренции; п. 2 ст. 34, в соответствии с которым не допускается экономическая деятель¬ность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию; п. 1 ст. 74, запрещающий на территории Российской Федерации установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения това¬ров, услуг и финансовых средств.
Особую значимость в нормативно-правовой основе имеет уже упоминавшийся Федеральный закон "О конкуренции и ограниче¬нии монополистической деятельности на товарных рынках", со¬держащий нормы, специально направленные на регулирование обозначенных в его названии общественных отношений. Действуя на всей территории Российской Федерации, он определяет органи¬зационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции и направлен на обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков.
Конкретная сфера применения закона чрезвычайно широка. Пре¬жде всего, под действие закона подпадают все участники социально¬го общения: российские и иностранные юридические лица, федераль¬ные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также физические лица — граждане, иностранцы и лица без граж¬данства. Условие действия закона всего одно — участие перечислен¬ных лиц в общественных отношениях, влияющих на конкуренцию.
Далее, Закон распространяется на все товарные рынки в Рос¬сийской Федерации. Кроме того, Закон применяется и в тех случа¬ях, когда действия и соглашения, соответственно совершаемые либо заключаемые указанными лицами за пределами территории Рос¬сийской Федерации, приводят или могут привести к ограничению конкуренции или влекут за собой другие отрицательные последст¬вия на рынках в Российской Федерации.
В Законе решена проблема его соотношения с другими зако¬нодательными актами, регулирующими сходные рыночные отно¬шения, выделены те из них, к которым он не применяется вовсе или применяется с некоторыми ограничениями. Закон не распро¬страняется на отношения, связанные с объектами исключитель¬ных прав, за исключением случаев, когда соглашения, связанные с их использованием, направлены на ограничение конкуренции. От¬ношения, связанные с монополистической деятельностью и недобро¬совестной конкуренцией на рынках ценных бумаг и финансовых услуг, за исключением случаев, когда складывающиеся на этих рынках отношения оказывают влияние на конкуренцию на товар¬ных рынках, регулируются иными законодательными актами Рос¬сийской Федерации*. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые содержат¬ся в антимонопольном законодательстве Российской Федерации, то применяются правила международного договора.
* См., например: Федеральный закон от 23 июня 1999 г. "О защите конку¬ренции на рынке финансовых услуг" // СЗ РФ, 1999, № 26, ст. 3174.
Закон установил, что проведение государственной политики по содействию развитию товарных рынков и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической де¬ятельности и недобросовестной конкуренции осуществляется фе¬деральным антимонопольным органом. Таким органом в настоящее время является Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства — правопреемник Государствен¬ного антимонопольного комитета РФ, который до 1997 г. именовал¬ся Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур*. Отметим сейчас два обстоятельства. Первое — основные задачи этого министерства. Ими являются: содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства; преду¬преждение, ограничение и пресечение монополистической деятель¬ности и недобросовестной конкуренции; государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.
* См. об этом: Указы Президента РФ "О системе федеральных органов исполнительной власти" от 14 августа 1996 г. № 1176, "Вопросы феде¬ральных органов исполнительной власти" от 6 сентября 1996 г. № 1326 и "О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти" от 17 марта 1997 г. № 249 // СЗ РФ, 1996, № 34, ст. 4081; № 37, ст. 4264; 1997, № 12, ст. 1419; "О статусе федеральных органов исполни¬тельной власти" от 22 сентября 1998 г. № 1142 // Российская газета. 1998. 23 сент.; Положение о Министерстве утверждено постановлением Прави¬тельства РФ от 12 июля 1999 г. № 793 // СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3756.
Второе — структура Министерства. Она состоит из цент¬рального аппарата, включающего министра, его заместителей, управления и отделы. Министерство РФ для осуществления своих полномочий создает свои территориальные органы и назначает со¬ответствующих должностных лиц. Территориальные органы под¬ведомственны министерству и осуществляют свою деятельность на основе положения, утверждаемого Министерством. Последнее наделяет территориальные органы полномочиями в пределах сво¬ей компетенции. Действующее положение о территориальном управ¬лении утверждено Государственным антимонопольным комитетом РФ 13 ноября 1995 г. В тексте учебника при использовании терми¬нов "федеральный антимонопольный орган", "федеральные анти¬монопольные органы", если не оговорено иное, имеется в виду не¬посредственно само министерство и его территориальные управ¬ления.
Третье место в иерархии нормативно-правовой основы зани¬мают федеральные законы. Регулятивная возможность последних сужена тем, что они издаются в соответствии с Законом о конку¬ренции. Такое нормативное положение сформулировано в ст. 1 этого Закона. Для правильного его применения требуются некото¬рые пояснения. Дело в том, что главным нормативно-правовым регу¬лятором предпринимательства, включая, конечно, конкуренцию и монополистическую деятельность, является гражданское законодательство. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Выводы очевидны: в части, касающейся гражданско-правовых отношений, ГК должны соот¬ветствовать и сам Закон о конкуренции, и все другие федеральные законы. В указанном смысле в иерархии рассматриваемой норма¬тивно-правовой основы ГК РФ идет вслед за Конституцией РФ и располагается между ею и Законом о конкуренции.
На сегодняшний день действуют десятки федеральных зако¬нов, в которых имеются нормы права, призванные укрепить пра¬вовые гарантии свободной конкуренции и ограничить монополис¬тическую деятельность. Насколько оправданна такая практика? Ведь есть посвященный этому специальный Федеральный закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", там и надлежало бы концентрировать все соответствующие нормы, делая закон актом, все более приближаю¬щимся к кодексу. Думается, что сложившаяся практика вполне уместна. Во-первых, в каждом законе, когда регулируемые им об¬щественные отношения могут приобрести конкурентный характер, надлежит о подобной перспективе напоминать их субъектам. Во-вторых, конкуренция и монополистическая деятельность чрезвы¬чайно обширны и многообразны, их проявления подчас бывают весьма оригинальны и непредсказуемы. Целесообразно поэтому общие нормы, содержащиеся в специальном законе, конкретизи¬ровать в других законах или, при необходимости, устанавливать в последних новые правила, отражающие специфику регулируемых ими отношений в конкуренции и монополистической деятельности.
Федеральные законы, содержащие интересующие нас нормы права, можно свести в две группы. В первую входят те из них, которые не предусматривают заметных особенностей в конкурен¬ции и монополистической деятельности регулируемых ими обще¬ственных отношений. Их нормы — отсылочные. Так, ст. 31 Закона РФ "О страховании" от 27 ноября 1992 г. гласит: предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и не¬добросовестной конкуренции на страховом рынке обеспечивается государственным федеральным антимонопольным органом Россий¬ской Федерации в соответствии с антимонопольным законодатель¬ством Российской Федерации*.
* Российская газета. 1993. 12 янв. Новое название Закона — "Об организа¬ции страхового дела в Российской Федерации", см.: Российская газета. 1998. 4 янв.; СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3729.
Вторая группа — более многочисленна и включает федераль¬ные законы, которые наряду с отсылочными содержат нормы, уточ¬няющие виды правонарушений, влекущих юридическую ответст¬венность, механизм государственного контроля за соблюдением законодательства и т. п. Например, в ст. 23 Федерального закона "О почтовой связи" от 17 июля 1999 г. констатируется, что дея¬тельность в области почтовой связи на территории Российской Фе¬дерации осуществляется в соответствии с политикой демонополи¬зации и развития конкуренции*. Федеральный орган исполнитель¬ной власти в области связи, федеральная служба почтовой связи во взаимодействии с федеральным антимонопольным органом по¬ощряют и поддерживают добросовестную конкуренцию при пре¬доставлении услуг почтовой связи в соответствии с законодатель¬ством Российской Федерации.
* Российская газета. 1999. 22 июля.
Определенные в законе организации почтовой связи, совер¬шающие действия, которые имеют либо могут иметь своим резуль¬татом существенные ограничения конкуренции, ущемление инте¬ресов других физических и юридических лиц, создание и поддер¬жание дефицита услуг почтовой связи либо повышение тарифов на них, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за следующие конкретные действия: изъ¬ятие из обращения средств почтовой связи; необоснованное пре¬кращение предоставления услуг почтовой связи; заключение дого¬воров о разграничении рынка услуг почтовой связи или об ограни¬чении конкуренции; создание иных препятствий для расширения рынка услуг почтовой связи.
Антимонопольные правила Федерального закона "О банках и банковской деятельности" от 2 декабря 1990 г. (в редакции от 3 февраля 1996 г.)* запретили кредитным организациям заключать соглашения и осуществлять согласованные действия, направлен¬ные на монополизацию рынка банковских услуг, а также на огра¬ничение конкуренции в банковском деле. Приобретение акций (до¬лей) кредитных организаций, а также заключение соглашений, предусматривающих осуществление контроля за деятельностью кредитных организаций (групп кредитных организаций), не долж¬ны противоречить антимонопольным правилам. Соблюдение анти¬монопольных правил в сфере банковских услуг контролируется федеральным антимонопольным органом Российской Федерации совместно с Центральным банком России. Подготовлен и находит¬ся на рассмотрении Государственной Думы проект специального федерального закона об антимонопольном регулировании банков¬ской деятельности.
* Российская газета. 1996. 10 февр.
Согласно Федеральному закону "О животном мире" от 24 ап¬реля 1995 г. запрещаются или в установленном порядке признают¬ся неправомочными действия органов государственной власти, а также юридических лиц и граждан, направленные на ограничение вопреки условиям конкурсов доступа к участию в них всех жела¬ющих приобрести право на пользование животным миром; уклонение от предоставления лицензий на пользование животным миром победителям конкурсов*.
* Российская газета. 1995. 4 мая.
Из сказанного можно сделать важный для государственных органов и предпринимательской практики вывод: применение и использование норм о конкуренции и монополистической деятель¬ности, включенных в различные федеральные законы, предпола¬гает обязательную увязку этих норм с общими правилами антимо¬нопольного регулирования, содержащимися в Федеральном зако¬не "О конкуренции и ограничении монополистической деятельнос¬ти на товарных рынках".
Четвертое, по значению, место в антимонопольном законода¬тельстве принадлежит указам Президента РФ. Они должны соот¬ветствовать Конституции РФ и федеральным законам. Значение указов Президента РФ, их тесную взаимосвязь с федеральными законами можно проиллюстрировать на примере реформы жилищно-коммунального хозяйства. 24 декабря 1992 г. был принят Закон РФ "О федеральной жилищной политике"*, положивший начало коренному пересмотру жилищных правоотношений. Принципиально новыми в этом законе были положения о развитии конкуренции. На органы государственной власти и органы местного самоуправ¬ления возлагалась обязанность, как правило, на конкурсной осно¬ве: размещать финансируемые ими заказы на проектирование, строительство и реконструкцию жилищного фонда; заключать до¬говоры на оказание услуг по содержанию и ремонту государствен¬ного и муниципального жилищного фонда. К конкурсу было пред¬ложено привлекать всех заинтересованных хозяйствующих субъ¬ектов, включая иностранных, любых форм собственности.
* Российская газета. 1993. 23 янв.
28 апреля 1997 г. Президент РФ издал Указ № 425 "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации", ко¬торым утвердил Концепцию этой реформы*. Среди основных на¬правлений реформирования на передний план, продолжая идеи Закона "О федеральной жилищной политике", были поставлены де¬монополизация и развитие конкурентной среды. К сферам деятель¬ности, где возможно развитие конкуренции, отнесены, в частности:
управление и обслуживание жилищного фонда и объектов коммунального хозяйства;
привлечение организаций, использующих альтернативные формы предоставления коммунальных услуг, в том числе автоном¬ные системы жизнеобеспечения, не связанные с сетевой инженер¬ной инфраструктурой объекты (крышные, котельные, газоснабже¬ние от емкостного и баллонного газа и другие);
выполнение отдельных работ по обслуживанию объектов ком¬мунального хозяйства (ремонт и прочистка сетей, уборка мусора, эксплуатация лифтового хозяйства и тому подобное);
проектно-изыскательские и строительные работы по разви¬тию объектов коммунального назначения.
* Российская газета. 1997. 7 мая.
Пятое, заключительное по значению место в антимонополь¬ном законодательстве отведено постановлениям и распоряжениям Правительства РФ. Сразу надо оговориться, что включение распо¬ряжений в структуру законодательства представляется ошибоч¬ным. По общему правилу, к законодательству относятся только государственные решения, содержащие нормы права, — общие пра¬вила поведения. Распоряжения же — акты не нормативные, а ин¬дивидуальные, рассчитанные на однократное исполнение конкрет¬ными лицами. Постановления и распоряжения Правительства РФ должны соответствовать Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Поскольку, как мы видим, по вопросам конкуренции и монополистической деятельности действует боль¬шое число федеральных законов и указов Президента РФ, то не¬обходимость в правительственном нормотворчестве возникает редко.
Значительным вкладом в дело поощрения конкуренции яви¬лась Государственная программа демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (основ¬ные направления и первоочередные меры), утвержденная поста¬новлением Правительства РФ от 9 марта 1994 г. № 191*. Демоно¬полизация есть снижение концентрации производства товаров и создание необходимых условий для развития конкуренции на товарных рынках. Программа установила цели, приоритеты и место демонополизации экономики и развития конкуренции в общей го¬сударственной политике экономических реформ, этапы и методы формирования и развития конкурентной среды, задания и меро¬приятия по демонополизации экономики и развитию конкуренции на федеральном, отраслевом и региональных уровнях, а также ог¬раничения в этой области.
* Российская газета. 1994. 14 апр.
Постановлением Правительства РФ предусмотрено, что не¬отъемлемую часть Государственной программы составляют отрас¬левые программы демонополизации экономики и развития конку¬ренции. Они включают в себя анализ структуры товарных рынков по продукции отрасли, уровня и форм проявления отраслевого монополизма, обоснованные предложения по перечню субъектов естественной монополии, планы демонополизации экономики и раз¬вития конкуренции на рынках временных монополий* на феде¬ральном уровне.
* Временная монополия — это монополия в условиях временного отсутст¬вия конкуренции. Она часто возникает в результате обновления произ¬водства (использования изобретений, внедрения патентов, лицензионного оборудования и т. п.).
Региональные программы демонополизации экономики и раз¬вития конкуренции (республик, краев, областей и т.д.) входят в состав программ социально-экономического развития региона и являются их неотъемлемой частью. Они включают анализ струк¬туры товарных рынков, обоснованные предложения по перечню субъектов естественной монополии, планы демонополизации и раз¬вития конкуренции на рынках временных монополий на местном уровне. В составе региональных программ формируются предло¬жения по демонополизации и развитию конкуренции на межреги¬ональных товарных рынках.
Таким образом, введена трехуровневая система программи¬рования демонополизации экономики и развития конкуренции, что наиболее полно соответствует реалиям, сложившимся на россий¬ских товарных рынках. Государственная программа устанавлива¬ла приоритеты политики демонополизации экономики и развития конкуренции на 1994—1995 гг. и в конкретной своей части в значи¬тельной мере выполнена. Разработан и ждет утверждения проект новой Государственной программы.
Вместе с Государственной программой Правительство РФ ут¬вердило план мероприятий по ее реализации. Основой плана было укрепление нормативно-правовой базы конкуренции монополис¬тической деятельности. В частности, еще до конца 1994 г. должны были быть подготовлены законопроекты:
"О монополиях", определяющий порядок государственного контроля и регулирования субъектов естественной и других видов монополий на федеральном и местном уровнях;
"Об организованных товарных рынках", определяющий пра¬вовые основы торгового посредничества и порядок осуществления торгов в виде аукционов, ярмарок, тендерных сделок, а также бир¬жевой торговли;
"О слияниях и концентрации производства и капитала", опре¬деляющий контролируемые уровни концентрации производства и капитала, достигнутые путем слияния, а также систему анти¬монопольных запретов в целях предупреждения монополиза¬ции рынков;
о внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "Об иностранных инвестициях в РСФСР", отражающий изменение государственного статуса и системы государственной власти Рос¬сии, расширяющий правовые гарантии защиты иностранных инвестиций в целях развития конкурентной среды внутреннего рынка России;
"О концессиях", определяющий условия и порядок их созда¬ния на территории Российской Федерации в целях развития эко¬номики и конкурентной среды рынка. К сожалению, перечислен¬ные очень нужные законы так и не появились.
Второй блок нормативно-правовой основы конкуренции и монополистической деятельности составляют нормативные акты, которые издавал Государственный антимонопольный ко¬митет РФ. Такую возможность предоставил ему Федеральный закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятель¬ности на товарных рынках". Теперь это делает упоминавшееся выше Министерство РФ. Нормативные акты федерального антимонополь¬ного органа РФ принимаются на основе антимонопольного законо¬дательства и должны соответствовать ему. На многие из них будут делаться ссылки в дальнейшем тексте темы. Здесь же обратим внимание лишь на то, что юридическое значение и правовые по¬следствия ведомственных актов федерального антимонопольного органа РФ неодинаковы. Он принимает ряд нормативных актов, издание которых прямо поручено ему Федеральным законом "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" или вытекает из его норм. Например, п. 3 ст. 27 Федерального закона установил, что порядок рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства федеральными ан¬тимонопольными органами определяется Правилами, утверждае¬мыми Государственным антимонопольным комитетом РФ; предпо¬следняя часть ст. 12 того же Федерального закона наделила Госу¬дарственный антимонопольный комитет РФ правом давать разъ¬яснения по вопросам применения антимонопольного законодатель¬ства. Разумеется, в обоих случаях акты Государственного антимо¬нопольного комитета РФ имеют нормативный характер и обяза¬тельны для исполнения.
Результатом нормотворчества федерального антимонопольного органа РФ является разработка, утверждение и публикация им рекомендаций по различным вопросам реализации антимонополь¬ного законодательства. Названные акты также считаются норма¬тивными, однако, что уже следует из их наименования, не облада¬ют юридической силой общеобязательности. Вместе с тем они иг¬рают важную роль в уяснении предпринимателями, государствен¬ными и муниципальными служащими, всеми гражданами смысла отдельных правовых норм и процедур их воплощения в жизнь, способствуют обеспечению единообразного понимания и примене¬ния антимонопольного законодательства на территории всей страны.
Третий блок нормативно-правовой основы конкуренции и монополистической деятельности весьма специфичен, его вклю¬чение сюда может показаться преждевременным. Речь идет о соответствующих договорах и соглашениях, заключаемых госу¬дарствами — участниками СНГ. В лекциях уже отмечалось стрем¬ление многих из них к сближению и последующему восстановле¬нию единого экономического и правового пространства. Экономи¬ческую основу этих процессов составляет общий в масштабах СНГ рынок с присущими ему конкуренцией и монополистической дея¬тельностью. Рынок сыграет свою интегрирующую роль только при условии постоянной работы по согласованию, а затем и унифика¬ции антимонопольного законодательства. Реальные сдвиги в ука¬занном направлении уже предпринимаются, и документы, в кото¬рых официально закреплены достигнутые договоренности, вполне могут претендовать сейчас, а тем более в ближайшем будущем на самостоятельное место в рассматриваемой нами нормативно-пра¬вовой основе.
12 марта 1993 г. в Москве подписано Соглашение о согласова¬нии антимонопольной политики (государств — участников Содру¬жества Независимых Государств)*, в котором подчеркнуто, что со¬гласованные действия по предупреждению, ограничению, пресе¬чению монополистической деятельности и развитию конкуренции есть необходимое условие расширения торгово-экономических от¬ношений. Согласование антимонопольной политики осуществляет¬ся государствами на основе совместных действий, принципов и правил, добровольно принятых на себя обязательств, равенства прав и ответственности. Участники Соглашения договорились сосредо¬точить усилия на обнаружении и пресечении:
монополистических действий хозяйствующих субъектов и не¬правомерных действий органов власти и управления, направлен¬ных на ограничение конкуренции;
достигнутых в любой форме соглашений (согласованных дей¬ствий) конкурирующих хозяйствующих субъектов (потенциальных конкурентов), если такие соглашения (согласованные действия) имеют либо могут иметь своим результатом существенное ограни¬чение конкуренции;
недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов.
* Вестник ВАС РФ, 1993, №10. С. 56 – 57.
Они выразили также намерение добиваться единообразия в установлении критериев и способов оценки монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, процедур рассмот¬рения и пресечения нарушений антимонопольного законодатель¬ства.
23 декабря 1993 г. в Ашхабаде во исполнение Соглашения за¬ключен развернутый Договор о проведении согласованной антимо¬нопольной политики. Цель договора — определить правовые осно¬вы по предупреждению, ограничению и пресечению монополисти¬ческой деятельности и недобросовестной конкуренции хозяйству¬ющих субъектов в рамках общего экономического пространства и не подпадающие под действие национального законодательства стран СНГ. Участники СНГ обязались: координировать совмест¬ные действия по предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; сближать антимонопольное законодательство в той мере, в какой это необходимо для реализации Договора; создавать условия для развития конкуренции, эффективного функционирования товар¬ных рынков и защиты прав потребителей; согласовывать порядок рассмотрения и оценки монополистической деятельности хозяйст¬вующих субъектов, органов власти и управления и создавать на этой основе механизм сотрудничества. Центральное место в Дого¬воре занимает ст. 3, установившая общие правила конкуренции хозяйствующих субъектов, действующих на территории стран Со¬дружества.
* Вестник ВАС РФ, 1994, № 3. С. 60-64.
В целях практической реализации Договора учрежден особый наднациональный орган — Межгосударственный совет по антимо¬нопольной политике, разработано и утверждено Положение о нем*. Для осуществления своих функций Межгосударственному совету предоставлено право: разрабатывать и утверждать регламент своей работы, а так¬же вносить в него изменения;
организовывать проведение экспертизы проектов документов, связанных с реализацией положений Договора о проведении со¬гласованной антимонопольной политики;
создавать для подготовки соответствующих проектов докумен¬тов рабочие группы экспертов;
вносить на рассмотрение Совета глав правительств Содруже¬ства Независимых Государств и Координационно-консультативно¬го комитета Содружества документы, подготовленные Антимоно¬польным советом для принятия по ним решений и подписания в установленном порядке;
выдавать хозяйствующим субъектам стран СНГ обязатель¬ные для исполнения предписания по принятым решениям;
выходить с ходатайствами и запросами по разрешению спо¬ров в Экономический Суд Содружества Независимых Государств;
запрашивать и получать от стран СНГ информацию, необхо¬димую для выполнения своих функций.
В практику регулирования взаимоотношений между страна¬ми — участниками СНГ вошли многосторонние и двусторонние соглашения. 29 марта 1996 г. подписан Договор между Республи¬кой Белоруссия, Республикой Казахстан, Кыргызской Республи¬кой и Российской Федерацией об углублении интеграции в эконо¬мической и гуманитарной областях, по которому стороны обяза¬лись создавать необходимые условия функционирования "общего рынка", обеспечивать равноблагоприятные условия для свободной экономической деятельности хозяйствующих субъектов своих го¬сударств**. 2 апреля 1997 г. заключен договор о Союзе Беларуси и России. Устав Союза к задачам в экономической сфере отнес со¬здание условий для свободной экономической конкуренции хозяй¬ствующих субъектов***.
* Вестник ВАС РФ, 1994, № 3. С. 65—66.
** Инвест-курьер. Специальный выпуск издания Госкомимущества России "Панорама приватизации". Июнь 1996 г. С. 3—8.
*** Российская газета. 1997. 24 мая.
8. В последнее время высказываются мнения о том, что идет формирование или даже уже сформировалась новая отрасль пра¬ва — конкурентное. Есть большие сомнения в полезности подобно¬го подхода, он вряд ли послужит упорядочению конкуренции и ограничению монополистической деятельности. Во-первых, из самого названия предлагаемой отрасли выпала вторая составляющая еди¬ных регулируемых общественных отношений — монополистическая деятельность. Во-вторых, и это главное, давно сложившаяся в нашей стране и "разделенная" на отрасли система права охваты¬вает все действующие нормы права. Появление новых отраслей права возможно только в рамках этой системы и исходя из выра¬ботанных наукой и закрепленных нормотворческой практикой кри¬териев — предмета и метода правового регулирования. Речь мо¬жет идти лишь об имеющем прикладное значение искусственном конструировании по различным другим критериям производных, комплексных групп норм права. Нагромождение одних отраслей права над другими ("предпринимательского", "конкурентного", "корпоративного" и т. п.) непродуктивно. Во избежание путаницы и в целях правильной ориентации участников общественных отно¬шений, в том числе предпринимателей, в "правовом пространстве" предполагаемые группы норм права правильнее называть не от¬раслями права, а законодательством. Именно законодательство, как зафиксировано в ст. 11 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рын¬ках", регулирует отношения по поводу конкуренции и монополис¬тической деятельности.
§ 3. Правовая характеристика недобросовестной конкуренции и монополистической деятельности
1. Начнем изложение лекции с легального определения кон¬куренции, данного в Федеральном законе "О конкуренции и огра¬ничении монополистической деятельности на товарных рынках". Оно поможет лучше уяснить правовую суть противостоящих ей недобросовестной конкуренции и монополистической деятельнос¬ти. Конкуренция есть состязательность хозяйствующих субъек¬тов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничи¬вают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем то¬варном рынке.
В определении, прежде всего, отчетливо просматривается цель конкуренции — недопущение таких самостоятельных действий предпринимателей, которые в одностороннем порядке способны воздействовать на общие условия обращения конкретных товаров. Конкуренция в конечном счете отражает не столько интересы непосредственно самих производителей, сколько покупателей, обслу¬живает их платежеспособный спрос на соответствующем товарном рынке, тем самым подчиняя производство интересам потребите¬лей. Федеральный закон также кратко, но емко указал средство достижения цели — состязательность хозяйствующих субъектов, в процессе которой стимулируется производство товаров, которые нужны покупателю, складывается нормальная конъюнктура рын¬ка и цены.
Определение конкуренции отражает идеальное состояние то¬варного рынка. Никаких регулирующих ее государственно-правовых рычагов в законодательстве нет ввиду их ненадобности. Зада¬ча состоит в другом — в создании и поддержании идеальной кон¬курентной среды путем установления правовых гарантий, препят¬ствующих нарушению, деформации этой среды.
2. А что же такое согласно тому же Федеральному закону недобросовестная конкуренция, недопущение которой входит в арсенал правовых гарантий конкуренции? В юридической литера¬туре высказана критика его норм о недобросовестной конкурен¬ции, касающаяся самих исходных, базовых позиций*. В Федераль¬ном законе, по мнению критиков, не сказано, что такое недобросо¬вестная конкуренция, с чем нельзя согласиться. В третьем его раз¬деле, который называется "Недобросовестная конкуренция", дей¬ствительно нет правовой трактовки понятия недобросовестной кон¬куренции, но она достаточно полно дается в ст. 4 первого раздела, которая как раз и посвящена определению основных понятий, ис¬пользуемых в законе.
См.: Гутман Г., Лапыгин Ю. Антимонопольный путь к конкуренции. Владимир, 1996. С. 42—45.
В раскрытии содержания недобросовестной конкуренции необходимо выделять три признака. Исходным является ее по¬нимание как любых действий хозяйствующих субъектов, направ¬ленных на приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности. Однако такая общая .формулировка не дает доста¬точно полного представления о недобросовестной конкуренции, не содержит четких критериев, с помощью которых можно бы было в каждом отдельном случае отличить ее от совершенно необходимой на рынке самой конкуренции. Это дает повод заинтересованным лицам рассматривать как недобросовестную конкуренцию любую активную наступательную конкурентную борьбу хозяйствующего субъекта.
Поэтому правовая характеристика дополнена вторым суще¬ственным признаком— оценкой действий хозяйствующего субъ¬екта с точки зрения наиболее распространенных и часто использу¬емых в предпринимательской деятельности социальных норм: его поведение не должно противоречить положениям действующего законодательства, обычаям делового оборота, требованиям добро¬порядочности, разумности и справедливости. Значит, неверно по¬иск черт недобросовестной конкуренции вести только через при¬зму норм нравственности, морали, как следует из термина "не¬добросовестная". Она означает еще и нарушение обычаев делового оборота, норм права, что дает полное основание усматривать в ней противоправное деяние.
В оценке конкуренции как недобросовестной из упомянутых выше трех видов социальных норм главную роль играют именно нормы права как общеобязательные правила поведения, совершенно определенные по содержанию и зафиксированные в государствен¬ных решениях, которые известны (или должны быть известны) предпринимателям и другим участникам общественных отноше¬ний. Требования же, относящиеся к "добропорядочности", "разум¬ности",. "справедливости", а в значительной мере — и к "обычаям делового оборота", неконкретны и расплывчаты. Они даже в пре¬делах одной административно-территориальной единицы, не гово¬ря уже о различных регионах огромной по территории и пестрой по национально-этническому составу населения России, могут не¬одинаково пониматься как самими хозяйствующими субъектами, так и иными заинтересованными лицами — гражданами, органами государственной власти и органами местного самоуправления, об¬щественностью.
Наконец, обязательный юридический признак недобросовест¬ной конкуренции — наступление вредных последствий в резуль¬тате действий хозяйствующего субъекта, нарушающих перечис¬ленные социальные нормы. Чтобы констатировать наличие недобро¬совестной конкуренции, требуется доказать, что указанные дейст¬вия могут причинить (или причинили) убытки другим хозяйствую¬щим субъектам — конкурентам либо нанести ущерб их деловой репутации. При одновременном присутствии в действиях хозяйст¬вующего субъекта всех трех изложенных признаков и будет нали¬цо недобросовестная конкуренция.
3. Проявления недобросовестной конкуренции в ряду других нарушений антимонопольного законодательства, включая монопо¬листическую деятельность, весьма стабильны. В общей массе соот¬ветствующих правонарушений в 1994—1996 гг. они занимали 5%, хотя абсолютное их число несколько возросло.
Конкретные действия недобросовестных конкурентов-предпри¬нимателей бывают самыми различными как по целям, так и по содержанию. Например, хозяйствующие субъекты, навязывая недобросовестную конкуренцию, могут преследовать цель утвер¬дить свою монополию в какой-либо конкретной сфере предприни¬мательской деятельности или на каком-нибудь товарном рынке. Закон запретил недобросовестную конкуренцию во всех ее фор¬мах, но, вместе с тем, ушел от исчерпывающего перечня самих форм, назвав лишь наиболее типичные и распространенные. На практике возможно, с учетом признаков понятия недобросовест¬ной конкуренции, неограниченное расширение содержащегося в законе перечня ее форм.
Статья 5 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" к запре¬щенным отнесла пять конкретных форм недобросовестной конку¬ренции. Все формы объединяет то, что они подрывают коренной принцип честной предпринимательской деятельности — правди¬вость во взаимосвязях всех участников рыночных отношений и, прежде всего, непосредственно самих предпринимателей.
Первая форма — распространение ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки другому хо¬зяйствующему субъекту или нанести ущерб его деловой репутации. В современных условиях, когда в реформируемой российской экономике только еще начинает складываться нормальная конку¬ренция между различными хозяйствующими субъектами, решаю¬щее значение в формировании и развитии рынка приобретают их деловая репутация, доверие покупателей к производителям и про¬давцам товаров. Опасность этой формы недобросовестной конку¬ренции, к сожалению, одной из самых распространенных в пред¬принимательстве, состоит в дезорганизации конкурентной среды и рыночных отношений, выражается в необоснованной дискредита¬ции каким-то хозяйствующим субъектом одного или нескольких предпринимателей, с тем чтобы отпугнуть от них своих потенци¬альных покупателей и привлечь их внимание к собственным това¬рам. Такими действиями наносится вред не только беспричинно опороченным хозяйствующим субъектам, но также покупателям, потребителям товаров, дезориентированным распространением ложных, неточных и искаженных сведений.
Вторая названная в законе форма недобросовестной конку¬ренции, также получившая широкое распространение в предпри¬нимательстве, — введение потребителей в заблуждение относи¬тельно характера, способа и места изготовления, потреби¬тельских свойств, качества товаров. Она является оборотной стороной первой формы недобросовестной конкуренции. Общее у них то, что через посредство обеих форм распространяется не¬верная информация, вводятся в заблуждение покупатели, потре¬бители с целью создания на рынке преимуществ для товаров хозяйствующего субъекта, прибегающего к недобросовестной кон¬куренции. Различие состоит в том, что при первой форме хозяй¬ствующий субъект распространяет недостоверную информацию о конкуренте и его товаре с целью ложного снижения их прести¬жа, а при второй — о своих товарах, их действительных каче¬ствах для обманного повышения конкурентоспособности этих товаров.
Третья форма недобросовестной конкуренции — некоррект¬ное сравнение хозяйствующим субъектом производимых или ре¬ализуемых им товаров с товарами других хозяйствующих субъ¬ектов. Она, как и две только что рассмотренные, часто встречает¬ся в предпринимательской практике и вводит в заблуждение участ¬ников рыночных отношений (покупателей, потребителей и иных) относительно фактической ценности товара, принадлежащего не¬добросовестному конкуренту. Термин "некорректное" сближает и ее содержание с двумя первыми формами, лишь несколько смяг¬чая их. Если там речь шла о "злонамеренном" искажении действи¬тельности, то здесь — о невежливой, бестактной информации, в которой хозяйствующий субъект сравнивает свои товары с това¬рами своих конкурентов. Некорректность может проявляться по-разному. Диапазон ее колебаний — от утверждения хозяйствую¬щего субъекта, что его товар такой же качественный, как и товар уже зарекомендовавшего себя и известного на рынке предпринимателя, до заявлений о превосходстве своего товара над товарами других (другого) хозяйствующих субъектов.
Нередко в одной и той же неверной информации могут содер¬жаться различные формы недобросовестной рекламы. Так, зару¬бежная компания КРКА (Словения) продажу на российских рын¬ках лекарственного средства под торговой маркой "ЭНАП" сопро¬вождала информацией о том, что многочисленные авторитетные исследования доказали более высокую его эффективность по срав¬нению со сходным лекарственным препаратом, распространяемым другой зарубежной компанией, хотя это не соответствовало дейст¬вительности. Недостоверной была информация и в той части, где говорилось, что противопоказаний в применении "ЭНАП" "до на¬стоящего времени не выявлено", тогда как их известно было нема¬ло. К тому же лекарство продавалось без рецепта, а употреблять его рекомендовалось без совета с врачом, чем вводились в заблуж¬дение не только покупатели, но и медицинские работники. Дейст¬вия компании КРКА были расценены как недобросовестная конку¬ренция. Интересно, что данный факт послужил поводом к поста¬новке вопроса перед Министерством здравоохранения РФ о необ¬ходимости совершенствования ведомственных нормативных пра¬вовых актов, регулирующих процедуры регистрации и реализа¬ции импортных лекарственных средств, а также информации о лекарствах и их изготовителях.
Две оставшиеся формы недобросовестной конкуренции встре¬чаются в предпринимательской деятельности реже. Как четвертая форма выделяется продажа товаров с незаконным использовани¬ем результатов интеллектуальной деятельности и приравнен¬ных к ним средств индивидуализации юридического лица, индиви¬дуализации продукции, выполнения работ, услуг; и пятая —полу¬чение, использование, разглашение научно-технической, производ¬ственной или торговой информации, в том числе коммерческой тайны, без согласия ее владельца. В распространении информа¬ции, способствующей недобросовестной конкуренции, обычно ис¬пользуется реклама. В теме о рекламе и будут подробно показаны эти формы недобросовестной конкуренции.
4. Наиболее опасны для предпринимательства проявления монополистической деятельности. Об экономической сущности мо¬нополий и монополистической деятельности говорилось в темах о правовых гарантиях конкуренции. Здесь остается лишь раскрыть их правовую характеристику. В Федеральном законе "О конкурен¬ции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" сформулировано легальное определение монополистической деятельности как противоречащих антимонопольному за¬конодательству действий (бездействия) хозяйствующих субъ¬ектов или федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и ор¬ганов местного самоуправления, направленных на недопущение, ограничение или устранение конкуренции.
От недобросовестной конкуренции ее качественно отличают несколько важных моментов.
Во-первых, оценка монополистической деятельности проводит¬ся с позиций норм права. Только деятельность, противоречащая законодательству, то есть Конституции РФ, федеральным зако¬нам, нормативным актам Президента РФ и Правительства РФ, может быть отнесена к монополистической.
Во-вторых, значительно расширен состав субъектов монопо¬листической деятельности. Помимо хозяйствующих субъектов, включая индивидуальных предпринимателей, в их число входят государственные органы исполнительной власти РФ, ее субъектов и органы местного самоуправления (выборные и другие, наделен¬ные полномочиями по решению вопросов местного значения). Пос¬ледним обстоятельством наше антимонопольное законодательство принципиально отличается от зарубежного, в соответствии с кото¬рым деятельность государственных органов ни при каких услови¬ях не признается монополистической.
В-третьих, монополистическая деятельность способна выра¬жаться не только в актах действия, но и бездействия. Это логично вытекает из того, что к ее субъектам отнесены наделенные важны¬ми полномочиями государственные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления.
В-четвертых, для квалификации деятельности как монополис¬тической не требуется наличия каких-то вредных ее последствий, доказательства причинной связи между действиями (бездействи¬ем) и наступившим негативным результатом, если таковой после¬довал. Достаточно установить цель действий (бездействия) — не¬допущение, ограничение или устранение конкуренции.
В-пятых, в законе дан полный перечень видов монополисти¬ческой деятельности, их всего пять. В рамках каждого из них кон¬кретные монополистические действия (бездействие) могут быть самыми различными. Их исчерпывающего перечня в законе, как правило, нет. Но исходными критериями в выделении видов моно¬полистической деятельности служат объективные показатели ры¬ночных отношений, а именно структура рынка — чистая монопо¬лия, олигополия и т. п.
В-шестых, монополистическую деятельность ее субъекты мо¬гут осуществлять в различных сочетаниях: хозяйствующие субъ¬екты, исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления — каждый сам по себе, в одиночку, а также во всевозможных вариантах действий, согласованных меж¬ду собой, например: хозяйствующий субъект с хозяйствующим субъектом (хозяйствующими субъектами), хозяйствующий субъ¬ект с исполнительным органом государственной власти, исполни¬тельный орган государственной власти с органом местного самоуп¬равления и т. д.
Приведенная общая характеристика монополистической дея¬тельности свидетельствует о том, что такая деятельность во всех своих проявлениях есть правонарушение. Высказана точка зре¬ния, что монополистическая деятельность — "особый вид запре¬щенной законом экономической деятельности" и она "не может считаться незаконным предпринимательством"*. Не возражая про¬тив начальной части высказывания, сомнительной представляется его конец. Автор, в подтверждение своей позиции, ссылается на уголовное законодательство, где имеется особый состав преступ¬ления "незаконное предпринимательство" (ст. 171 УК РФ), среди признаков которого отсутствует монополистическая деятельность. Данный аргумент сугубо формален. Состав преступления, предус¬мотренный ст. 171, есть всего лишь частный случай незаконного предпринимательства, скажем так: незаконное предприниматель¬ство в "узком смысле слова". В уголовном порядке запрещен и наказуем также ряд других проявлений незаконного предприни¬мательства. Вывод монополистической деятельности за пределы "незаконного предпринимательства" тем более неуместен, что со¬гласно ст. 11 Закона "О конкуренции и ограничении монополисти¬ческой деятельности на товарных рынках" именно законодатель¬ство составляет фундамент ее нормативно-правовой основы, а поэ¬тому любое нарушение антимонопольного законодательства в час¬ти предпринимательства будет одновременно означать и незакон¬ное предпринимательство.
* Тотъев К. Ю. Конкуренция и монополии. Правовые аспекты регулиро¬вания. М., 1996. С. 73.
5. Первый запрещенный законом вид монополистической де¬ятельности — злоупотребление хозяйствующим субъектом до¬минирующим положением на рынке (ст. 5 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"). Практически это выражается в действиях отдельного хозяйствующего субъекта (группы лиц), занимающего доминирующее положение, которые имеют либо могут иметь сво¬им результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление ин¬тересов других хозяйствующих субъектов или физических лиц. Он стремится с использованием противоправных средств, с одной стороны, упрочить свое собственное положение на рынке опреде¬ленного товара, и с другой — не допустить на рынок или вытес¬нить с него уже действующих там конкурентов, а в целом — полу¬чить незаслуженно высокую прибыль.
Злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующим положением — наиболее распространенный вид монополистичес¬кой деятельности. На его долю приходится почти 2/3 всех выяв¬ленных нарушений антимонопольного законодательства. По годам это выглядит следующим образом: в 1994 г. — 62%, в 1995 г. — 63% и в 1996 г. — 61%. Данное обстоятельство обязывает рассмотреть его более подробно.
Правовая характеристика данного вида монополистической деятельности предполагает уяснение ряда важных моментов.
Во-первых, необходимо уточнить его субъектный состав. Здесь впервые вступает в "работу" новый, недавно введенный законом участник предпринимательских отношений — "группа лиц". Необ¬ходимость иметь ясное представление о персональном составе груп¬пы лиц объясняется тем, что ее правовой статус приравнен к от¬дельно взятому хозяйствующему субъекту. Все положения анти¬монопольного законодательства, относящиеся к хозяйствующему субъекту, распространяются и на группу лиц. Группа лиц пред¬ставляет собой совокупность юридических или юридических и физических лиц. Группа включает не менее двух лиц, максималь¬ное их число не ограничено. Входят в нее одни юридические лица или вместе с лицами физическими. Группа не может состоять только из физических лиц, даже если все они занимаются предпринима¬тельством.
Однако не любая совокупность обозначенных субъектов обра¬зует "группу лиц" как предпринимателя — субъекта антимоно¬польного законодательства. Она еще должна отвечать нескольким или хотя бы одному из установленных законом условий. Условия не привносятся извне, а создаются самими хозяйствующими субъ¬ектами вследствие согласованных между ними или иных действий. Группа лиц возникает когда:
а) лицо или несколько лиц совместно в результате соглаше¬ния (согласованных действий) имеют право прямо или косвенно распоряжаться более чем 50% от общего количества голосов, при¬ходящихся на акции (вклады, доли), составляющие уставный (скла¬дочный) капитал юридического лица. При этом под косвенным рас¬поряжением голосами юридического лица понимается возможность фактического распоряжения ими через третьих лиц, по отноше¬нию к которым первое лицо обладает вышеуказанным правом или полномочием. В качестве правовых форм соглашений (согласован¬ных действий) могут выступать договоры купли-продажи, довери¬тельного управления, о совместной деятельности, поручения или иные сделки;
б) между двумя или более лицами заключен договор, которым предоставлено право определять условия ведения предпринима¬тельской деятельности одного или нескольких участников догово¬ра или иных лиц либо осуществлять функции их исполнительного органа;
в) лицо имеет, право назначения более 50% состава исполни¬тельного органа и (или) совета директоров (наблюдательного сове¬та) юридического лица;
г) одни и те же физические лица представляют собой более 50% состава исполнительного органа и (или) совета директоров (на¬блюдательного совета) двух и более юридических лиц.
Во-вторых, требует уяснения понятие доминирующего поло¬жения. Доминировать в любом деле — значит преобладать, господ¬ствовать. Доминирующее положение на рынке вполне обоснованно в научной литературе расценивается как базовая категория антимонопольного законодательства. Она широко используется не только в российском антимонопольном законодательстве, но и в нацио¬нальном законодательстве зарубежных государств, международ¬ных правовых документах, в том числе в упоминавшемся Договоре об учреждении Европейского экономического сообщества, а также Соглашении о согласовании антимонопольной политики, Договоре о проведении согласованной антимонопольной политики участни¬ков СНГ. В различных актах, при сходности общих подходов, при¬водятся не вполне совпадающие признаки доминирующего положения, неодинаково трактуются его значение и юридические пос¬ледствия.
С 1991 г., когда был принят первый российский антимоно¬польный закон, менялась оценка доминирующего положения и в нашем отечественном законодательстве. По ныне действующей редакции Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" домини¬рующее положение есть исключительное положение хозяйст¬вующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов на рынке товара, не имеющего заменителя, либо взаимозаме¬няемых товаров (далее в тексте — определенного товара), даю¬щее ему (им) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товар¬ном рынке или затруднить доступ на рынок другим хозяйству¬ющим субъектам*.
* Юридические признаки товара, взаимозаменяемых товаров и товарного рынка см. в теме "Экономика, рынок, право".
Самым трудным в государственном регулировании предпри¬нимательской деятельности является перевод в общем-то правиль¬ной, но расплывчатой и потому непригодной для практического применения формулировки "возможность оказывать решающее. влияние на общие условия обращения товара", на язык конкрет¬ных юридических норм, которые определяли бы точные поддаю¬щиеся измерению параметры доминирующего положения. В на¬стоящее время действует следующая шкала измерения товарного рынка с точки зрения выявления доминирующего положения. Преж¬де всего, не может быть признано доминирующим положение хо¬зяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара не превышает 35%. И здесь никаких дополнительных ком¬ментариев не требуется: подобный хозяйствующий субъект просто не может находиться в числе претендентов на роль доминирую¬щих.
С тем, что установлена презумпция доминирующего положе¬ния хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определен¬ного товара составляет 65% и более, тоже все ясно. Сам факт превышения 65% в общей массе определенного товара служит доста¬точным основанием для отнесения такого хозяйствующего субъек¬та к числу доминирующих. Однако из данного правила установлено одно существенное исключение: и при превышении 65%-ной "планки" хозяйствующий субъект не будет признан доминирую¬щим, если он докажет, что, несмотря на превышение указанной величины, его положение на рынке не является доминирующим.
Но самый большой простор для творческой фантазии и пред¬принимателей, и федеральных антимонопольных органов представ¬ляет ситуация на рынке, складывающаяся в случае, когда хозяй¬ствующему субъекту принадлежит на рынке более 35%, но менее 65% товаров. Для данной ситуации установлена презумпция, пря¬мо противоположная только что рассмотренной: хозяйствующий субъект не занимает доминирующего положения. И из приведен¬ного правила также есть одно существенное исключение. Феде¬ральным антимонопольным органам предоставлено право призна¬вать положение таких хозяйствующих субъектов доминирующим. Но доказать наличие доминирующего положения федеральный антимонопольный орган обязан, исходя из стабильности доли хо¬зяйствующего субъекта на рынке, относительного размера долей на рынке, принадлежащих конкурентам, возможности доступа на этот рынок новых конкурентов или иных критериев, характеризу¬ющих товарный рынок. Для этого федеральному антимонопольно¬му органу следует провести глубокое и всестороннее изучение рыночной ситуации, с тем чтобы не допустить распространенной ошибки, когда обычная конкуренция на рынке определенного то¬вара расценивается как злоупотребление доминирующим положе¬нием.
У читателя может возникнуть совершенно резонный вопрос: а чем обусловлены указанные выше количественные границы това¬ров — 35 и 65%? Дать однозначный ответ невозможно, как невоз¬можно однозначно ответить и на немногие другие подобные вопро¬сы, возникающие в теории и практике нормативно-правового ре¬гулирования общественных отношений: почему именно с 16, а не, скажем, с 15, 15 с половиной или 17 лет допускается акт эмансипа¬ции несовершеннолетних (см. ст. 27 ГК РФ); почему число акцио¬неров закрытого акционерного общества не должно превышать именно 50, а не 45 или 55 (см. ст. 7 Федерального закона "Об акци¬онерных обществах") и т. п.
Закрепленная в законе доля товара на рынке, позволяющая рассматривать ее владельца как занимающего доминирующее по¬ложение, объясняется многими факторами, например состоянием экономики, сложившейся структурой рынка и прогнозируемой ее динамикой, реальной возможностью государства контролировать состояние товарного рынка, обычаями, традициями и иными со¬циальными нормами, опосредующими поведение предпринимате¬лей. Приведенными факторами объясняется и то, что в различ¬ных государствах установлены неодинаковые измерители до¬минирующего положения. Они, как правило, более "мягкие", колеблются в пределах от 10 до 30% доли хозяйствующего субъ¬екта на рынке определенного товара. Количественные грани, установленные российским законодательством, многие считают завышенными, что, однако, имеет свое объяснение в высокой степени монополизации нынешней и особенно дореформенной экономики России.
В-третьих, сама по себе фиксация доминирующего положе¬ния хозяйствующего субъекта на рынке определенного товара вовсе не означает, что хозяйствующий субъект — доминатор осущест¬вляет монополистическую деятельность, нарушает антимонополь¬ное законодательство, то есть совершает правонарушение. Для кон¬статации монополистической деятельности необходимо еще, чтобы он злоупотребил своим доминирующим положением. Конкретные проявления злоупотреблений — самые разнообразные. Это все, что подпадает под установленный критерий их оценки в качестве та¬ковых, — действия, приводящие или могущие привести к ограни¬чению конкуренции, ущемлению интересов других хозяйствующих субъектов или физических лиц.
Исчерпывающего перечня действий, являющихся нарушени¬ем антимонопольного законодательства, в ст. 5 Федерального зако¬на о конкуренции и ограничении монополистической деятельности не дано. В нем перечислены лишь наиболее типичные злоупотреб¬ления хозяйствующих субъектов своим доминирующим положением на рынке определенного товара. Их условно можно свести в две группы. Первая — совершение хозяйствующим субъектом одно¬сторонних действий, которые заключаются:
в изъятии товаров из обращения с целью создания или под¬держания дефицита на рынке либо повышения цен;
в сокращении или прекращении производства товаров, на ко¬торые имеется спрос или заказы потребителей, при наличии без¬убыточной возможности их производства.
Подчас хозяйствующие субъекты создают препятствия доступу на рынок (выходу с рынка) другим хозяйствующим субъектам, что запрещено антимонопольным законодательством. Более того, оно должно открыть хозяйствующим субъектам свободную дорогу для проникновения на рынок, снять с нее все преграды. Под барьерами выхода на рынки, как было указано в государственном .докладе о развитии конкуренции на рынках Российской Федерации на феде¬ральном и региональном (местном) уровне, понимаются любые фак¬торы и обстоятельства правового, организационного, технологичес¬кого, экономического, финансового характера, препятствующие новым хозяйствующим субъектам вступить на данный товарный рынок и на равных конкурировать с уже действующими на нем хозяйствующими субъектами даже в том случае, если рынок яв¬ляется привлекательным с точки зрения получения дополнитель¬ной прибыли (сверхприбыли)*.
* См.: Государственный доклад. М., 1995. С. 139—140.
Чаще всего разного рода злоупотребления хозяйствующего субъекта своим положением на рынке, условно объединяемые во вторую группу, имеют место при подготовке и заключении граж¬данско-правовых договоров. Строго соблюдать антимонопольное законодательство, не допускать включения в договоры противоре¬чащих ему условий — важное исходное требование к участникам гражданско-правовых отношений, которое, к сожалению, далеко не всегда соблюдается. Широкое распространение здесь получили две прямо запрещенные законом акции: навязывание контраген¬ту условий договора, не выгодных для него или не относящихся к предмету договора (необоснованные требования передачи финан¬совых средств, иного имущества, имущественных прав, рабочей силы контрагента и др.); включение в договор дискриминирующих условий, которые ставят контрагента в неравное положение по срав¬нению с другими хозяйствующими субъектами. Они составляют около одной трети всех нарушений антимонопольного законода¬тельства, охватываемых первым видом монополистической деятель¬ности.
Близки к ним и такие монополистические действия, как со¬гласие хозяйствующего субъекта заключить договор лишь при ус¬ловии внесения в него положений, касающихся товаров, в которых контрагент (потребитель) не заинтересован, и необоснованный от¬каз от заключения договора с отдельными покупателями (заказчи¬ками) при наличии возможности производства или поставки соот¬ветствующего товара. В предпринимательской практике бывает и так, что противоправные претензии к партнеру при обсуждении проекта договора лишь высказываются, но не фиксируются в дан¬ном заключаемом договоре. Они предъявляются хозяйствующим субъектом на будущее, обязывая партнеров заключить другой до¬говор с невыгодными для них условиями. Как показывает практи¬ка федеральных антимонопольных органов, хозяйствующие субъ¬екты — доминаторы пытаются включить в договоры такие выгод¬ные для себя, но невыгодные для партнеров и противоправные по сути условия, как возмездное проведение гарантийного ремонта, хотя его стоимость уже вошла в цену товара; обязанность покупа¬теля при нехватке закупленных товаров восполнить их повторным приобретением у хозяйствующего субъекта — продавца; обязан¬ность покупателя воспользоваться услугами по производству мон¬тажа сложной техники силами ее поставщика (продавца). Вклю¬чаемые в договор дискриминирующие условия могут относиться также к его предмету, цене, качеству, срокам исполнения, фор¬мам расчетов. Опасность подобных действий для свободной кон¬куренции состоит в том, что дискриминация одних хозяйствую¬щих субъектов одновременно создает более благоприятные усло¬вия для других, чем необоснованно повышается их конкуренто¬способность.
Объединяет перечисленные антиконкурентные правонаруше¬ния то, что одна сторона гражданско-правовых договорных отно¬шений, используя доминирующее положение на рынке определен¬ного товара, принуждает своего партнера заключить сделку на выгодных лишь для себя условиях. В качестве хозяйствующих субъ¬ектов могут выступать как продавцы, так и покупатели. При оцен¬ке их поведения нельзя допускать поспешности, односторонности. Статья 421 ГК РФ провозглашает, что граждане и юридические лица свободны в заключении договора, они вольны по своему ус¬мотрению определять его условия. Поэтому каждый раз, столк¬нувшись с подобной ситуацией, надлежит самым тщательным об¬разом рассмотреть применительно к ней антимонопольное и граж¬данское законодательство в их соотношении. Лишь при бесспорной доказанности того, что формулируемые хозяйствующим субъек¬том условия договора связаны со злоупотреблением доминирую¬щим положением, преследуют цель закрепить исключительное по¬ложение на рынке, можно констатировать наличие правонаруше¬ния с его стороны и ставить вопрос об изменении условий обсуж¬даемого проекта договора или о расторжении либо признании не¬действительным уже заключенного.
В-четвертых, в соответствии с законом хозяйствующий субъ¬ект вправе претендовать на своего рода амнистию осуществленной (осуществляемой) формально противоправной монополистической деятельности. В исключительных случаях такие действия могут быть признаны правомерными, если хозяйствующий субъект до¬кажет, что положительный эффект от них, в том числе в социаль¬но-экономической сфере, превысит негативные последствия для рассматриваемого товарного рынка. На практике эта возможность используется, крайне редко из-за чрезвычайной сложности сбора хозяйствующим субъектом доказательств, которые соответствова¬ли бы установленному критерию для применения "амнистии". Дей¬ствительно, на каких правовых "весах" можно взвесить "поло¬жительный эффект" и "негативные последствия", чтобы зафикси¬ровать, что первый "перетягивает" вторые.
В рамках первого вида монополистической деятельности са¬мым распространенным правонарушением во взаимоотношениях продавцов (поставщиков) и покупателей (потребителей), связи ко¬торых опираются на договорные отношения, является манипули¬рование монопольными ценами. На его долю приходится около 40% от всех выявленных нарушений. Монопольная цена — особый вид рыночной цены, которая устанавливается на уровне выше или ниже общественной стоимости или равновесной цены в целях получения монопольного дохода. Как правило, хозяйствующие субъекты устанавливают монопольно высокие цены на свою про¬дукцию, превышающую общественную стоимость или возможно равновесную цену. Это достигается тем, что монополисты предна¬меренно создают зону дефицита, сокращая объемы производства и искусственно создавая повышенный покупательский спрос. За¬кон определяет монопольно высокую цену как цену товара, уста¬навливаемую хозяйствующим субъектом, занимающим доминирую¬щее положение на товарном рынке, с целью компенсации необо¬снованных затрат, вызванных недоиспользованием производственных мощностей, и (или) получения дополнительной прибыли в ре¬зультате снижения качества товара.
При поверхностном взгляде наиболее опасными кажутся мо¬нопольно высокие цены, прямо работающие на "карман" хозяйст¬вующего субъекта в ущерб его конкурентам. На деле же значи¬тельно большую угрозу свободе конкуренции часто таят в себе монопольно низкие цены. Известны два их варианта.
Первый заключается в том, что заниженная цена приобрета¬емого товара устанавливается хозяйствующим субъектом, занима¬ющим доминирующее положение на товарном рынке в качестве покупателя, в целях получения дополнительной прибыли и (или) компенсации необоснованных затрат за счет продавца. Такие цены навязываются более слабым участникам рыночных отношений, как правило, хозяйствующим субъектам, действующим в одиночку, которые при закупке у них товаров не могут сами рыночными спо¬собами, без вмешательства извне защитить свои интересы. Пониже¬ние цены по сравнению с общественной стоимостью или возмож¬ной равновесной ценой достигается посредством искусственного создания зоны избытка продукции.
Второй вариант монопольно низких цен состоит в том, что цена товара сознательно устанавливается хозяйствующим субъек¬том, занимающим доминирующее положение на товарном рынке в качестве продавца, на уровне, приносящем убытки от продажи данного товара. Результатом установления такой заниженной цены является или может явиться ограничение конкуренции посредст¬вом вытеснения конкурентов с рынка. Низкие цены способны уста¬навливать и выдерживать сравнительно продолжительное время, монополизируя рынок определенных товаров, только сильные хо¬зяйствующие субъекты, могущие позволить долго торговать "себе в убыток". Как следствие, их конкуренты, не выдерживая испыта¬ния ценой, разоряются или уходят с рынка.
Следует иметь в виду, что хозяйствующие субъекты могут удваивать собираемую "дань" посредством так называемых "нож¬ниц цен": устанавливаются монопольно высокие цены на прода¬ваемую продукцию и монопольно низкие на покупаемую. Уровни этих цен удаляются друг от друга, подобно расходящимся лезвиям ножниц. Такое движение цен основывается на расширении зон избытка и дефицита товаров. Оно характерно для многих пред¬приятий обрабатывающей промышленности, которые в условиях инфляции повышают цены на свои готовые изделия в несколько раз больше, чем увеличиваются цены в отраслях добывающей про¬мышленности. Нередко "ножницы цен" стригут неплохую "дань" с крестьян для перерабатывающей сельскохозяйственное сырье про¬мышленности, одновременно разоряя их и приводя в упадок сель¬скохозяйственное производство.
"Игру" с монопольными ценами надлежит отличать от непре¬рывно происходящих на рынке сложных процессов ценообразова¬ния. Свобода договора предполагает и свободу его цены, определяемой по соглашению сторон без всякого вмешательства органов государства, органов местного самоуправления или иных субъек¬тов. Вместе с тем к проявлениям монополистической деятельности относятся нарушения установленного нормативными актами по¬рядка ценообразования.
Субъекты ценообразовательного нормотворчества излишне многочисленны. В пределах своей компетенции его осуществляют все структуры власти: федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Как следствие, нормативные акты и соответственно цены подвержены частым изменениям и имеют неоправданный территориальный разброс.
На начало 1997 г. федеральная власть регулировала цены всего на полтора десятка видов товаров и услуг (в основном на продук¬цию отраслей-монополистов)*, а региональные власти — на 40—50, а кое-где — почти на 200 видов товаров и услуг. В Послании Пре¬зидента РФ Федеральному Собранию (март 1997 г.) "Порядок во власти — порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" излишнее "вни¬мание" некоторых субъектов Российской Федерации к ценам рас¬ценено как действия вопреки общему направлению реформ, как попытка сохранять командные методы управления экономикой. Однако в предпринимательской деятельности надо строго придер¬живаться принципа: регулирующие цены нормы права, как бы к ним ни относиться, императивны и не могут меняться по усмотре¬нию сторон.
* См., например, постановление Правительства РФ "О государственном регулировании цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных моно¬полий" от 13 октября 1995 г. № 997 // Российская газета. 1995. 18 окт.
6. Второй вид монополистической деятельности охватыва¬ет согласование действий двух, нескольких или многих хозяйст¬вующих субъектов, направленных на ограничение конкуренции (ст. 6 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монопо¬листической деятельности на товарных рынках"). Поскольку участ¬никами этого вида монополистической деятельности могут быть только хозяйствующие субъекты, то и запрещенные законом его конкретные проявления сходны с совершаемыми хозяйствующими субъектами в одиночку. Прежде всего, государство с помощью за¬конодательства пытается не допустить возникновения доминиру¬ющего положения хозяйствующих субъектов на рынке определен¬ного товара, которое возможно в результате их соглашений, а в случае возникновения такого положения — предупредить его воз¬можные вредные последствия. Запрещаются и в установленном порядке признаются недействительными полностью или частично достигнутые в любой форме соглашения (согласованные действия) конкурирующих хозяйствующих субъектов (потенциальных конкурентов), имеющих (могущих иметь) в совокупности долю на рынке определенного товара более 35%, если такие соглашения (согласо¬ванные действия) имеют либо могут иметь своим результатом ог¬раничение конкуренции.
Речь идет о соглашениях (согласованных действиях) на гори¬зонтальном уровне. Они заключаются между конкурентами (про¬давцами или покупателями), действующими на одном и том же рынке определенного товара. Подобные соглашения бывают направ¬ленными на:
установление (поддержание) цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок;
повышение, снижение или поддержание цен на аукционах и торгах;
раздел рынка по территориальному принципу, по объему про¬даж или закупок, по ассортименту реализуемых товаров либо по кругу продавцов или покупателей (заказчиков);
ограничение доступа на рынок или устранение с него других хозяйствующих субъектов в качестве продавцов определенных товаров или их покупателей (заказчиков);
отказ от заключения договоров с определенными продавцами или покупателями (заказчиками).
Соглашения представляют собой смертельную опасность для свободной конкуренции, так как создают реальную угрозу самой почве, на которой произрастает конкуренция. В структуре соот¬ветствующего рынка при 100%-ном (или близком к этому показа¬телю) участии в сговоре продавцов или покупателей фактически возникает ситуация чистой монополии.
В соответствии с законодательством не допускаются также вертикальные соглашения (согласованные действия). Запрещают¬ся и в установленном порядке признаются недействительными пол¬ностью или частично достигнутые в любой форме соглашения (со¬гласованные действия) неконкурирующих хозяйствующих субъ¬ектов, один из которых занимает доминирующее положение, а дру¬гой является его поставщиком или покупателем (заказчиком), если такие соглашения (согласованные действия) имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции. У этого сговора, как мы видим, параметры совершенно иные.
Во-первых, он заключается между хозяйствующими субъек¬тами — поставщиками и покупателями, которые занимают раз¬личные ниши в производстве и распределении и не конкурируют между собой.
Во-вторых, один из хозяйствующих субъектов должен зани¬мать доминирующее положение, что значительно, по сравнению с горизонтальными сговорами, сужает круг его участников.
Примером противозаконного вертикального сговора может служить получившее всероссийскую огласку соглашение, по кото¬рому телестудия "Новгород" предоставила газете "Боровичи" ис¬ключительное право на публикацию ее программ. Вследствие соглашения другие газеты были лишены права публиковать програм¬мы этой телестудии.
Вместе с тем закон допускает возможность "нарушения" обе¬их групп запретов. В исключительных случаях соглашения (согла¬сованные действия) хозяйствующих субъектов — и горизонталь¬ные, и вертикальные могут быть признаны правомерными, если хозяйствующие субъекты докажут, что положительный эффект от их действий, в том числе в социально-экономической сфере, пре¬высит негативные последствия для рассматриваемого товарного рынка. Однако прямо перечисленные запреты первой группы (ус¬тановление цен, скидок и другие) нарушать нельзя ни при каких обстоятельствах.
Наконец, еще одна прямо закрепленная в законе группа про¬явлений монополистической деятельности связана с запрещением объединениям коммерческих организаций (союзам или ассоциаци¬ям), хозяйственным обществам и товариществам осуществлять ко¬ординацию предпринимательской деятельности коммерческих ор¬ганизаций, которая имеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции. Нарушение указанных требований яв¬ляется основанием для ликвидации в судебном порядке объедине¬ния коммерческих организаций (союза или ассоциации), хозяйст¬венного общества или товарищества, осуществляющего координа¬цию предпринимательской деятельности, по иску федеральных антимонопольных органов.
Число выявленных нарушений антимонопольного законода¬тельства, относящихся ко второму виду монополистической дея¬тельности, незначительно. В общей массе нарушений антимоно¬польного законодательства они составили в 1994 г. 5%, а в 1995 и 1996 гг. — всего 2%. Статистические данные не должны, однако, вводить в заблуждение. Они, очевидно, далеки от реальности вви¬ду высокой степени латентности этих правонарушений. Хозяйст¬вующие субъекты по понятным причинам не афишируют свои анти¬конкурентные соглашения, а разоблачение последних представля¬ет значительные сложности.
7. Третий вид монополистической деятельности представ¬лен актами и действиями федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного само¬управления, направленными на ограничение конкуренции (ст. 7 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополис¬тической деятельности на товарных рынках"). Всем им запрещено принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничива¬ют самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискри¬минирующие или, напротив, благоприятные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или дейст¬вия имеют либо могут иметь своим результатом ограничение кон¬куренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан.
Здесь складывается все более тревожное положение. Испол¬нительные органы государственной власти и органы местного само¬управления не только не служат примером уважительного отно¬шения к праву, законам, но и наметилась явная тенденция к их преобладанию среди правонарушителей. Сейчас уже они занима¬ют стабильное второе место, и число приходящихся на них нару¬шений антимонопольного законодательства из года в год заметно увеличивается. В 1994, 1995 и 1996 гг. оно составило соответствен¬но 24, 27 и 30%.
Возрастающая опасность отмеченной тенденции подтвержда¬ется также судебной статистикой об общем количестве проходя¬щих через суды дел о признании недействительными норматив¬ных и ненормативных актов, принятых государственными органа¬ми. По данным Высшего Арбитражного Суда РФ, число споров о признании таких актов недействительными, рассмотренных в пер¬вой половине 1997 г., возросло по сравнению с аналогичным перио¬дом 1996 г. на 24,8%*.
* Вестник ВАС РФ, 1997, № 10. С. 53.
Причины монополистической деятельности органов власти различны. Корни одних уходят в годы советской власти, когда вме¬шательство государства, его органов и должностных лиц в хозяй¬ственную деятельность, по сути, ничем не ограничивалось. Кадры государственных и муниципальных служащих, ранее также вы¬полнявшие управленческие функции, привносят в новые условия "пережитки прошлого". Другие причины — в нашей нынешней действительности: слабой подготовке кадров, их непрофессиона¬лизме, незнании действующего законодательства, кризисе эконо¬мики и благородном, но не всегда согласующемся с требованиями антимонопольного законодательства, стремлении помочь ей.
На первом месте среди нарушений антимонопольного законо¬дательства органами государственной власти и органами местного самоуправления (около одной трети от общего числа выявленных) стоит создание необоснованных препятствий осуществлению дея¬тельности хозяйствующих субъектов в определенной сфере. Чаще всего в таких актах и действиях просматривается противоправная поддержка местнических или ведомственных интересов в ущерб другим интересам. Так, главы отдельных субъектов Российской Федерации вводят обязательную сертификацию всех продоволь¬ственных товаров, завозимых хозяйствующими субъектами из дру¬гих регионов, освобождая от нее "свои" аналогичные товары.
Нередко монополистическая деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправле¬ния выражается в необоснованном предоставлении ими отдель¬ному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льгот, ставящих их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара. Эти правонарушения составляют около 20% всех зафиксированных нарушений антимонопольного законода¬тельства органами власти. Как введение дискриминирующих ус¬ловий для отдельных хозяйствующих субъектов в зависимости от форм собственности, например, было расценено постановление мэра г. Архангельска, в соответствии с которым местным налогом на перепродажу автомобилей облагались все предприятия, за исключением государственных и потребительской кооперации. Правительство Республики Саха (Якутия) предоставило акцио¬нерной судоходной компании "Ленское объединенное речное па¬роходство" право на приоритетное заключение гражданско-пра¬вовых договоров по завозу в республику нефти и каменного угля, поставив компанию в преимущественное положение по отноше¬нию к другим хозяйствующим субъектам — перевозчикам гру¬зов.
Не изжита и порочная практика, утвердившаяся еще в годы советской власти, устанавливать запреты на продажу (покупку, обмен, приобретение) товаров из одного региона Российской Феде¬рации (республики, края, области, района, города, района в городе) в другой или иным образом ограничивать права хозяйствующих субъектов на продажу (приобретение, покупку, обмен) товаров. Анализ работы федеральных антимонопольных органов свидетель¬ствует, что при общем антиконкурентном характере подобных за¬претов изменилась их направленность. Если до недавнего времени ограничения и запреты в условиях имевшегося дефицита товаров вводились, как правило, на их вывоз, то теперь, напротив, они устанавливаются на ввоз, чтобы этим защитить "своих" хозяйст¬вующих субъектов от конкуренции со стороны "чужих" предпри¬нимателей.
Угрожают развитию предпринимательства и конкуренции на товарных рынках противоправные акты и действия государствен¬ных органов и органов местного самоуправления, направленные на введение ограничений на создание или препятствующие созданию новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельнос¬ти, а также устанавливающие запреты на осуществление отдель¬ных видов деятельности или производство отдельных видов това¬ров.
Особое внимание следует обратить на то, что государствен¬ные органы исполнительной власти и органы местного самоуп¬равления не вправе вмешиваться в договорные гражданско-пра¬вовые отношения предпринимателей, где как раз формируется и поддерживается свободная конкурентная среда. Они не могут давать хозяйствующим субъектам указания о первоочередной поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг) определен¬ному кругу покупателей (заказчиков) или о приоритетном заклю¬чении договоров без учета установленных законодательными или иными нормативными актами Российской Федерации приорите¬тов. Такие акции закон расценивает как монополистическую де¬ятельность.
К противоправным проявлениям монополистической деятель¬ности относятся и совмещение функций федеральных органов ис¬полнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления с функ¬циями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствую¬щих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными акта¬ми Российской Федерации. Совмещение функций органов испол¬нительной власти и функций хозяйствующих субъектов, ведущее к сращиванию государственно-властных и предпринимательских структур, подрывает свободу конкуренции. С хозяйствующим субъ¬ектом, облеченным государственно-властными полномочиями (как и полномочиями органа местного самоуправления), невозможно состязаться на равных предпринимателям, такими полномочиями не наделенным.
Так, администрация Кировской области своим односторонним распоряжением создала государственное унитарное предприятие "Кировфармация", в состав которого включила ранее самостоя¬тельные аптечную базу, контрольно-аптечную лабораторию, все аптеки г, Кирова и области, магазины "Оптика", фармацевтичес¬кую фабрику. Предприятие было наделено функциями государст¬венного управления, контроля и надзора за деятельностью аптеч¬ных учреждений и предприятий вне зависимости от ведомствен¬ной подчиненности и форм собственности. Кировское территори¬альное антимонопольное управление, констатировав нарушение антимонопольного законодательства, выдало предписание об отме¬не распоряжения и ликвидации незаконно созданной структуры. Спор рассматривался арбитражным судом, который подтвердил законность предписания. "Кировфармация" была реорганизована путем разделения на самостоятельные хозяйствующие субъекты с правами юридического лица. Как следствие, увеличился товаро¬оборот, расширился ассортимент лекарственных средств.
8. Четвертый вид монополистической деятельности — со¬глашения (согласованные действия) федеральных органов испол¬нительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, ко¬торые имеют либо могут иметь своим результатом ограниче¬ние конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан: такие соглашения запрещаются и в уста¬новленном порядке признаются недействительными полностью или частично (ст. 8 Федерального закона "О конкуренции и ограниче¬нии монополистической деятельности на товарных рынках"). Эти противоправные акции возможны в двух вариантах.
Первый— соглашения (согласованные действия) федераль¬ного органа исполнительной власти, органа исполнительной влас¬ти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуп¬равления с другим федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправления.
Второй вариант — соглашения (согласованные действия) пере¬численных органов с хозяйствующим субъектом (хозяйствующими субъектами).
В обоих вариантах конкретное содержание монополистичес¬кой деятельности законодательством исчерпывающе не раскрыва¬ется. Соглашения (согласованные действия) могут быть, в частнос¬ти, направлены на повышение, снижение или поддержание цен (тарифов); раздел рынка по территориальному принципу, по объе¬му продаж или закупок, по ассортименту реализуемых товаров либо по кругу продавцов или покупателей (заказчиков); ограниче¬ние доступа на рынок или устранение с него хозяйствующих субъ¬ектов.
9. Пятый вид монополистической деятельности прост по фактическому составу, но очень опасен не только для проводимых экономических реформ, формируемых рыночных отношений и кон¬куренции, но и для новой российской государственности. Он, со¬гласно ст. 9 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", состоит в участии должностных лиц федеральных органов исполнитель¬ной власти, органов исполнительной власти субъектов Россий¬ской Федерации и органов местного самоуправления в предприни¬мательской деятельности. Этим должностным лицам запреща¬ется заниматься самостоятельной предпринимательской деятель¬ностью; иметь в собственности предприятия; самостоятельно или через представителя голосовать посредством принадлежащих им акций, вкладов, паев, долей при принятии решений, общим собра¬нием хозяйственного товарищества и общества; занимать долж¬ности в органах управления хозяйствующего субъекта.
Сходные запреты установлены также другими законодатель¬ными актами Российской Федерации и ее субъектов: ст. 9 Положе¬ния о федеральной государственной службе, утвержденного Ука¬зом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267*; ст. 10 Положе¬ния о государственной службе Республики Коми, утвержденного Президиумом Верховного Совета и Советом Министров Республи¬ки Коми 15 февраля 1994 г.**; ст. 13 Закона "О государственной службе в Кировской области", принятого областной Думой 16 ян¬варя 1997 г. Центральное место среди них занимает Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федера¬ции", принятый Государственной Думой РФ 5 июля 1995 г.*** Его ст. 11 содержит большой перечень ограничений, связанных с госу¬дарственной службой. В их числе — запреты заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, состоять членом органа управления коммерческой организации.
* Российская газета. 1993. 24 дек.
** Ведомости нормативных актов органов государственной власти Респуб¬лики Коми, 1995, № 6, ст. 255.
*** Российская газета. 1995. 3 авг.
Несмотря на обилие запретов, которые начали вноситься в законодательство начиная с 1991 г., до сих пор фиксируется нема¬ло фактов их игнорирования. И предпринимателям, и государст¬венным и муниципальным служащим необходимо осознать всю пагубность этой монополистической деятельности для них самих и для исторических судеб России. Опасность участия должностных лиц исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления в предпринимательстве очевидна. Ис¬пользование должностного положения и связанных с ним преиму¬ществ открывает им неограниченные возможности для монополис¬тической деятельности, противоправного обогащения за счет по¬давления своих конкурентов.
Вместе с тем занятие предпринимательством отвлекает долж¬ностных лиц от выполнения их прямых служебных обязанностей, вследствие чего государство и местное самоуправление не в пол¬ной мере реализуют присущие им функции, что ослабляет управ¬ление экономическими, социальными и духовными процессами в обществе. Хуже того, сочетание в одном лице государственного (муниципального) служащего и предпринимателя, равно как (о чем только что говорилось выше) сращивание функций органов власти и хозяйствующих субъектов, когда в одном лице выступают власт¬ный орган и хозяйствующий субъект, деформируют российскую государственность, создают угрозу национальной безопасности. Такое сочетание создает благоприятную почву для распростране¬ния коррупции, организованной преступности, внутреннего загни¬вания и разложения управленческого аппарата. Невольно возни¬кает аналогия с недавним прошлым, когда смешение функций пра¬вящей коммунистической партии и советского государства, сра¬щивание их аппаратов привело к гибели обслуживаемого ими об¬щественно-политического строя. Только при поверхностном взгля¬де может показаться, что речь идет о разных вещах и что сравне¬ние неуместно. Налицо действие объективной закономерности о недопустимости объединения генетически чуждых явлений и ин¬ститутов, в результате чего возникает нежизнеспособный симби¬оз — мутант. Взятые порознь предпринимательство и его субъек¬ты, с одной стороны, и органы власти и их должностные лица — с другой, полезны и крайне необходимы для общества. Интегриро¬ванные же в одно целое, они неизбежно саморазрушаются, нанося продуктами своего распада огромный и часто невосполнимый ущерб обществу, которым они порождены и которому обязаны служить.
§ 4. Роль государства в обеспечении правовых гарантий конкуренции
1. Государство проявляет постоянную заботу об укреплении правовых гарантий свободной конкуренции. Главным методом слу¬жит контроль, проводимый им в этой сфере общественных отношений. Государственный контроль за реализацией правовых га¬рантий конкуренции, прежде всего тех, что закреплены в антимо¬нопольном законодательстве, составляет одно из обязательных ус¬ловий формирования и развития социально ориентированной ры¬ночной экономики, свободы конкуренции на товарных рынках.
Особая актуальность контроля обусловлена тем, что государ¬ственное антимонопольное регулирование — дело совершенно но¬вое для российской экономической, социальной и политической практики. Далеко не всеми хозяйствующими субъектами, государ¬ственными и муниципальными служащими осознается значение неуклонного проведения антимонопольного законодательства в жизнь. Еще не сложилось традиций и даже сколько-нибудь устой¬чивых навыков в реализации этого законодательства. Не упреж¬денные же мерами государственного контроля острые конфликты, которые нередко возникают между конкурентами, подчас разре¬шаются в жестких междоусобных разборках с привлечением на¬емных убийц и иных опаснейших противоправных средств.
Государственный контроль призван охватить весь массив нор¬мативно-правовой основы конкуренции и ограничения монополис¬тической деятельности. Главное в антимонопольном контроле — не допустить, предупредить, а если сделать это своевременно не удалось, то решительно пресечь обман потребителей, любые другие формы недобросовестной конкуренции и разного рода прояв¬ления монополистической деятельности — антиконкурентные со¬глашения, согласованные действия и т. п., повлекшие или могущие повлечь ущемление интересов хозяйствующих субъектов и граж¬дан, а значит, и интересов общества и государства. Конечный ре¬зультат государственного контроля выражается в восстановлении нарушенных прав и законных интересов участников рыночных от¬ношений, возмещении причиненных им убытков, привлечении к юридической ответственности виновных.
Государственный контроль за осуществлением антимоно¬польного законодательства — общая задача всех, в пределах предо¬ставленных им полномочий, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Надзор за его соблюдением, исполнением и применением от имени Российской Федерации осу¬ществляют органы прокуратуры. Созданы, как уже говорилось, и особые федеральные антимонопольные органы контроля — Мини¬стерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпри¬нимательства и его территориальные управления. О них и пойдет речь ниже.
2. Функции, которыми наделены федеральные антимонополь¬ные органы., позволяют им комплексно воздействовать на всю систему правовых гарантий свободной конкуренции.
Во-первых, они могут действенно влиять на содержание анти¬монопольного законодательства, добиваясь адекватного отражения в нем реального состояния рынка, происходящих на нем измене¬ний. С этой целью министерство направляет в Правительство РФ, которому принадлежит право законодательной инициативы, пред¬ложения по вопросам совершенствования антимонопольного зако¬нодательства и практики его применения, заключения по проек¬там законов и других нормативных актов, касающихся функцио¬нирования рынка и развития конкуренции.
Во-вторых, федеральные антимонопольные органы обладают значительным потенциалом по повышению активности властных органов в формировании и развитии рыночных отношений, конку¬ренции на товарных рынках. Они дают рекомендации федераль¬ным органам исполнительной власти, органам исполнительной влас¬ти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуп¬равления по проведению мероприятий, направленных на содейст¬вие развитию товарных рынков и конкуренции.
В-третьих, им предоставлены большие возможности для того, чтобы непосредственно самим путем контроля за соблюдением анти¬монопольного законодательства, разработки и осуществления мер по демонополизации производства и обращения вмешиваться в процессы, происходящие в экономике, предпринимательстве и вно¬сить в них позитивные коррективы.
Для осуществления своих функций федеральные антимоно¬польные органы наделены конкретными полномочиями. Основную часть полномочий от начала и до конца они выполняют сами. Эти полномочия распространяются, прежде всего, на хозяйствующих субъектов, точнее, на те их действия, которые связаны с недобро¬совестной конкуренцией и монополистической деятельностью. Фе¬деральные антимонопольные органы вправе давать хозяйствую¬щим субъектам обязательные для исполнения предписания о пре¬кращении нарушений антимонопольного законодательства и (или) об устранении их последствий, о восстановлении первоначального положения, об их принудительном разделении или о выделении структурных подразделений из их состава, о расторжении или об изменении договоров, противоречащих антимонопольному законо¬дательству, о заключении договора с другим хозяйствующим субъ¬ектом, перечислении в федеральный бюджет прибыли, получен¬ной в результате нарушения антимонопольного законодательства.
Далее, такие же обязательные для исполнения предписания они дают федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и орга¬нам местного самоуправления об отмене или изменении принятых ими неправомерных актов, о прекращении нарушений, а также о расторжении или изменении заключенных ими соглашений, про¬тиворечащих антимонопольному законодательству.
Федеральные антимонопольные органы вправе принимать ре¬шения о наложении штрафов на коммерческие и некоммерческие организации и административных взысканий на их руководите¬лей, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также на должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за нарушение анти¬монопольного законодательства. Из указанного полномочия сдела¬но одно исключение. Федеральные антимонопольные органы не вправе налагать штрафы за нарушения установленного порядка ценообразования в соответствии с законодательством о естествен¬ных монополиях (подробнее об этом см. в лекции о естественных монополиях).
Другая часть полномочий как бы прерывается на полпути, фе¬деральные антимонопольные органы до конца их не доводят. Сами они окончательных мер по их пресечению, устранению последствий выявленных нарушений антимонопольного законодательства, а так¬же по привлечению к ответственности виновных принимать не мо¬гут, они лишь вносят предложения, направляют собранные мате¬риалы компетентным государственным органам. Реализуя эти пол¬номочия, федеральные антимонопольные органы вправе:
а) вносить в соответствующие федеральные органы исполни¬тельной власти, органы исполнительной власти субъектов Россий¬ской Федерации и органы местного самоуправления предложения о введении или об отмене лицензирования, об изменении таможен¬ных тарифов, о введении или об отмене квот, а также о предостав¬лении налоговых льгот, льготных кредитов и иных видов государ¬ственной поддержки;
б) направлять в соответствующие правоохранительные орга¬ны материалы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по признакам преступлений, связанных с нарушением антимоно¬польного законодательства;
в) обращаться в суд или арбитражный суд с заявлениями о нарушениях антимонопольного законодательства, в том числе о признании недействительными полностью или частично договоров, противоречащих антимонопольному законодательству, об обязатель¬ном заключении договора с другим хозяйствующим субъектом, а также участвовать в рассмотрении судом или арбитражным судом дел, связанных с применением и нарушением антимонопольного законодательства.
Полномочия федеральных антимонопольных органов не сво¬дятся только к контрольно-карательным акциям. Весом их вклад в повышение эффективности предпринимательства, проводимых экономических преобразований, которые прямо не касаются не¬добросовестной конкуренции и монополистической деятельности. В отличие от полномочий, о которых говорилось выше, здесь пред¬лагаемые меры необязательны для исполнения теми, кому они ад¬ресуются, а носят характер пожеланий, советов. В целях содейст¬вия развитию товарных рынков, конкуренции, поддержки пред¬принимательства и демонополизации федеральные антимонополь¬ные органы могут направлять соответствующим федеральным ор¬ганам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъ¬ектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендации:
о предоставлении льготных кредитов, а также об уменьшении налогов или освобождении от них хозяйствующих субъектов, впе¬рвые вступающих на рынок определенного товара;
об изменении сфер применения свободных, регулируемых и фиксированных цен;
о создании и развитии параллельных структур в сферах про¬изводства и обращения, в том числе за счет централизованных инвестиций и кредитов;
о финансировании мероприятий по расширению выпуска то¬варов в целях устранения доминирующего положения отдельных хозяйствующих субъектов;
о привлечении иностранных инвестиций, создании организа¬ций с иностранными инвестициями и свободных экономических зон;
о лицензировании экспортно-импортных операций и измене¬нии таможенных тарифов;
о внесении изменений в перечни видов деятельности, подле¬жащих лицензированию, и в порядок их лицензирования.
Полномочия федеральных антимонопольных органов подкреп¬лены их правом на сбор необходимой информации. Сотрудники, уполномоченные федеральными антимонопольными органами, в целях выполнения возложенных на них функций имеют право бес¬препятственного доступа в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Фе¬дерации и органы местного самоуправления, а также в коммерчес¬кие и некоммерческие организации и их объединения, в другие организации и учреждения и знакомства на основании письменно¬го запроса с нужными документами. Органы милиции обязаны ока¬зывать им в этом практическую помощь. Праву доступа к инфор¬мации корреспондирует обязанность передавать ее. Коммерческие и некоммерческие организации (их руководители), федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправле¬ния (их должностные лица), граждане, в том числе индивидуаль¬ные предприниматели, обязаны по требованию федеральных анти¬монопольных органов предоставлять достоверные документы, пись¬менные и устные объяснения и иную информацию, необходимую для осуществления федеральными антимонопольными органами их законной деятельности. Полученные сведения, составляющие ком¬мерческую тайну, не подлежат разглашению. В случае их разгла¬шения причиненные предпринимателям и иным лицам убытки под¬лежат возмещению в соответствии с гражданским законодатель¬ством.
3. Подытоживая вышесказанное, можно сделать вывод, что государственный контроль ограничен строго установленными законодательством пределами деятельности хозяйствующего субъекта и динамикой структуры рынка. Показателем, интег¬рирующим обе эти линии контроля, и общей отправной точкой кон¬троля является доминирующее положение хозяйствующего субъекта на рынке определенного товара. Юридическим средством фиксации подконтрольного состояния предпринимателя, того, что он находится под пристальным вниманием, служит Реестр хозяй¬ствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%.
Реестр — явление в предпринимательстве совершенно новое. Он введен изменениями и дополнениями, внесенными в апреле 1995 г. в Закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Ранее был узаконен Государ¬ственный реестр Российской Федерации объединений и предпри¬ятий-монополистов на товарных рынках. В Государственный ре¬естр вносились хозяйствующие субъекты, которые одновременно соответствовали двум признакам: занимали доминирующее поло¬жение на рынке определенных товаров и злоупотребляли им, то есть нарушали антимонопольное законодательство. Опиравшийся на него государственный контроль был более жестким, попадание в список монополистов имело весьма неприятные последствия для хозяйствующих субъектов-монополистов, в частности, на их товар применялось государственное регулирование цен. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 11 августа 1992 г. № 576 "О государственном регулировании цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий-монополистов в 1992—1993 годах*" применя¬лось государственное регулирование цен на продукцию (товары, услуги) объединений, предприятий и организаций-монополистов, независимо от ведомственной принадлежности и форм собствен¬ности, включенных в Государственный реестр Российской Феде¬рации объединений и предприятий-монополистов, путем установ¬ления предельных цен (тарифов), фиксированных цен (тарифов), предельных коэффициентов изменения цен (тарифов), предельных уровней рентабельности, декларирования повышения свободных цен и тарифов на продукцию (товары, услуги). В 1993 г. на феде¬ральном уровне государством регулировались цены на 5—6% от общего объема выпускаемых в России товаров. Жизнь показала нецелесообразность подобного регулирования цен, так как оно не способствовало развитию конкуренции. Предприятия искусствен¬но завышали издержки производства, снижали качество выпус¬каемой продукции. На 1994 г. действие постановления не было про¬длено. Вместе с тем формально, как правовая ценность, Государст¬венный реестр имел невысокую шкалу — порядок его формирова¬ния до весны 1995 г. устанавливался самим антимонопольным ор¬ганом.
* Российская газета. 1992. 28 авг.
В настоящее время Реестр строится на иных началах, занесе¬ние хозяйствующих субъектов в Реестр влечет для них совершен¬но другие последствия. Во-первых, порядок формирования и веде¬ния Реестра определяется Правительством РФ, а ранее это делал Государственный антимонопольный комитет РФ. Действующий ныне порядок утвержден постановлением Правительства РФ от 15 фев¬раля 1996 г. № 154. Во-вторых, единственная цель созданного Рее¬стра — подготовка информационной базы данных о хозяйствую¬щих субъектах, имеющих на рынке определенного товара долю более 35%, для осуществления государственного контроля за со¬блюдением ими антимонопольного законодательства*. Государст¬венному комитету по статистике РФ поручено обеспечивать про¬ведение статистических наблюдений в отношении включенных в Реестр хозяйствующих субъектов.
* См.: О Реестре хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке опреде¬ленного товара долю более 35 процентов // Российская газета. 1996. 28 февр.; О хозяйствующих субъектах, включенных в Реестр на 1 апреля 1999 г. // Российская газета. 1999. 19 июня.
Таким образом, включение в Реестр не означает, что хозяйст¬вующий субъект является монополистом, и не влечет никаких ог¬раничений для его предпринимательской деятельности, включая ценообразование. Деятельность внесенного в Реестр хозяйствую¬щего субъекта может быть расценена как монополистическая с применением к нему соответствующих юридических санкций лишь при наличии условий и соблюдении процедур, установленных ст. 5—6 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монопо¬листической деятельности на товарных рынках".
Обязанность формирования и ведения Реестра возложена на Министерство РФ по антимонопольный политике. Делает оно это не одно, а совместно со своими территориальными органами. Эти обязанности между ними разделены следующим образом. Вклю¬чение в Реестр и исключение из него хозяйствующих субъектов (независимо от места их государственной регистрации) осущест¬вляется на основании решения министерства, если хозяйствую¬щий субъект имеет долю более 35% на соответствующем товарном рынке Российской Федерации в целом. В остальных случаях вклю¬чение в Реестр и исключение из него хозяйствующих субъектов происходит на основании решения соответствующего территори¬ального органа этого министерства.
Основанием для включения в Реестр и исключения из него служит чисто формальный признак — соответственно наличие или отсутствие у хозяйствующего субъекта доли более 35% на рынке определенного товара. Учитывается также поступление товаров, ввозимых на территорию России. Важно еще подчеркнуть, что пре¬вышение и уменьшение установленной доли — 35% не должно но¬сить краткосрочного характера, в том числе обусловленного сезон¬ными особенностями, например сбором урожая фруктов. Как след¬ствие, включение в Реестр и исключение из него есть результат сложной предварительной работы, предполагающей получение и осмысление большого объема разнообразной информации. При этом обязательно должны использоваться:
результаты анализа товарного рынка (совокупности товарных рынков), проводимого Министерством (его территориальными органами), органами статистики, научно-исследовательскими орга¬низациями;
результаты рассмотрения антимонопольными органами дел, связанных с нарушением антимонопольного законодательства, а также ходатайства, уведомления и сведения, представляемые в антимонопольные органы в соответствии с Федеральным законом "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках";
информация, представляемая хозяйствующими субъектами, федеральными органами исполнительной власти, органами испол¬нительной власти субъектов Российской Федерации, органами мест¬ного самоуправления, общественными организациями, в том числе организациями потребителей, юридическими и физическими ли¬цами, а также правоохранительными и судебными органами.
Решение о включении в Реестр (исключении из Реестра) офор¬мляется приказом министра по антимонопольной политике РФ (на¬чальника его территориального органа). Копии приказов в 3-днев¬ный срок направляются хозяйствующим субъектам, в отношении которых изданы приказы. Кроме того, министерство направляет копию приказа своему территориальному органу по месту госу¬дарственной регистрации хозяйствующего субъекта. Территори¬альный орган, в свою очередь, копию своего приказа направляет в министерство, на основании чего последний оперативно вносит со¬ответствующие изменения в Реестр. Хозяйствующий субъект счи¬тается включенным в Реестр через 20 дней с даты издания прика¬за. Принятое в отношении него решение хозяйствующий субъект может обжаловать в суд. Министерство может и само отменить решение своего территориального органа о включении хозяйствую¬щего субъекта в Реестр (исключении из Реестра), если оно приня¬то им с нарушением действующего законодательства или превы¬шением своих полномочий. Такое решение министерство принима¬ет на основании мотивированного заявления хозяйствующего субъ¬екта или по собственной инициативе.
Реестр является открытым, и содержащиеся в нем сведения предоставляются по запросам заинтересованных юридических и физических лиц. Кроме того, министерство ежегодно публикует Реестр по состоянию на 1 января. Для публикаций привлекаются и общероссийские средства массовой информации. По состоянию на 1 июля 1996 г. в Реестр было занесено 4382 хозяйствующих субъ¬екта, в том числе с долей более 35% на товарном рынке России — 255, на региональных рынках — 4127. Среди них есть и "чистые" монополисты — единственные производители в Российской Феде¬рации отдельных видов товаров.
4. Контроль федеральных антимонопольных органов охваты¬вает все антимонопольное законодательство и, таким образом, слу¬жит одним из самых действенных средств, обеспечивающих реа¬лизацию правовых гарантий свободной конкуренции в целом. Вместе с тем закон особо выделил несколько наиболее ответственных и имеющих определяющее значение для развития конкуренции участ¬ков контроля, конкретизировав применительно к каждому из них формы и методы осуществления контроля.
Участок, который по праву может быть назван базовым, со¬ставляет государственный контроль за созданием, реорганизацией, ликвидацией коммерческих организаций и их объединений. Преж¬де всего обратим внимание на то, что контроль распространяется не на все хозяйствующие субъекты, а лишь на имеющие статус коммерческих организаций — хозяйственные товарищества И об¬щества, производственные кооперативы, государственные и муни¬ципальные унитарные предприятия, а также на их объединения. Последние согласно ст. 121 ГК РФ относятся к некоммерческим организациям. Базовое значение этого контроля вытекает из его цели — предотвратить с самого начала, еще в момент "рождения" возможные в будущем злоупотребления коммерческими организа¬циями доминирующим положением на рынке или ограничения кон¬куренции. Целью контроля является и недопущение сходных вред¬ных последствий от ликвидации коммерческих организаций и их объединений.
Контроль здесь бывает предварительный и последующий. При этом надо сразу оговориться, что он осуществляется далеко не за всеми создаваемыми, реорганизуемыми или ликвидируемыми ком¬мерческими организациями и их объединениями. Предварительный контроль федеральные антимонопольные органы осуществляют в случаях, когда создание, реорганизация или ликвидация коммер¬ческих организаций и их объединений способны даже в течение короткого времени оказать существенное отрицательное влия¬ние на экономику, рыночные отношения — усилить монополизм на рынке, вытеснить с него свободную конкуренцию. В этих слу¬чаях государственная регистрация коммерческих и некоммерчес¬ких организаций, а также внесение записи об исключении из едино¬го Государственного реестра юридических лиц коммерческих орга¬низаций осуществляются регистрирующим органом только с пред¬варительного согласия федерального антимонопольного органа. Го¬сударственная регистрация коммерческих организаций и их объ¬единений, созданных или реорганизованных без предварительного согласия федерального антимонопольного органа, может быть при¬знана в судебном порядке недействительной по иску федерального антимонопольного органа. Предварительный контроль установлен за:
созданием, слиянием и присоединением объединений коммер¬ческих организаций (союзов или ассоциаций);
слиянием и присоединением коммерческих организаций, если сумма их активов по последнему балансу превышает 100 тыс. ми¬нимальных размеров оплаты труда;
ликвидацией и разделением (выделением) государственных и муниципальных унитарных предприятий, размер активов которых превышает 50 тыс. минимальных размеров оплаты труда, если это приводит к появлению хозяйствующего субъекта, доля которого на соответствующем товарном рынке будет превышать 35%, за исключением случаев, когда ликвидация осуществляется по всту¬пившему в законную силу решению арбитражного суда.
Лица или органы, принимающие решения о создании, реорга¬низации, ликвидации коммерческих и некоммерческих организаций (повторим: под некоммерческими организациями здесь имеются в виду объединения коммерческих организаций), подают в федераль¬ный антимонопольный орган помимо документов, представляемых в регистрирующие органы в соответствии с законодательством Рос¬сийской Федерации, ходатайство о даче согласия на создание, реор¬ганизацию, ликвидацию коммерческих и некоммерческих организа¬ций, сведения об основных видах деятельности и объемах произво¬димой и реализуемой на соответствующих товарных рынках про¬дукции (работ, услуг). Федеральный антимонопольный орган вправе запросить иную информацию. Федеральный антимонопольный ор¬ган не позднее 30 дней со дня получения необходимых документов сообщает заявителю в письменной форме о принятом решении.
Федеральный антимонопольный орган вправе отклонить хо¬датайство, если его удовлетворение может привести к возникнове¬нию или усилению доминирующего положения соответствующей организации и (или) ограничению конкуренции либо если при рас¬смотрении представленных документов обнаружено, что содержа¬щаяся в них информация, имеющая значение для принятия реше¬ния, является недостоверной. Федеральный антимонопольный ор¬ган вправе удовлетворить ходатайство в случае выполнения тре¬бований, направленных на обеспечение конкуренции. При этом указанные требования, а также сроки их исполнения должны со¬держаться в решении федерального антимонопольного органа. Федеральный антимонопольный орган вправе удовлетворить хо¬датайство даже при возможности наступления указанных небла¬гоприятных последствий в случае, если лица или органы, прини¬мающие решение о создании, реорганизации, ликвидации коммер¬ческих и некоммерческих организаций, докажут, что положитель¬ный эффект от их действий, в том числе в социально-экономичес¬кой сфере, превысит негативные последствия для рассматривае¬мого товарного рынка.
Правительство РФ 26. декабря 1995 г. приняло постановление № 1284 "О плате за рассмотрение ходатайств, предусмотренных антимонопольным законодательством*, а 2 сентября 1997 г. — № 1128 "Об увеличении платы за рассмотрение ходатайств, пред¬усмотренных антимонопольным законодательством"**. Последним по¬становлением прежняя плата увеличена в 3 раза и установлена в 150-кратном минимальном размере оплаты труда.
* СЗ РФ, 1996, № 2, ст. 116.
** Российская газета. 1997. 12 сент.
Последующий контроль осуществляется при создании ком¬мерческих организаций, если суммарная стоимость активов уч¬редителей превышает 100 тыс. минимальных размеров оплаты труда, а также при слиянии или присоединении коммерческих организаций, если сумма их активов по балансу превышает 50 тыс. минимальных размеров оплаты труда. В указанных случаях о создании, слиянии или присоединении коммерческих организаций их учредители (один из учредителей) обязаны специальным заяв¬лением уведомить федеральный антимонопольный орган в 15-днев¬ный срок со дня государственной регистрации (внесения измене¬ний в Государственный реестр) этой акции. При уведомлении за¬явитель предоставляет в федеральный антимонопольный орган ту же информацию, что предусмотрена для предварительного кон¬троля и о которой только что говорилось выше.
Если федеральный антимонопольный орган после предвари¬тельного изучения информации придет к выводу, что создание (слияние, присоединение) организации, о котором его уведомили, может привести к ограничению конкуренции, он принимает ре¬шение о дополнительной проверке соответствия создания (слия¬ния, присоединения) коммерческой организации требованиям анти¬монопольного законодательства. Указанное решение направляет¬ся заявителю в 15-дневный срок со дня получения федеральным антимонопольным органом заявления об уведомлении. Окончатель¬ное решение принимается федеральным антимонопольным орга¬ном, как и при предварительном контроле, не позднее 30 дней со дня получения необходимых документов, о чем сообщается за¬явителю в письменной форме. В случаях, если создание (слияние, присоединение) коммерческой организации может привести к ог¬раничению конкуренции, учредители коммерческой организации, лица или органы, принявшие решение о слиянии, присоединении, обязаны по требованию федерального антимонопольного органа принять меры по восстановлению необходимых условий конку¬ренции.
Резкой грани между последующим и предварительным кон¬тролем законодательство не проводит. И в случаях, когда оно допус¬кает последующий контроль, лица или органы, принимающие ре¬шение о создании, слиянии, присоединении, вправе до принятия таких решений запросить согласие федерального антимонопольного орга¬на на создание коммерческих организаций. Федеральный антимоно¬польный орган обязан рассмотреть соответствующие ходатайства в порядке, установленном для предварительного контроля.
Еще один большой участок государственного контроля — кон¬троль за соблюдением антимонопольного законодательства при осуществлении хозяйствующими субъектами отдельных пред¬принимательских сделок, прямо указанных в Федеральном зако¬не "О конкуренции и ограничении монополистической деятельнос¬ти на товарных рынках". Здесь также контроль бывает предвари¬тельный и последующий. С предварительного согласия федерального антимонопольного органа на основании ходатайства юридического или физического лица осуществляются:
приобретение лицом (группой лиц) акций (долей) с правом го¬лоса в уставном капитале хозяйственного общества, при котором такое лицо (группа лиц) получает право распоряжаться более чем 20% указанных акций (долей). Данное требование не распространя¬ется на учредителей хозяйственного общества при его образовании;
получение в собственность или пользование, например путем аренды, одним хозяйствующим субъектом (группой лиц) основных производственных средств или нематериальных активов другого хозяйствующего субъекта, если балансовая стоимость имущества, составляющего предмет сделки, превышает 10% балансовой стои¬мости основных производственных средств и нематериальных акти¬вов хозяйствующего субъекта, отчуждающего имущество;
приобретение лицом (группой лиц) прав, в том числе посредст¬вом соглашений и договоров, позволяющих определять условия ве¬дения хозяйствующим субъектом его предпринимательской деятель¬ности либо осуществлять функции его исполнительного органа.
Получение предварительного согласия на указанные сделки не носит тотального характера. Оно необходимо лишь тогда, когда в результате сделок происходит концентрация у отдельных хозяй¬ствующих субъектов капитала или прав, могущая повлечь ограни¬чение свободной конкуренции, создать предпосылки для монопо¬листической деятельности. Конкретно предварительное согласие требуется в случаях, если суммарная балансовая стоимость акти¬вов вышеперечисленных лиц — приобретателей акций, прав пре¬вышает 100 тыс. минимальных размеров оплаты труда или одним из них является хозяйствующий субъект, внесенный в Реестр хо¬зяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более 35%, либо приобретателем является группа лиц, кон¬тролирующая деятельность указанного хозяйствующего субъекта. Государственный контроль за совершением вышеуказанных сде¬лок осуществляется федеральным антимонопольным органом в том же порядке, что и контроль за созданием, реорганизацией, ликви¬дацией коммерческих организаций и их объединений и который был раскрыт выше.
В обеспечении правильного функционирования государствен¬ного контроля на обоих его участках, в предупреждении конфлик¬тов между контролерами — федеральными антимонопольными ор¬ганами и подконтрольными — хозяйствующими субъектами важ¬ное значение имеет разработанное Государственным антимонополь¬ным комитетом РФ специальное Положение о порядке представ¬ления антимонопольным органам ходатайств и уведомлений в це¬лях государственного контроля за определенными сделками, реор¬ганизацией коммерческих организаций и т. п. 24 ноября 1995 г. оно было зарегистрировано в Министерстве юстиции РФ, а позднее — опубликовано*.
* Российские вести. 1995. 21 и 27 дек.
5. Реагирование на нарушения антимонопольного законода¬тельства, выявляемые методами государственного контроля, бы¬вает различным. Оно зависит от тяжести допущенных нарушений, отношения к ним нарушителей и ряда иных факторов. Разнооб¬разным арсеналом правовых средств воздействия, направленных на пресечение нарушений и устранение их вредных последствий, располагают федеральные антимонопольные органы. Эти средства реализуются в форме предписаний, в которых излагаются прини¬маемые федеральными антимонопольными органами решения. В соответствии с предписаниями нарушившие антимонопольное за¬конодательство коммерческие и некоммерческие организации (их руководители), федеральные органы исполнительной власти, ор¬ганы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления (их должностные лица), гражда¬не, в том числе индивидуальные предприниматели обязаны: пре¬кратить нарушение, восстановить первоначальное положение, рас¬торгнуть договор или внести в него изменения, заключить договор с другим хозяйствующим субъектом, отменить акт, не соответст¬вующий законодательству, перечислить в федеральный бюджет прибыль, полученную в результате нарушения, выполнить иные действия, предусмотренные предписанием.
Пожалуй, самая острая реакция — вплоть до прекращения предпринимательской деятельности допускается в отношении хо¬зяйствующих субъектов, которые систематически нарушают анти¬монопольное законодательство. В случае, когда коммерческие ор¬ганизации и некоммерческие организации, осуществляющие пред¬принимательскую деятельность, занимают доминирующее положе¬ние и совершили два или более нарушений антимонопольного за¬конодательства, федеральный антимонопольный орган вправе при¬нять решение об их принудительном разделении или выделении из их состава одной или нескольких организаций на базе струк¬турных подразделений, если это ведет к развитию конкуренции.
Особо оговорены условия принятия решения о принудитель¬ном разделении (выделении) коммерческой организации. Решение принимается только при наличии совокупности следующих усло¬вий:
возможности организационного и территориального обособле¬ния ее структурных подразделений;
отсутствия между ее структурными подразделениями тесной технологической взаимосвязи, в частности объем потребляемой юридическим лицом продукции (работ, услуг) ее структурного под¬разделения не должен превышать 30% общего объема производи¬мой этим структурным подразделением продукции (работ, услуг);
возможности юридических лиц в результате реорганизации самостоятельно работать на рынке определенного товара.
Решение федерального антимонопольного органа о принуди¬тельном разделении (выделении) коммерческих организаций или некоммерческих организаций, занимающихся предпринимательской деятельностью, подлежит исполнению собственником или органом, уполномоченным им, с учетом требований, предусмотренных в ука¬занном решении, и в определенный в нем срок, который не может быть менее шести месяцев.
6. За виновные противоправные деяния, нарушающие анти¬монопольное законодательство, должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправ¬ления, коммерческие и некоммерческие организации или их руко¬водители, а также граждане, в том числе индивидуальные пред¬приниматели, несут гражданско-правовую, административную либо уголовную ответственность. Уголовная ответственность, в частнос¬ти, предусмотрена ст. 178 УК РФ "Монополистические действия и ограничение конкуренции", которая запрещает монополистичес¬кие действия, совершаемые путем установления монопольно высо¬ких или монопольно низких цен, а равно ограничение конкуренции путем раздела рынка, ограничения доступа на рынок, устранения с него других субъектов экономической деятельности, установле¬ния или поддержания единых цен. В зависимости от конкретных деяний ответственность колеблется между штрафом в 200—700 минимальных размеров оплаты труда и лишением свободы на срок до 7 лет с конфискацией имущества.
Гражданско-правовая ответственность наступает в виде взыс¬кания убытков, причиненных хозяйствующим субъектам и иным лицам. В случае, если принятым в нарушение антимонопольного законодательства актом федерального органа исполнительной влас¬ти, органа исполнительной власти субъектов Российской Федера¬ции и органа местного самоуправления, в том числе федерального антимонопольного органа, либо неисполнением или ненадлежащим исполнением указанными органами своих обязанностей причине¬ны убытки хозяйствующему субъекту или иному лицу, эти убытки подлежат возмещению в соответствии с гражданским законода¬тельством. В таком же порядке подлежат возмещению убытки, причиненные нарушающими антимонопольное законодательство действиями (бездействием) хозяйствующего субъекта другому хо¬зяйствующему субъекту либо иному лицу.
Административную ответственность в виде штрафа коммер¬ческие и некоммерческие организации несут за следующие нару¬шения:
за неисполнение в срок предписаний федеральных антимоно¬польных органов —в размере до 100 минимальных размеров оп¬латы труда за каждый день просрочки исполнения предписания, но не более 25 тыс. минимальных размеров оплаты труда;
за непредставление федеральным антимонопольным органам ходатайств и заявлений о проведении предварительного государ¬ственного контроля за созданием, реорганизацией, ликвидацией коммерческих организаций и их объединений и за указанными в Федеральном законе "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" сделками — в размере до 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда;
за неисполнение законных требований федеральных антимо¬нопольных органов — в размере до 8 тыс. минимальных размеров оплаты труда;
за непредставление в срок по требованию федеральных анти¬монопольных органов документов либо иной информации, подле¬жащей представлению в соответствии со ст. 17 и 18 Федераль¬ного закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", — в размере до 50 мини¬мальных размеров оплаты труда за каждый день нарушения установленного срока, но не более 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда;
за представление федеральным антимонопольным органам недостоверных сведений — в размере до 1 тыс. минимальных раз¬меров оплаты труда.
При определении размера штрафа учитывается экономичес¬кое состояние коммерческих и некоммерческих организаций.
Административную ответственность несут также руководи¬тели коммерческих и некоммерческих организаций, должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов ис¬полнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и граждане, в том числе индивидуаль¬ные предприниматели. Она установлена за неисполнение предпи¬саний федеральных антимонопольных органов, воспрепятствова-ние выполнению их сотрудниками возложенных на них обязан¬ностей, непредставление в срок по требованию федеральных анти¬монопольных органов необходимых им документов и иной инфор¬мации и некоторые другие административные правонарушения (подробнее см. ст. 24 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рын¬ках"). Мера ответственности — от предупреждения до штрафа в размере 200 минимальных размеров оплаты труда. В свою оче¬редь, должностные лица федеральных антимонопольных органов несут административную ответственность за разглашение сведе¬ний, составляющих коммерческую тайну коммерческих и неком¬мерческих организаций и индивидуальных предпринимателей, в виде предупреждения или штрафа в размере до 80 минималь¬ных размеров оплаты труда, если эти деяния не влекут иную ответственность, предусмотренную действующим законодатель¬ством.
Пункт 4 ст. 24 Федерального закона "О конкуренции и огра¬ничении монополистической деятельности на товарных рынках" устанавливает, что руководители коммерческих и некоммерчес¬ких организаций, а также должностные лица федеральных орга¬нов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъ¬ектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, виновные в повторном в течение года совершении действий, влекущих административную ответственность, несут уголовную от¬ветственность в соответствии с действующим законодательством. Однако УК РФ такой состав преступления не предусмотрен.
7. Федеральные антимонопольные органы рассматривают дела о нарушении антимонопольного законодательства по заявлениям коммерческих и некоммерческих организаций, федеральных орга¬нов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъ¬ектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и представлениям прокурора, а также по собственной инициативе. Заявления подаются в федеральный антимонопольный орган в письменной форме с приложением документов, свидетельствую¬щих о фактах нарушения антимонопольного законодательства. Содержание документов и заявлений не подлежит разглашению. Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и под¬держке новых экономических структур приказом № 91 от 25 июля 1996 г. утвердил Правила рассмотрения дел о нарушениях анти¬монопольного законодательства*. Как возникают в федеральном антимонопольном органе дела о нарушениях антимонопольного за¬конодательства, какие стадии они проходят, кто их там расследу¬ет, какие решения принимаются, кем и как исполняются — будет показано в лекции о рекламе на примере законодательства, регу¬лирующего рекламную деятельность.
* БНА РФ, 1996, № 4, С. 46—59.
Федеральные органы исполнительной власти, органы испол¬нительной власти субъектов Российской Федерации, органы мест¬ного самоуправления (их должностные лица), коммерческие и не¬коммерческие организации (их руководители), граждане, в том числе индивидуальные предприниматели, вправе обратиться в суд или арбитражный суд с заявлением о признаний недействительными полностью или частично решений (предписаний) федеральных анти¬монопольных органов либо об отмене или изменении решений о наложении административного взыскания и штрафа. Подача заяв¬ления приостанавливает исполнение решения (предписания) фе¬деральных антимонопольных органов на время его рассмотрения в суде или арбитражном суде до вступления решения суда или ар¬битражного суда в законную силу. Решение (предписание) феде¬рального антимонопольного органа (территориального органа) мо¬жет быть обжаловано в течение 6 месяцев со дня его вынесения, за исключением требований, на которые исковая давность не распро¬страняется.
8. Анализ полномочий федеральных антимонопольных орга¬нов и практики их осуществления выводит на сложную полити¬ческую и правовую проблему. Государственный комитет Россий¬ской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур был образован в соответствии с Феде¬ральным законом "О конкуренции и ограничении монополистиче¬ской деятельности на товарных рынках", Положение о нем утверждено Указом Президента РФ № 915 от 24 августа 1992 г.* С само¬го начала он был создан как "рядовой" центральный орган испол¬нительной власти, непосредственное руководство которым осущест¬вляет Правительство РФ. Оно же и контролирует его деятельность.
* Российская газета. 1992. 9 сент.
Между тем полномочия федерального антимонопольного ор¬гана далеко не ординарны и обладают одной примечательной чер¬той, которая качественно выделяет (отличает) его среди других федеральных органов исполнительной власти. На федеральные антимонопольные органы возложено осуществление нелицеприят¬ного контроля за своими "коллегами" — актами и действиями фе¬деральных органов исполнительной власти, органов исполнитель¬ной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в самой сердцевине формируемой экономики — ее рыночных отношениях: Они же осуществляют дачу обязатель¬ных для исполнения предписаний, принятие решений о наложе¬нии штрафов и административных взысканий на должностных лиц всех этих органов. Такими полномочиями не обладает ни одна дру¬гая государственная структура.
Реализация полномочий часто наталкивается на резкое не¬приятие исполнительными органами государственной власти и ор¬ганами местного самоуправления "вмешательства" в их прерога¬тивы, вызывает грубые ответные "меры". Известны факты, когда территориальные антимонопольные органы выдворялись из зани¬маемых помещений, им отключались телефоны, электрический свет. Так, администрация Белгородской области решила не продлевать с федеральным антимонопольным органом области договор об аренде занимаемых им служебных помещений. Был начат судебный про¬цесс о выселении, опечатаны кабинеты с документами и оборудо¬ванием. Казалось бы, налицо гражданско-правовой спор. Но преж¬де чем администрация области его инициировала, антимонополь¬ный орган направил в ее адрес около 20 предписаний об отмене принятых администрацией неправомерных актов. Нарушения сво¬дились к предоставлению необоснованных льгот отдельным хозяй¬ствующим субъектам (в частности, акционерному обществу "Белвино" и потребительской кооперации), вмешательству в хозяйст¬венную деятельность путем прямых указаний о совершении тех или иных действий, ограничению свободы перемещения товаров в пределах единого российского экономического пространства.
Несовершенство "заниженного" статуса федеральных анти¬монопольных органов обнаружилось уже в первые месяцы их ра¬боты. Еще Верховный Совет РФ пытался внести изменения и до¬полнения в Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монопо¬листической деятельности на товарных рынках", которые позво¬лили бы вывести федеральный антимонопольный орган из систе¬мы федеральных органов исполнительной власти и "возвысить" над ними путем переподчинения его Верховному Совету РФ. По ходатайству Президента РФ Конституционный Суд РФ обоснован¬но признал сделанные поправки к закону антиконституционными*. Но это не сняло с повестки дня саму проблему. Спустя несколько лет статус федерального антимонопольного органа "поднял" сам Президент РФ. 27 февраля 1995 г. им был издан Указ № 201, кото¬рым установлено, что федеральный антимонопольный орган "име¬ет статус, равный статусу федерального министерства"**.
* См. постановление Конституционного Суда РФ от 20 мая 1992 г. по делу о проверке конституционности Закона РФ от 22 ноября 1991 г. "О внесе¬нии изменений в статью 3 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" // Российская га¬зета. 1992. 2 июля.
** СЗ РФ, 1995, № 10, ст. 855.
Однако несколько пренебрежительное отношение исполнитель¬ной власти к этому органу продолжается. В частности, неблаго¬приятным фоном, дискредитирующим работу федеральных анти¬монопольных органов, стало явно противозаконное постановление Правительства РФ от 29 января 1997 г. об увольнении председате¬ля Государственного антимонопольного комитета РФ*, хотя право решать подобный вопрос имеет только Президент РФ. Ошибка была исправлена указами Президента РФ от 14 мая 1997 г. № 481 и № 482. Отменив указанное постановление, Президент РФ обязал Правительство РФ принять меры по оплате незаконно уволенному времени вынужденного прогула**.
* СЗ РФ, 1997, № 6, ст. 754.
** Российская газета. 1997. 21 мая.
Все это вместе взятое создает серьезные трудности в реали¬зации федеральными антимонопольными органами своих полно¬мочий, установлении принципиальных деловых отношений, осно¬ванных на требованиях законности с исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления и хо¬зяйствующими субъектами, снижает эффективность государствен¬ного контроля за соблюдением антимонопольного законодательст¬ва. Было бы целесообразным сделать еще один шаг по повышению "ранга" федерального антимонопольного органа РФ — вывести его из прямого подчинения Правительства РФ и сделать подконтроль¬ным непосредственно Президенту РФ. Предлагаемая мера тем бо¬лее полезна, что функции этого Министерства постоянно расши¬ряются и тем самым повышается его роль*.
* См.: Указ Президента РФ от 25 мая 1999 г. № 651 "О структуре феде¬ральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 1999. 29 мая; Положение о Министерстве по антимонопольной политике и под¬держке предпринимательства, утвержденное постановлением Правитель¬ства РФ от 12 июля 1999 г. № 793 // СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3756.
Тема 10. Естественные монополии
§ 1. Понятие и нормативно-правовая основа.
§ 2. Государствен¬ное регулирование, контроль и юридическая ответственность в сферах естественных монополий.
§ 3. Практика осуществления государственного регулирования и контроля.
§ 4. Юридическая ответственность за нарушение законодательства о естествен¬ных монополиях
§ 1. Понятие и нормативно-правовая основа
1. Монополии называются естественными, потому что их формирование, функционирование и развитие на рынке опреде¬ленных товаров происходит объективно, в силу независящих от воли и сознания людей специфических свойств, присущих этим товарам, работам и услугам. Объективная детерминированность естественных монополий, в свою очередь, обусловливает то, что их правовое регулирование лишь в минимальной степени определя¬ется субъективным усмотрением законодателей, а предполагает глубокое знание экономической и социальной природы соответст¬вующих естественных монополий и максимально адекватное ее от¬ражение в законодательных актах. Отдельные общественные от¬ношения, возникающие на рынке, где действуют естественные мо¬нополии, вообще не поддаются нормативно-правовой корректи¬ровке, а должны быть восприняты и закреплены в государствен¬но-обязательных решениях так, как они сложились и утверди¬лись на практике.
Естественной монополией обладают собственники и иные хо¬зяйствующие субъекты, имеющие в своем распоряжении редкие и свободно не воспроизводимые элементы производства (например, редкие металлы, особые земельные участки, пригодные для возде¬лывания и выращивания на них чая, виноградников). Сюда отно¬сятся также целые отрасли инфраструктуры, которым свойствен¬ны особо важное и стратегическое значение для всего общества (железнодорожный транспорт, военно-промышленный комплекс и т. п.). Зачастую наличие естественных монополий оправдывается тем, что они дают огромный экономический выигрыш от больших масштабов производства. Естественные монополии возникают там, где невозможно или экономически нецелесообразно строить анало¬гичные предприятия, скажем, космодром, железную дорогу или газопровод, параллельно уже действующим.
Естественная монополия существует, когда эффект ее мас¬штаба настолько велик, что один хозяйствующий субъект может снабжать весь рынок, имея более низкие издержки, чем были бы издержки у ряда конкурирующих с ним хозяйствующих субъектов. Такие условия характерны, например, для так называемых предприятий общественного пользования, к которым относятся, в частности, предприятия электро-, водо- и газоснабжения, телефон¬ная служба и т.д. В этих случаях эффект масштаба в производст¬ве и распределении продукта настолько велик, что для получе¬ния низких издержек на единицу продукции и низкой цены необ¬ходима именно крупномасштабная деятельность. В такой ситуа¬ции конкуренция является просто нерентабельной. Если бы ры¬нок был поделен между многими производителями, эффект мас¬штаба не был бы достигнут, издержки на единицу продукции были бы высоки и потребовались бы высокие цены, чтобы покрыть эти издержки*.
* См.: Макконнелл Кэмпбелл Р., Брю Стэнли Л. Экономика. М., 1992, т. 1. С. 228.
Значение естественных монополий, а следовательно, и право¬вого регулирования их деятельности детерминировано местом ес¬тественных монополий в народном хозяйстве. Они, как правило, служат базой всей экономики, играют ключевую роль в формиро¬вании издержек производства и цены любого товара, в повышении или, напротив, понижении благосостояния людей.
Наряду с отмеченными положительными качествами у есте¬ственных монополий есть и крайне опасная оборотная сторона, являющаяся продолжением их позитивного влияния на экономи¬ку, — возможность, опять же объективно детерминированная, гос¬подствовать в соответствующих рыночных отношениях, устанав¬ливать свою безраздельную диктатуру рыночной власти. Ограни¬чение произвола естественных монополий достигается в основном двумя путями: установлением в сферах естественных монополий государственной собственности и государственным регулировани¬ем. Выбор каждое государство делает исходя из характера и объе¬ма "своих" естественных монополий, их особенностей. Но, как пра¬вило, применяются оба пути ограничения естественных монопо¬лий. Опыт свидетельствует, что в отношении естественных моно¬полий недостаточно использовать лишь общее антимонопольное за¬конодательство и контроль за его исполнением, о чем говорилось в предыдущей лекции. Контроль там осуществляется лишь за тем, чтобы хозяйствующие субъекты не мешали развитию свободной конкуренции на рынке. Необходимо еще непосредственное госу¬дарственное регулирование каждого отдельного естественного мо¬нополиста. В странах с развитой экономикой существуют, напри¬мер, монополизированный общественный транспорт, системы во¬доснабжения и сбора мусора, создаются органы, регулирующие деятельность естественных монополий на общенациональном и местном уровне. В США примерно 10% валового внутреннего про¬дукта производится такими регулируемыми отраслями.
2. В условиях советской экономики естественные монополии как специфический предмет государственно-правового регулирования не выделялись, хотя они, конечно же, там имелись. Такой надобности не возникало потому, что монополиями в своем роде были все отрасли народного хозяйства. По мере же проведения реформ, направленных на создание рыночной экономики, станови¬лась все более очевидной необходимость выделения в ней сектора, где экономические отношения не поддаются свободной конкурен¬ции и потому нуждаются в особом правовом режиме. Практически работа по формированию нормативно-правовой основы естествен¬ных монополий началась с середины 90-х годов и интенсивно про¬водится до сих пор. В этом месте лекции обратим внимание лишь на структуру нормативно-правовой основы и ее особенности, а кон¬кретный состав и содержание соответствующих нормативно-пра¬вовых актов будут показаны по ходу раскрытия правовых проблем естественных монополий.
Фундаментальное значение в ней имеет Федеральный закон "О естественных монополиях", принятый 19 июля 1995 г. и опреде¬ливший правовые основы федеральной политики в отношении ес¬тественных монополий в Российской Федерации*. Принят ряд дру¬гих федеральных законов, действие которых распространяется на естественные монополии. В развитие федеральных законов изда¬ются указы Президента РФ. Большим числом в нормативно-пра¬вовой основе естественных монополий представлены принимаемые в соответствии с федеральными законами и указами Президента РФ постановления Правительства РФ, а также акты федеральных органов исполнительной власти.
* Российская газета. 1995. 24 авг.
Особенность нормативно-правовой основы естественных мо¬нополий состоит в том, что в ее состав входят законы и иные нор¬мативные акты, принимаемые не только федеральными органами государственной власти, но и субъектами Российской Федерации по вопросам, которые находятся в их исключительном ведении или в совместном ведении с Российской Федерацией. Такое право субъ¬ектов Российской Федерации зафиксировано в ст. 76 Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Федерации.
Еще одна особенность нормативно-правовой основы естествен¬ных монополий — теснейшая связь с нормативно-правовой осно¬вой конкуренции и монополистической деятельности. В начале эко¬номических реформ высказывалось мнение, что нет необходимос¬ти создавать специальную нормативно-правовую систему в облас¬ти естественных монополий, а их регулирование должно стать со¬ставной частью единого закона о конкуренции и ограничении мо¬нополистической деятельности. Действительно, естественные мо¬нополии окружает конкурентная рыночная среда, а сами они мо¬гут осуществлять монополистическую деятельность. Законодатель¬ство о естественных монополиях в конце концов получило самосто¬ятельное развитие, но действует оно неизолированно от конкурент¬ного. В частности, отдельные статьи Федерального закона "О естественных монополиях" содержат ссылки на Федеральный закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", а многие положения последнего как акта более общего порядка применяются к естественным монополиям, что создает некоторые трудности в реализации обоих федераль¬ных законов, о чем будет сказано в части второй лекции.
3. Легальное определение понятия естественных монополий сложилось не просто и не сразу. Первая попытка была предпри¬нята в Государственной программе демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (ос¬новные направления и первоочередные задачи), утвержденной по¬становлением Правительства РФ от 9 марта 1994 г. № 191. Она была продолжена в Указе Президента РФ от 28 февраля 1995 г. № 220 "О некоторых мерах по государственному регулированию отечественных монополий в Российской Федерации" — первом нормативно-правовом акте столь высокого уровня, обращенном непосредственно к естественным монополиям*. Обе попытки име¬ют сейчас лишь историко-научный интерес. Ныне действующее определение, применяемое в нормотворчестве и предприниматель¬ской практике, приведено в Федеральном законе "О естествен¬ных монополиях".
* Российские вести. 1995. 3 марта.
Исходным является выработанное мировой и собственной отечественной практикой понимание естественной монополии как состояния товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции. Для та¬кого рынка естественна не конкуренция, а монополия. Однако предложенная формула расплывчата и не дает ясного представ¬ления о естественных монополиях, позволяет субъективно, посвоему толковать что более, а что менее эффективно. Поэтому исходная формула дополнена еще тремя существенными ком¬понентами.
Первый относится к самим истокам, материальным предпо¬сылкам рыночных отношений — производственному процессу. Именно этот процесс в силу его технологических особенностей обеспечивает более или менее эффективное удовлетворение спроса в условиях отсутствия конкуренции. Существо технологических особенностей производства в сферах естественных монополий состоит в том, что оно должно осуществляться при обратной пропорциональной зависимости в нем между объемом и издерж¬ками производства: по мере увеличения объема производства издержки производства на единицу товара существенно понижа¬ются.
Второй существенный компонент, уточняющий понятие есте¬ственных монополий, обращен к результатам производственной деятельности — естественно-монопольному товару, его месту на рынке соответствующих товаров. Товары, производимые субъектами естественных монополий, не могут быть заменены в потреб¬лении другими товарами, то есть потенциальный покупатель в со¬стоянии приобрести для своих нужд только данный, а никакой другой товар, и купить его он может только у одного конкретного продавца — естественного монополиста.
Третий по счету, но главный по значимости с точки зрения правового регулирования компонент интегрирует в себе и выводит вовне, делает достоянием заинтересованных участников рыночных отношений все предыдущие компоненты. Он касается одного из основных элементов рыночной экономики — цены: спрос на дан¬ном товарном рынке на товары, производимые субъектами естест¬венных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Спрос, не завися¬щий или зависящий в минимальной степени от цены, ее измене¬ния, принято называть неэластичным.
Лишь все составляющие понятия, взятые вместе и наличест¬вующие одновременно, дают более или менее полное представле¬ние о естественных монополиях. Однако и сказанного мало, чтобы считать ту или иную хозяйственную деятельность естественной монополией. Если исходить только из приведенного определения, то к сфере естественных монополий можно отнести деятельность очень многих предпринимателей. Возьмем для примера самый рас¬пространенный товар — хлеб. Формально к естественной монопо¬лии можно отнести чуть ли не всех его производителей и продав¬цов. Ведь очевидно: чем больший объем хлебной продукции выпе¬кает один хозяйствующий субъект, тем ниже издержки на ее про¬изводство; для массы людей хлеб никакой другой продукцией не¬заменим; спрос на него прямо не зависит от цены, хочешь — не хочешь, а приходится покупать по предложенной продавцом цене. Поэтому государство, опираясь на общее понятие естественных монополий, само решает, какие конкретно отрасли народного хо¬зяйства или отдельные виды хозяйственной деятельности надле¬жит отнести к естественным монополиям. Сферы естественных монополий подвижны. Они то расширяются, то сужаются, то лик¬видируются вовсе в зависимости от природных факторов (напри¬мер, наличия или отсутствия, увеличения или уменьшения разве¬данных полезных ископаемых и иных природных богатств), от спро¬са на товары, конъюнктуры рынка в целом и иных причин. Исто¬рия российского законодательства о естественных монополиях на¬считывает всего несколько лет, но и за это короткое время сферы естественных монополий уже кардинально изменились и продол¬жают уточняться в настоящее время.
4. Федеральным законом "О естественных монополиях" выде¬лена и регулируется деятельность субъектов естественных моно¬полий в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепро¬дуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электричес¬кой и почтовой связи.
В приведенном перечне надо сделать акцент на то, что узако¬ненные естественные монополии охватывают не всю соответствую¬щую отрасль народного хозяйства — газовую, железнодорожный транспорт и т. п., а лишь ее передающие ("перевозящие") элемен¬ты. Например, в той же нефтяной промышленности — только транс¬портировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопро¬водам. (Магистральный трубопровод — это основная, главная "тру¬ба" с системно привязанными к ней сооружениями, с помощью которых нефть и нефтепродукты перекачиваются для многих по¬требителей.) В газовой промышленности — транспортировку газа по любым "трубам", включающим как магистральные трубопрово¬ды, так и газораспределительную сеть, в том числе хранение газа.
Это же относится и к энергетике — базовой отрасли, от кото¬рой зависит развитие промышленности, состояние социальной сфе¬ры, да и эффективность всей национальной экономики. В россий¬ской электроэнергетике естественная монополия сложилась исто¬рически. Но монополизм заключается только в услугах по переда¬че и распределению электроэнергии, то есть им охватывается вся территория Российской Федерации, объединенная магистральны¬ми электрическими сетями, образующими единую энергосистему. Этот сложнейший технологический комплекс позволяет наиболее эффективно использовать работу всех энергоисточников. Передаю¬щая энергию сеть по природе своей предназначена быть монополь¬ной. Конкуренция здесь экономически бессмысленна. Она означала бы повсеместное сооружение нескольких параллельных друг дру¬гу дорогостоящих сетей, предназначенных для выполнения бук¬вально одних и тех же услуг и отличающихся друг от друга лишь тем, что они принадлежат разным хозяйствующим субъектам. Со¬мнительная выгода от экономии на издержках производства электроэнергии за счет конкуренции между владельцами сетей не идет ни в какое сравнение с бездумными затратами на строитель¬ство передающих сетей, кстати, связанное с выводом из эксплуа¬тации значительных земельных площадей. Для усиления государ¬ственно-правового воздействия на функционирующих здесь есте¬ственных монополистов ведется подготовка проекта Федерального закона "О федеральных энергетических системах". Что касается гидравлических, атомных, солнечных, ветровых и других всевоз¬можных производителей электроэнергии, то они, напротив, могут и должны конкурировать на общероссийском оптовом рынке элект¬рической энергии.
Конечно, у электростанций есть некоторое сходство с естест¬венными монополиями. Они нередко расположены на больших рас¬стояниях одна от другой и подчас являются единственными произ¬водителями электрической энергии на определенной территории. Не случайно упоминавшийся Указ Президента РФ от 28 февраля 1995 г. "О некоторых мерах по государственному регулированию естественных монополий в Российской Федерации" относил про¬изводство электрической энергии, кстати, равно как и энергии теп¬ловой, к сферам естественных монополий. В Федеральном законе "О естественных монополиях" вопрос решен иначе. И сейчас при¬нимаются энергичные меры для развития конкуренции между про¬изводителями электрической энергии, в частности:
вводится совершенно новый рыночный механизм определе¬ния цены электрической энергии путем конкурентного отбора за¬явок на ее продажу при данном уровне спроса, определяемом на основе заявок на покупку электрической энергии;
предполагается завершение формирования нормативно-пра¬вовой базы функционирования всего оптового рынка электричес¬кой энергии, в том числе утверждение правил работы оптового рынка на принципах конкуренции и порядка расчетов между субъ¬ектами оптового рынка, разработка договоров на поставки элект¬рической энергии и мощности, договоров на использование меж¬системной электрической сети оптового рынка и сетей региональ¬ных энергоснабжающих компаний, определение условий взаимо¬отношений оператора оптового рынка с его участниками;
намечается переход к конкуренции электростанций на опто¬вом рынке по полным затратам с выводом из эксплуатации неэко¬номичных мощностей;
расширение состава крупных потребителей, выведенных на оптовый рынок.
Из оставшихся трех сфер естественных монополий нуждают¬ся в уточнении лишь "услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов". Услуги транспортных терминалов — это всякого рода производственные операции по приемке, перемещению, хранению и сдаче грузов. Но к ним относятся не любые из перечисленных операций, а лишь те, которые органично увязаны, "слиты" с кон¬кретным перевозчиком грузов, скажем, могут проводиться на его территории только в специально отведенных местах. Услуги пор¬тов и аэропортов близки по значению к услугам транспортных тер¬миналов. Они включают производственные и иные трудовые опе¬рации по обработке грузов, обслуживанию пассажиров, морских и речных судов, самолетов.
5. В отношении некоторых сфер естественных монополий при¬няты регулирующие их специальные нормативно-правовые акты, например, федеральные законы "О связи" от 16 февраля 1995 г.*, "О почтовой связи" от 17 июля 1999 г.**, "О федеральном железно¬дорожном транспорте" от 25 августа 1995 г.***, постановления Пра¬вительства РФ "О мерах по сокращению перекрестного субсидирования потребителей по отдельным видам услуг связи" от 13 ав¬густа 1996 г. № 950 **** и "О развитии газификации Российской Фе¬дерации в 1996—2000 годах" от 18 июля 1996 г. № 819*****. В основной своей части в нормативно-правовую основу естественных монопо¬лий входит Федеральный закон "Об энергосбережении", вступив¬ший в силу 10 апреля 1996 г.****** Принятый впервые в юридической практике нашего государства, он определяет нормативно-право¬вую основу по эффективному использованию энергетических ре¬сурсов, прежде всего электрической и тепловой энергии, на всех стадиях при их добыче, производстве, переработке, транспорти¬ровке, хранении и потреблении. Особую заботу государство прояв¬ляет об установлении оптимальных цен на товары естественных монополий, что вполне логично вытекает из места цены в числе компонентов, составляющих понятие естественных монополий. Це¬нообразованию в сферах естественных монополий посвящены мно¬гие акты всех уровней*******.
* СЗ РФ, 1995, № 8, ст. 600.
** СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3695.
***"Российская газета. 1995. 30 авг.; см. также Федеральный закон "Транспорт¬ный устав железных дорог Российской Федерации" от 8 января 1998 г. // СЗ РФ, 1998, № 2, ст. 218.
**** СЗ РФ, 1996, № 34, ст. 4126.
***** Российская газета. 1996. 27 июля.
****** Российская газета. 1996. 10 апр.
******* См., например: Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федера¬ции" от 10 марта 1995 г. // СЗ РФ, 1995, № 16, ст. 1316; Указ Президента РФ от 17 октября 1996 г. № 1451 "О дополнительных мерах по ограниче¬нию роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий и созданию условий для стабилизации работы промышленности" // СЗ РФ, 1996, № 43, ст. 4884; постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" // СЗ РФ, 1995, № 11, ст. 997; постановление Правительства РФ от 13 октября 1995 г. № 997 "О государственном регулировании цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий" // Россий¬ская газета. 1995. 18 окт.; постановление Правительства РФ от 12 февраля 1996 г. № 140 "О мерах по ограничению роста цен (тарифов) на продук¬цию (услуги) естественных монополий" // Российская газета. 1996. 20 февр.; постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 863 "О совершен¬ствовании государственного регулирования цен на природный газ" // Рос¬сийская газета. 1996. 27 июля; постановление Правительства РФ от 4 фев¬раля 1997 г. № 121 "Об основах ценообразования и порядке государствен¬ного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию", которым утверждены два объемных нормативных акта: Основ¬ные положения ценообразования на электрическую и тепловую энергию на территории Российской Федерации и Порядок утверждения и приме¬нения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Фе¬дерации // Российская газета. 1997. 13 февр.; 1999. 4 нояб.; постановление Правительства РФ от 7 марта 1997 г. № 265 "О регулировании тарифов на услуги связи и об утверждении Основных положений государственного ре¬гулирования тарифов на услуги общедоступной электрической связи на фе¬деральном и региональном уровнях" // Российская газета. 1997. 22 марта.
6. Качественные изменения в нормативно-правовой основе повлечет осуществляемая сейчас реформа естественных монополий. Основные положения структурной реформы в сферах естест¬венных монополий одобрены Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г.* Структурная реформа электроэнергетики, газовой промыш¬ленности и железнодорожного транспорта включает три этапа и рассчитана до 2000 г. Реформа связи будет проводиться в два эта¬па и должна завершиться в 1998 г.
* Российская газета. 1997. 7 мая.
Необходимость реформы вызвана негативными последствиями функционирования ранее узаконенных естественных монополий —-снижением эффективности их деятельности, нерациональным ис¬пользованием производственного потенциала, свертыванием и фак¬тически отсутствием в них конкурентных отношений, хотя такие возможности и имеются. Как следствие, гигантски выросли цены в сферах, где действуют естественные монополии, что повлекло об¬щий скачок цен на товары, создаваемые с участием продуктов хо¬зяйственной деятельности естественных монополий. Так, в электро¬энергетике не обеспечивается оптимальный режим работы электро¬станций, что стало одной из причин увеличения удельного расхода топлива, возросли потери электроэнергии в электрических сетях энергосистем и увеличилась численность эксплуатационного персо¬нала энергетических предприятий. Из-за спада потребления электро¬энергии более чем на порядок выросли резервы установленных мощ¬ностей в Единой энергетической системе России. Образовавшийся избыток мощности, составляющий около 70 млн. квт, способствуя поддержанию надежности и устойчивости работы Единой энергети¬ческой системы России, является вместе с тем дополнительной на¬грузкой на потребителей России и оплачивается ими. Существенно снизилась эффективность капитального строительства.
На долю железнодорожного транспорта приходится около 77% грузооборота, выполняемого транспортом общего пользования (без трубопроводного), и 45% пассажирооборота. В структуре издержек промышленности расходы, связанные с перевозками по магистраль¬ным железным дорогам, составляют около 6%. В связи с этим со¬кращение транспортных затрат является важнейшей задачей по¬вышения конкурентоспособности отечественной продукции. Одна¬ко существующая организационно-производственная структура и низкая конкуренция со стороны других видов транспорта не спо¬собствуют созданию экономических стимулов к повышению эф¬фективности работы железнодорожного транспорта. Не полностью используются мощности по ремонту и развитию производственной базы предприятий железнодорожного транспорта, непосредствен¬но не связанных с осуществлением перевозочного процесса (ре¬монтных, строительных, машиностроительных и других предпри¬ятий). Велики затраты на содержание объектов социальной сферы.
Структурная реформа наряду с другими важными моментами включает совершенствование нормативной базы регулирования ес¬тественных монополий. В частности, реформа направлена на:
выведение из нынешних сфер естественных монополий видов хозяйственной деятельности, которые не относятся к естествен¬ным монополиям, и формирование из них рынков на основе конку¬ренции;
выделение исходя из экономической целесообразности и в со¬ответствии с федеральными законами самостоятельных предпри¬ятий из субъектов естественных монополий;
придание рынкам в сфере деятельности естественных моно¬полий организованного характера за счет углубления правовой регламентации взаимоотношений между их участниками, публич¬ности цен (тарифов) и правил их определения, введения единых правил "доступа к сети" на недискриминационной основе;
формирование организационно-правовой базы регулирования деятельности субъектов естественных монополий на региональном уровне, координация деятельности и разграничение компетенции между федеральными и территориальными органами по регули¬рованию в сферах естественных монополий.
7. Государственно-правовое регулирование естественных мо¬нополий не ограничивается сферами, названными выше в п. 4, 5 и 6 лекции. На это следует обратить особое внимание. Первоначаль¬но проект закона "О естественных монополиях" включал в круг регулируемых им общественных отношений также естественные монополии, имеющиеся у субъектов Российской Федерации. В окон¬чательной редакции Федеральный закон охватывает только субъ¬ектов естественных монополий, действующих на федеральном уров¬не. Каждый субъект Российской Федерации правомочен сам в пре¬делах Конституции РФ принимать законы и иные нормативно-пра¬вовые акты о естественных монополиях, относящихся к его веде¬нию, и определять в них "свои" сферы этих монополий и свой го¬сударственный механизм их регулирования и контроля.
К сожалению, такие законы только еще готовятся. Ознаком¬ление с их проектами показывает, что для субъектов Российской Федерации открывается большой простор для полезного правового творчества, для повышения роли государства в реформировании российской экономики. Например, проект закона "О регулирова¬нии естественных монополий в городе Москве", готовящийся для принятия Московской городской Думой, предусматривает регули¬рование деятельности естественных монополий в следующих сфе¬рах: снабжение электрической и тепловой энергией; снабжение газом, транспортируемым по трубопроводам; перевозка пассажи¬ров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении; пассажирские перевозки метрополите¬ном; пригородные железнодорожные перевозки; услуги, оказывае¬мые предприятиями промышленного железнодорожного транспор¬та сторонними организациям на подъездных путях; перевозки пас¬сажиров и багажа речным транспортом в городском сообщении и на переправах; услуги городской почтовой и электрической связи; услуги систем водоснабжения и канализации; коммунальные услуги населению; кабельное телевидение. В г. Смоленске и Смолен¬ской области к естественным монополиям намерены отнести муни¬ципальное предприятие "Горводоканал", акционерное общество "Облгаз", муниципальные тепловые и электрические сети, некото¬рые другие объекты.
8. Правовое понимание естественных монополий предполага¬ет обязательное выявление особенностей субъектного состава участ¬ников соответствующих общественных отношений. Одну сторону участников этих отношений представляет субъект естествен¬ных монополий — хозяйствующий субъект, занятый производ¬ством и (или) реализацией товаров в условиях естественной мо¬нополии. В качестве хозяйствующих субъектов могут быть только юридические лица. Граждане — индивидуальные предпринимате¬ли таким правом не располагают.
Надо сразу подчеркнуть: Федеральный закон "О естествен¬ных монополиях" регулирует только ту деятельность предприни¬мателей — субъектов естественных монополий, которая непосред¬ственно относится к естественным монополиям. Но эти же субъек¬ты могут заниматься и другим предпринимательством, на которое Федеральный закон не распространяется и в котором они участву¬ют не как субъекты естественных монополий, а как обыкновенные, "рядовые" хозяйствующие субъекты.
Юридические лица в статусе хозяйствующих субъектов, как мы уже знаем, делятся на коммерческие и некоммерческие орга¬низации. Какие из них могут претендовать на роль субъектов ес¬тественных монополий? В Указе Президента от 28 февраля 1995 г. "О некоторых мерах по государственному регулированию естест¬венных монополий в Российской Федерации" прямо назывались и те, и другие. Федеральный закон "О естественных монополиях" ответа на поставленный вопрос не дает. Изучение его правовых норм приводит к выводу, что субъекты естественных монополий, как правило, — коммерческие организации, они в этом качестве называются в ряде статей Федерального закона. Однако закон не исключает того, что субъектом естественной монополии могут быть и некоммерческие организации, имеющие право заниматься пред¬принимательской деятельностью.
Любопытной и заслуживающей распространения в законода¬тельстве новеллой Федерального закона "О естественных монопо¬лиях" является содержащееся в нем легальное определение поня¬тия "руководитель". Термин "руководитель" часто используется в деловом и бытовом общении, иногда он проникает и в нормативно-правовые акты. Близок ему по значению термин "начальник". И всегда, столкнувшись с термином "руководитель", надо мучитель¬но думать: кто конкретно стоит за этим "приятным" словом, какую занимает должность в государственном, хозяйственном, общест¬венном аппарате, аппарате местного самоуправления и главное — каковы юридические признаки "руководителя", его правовой ста¬тус. Мало что дает, а то и еще больше запутывает наш первый и незаменимый помощник в минуты подобных сомнений "Толковый словарь русского языка" С.И. Ожегова, который разъясняет: "ру¬ководитель" — лицо, которое руководит, а "начальник" — лицо тоже руководящее. Федеральный закон "О естественных монопо¬лиях" четко определил: руководитель субъекта естественной мо¬нополии (иного хозяйствующего субъекта) — лицо, уполномочен¬ное выступать без доверенности от имени субъекта естествен¬ной монополии (иного хозяйствующего субъекта). Надо лишь под¬черкнуть, что юридически безукоризненное толкование понятия "руководитель", к сожалению, применяется только для целей самого этого Федерального закона.
Принадлежность того или иного начальствующего лица к кор¬пусу "руководителей" можно безошибочно установить по учреди¬тельным документам юридического лица. Положения о нем и его статусе, в том числе о том, когда он уполномочен выступать без доверенности от имени хозяйствующего субъекта, содержатся в каждом из уставов коммерческой и некоммерческой организации. Этим титулом наделяется, например, генеральный директор (ди¬ректор) общества с ограниченной ответственностью, председатель производственного кооператива или его правления. Как правило, подобная фигура имеется и в учредительных договорах полных товариществ и товариществ на вере, где функции "руководителя" возлагаются на одного из полных товарищей. В практике предпри¬нимательства и государственного управления выделение и знание статуса руководителя необходимо потому, что в ряде случаев, на¬пример при решении вопроса о юридической ответственности за нарушение законодательства о естественных монополиях, он "от¬деляется" от хозяйствующего субъекта как организации и рас¬сматривается в качестве самостоятельного участника соответству¬ющих правоотношений.
Вторая сторона участников общественных отношений в сфере естественных монополий — потребитель. Им может быть как юридическое, так и физическое лицо, приобретающее товар, производимый и (или) реализуемый субъектом естественной моно¬полии. "Потребитель" — понятие не менее "легкое", чем уже рас¬смотренное "руководитель". Оно используется столь же широко и повсеместно как с позитивной, так и негативной окраской, вошло во многие нормативно-правовые акты. Заметим лишь, что приве¬денное в Федеральном законе "О естественных .монополиях" поня¬тие "потребитель" не надо смешивать с чрезвычайно распростра¬ненным понятием, давшим название Федеральному закону "О за¬щите прав потребителей", принятому в новой редакции 9 января 1996 г.* В правовом значении они различны. По Федеральному за¬кону "О защите прав потребителей" потребитель, во-первых, — только гражданин. Юридическое лицо им быть не может. Во-вто¬рых, это такой гражданин, который заказывает, приобретает или использует товары (работы, услуги) либо имеет намерение зака¬зать или приобрести их исключительно для личных (бытовых) нужд, не связанных с извлечением прибыли. Гражданин, имеющий ста¬тус индивидуального предпринимателя и осуществляющий пере¬численные намерения либо действия в целях дальнейшей пред¬принимательской деятельности, потребителем по этому закону не является. Зато по Федеральному закону "О естественных монопо¬лиях" потребителем может быть любой гражданин, в том числе индивидуальный предприниматель.
* Российская газета. 1996. 16 янв.
Примененная выше конструкция "двух сторон" общественных отношений в сферах естественных монополий — условна. Отноше¬ния могут переплетаться, пересекаться, складываться у субъектов естественных монополий между собой и у потребителей между собой.
Таким образом, в сферах естественных монополий в различ¬ных вариантах непосредственно, прямо функционируют два лица: субъекты естественных монополий и потребители. Назначение го¬сударственно-правового регулирования — соблюсти, а при необхо¬димости уравновесить баланс их интересов. Законодательство долж¬но обеспечить, с одной стороны, реальную доступность реализуе¬мых субъектами естественных монополий товаров для потребите¬лей, а с другой — эффективное, безубыточное, прибыльное функ¬ционирование самих субъектов естественных монополий. Кроме субъектов естественных монополий и потребителей в обществен¬ных отношениях, которые возникают на рынке товаров естествен¬ных монополий, участвуют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Фе¬дерации и органы местного самоуправления. Особенно важную роль среди них играют специальные органы регулирования и контроля естественных монополий.
§ 2. Государственное регулирование, контроль и юридическая ответственность в сферах естественных монополий
1. Для регулирования и контроля деятельности субъектов ес¬тественных монополий образуются федеральные органы исполни¬тельной власти по регулированию естественных монополий (да¬лее — органы регулирования естественных монополий). По своим структуре и функциям, а также полномочиям и порядку их осу¬ществления они имеют много сходного с федеральными антимоно¬польными органами.
Органы регулирования естественных монополий образуют¬ся во всех узаконенных сферах деятельности естественных мо¬нополий. Однако необязательно в каждой сфере иметь отдельный орган. Один федеральный орган исполнительной власти может ре¬гулировать сразу несколько сфер деятельности естественных монополий. Для осуществления своих полномочий они вправе созда¬вать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции. Территориальные органы создаются с разрешения Правительства РФ и образуют вместе с соответст¬вующим федеральным органом единую систему регулирования в соответствующей сфере естественной монополии.
Субъекты Российской Федерации, в свою очередь, могут со¬здавать свои аналогичные органы. Например, в упоминавшемся проекте закона "О регулировании естественных монополий в горо¬де Москве" есть такая норма: для регулирования и контроля дея¬тельности субъектов естественных монополий в сферах, указан¬ных в настоящем законе, образуются органы исполнительной власти г. Москвы по регулированию естественных монополий в г. Москве в порядке, установленном для городской администрации. Органы регулирования в ходе осуществления своих полномочий взаимо¬действуют с федеральными органами исполнительной власти по регулированию естественных монополий и их территориальными органами, а также территориальным управлением Государствен¬ного антимонопольного комитета Российской Федерации по г. Мос¬кве и Московской области.
Государственные органы субъектов Российской Федерации по регулированию естественных монополий не входят в систему федеральных органов исполнительной власти. Жизнь покажет, насколько целесообразной окажется складывающаяся многослой¬ная, разрозненная и дорогостоящая структура государственного регулирования и контроля. Думается, более эффективным было бы, в зависимости от складывающейся ситуации на рынках с участием субъектов естественных монополий, кадровых возмож¬ностей и иных факторов, взаимное делегирование соответствую¬щих полномочий: субъектов Российской Федерации — федераль¬ным органам или федеральных органов — субъектам Российской Федерации.
2. В настоящее время идет формирование федеральных орга¬нов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъ¬ектов Российской Федерации по регулированию деятельности субъ¬ектов естественных монополий. Первой Указом Президента РФ от 19 ноября 1995 г. № 1194 была образована Федеральная энергети¬ческая комиссия Российской Федерации (ФЭК РФ)* как федераль¬ный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий в следующих сферах: транспортировка нефти и нефте¬продуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энер¬гии. Указом Президента РФ от 25 января 1996 г. № 96 была обра¬зована Федеральная служба Российской Федерации по регулиро¬ванию естественных монополий в области связи (ФСЕМС России)**.
* Российская газета. 1995. 2 дек.
** СЗ РФ, 1996, № 5 , ст. 462.
Будучи федеральным органом исполнительной власти, служба регулировала естественные монополии в сфере услуг общедос¬тупной электрической и почтовой связи. Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" этот орган переименован в Федераль¬ную службу России по регулированию естественных монополий в области связи. Последней по счету была образована Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ России)*. Упомянутым выше Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. она также переиме¬нована и стала называться Федеральной службой России по регу¬лированию естественных монополий на транспорте. Она имела статус федерального органа исполнительной власти по регулиро¬ванию естественных монополий в следующих сферах: железно¬дорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов.
* СЗ РФ, 1996, № 10, ст. 878.
Правительство РФ 19 сентября 1997 г. постановлением № 1202 утвердило Положение о Федеральной службе России по регулиро¬ванию естественных монополий на транспорте* (в настоящее время утратило силу). Федеральная служба являлась юридическим ли¬цом. В ней образовалось правление, численность и персональный состав которого устанавливался Правительством РФ. Членами прав¬ления Федеральной службы назначались не менее чем на 4 года высококвалифицированные специалисты, имеющие опыт работы в соответствующей области. Для обеспечения преемственности в де¬ятельности правления ежегодно, начиная с пятого года его работы, должна осуществляться замена до одной трети членов правления. В пределах установленной Правительством РФ численности ра¬ботников и выделенных бюджетных ассигнований на их содержа¬ние Федеральная служба создает, реорганизует и ликвидирует свои территориальные органы, а также утверждает положения о них. Основными задачами Федеральной службы были определены:
государственное регулирование деятельности субъектов ес¬тественных монополий на транспорте по вопросам ценообразова¬ния и взаимоотношений с потребителями транспортных услуг;
либерализация государственного регулирования цен (тарифов) в условиях развития конкуренции на транспорте;
создание условий для развития конкуренции на рынке транс¬портных услуг, обеспечение равного доступа потребителей к ин¬фраструктуре транспорта;
регламентация деятельности субъектов естественных моно¬полий на транспорте в пределах компетенции Федеральной служ¬бы, обеспечение возможности ознакомления с ценами (тарифами) и правилами их определения.
* Российская газета. 1997. 17 окт.
Федеральная служба также:
осуществляет контроль за ценами (тарифами) на транспорт¬ные услуги;
устанавливает порядок и условия заключения и исполнения договоров с потребителями, подлежащими обязательному обслу¬живанию субъектами естественных монополий на транспорте;
направляет субъектам естественных монополий на транспор¬те обязательные для исполнения предписания в случае наруше¬ния ими законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, в том числе об устранении последствий таких нару¬шений, о заключении договоров с потребителями транспортных ус¬луг, подлежащими обязательному обслуживанию, о внесении из¬менений в заключенные с ними договоры, о перечислении в феде¬ральный бюджет прибыли (дохода), полученной ими в результате действий, нарушающих законодательство Российской Федерации о естественных монополиях;
в пределах своей компетенции принимает решения и дает пред¬писания, обязательные для исполнения федеральными органами ис¬полнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, об из¬менении или отмене принятых ими актов, не соответствующих зако¬нодательству Российской Федерации о естественных монополиях;
привлекает к административной ответственности в виде пред¬упреждения или штрафа руководителей субъектов естественных монополий на транспорте, должностных лиц федеральных орга¬нов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъ¬ектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в случаях, предусмотренных законодательством Российской Фе¬дерации;
осуществляет постоянный контроль за эффективностью инвес¬тиционной деятельности субъектов естественных монополий на транс¬порте и целевым использованием ими государственных средств.
Согласно Указу Президента РФ от 22 сентября 1998 г. № 1142 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Фе¬деральная служба России по регулированию естественных моно¬полий в области связи и Федеральная служба России по регулиро¬ванию естественных монополий на транспорте упразднены. Их функции переданы вновь образованному Министерству РФ по ан¬тимонопольной политике и поддержке предпринимательства. К это¬му министерству перешли и функции упраздненных Государст¬венного комитета РФ по поддержке и развитию малого предпри¬нимательства, а также, как уже отмечалось выше, — Государственного антимонопольного комитета РФ. Упразднением перечис¬ленных федеральных органов и концентрацией их функций в рам¬ках одного федерального органа в ранге Министерства Российской Федерации преследовалась цель усилить государственную поддерж¬ку развития предпринимательства, особенно малого и среднего. Что касается Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации, то намечавшееся ее упразднение не было осуществлено и у нее сохранился статус самостоятельного федерального органа исполнительной власти*.
* См. об этом: Указы Президента РФ от 25 мая 1999 г. № 651 // Россий¬ская газета. 1999. 29 мая; от 28 июня 1999 г. № 835 // СЗ РФ, 1999, № 27, ст. 3308; от 17 августа 1999 г. № 1062 // Российская газета. 1999. 18 авг
3. Итак, естественные монополии находятся под непосредст¬венным контролем сразу двух федеральных структур — антимо¬нопольных органов, полномочия которых по обеспечению соблю¬дения антимонопольного законодательства распространяются на всех хозяйствующих субъектов, и специальных органов регули¬рования деятельности естественных монополий. Для всех пред¬принимателей и, прежде всего, самих субъектов естественных монополий важно знать, какую конкретную деятельность послед¬них регулируют специальные федеральные органы исполнитель¬ной власти, а какую контролируют федеральные антимонополь¬ные органы. Необходимо также иметь представление об особен¬ностях функций и полномочий специальных органов регулирова¬ния, а также о порядке их реализации. В свою очередь, контроле¬рам — федеральным антимонопольным органам и специальным органам исполнительной власти надлежит в своей практической работе, с одной стороны, четко разграничивать свои функции и полномочия, не допускать дублирования и подмены, не занимать¬ся одним и тем же делом, а с другой — организовать взаимодей¬ствие так, чтобы между их усилиями не оставалось "белых пя¬тен", позволяющих естественным монополиям уходить от госу¬дарственного воздействия, чтобы все, что в соответствии с зако¬нодательством должно регулироваться и контролироваться, дей¬ствительно регулировалось и контролировалось. Остановимся на некоторых из этих проблем.
4. Вспомним, что рассматриваемые в данной теме специаль¬ные органы называются органами регулирования и контроля. По¬этому необходимо четко различать осуществляемые ими в отно¬шении естественных монополий государственное регулирование, с одной стороны, и государственный контроль — с другой. Суть лю¬бого регулирования состоит в упорядочении деятельности участ¬ников социального общения, прежде всего в установлении для них определенных правил поведения, в данном случае — в рыночных отношениях. Регулирование является основной формой воздейст¬вия государства на естественные монополии, и его специфика про¬является в его методах. Федеральные антимонопольные органы сходными методами не наделены. Федеральным законом "О есте¬ственных монополиях" установлены два специфических метода. Применение иных методов на допускается.
Во-первых, органы, регулирования естественных монополий могут применять ценовое регулирование, осуществляемое по¬средством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня. Государство не вправе использовать ценовое регулирование в рыночных отношениях. Согласно ст. 424 ГК РФ исполнение договора оплачивается по цене, установленной согла¬шением сторон. И только в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавли¬ваемые или регулируемые уполномоченными на то государствен¬ными органами. Такое исключительное право и предоставлено органам регулирования естественных монополий. Этот метод логично вытекает непосредственно из понятия естественной мо¬нополии, существенный элемент которого — неэластичные цены на ее товары. Само ценовое регулирование осуществляется путем установления либо фиксированной цены, либо предельного уров¬ня цен (тарифов), либо предельных коэффициентов изменения цен (тарифов) на товары, производимые (реализуемые) субъек¬том естественной монополии*.
* См.: постановление Правительства РФ от 13 октября 1999 г. № 1158 "Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формиро¬вания цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий" // СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5060.
Второй специфический метод регулирования — определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае не¬возможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии. Необходимость его применения прямо детерминирова¬на природой естественных монополий. Производимые в них това¬ры нередко объективно ограничены по своим ресурсам, а то и во¬все почерпаемы (полное использование разведанных месторожде¬ний, сокращение добычи и т. п.). Это обстоятельство позволяет субъ¬ектам естественных монополий выборочно, по своему усмотрению, продавать товары одним потребителям и лишать этих товаров дру¬гих потребителей. Вмешательство государства призвано защитить интересы всех потребителей.
5. Осуществляемый специальными органами контроль более всего сближает их (и допускает смешение) с контрольной деятель¬ностью федеральных антимонопольных органов. Его специфика — в целях и предмете контроля, а также в тесной связи с осущест¬вляемым этими же специальными органами государственным ре¬гулированием.
Цель контроля — добиться проведения эффективной госу¬дарственной политики в сферах деятельности естественных монополий. Контроль, органично дополняя регулирование, призван предупредить нарушения законодательства о естественных моно¬полиях, служит правовым средством, с помощью которого приме¬ненные методы регулирования последовательно воплощаются в жизнь. Исходя из цели, Федеральный закон "О естественных мо¬нополиях" определил два относительно самостоятельных участка подконтрольных действий с участием или в отношении субъектов естественных монополий.
Первое направление контроля — защита потребителей то¬варов естественных монополий. Под контроль поставлены такие действия, которые могут иметь своим результатом ущемление ин¬тересов потребителей. Однако контролю подлежат не все действия (сделки), а лишь совершаемые с товарами, в отношении которых применено государственное регулирование.
Второе направление контроля — активизация поиска пу¬тей демонополизации естественных монополий, устранение пре¬пятствий, мешающих развитию здесь свободной конкуренции. Контролю подлежат действия (сделки) с участием или в отноше¬нии естественных монополий, результатом которых может стать сдерживание экономически оправданного перехода соответствую¬щего товарного рынка из состояния естественной монополии в со¬стояние конкурентного рынка.
Подобно федеральным антимонопольным органам, на специ¬альные государственные органы регулирования естественных мо¬нополий возложен предварительный и последующий (уведомитель¬ный) контроль. Предварительный контроль охватывает три груп¬пы действий (сделок).
Первая группа — контроль за любыми сделками, в результа¬те которых субъект естественной монополии приобретает право собственности на основные средства или право пользования основ¬ными средствами, не предназначенными для производства (реали¬зации) товаров, в отношении которых применяется регулирование, если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монопо¬лии по последнему утвержденному балансу. Как явствует из при¬веденного законоположения, контроль за сделками, например до¬говорами купли-продажи, подряда, аренды и т. п., должен предуп¬редить "перерождение" специфического естественно-монопольного направления в иную хозяйственную деятельность, не допустить отвлечения внимания и усилий субъектов естественных монопо¬лий от производства продукции именно естественных монополий, так как в противном случае на рынке может не оказаться нужных потребителям товаров.
Вторая подконтрольная группа действий — контроль за ин¬вестициями субъекта естественной монополии в производство (ре¬ализацию) товаров, в отношении которых не применяется регули¬рование и которые составляют более 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утверж¬денному балансу. Как мы видим, назначение контроля то же, что и в первой группе действий: не допустить отвлечения значительных средств естественных монополий в капиталовложения на иные нужды, прямо не относящиеся к производству товаров естествен¬ных монополий.
Третья группа подконтрольных действий — контроль за про¬дажей, сдачей в аренду или иной сделкой, в результате которой хозяйствующий субъект приобретает право собственности либо владения и (или) пользования частью основных средств субъекта естественной монополии, предназначенных для производства (ре¬ализации) товаров, в отношении которых применяется регулиро¬вание, если балансовая стоимость таких основных средств превы¬шает 10% стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу. Эта группа под¬контрольных действий также сходна с двумя уже рассмотренны¬ми. Контроль здесь служит тому, чтобы исключить "перетаскива¬ние" имущества субъектов естественных монополий, используемо¬го для производства естественно-монопольных товаров. Опасность подобных действий состоит в том, что и у "искусственно" появив¬шегося нового, и у "урезанного" прежнего субъектов естественной монополии могут уменьшиться общий объем производства, увели¬читься его издержки и подняться цена, что отрицательно скажет¬ся на состоянии рынка соответствующих товаров, нанесет ущерб интересам потребителей.
Во всех трех группах контроль не является глобальным, рас¬пространяется не на весь, а лишь на строго установленный по сто¬имости объем имущественных сделок (действий) — если он превы¬шает десятую часть стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу. Такая величина имущественной операции способна существенно повлиять на результаты хозяйственной деятельности субъекта ес¬тественной монополии, его положение на рынке товаров. Состав собственного капитала определяется организационно-правовой формой субъекта естественной монополии. У хозяйственных об¬ществ это будет уставный капитал, у государственных унитарных предприятий — уставный фонд. Сюда же входит все, что "нажил", чем обогатился субъект естественной монополии в процессе своего функционирования — разного рода фонды (резервные и иные), непосредственная прибыль. Выраженный арифметически собствен¬ный капитал равен балансовой стоимости активов за минусом за¬емных средств. Частоту совершения подобных сделок законодатель не ограничивает, в чем кроется возможность обхода введен¬ных ограничений путем совершения через короткий промежуток времени повторно одних и тех же сделок (действий). Отмеченное обстоятельство требует повышенного внимания со стороны кон¬тролирующих органов.
До совершения вышеуказанных действий (сделок) субъект естественной монополии обязан представить в соответствующий орган регулирования естественной монополии ходатайство о даче согласия на их совершение и сообщить информацию, необходимую для принятия решения. Требования к содержанию такой инфор¬мации и форме ее представления, а также порядок рассмотрения ходатайства определяются правилами, утверждаемыми соответст¬вующим органом регулирования естественной монополии. Никакое другое лицо или орган, кроме самого субъекта естественной моно¬полии, обращаться с подобным ходатайством в органы регулиро¬вания естественных монополий не может.
Орган регулирования естественной монополии вправе отказать в удовлетворении ходатайства, если заявленные в нем действия могут привести к отрицательным последствиям, ущемлению интересов потребителей товара, а также в случаях, если заявителем не пред¬ставлены все необходимые документы либо при их рассмотрении обнаружено, что содержащаяся в них информация, имеющая суще¬ственное значение для принятия решения, является недостоверной. Не позднее 30 дней со дня получения ходатайства орган регулиро¬вания естественной монополии сообщает заявителю в письменной форме о своем решении — согласии или отказе. Отказ должен быть мотивирован. Не получив разрешения государственного органа ре¬гулирования естественных монополий, ее субъект не может совер¬шать желаемое действие (сделку). Если он, нарушая запрет, все-таки заключит сделку, то последняя, как несоответствующая требо¬ваниям закона, признается ничтожной. Заинтересованные лица мо¬гут обратиться в суд с соответствующим заявлением в течение де¬сяти лет со дня, когда началось исполнение такой сделки.
Последующий (уведомительный) контроль распространяется на два вида действий. Во-первых, лицо или группа лиц, которые в результате приобретения на рынке акций (долей) в уставном (скла¬дочном) капитале субъекта естественной монополии либо в резуль¬тате иных сделок (в том числе договоров поручения, доверитель¬ного управления, залога) приобретают более чем 10% общего коли¬чества голосов, приходящихся на все акции (доли), составляющие уставный (складочный) капитал субъекта естественной монополии, обязаны уведомить об этом, а также обо всех случаях изменения принадлежащего им количества голосов соответствующий орган регулирования естественной монополии в 30-дневный срок со дня приобретения.
Способы получения голосов являются не только следствием договоров поручения, доверительного управления и залога. Они могут быть самыми различными, никаких особых правовых пос¬ледствий с ними не связывается. Надо лишь, чтобы способы были законными. Причины же уведомления понятны: располагая весо¬мым числом акций (долей), постороннее лицо, совершенно не заин¬тересованное в производстве товаров естественной монополии, мо¬жет получить возможность оказывать решающее влияние на хо¬зяйственную деятельность субъекта этой монополии.
Во-вторых, такую же обязанность несет субъект естественной монополии, приобретающий акции (доли) в уставном (складочном) капитале другого хозяйствующего субъекта, предоставляющие ему более чем 10% общего количества голосов, приходящихся на все акции (доли). Причины уведомления сходны с рассмотренными причинами предварительного контроля: государство должно сле¬дить за тем, чтобы субъекты естественных монополий не слишком увлекались "посторонними" делами, не снижали усилий по эф¬фективному производству естественномонопольных товаров.
В обоих видах последующего (уведомительного) контроля фи¬гурируют те же "более 10%", но только уже касающиеся чужих акций (долей) в уставном капитале субъекта естественной монопо¬лии и акций (долей) самого субъекта естественной монополии в уставном капитале чужих (необязательно относящихся к естест¬венным монополиям) хозяйствующих субъектов. Для осуществле¬ния требований по последующему (уведомительному) контролю орган регулирования естественной монополии, не дожидаясь полу¬чения уведомлений, вправе сам запрашивать у хозяйственных об¬ществ и товариществ сведения о составе их участников, распола¬гающих более чем 10% общего количества голосов.
В повышении эффективности предварительного и последую¬щего контроля важное значение имеет обязанность субъектов ес¬тественных монополий представлять соответствующему органу регулирования естественной монополии текущие отчеты о своей деятельности (порядок и сроки их представления устанавливают¬ся органом регулирования естественной монополии) и проекты пла¬нов капитальных вложений.
6. Несколько особняком стоит государственное воздействие на договорные гражданско-правовые отношения в сферах естест¬венных монополий. К договорным отношениям специальные госу¬дарственные органы применяют и методы регулирования, и кон¬троль. Двойная "тяга" детерминирована правовой нормой, уста¬новившей: субъекты естественных монополий не вправе отка¬зываться от заключения договора с отдельными потребителями на производство (реализацию) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с Федеральным зако¬ном "О естественных монополиях", при наличии у субъекта ес¬тественной монополии возможности произвести (реализовать) такие товары. Таким образом, субъекты регулирования естественных монополий могут указывать потребителей, подлежащих обяза¬тельному обслуживанию и с которыми субъекты естественных монополий должны оформлять договорные отношения, а при отказе делать это — понуждать субъектов естественных монополий к заключению таких договоров. Отказаться заключить договор субъ¬ект естественной монополии может только в случае, если дока¬жет отсутствие у него возможности произвести или продать товар. Если субъект естественной монополии не в состоянии полностью удовлетворить заявленный потребителем объем товара, то дого¬вор заключается на установленный органом регулирования есте¬ственных монополий "минимальный уровень". Снижать объем продажи товара ниже этого уровня субъект естественной моно¬полии не вправе. При отказе заключить с ним договор потреби¬тель может по своему выбору обратиться для разрешения воз¬никшего спора в органы регулирования естественных монополий или в суд. Здесь мы имеем наглядный пример реализации обще¬го правила, закрепленного в ст. 11 ГК РФ, согласно которому защита нарушенных или оспоренных гражданских прав осущест¬вляется- не только через суд, арбитражный суд или третейский суд, но в случаях, предусмотренных законом, также в админи¬стративном порядке.
Обязанность коммерческих организаций заключать договоры по продаже товаров со всеми, кто к ним обратится, регулируется нормами ст. 426 ГК РФ о публичном договоре. Статья распростра¬няет свое действие, о чем сказано в ее тексте, и на перевозки транс¬портом общего пользования, услуги связи, электроснабжение. Но было бы неверно соответствующие положения Федерального зако¬на "О естественных монополиях" толковать как дублирование ГК РФ. Принципиальное отличие состоит в том, что здесь потребите¬лю, предлагающему заключить с ним договор, не надо доказывать, что этот договор есть публичный. Договор подлежит заключению по другим основаниям — в силу регулирования деятельности субъ¬екта естественной монополии соответствующим государственным органом регулирования.
§ 3. Практика осуществления государственного регулирования и контроля
1. Каким же образом на практике внедряются методы регули¬рования деятельности субъектов естественной монополии и прово¬дится государственный контроль в сферах естественных монопо¬лий, какими функциями и полномочиями наделены для этого спе¬циальные органы регулирования естественных монополий?* Как и в обеспечении соблюдения антимонопольного законодательства, все начинается с реестра.
* Кроме государственного регулирования и контроля в функции органов регулирования естественных монополий входит также внесение в уста¬новленном порядке предложений по совершенствованию законодательст¬ва о естественных монополиях. Такую же функцию, но только по вопро¬сам совершенствования антимонопольного законодательства, выполнял прежний Государственный антимонопольный комитет РФ. Суть обеих функций одинакова, понятна и не нуждается в дополнительных коммен¬тариях. Выработанные рекомендации по улучшению действующего зако¬нодательства органы регулирования естественных монополий направля¬ют Правительству РФ, которое является субъектом права законодатель¬ной инициативы и, кроме того, само правомочно в пределах предостав¬ленной компетенции принимать акты, входящие в нормативно-правовую основу естественных монополий.
Первой исходной функцией органов регулирования естест¬венных монополий является формирование и ведение реестра субъ¬ектов естественных монополий, в отношении которых осущест¬вляются государственные регулирование и контроль. Только они наделены полномочием принимать решение о включении в реестр субъектов естественных монополий либо об исключении из рее¬стра. И только они принимают обязательные для субъектов есте¬ственных монополий решения о введении регулирования, о приме¬нении к субъекту естественной монополии предусмотренных зако¬нодательством конкретных методов регулирования, в том числе об установлении цен (тарифов). Определяющую роль при этом играет решение о применении методов регулирования, которое вле¬чет включение субъекта естественной монополии в реестр и введе¬ние механизма контроля.
Органы регулирования естественных монополий принимают также решения об изменении или о прекращении регулирования в отношении конкретных субъектов естественных монополий, если отпадают установленные для этого основания, например если от¬крылась возможность для развития конкуренции на рынке соот¬ветствующих товаров. И подобно тому, как принятие решения о введении регулирования служит основанием для включения субъ¬екта естественной монополии в реестр, так на основе решения о прекращении регулирования он из реестра исключается.
В отличие от Федерального закона "О конкуренции и ограни¬чении монополистической деятельности на товарных рынках" Фе¬деральный закон "О естественных монополиях" ничего не говорит о том, кто устанавливает порядок ведения реестра субъектов есте¬ственных монополий. Ни Правительству РФ, ни специальным го¬сударственным органам регулирования соответствующих поруче¬ний не дано. Ничего по этому поводу не сказано и в положениях об отдельных федеральных органах исполнительной власти, осущест¬вляющих регулирование деятельности субъектов естественных монополий (см., например, упоминавшееся выше утвержденное 13 августа 1996 г. Правительством РФ Положение о Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации). Очевидно, по¬рядок ведения реестра надлежит устанавливать самим органам регулирования деятельности естественных монополий. Поскольку субъект естественной монополии, как правило, производит не только естественномонопольные товары, а осуществляет еще и иную пред¬принимательскую деятельность, то в реестре в любом случае должно быть точно и исчерпывающе указано, какой конкретно вид его хо¬зяйственной деятельности подлежит государственному регулиро¬ванию и контролю.
2. Принятие решения о применении методов контроля и регу¬лирования, а следовательно, и о включении в реестр есть резуль¬тат большой подготовительной работы. Ошибки здесь должны быть полностью исключены, так как они неизбежно вызовут противоза¬конные ограничения деятельности хозяйствующего субъекта, вов¬се не относящегося к естественным монополиям. Вопросы, касаю¬щиеся введения, изменения или прекращения регулирования дея¬тельности субъекта естественной монополии, могут быть рассмот¬рены на основании предложений федеральных органов исполни¬тельной власти, органов исполнительной власти субъектов Россий¬ской Федерации и органов местного самоуправления, обществен¬ных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, хозяйст¬вующих субъектов. Далее, орган регулирования естественной мо¬нополии вправе применить только те методы регулирования, кото¬рые предусмотрены Федеральным законом "О естественных моно¬полиях" и иными федеральными законами.
Еще один очень важный момент. Решение принимается на ос¬нове анализа деятельности конкретного субъекта естественной монополии с учетом стимулирующей роли методов регулирования. При этом оценивается обоснованность затрат и принимаются во внимание:
издержки производства (реализации) товаров, в том числе заработная плата, стоимость сырья и материалов, накладные рас¬ходы;
налоги и другие платежи;
стоимость основных производственных средств, потребности в инвестициях, необходимых для их воспроизводства, и амортиза¬ционные отчисления;
прогнозируемая прибыль от возможной реализации товаров по различным ценам (тарифам);
удаленность различных групп потребителей от места произ¬водства товаров;
соответствие качества производимых (реализуемых) товаров спросу потребителей;
государственные дотации и другие меры государственной под¬держки.
При принятии решения о применении методов регулирования деятельности конкретного субъекта естественной монополии орган регулирования естественной монополии обязан рассматривать ин¬формацию, предоставленную заинтересованными лицами, о дея¬тельности данного субъекта естественной монополии.
Среди перечисленных источников информации, используемой при принятии решений, особенно значима та, которая раскрывает состав издержек производства, являющихся главным фактором формирования цены товара. Установление же цены (тарифов) или их предельного уровня — основной метод регулирования деятель¬ности субъектов естественной монополии. Целесообразно при этом учитывать не только сложившуюся структуру и стоимость издер¬жек производства, но и предусматривать их динамику в будущем, изменение цен на отдельные компоненты издержек (стоимость сырья и т. п.). Занижение издержек, а значит и цены, неизбежно сделает производство товаров убыточным.
Примером может служить исчисление издержек производст¬ва в электроэнергетике, в отношении которой Правительство РФ утвердило Временный порядок расчета общей потребности в фи¬нансовых средствах коммерческих организаций электроэнергети¬ки по видам регулируемой деятельности*. Этот порядок применя¬ется при экономическом обосновании общей потребности коммер¬ческих организаций электроэнергетики в финансовых средствах по видам регулируемой деятельности на оптовом и потребитель¬ском рынках, а также при рассмотрении и утверждении Феде¬ральной энергетической комиссией Российской Федерации и региональными энергетическими комиссиями тарифов на электри¬ческую и тепловую энергию и размеров платы за услуги. Общая потребность коммерческих организаций электроэнергетики в фи¬нансовых средствах по видам регулируемой деятельности на опто¬вом и потребительском рынках определяется с учетом средств, от¬носимых на себестоимость продукции (работ, услуг), и средств, рас¬ходуемых из прибыли.
Российская газета. 1997. 13 февр.
Расчет средств, относимых на себестоимость продукции (ра¬бот, услуг), производится по следующим составляющим затрат:
а) сырье, основные и вспомогательные материалы, запасные части для ремонта оборудования — исходя из действующих норм и прогнозируемых на период регулирования цен на сырье и мате¬риалы;
б) работы и услуги производственного характера — исходя из необходимости проведения регламентных (ремонтных и других) работ и цен и тарифов на указанные работы и услуги, прогнозиру¬емых на период регулирования;
в) топливо на технологические цели при производстве элект¬рической и тепловой энергии:
для тепловых электростанций — на основании норм удель¬ных расходов топлива при производстве электрической и тепловой энергии (рассчитываются на базе утвержденных в установленном порядке нормативных характеристик энергетического (генериру¬ющего) оборудования и планируемого режима работы оборудова¬ния на период регулирования), прогнозируемых цен на топливо и тарифов на его перевозку;
для атомных электростанций — исходя из затрат на оплату: свежего ядерного топлива — на основании нормативов расходова¬ния ядерного топлива при производстве электрической и тепловой энергии, рассчитываемых на базе утвержденных в установленном порядке характеристик активной зоны реакторной установки, пла¬нируемого режима работы оборудования на период регулирования с учетом стоимости тепловыводящих сборок уже загруженных в реактор или загружаемых в период регулирования (в зависимости от типа реактора); работ по обращению с отработанным ядерным топливом — исходя из необходимости его вывоза, переработки, хранения и прогнозируемых на период регулирования цен на ука¬занные услуги;
г) топливо всех видов на иные технологические цели (отопле¬ние зданий, обслуживание производства транспортом предприятия и т. п.) — исходя из действующих норм и цен, прогнозируемых на период регулирования;
д) покупная энергия всех видов: электрическая энергия (мощ¬ность), приобретенная на оптовом рынке и (или) от других произво¬дителей для дальнейшей переработки, транспортировки, распреде¬ления и продажи потребителям, а также на технологические цели,— исходя из утвержденных в установленном порядке баланса элект¬рической энергии и мощности и тарифов на электрическую энергию; тепловая энергия (мощность) от сторонних производителей теп¬ла — исходя из планируемых объемов потребления и тарифов, про¬гнозируемых на период регулирования; электрическая и тепловая энергия, приобретенная на хозяйственные (производственные) нуж¬ды, — исходя из нормативных (расчетных) объемов потребления и тарифов, прогнозируемых на период регулирования;
е) затраты на оплату труда персонала, занятого в регулируе¬мой (основной) деятельности, — в соответствии с отраслевыми та¬рифными соглашениями;
ж) отчисления на социальные нужды (на социальное страхо¬вание, в фонд занятости, на обязательное медицинское страхова¬ние, в пенсионный фонд и другие отчисления, предусмотренные действующим законодательством) — в размерах, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации;
з) амортизация основных фондов — по нормам амортизацион¬ных отчислений, утвержденным в установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации порядке;
и) прочие затраты, в том числе:
целевые средства организаций, формируемые Российским ак¬ционерным обществом "ЕЭС России", государственным предпри¬ятием "Росэнергоатом", энергоснабжающими организациями и про¬изводителями энергии, в том числе средства на проведение науч¬но-исследовательских и опытно-конструкторских работ — в раз¬мере 1,5% себестоимости продукции (работ, услуг) для финансиро¬вания работ по научно-техническому развитию, инвестиционные и страховые средства — в порядке, устанавливаемом Правительст¬вом РФ;
плата за предельно допустимые выбросы (сбросы) загрязняю¬щих веществ в окружающую природную среду — в соответствии с действующими экологическими нормативами;
уплата процентов по полученным кредитам и по бюджетным ссудам (в том числе на создание сезонных запасов топлива) — в установленном нормативными правовыми актами Российской Фе¬дерации порядке;
затраты на подготовку и переподготовку кадров (в части, от¬носимой на себестоимость) — в установленном нормативными пра¬вовыми актами Российской Федерации порядке;
амортизация по нематериальным активам — в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации;
абонентная плата за услуги по организации функционирова¬ния и развитию Единой энергетической системы России и плата за иные услуги, предоставляемые на оптовом рынке, — в соответст¬вии с утвержденным Федеральной энергетической комиссией РФ размером;
отчисления в ремонтный фонд (в случае его формирования) — на основе норм и программ проведения ремонтных работ и норм расходования материальных и трудовых ресурсов и прогнозируе¬мых на период регулирования цен;
непроизводительные расходы (налоги и другие обязательные сборы, отчисления и платежи), относимые на себестоимость про¬дукции (работ, услуг), — в соответствии с нормативными правовы¬ми актами Российской Федерации;
финансирование работ по конверсии оборонных производств на особо опасных объектах — в размере 3% себестоимости реали¬зуемой продукции (для организаций атомной энергетики, вклю¬ченных в перечень особо опасных объектов);
финансирование мероприятий по социальной защите населе¬ния, проживающего на прилегающих к особо опасным объектам территориях, а также по развитию соответствующей социальной инфраструктуры — в размере 1% себестоимости реализуемой про¬дукции (для организаций атомной энергетики, включенных в пере¬чень особо опасных объектов);
другие затраты, относимые на себестоимость продукции (ра¬бот, услуг), — исходя из нормативных правовых актов Российской Федерации.
Расчет средств, расходуемых из прибыли, производится по следующим составляющим:
а) развитие производства, в том числе капитальные вложе¬ния, — исходя из программы производственного развития, согла¬сованной в установленном порядке;
б) социальное развитие, включая капитальные вложения и образование фонда потребления, — исходя из программы социаль¬ного развития, согласованной с регулирующим органом;
в) дивиденды по акциям — с учетом развития производства, состояния фондового рынка и уровня дивидендов в отраслях со схожими видами деятельности;
г) налоги, уплачиваемые за счет прибыли, — в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации;
д) расходы на прочие цели, включая платежи за превышение предельно допустимых выбросов (сбросов) загрязняющих веществ, уплату процентов по полученным кредитам и по бюджетным ссу¬дам в части, относимой на прибыль, отчисления из прибыли в ре¬зервные и другие фонды, пополнение оборотных средств атомных электростанций в связи с ростом цен на свежее ядерное топливо, а также отчисления из прибыли на другие цели — в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации.
3. Во избежание ошибок и их негативных последствий важно соблюдение установленных процедур рассмотрения вопросов вве¬дения, изменения или прекращения регулирования субъекта есте¬ственной монополии. В частности, при рассмотрении органом регу¬лирования естественной монополии этих вопросов вправе присут¬ствовать представитель данного субъекта естественной монополии. О дате рассмотрения субъект естественной монополии должен быть уведомлен заранее соответствующим органом регулирования ес¬тественной монополии. Уведомление о дате рассмотрения вопроса с одновременным приглашением принять участие в нем целесообразно направлять также лицам, внесшим предложение о введе¬нии, изменении или прекращении регулирования деятельности субъекта естественной монополии. По решению органа регулиро¬вания может быть проведена независимая экономическая экспер¬тиза.
Решения о введении, об изменении или о прекращении регу¬лирования либо об отказе по внесенному предложению принима¬ются не позднее шести месяцев со дня поступления предложения. При этом отказ или частичный отказ от принятия внесенного пред¬ложения должен быть мотивирован.
4. В пределах предоставленной компетенции органы регули¬рования естественных монополий осуществляют функцию контро¬ля за соблюдением Федерального закона "О естественных монопо¬лиях". Конкретные участки контроля были уже раскрыты выше. В остальной части деятельность субъектов естественных монопо¬лий подконтрольна федеральным антимонопольным органам. Если субъект естественной монополии имеет долю на рынке товара более 35%, то он, помимо реестра, который ведет на него орган регули¬рования естественных монополий, включается еще и в соответст¬вующий реестр хозяйствующих субъектов, находящийся у феде¬ральных антимонопольных органов. Таким образом, субъект ес¬тественной монополии может числиться одновременно в обоих реестрах.
Федеральные антимонопольные органы в пределах своей ком¬петенции осуществляют контроль за всеми видами монополисти¬ческой деятельности, которые могут проявиться у субъектов есте¬ственных монополий, за различными формами их реорганизации (например, слиянием, присоединением и т. п.). Как показывает прак¬тика, особенно большое место в работе федеральных антимоно¬польных органов занимают дела о предупреждении и пресечении злоупотреблений субъектами естественных монополий в газо-, теп¬ло-, энергоснабжении и иных сферах своим доминирующим поло¬жением на рынке.
Так, Мурманским территориальным управлением федераль¬ного антимонопольного органа было рассмотрено дело по заяв¬лению одного из предприятий о нарушении антимонопольного за¬конодательства акционерным обществом открытого типа "Колэнерго", которое необоснованно отказалось удовлетворить заявку этого предприятия по объемам отпуска электроэнергии на год в полном объеме. "Колэнерго" занимает доминирующее положение на областном товарном рынке по обеспечению электроэнергией потребителей и является субъектом естественной монополии. В своей деятельности оно злоупотребляло доминирующим положе¬нием, стремилось завышать собственные затраты с целью извле¬чения наибольшей прибыли; ущемляло абонентов, включая в дого¬воры дискриминирующие условия; с целью получения необосно¬ванных доходов занижало договорные объемы отпуска электро¬энергии, имея возможность полного удовлетворения годовой потребности предприятий. Действия "Колэнерго" были квалифици¬рованы как нарушение п. 1, ст. 5 Федерального закона "О конку¬ренции и ограничении монополистической деятельности на товар¬ных рынках", а именно, изъятие товаров из обращения, целью ко¬торого является создание дефицита на рынке и повышение цен на отпускаемую электроэнергию, а также включение в договор с не¬которыми предприятиями дискриминирующих условий, которые ставят их в неравное положение по сравнению с другими потреби¬телями электроэнергии.
Федеральные антимонопольные органы самостоятельно при¬нимают также решения о наложении штрафов и административ¬ных взысканий на субъектов естественных монополий за допущен¬ные ими нарушения антимонопольного законодательства. Статья 12 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополис¬тической деятельности на товарных рынках" сделала одно исклю¬чение из этого правила: в компетенцию федеральных антимоно¬польных органов не входит принятие решений о наложении штра¬фов и административных взысканий за нарушения установленно¬го порядка ценообразования на товары естественных монополис¬тов. В соответствии с Федеральным законом "О естественных мо¬нополиях" регулирование цен на их товары и контроль за их при¬менением относятся к ведению органов по регулированию естест¬венных монополий. В случае, если при проверке ценообразования на товары естественных монополий антимонопольные органы вы¬явят применение необоснованных цен, не установленных федераль¬ными и региональными органами по регулированию деятельности субъектов естественных монополий, они сообщают о них соответ¬ствующему органу регулирования естественных монополий. Орга¬ну регулирования естественных монополий, в свою очередь, целе¬сообразно информировать федеральные антимонопольные органы о выявленных им или ставших ему известными нарушениях анти¬монопольного законодательства субъектами естественных монопо¬лий, реагирование на которые входит в компетенцию этих органов.
5. Из сказанного, однако, не следует, что на фоне федераль¬ных антимонопольных органов каким-то образом принижается роль и значение органов регулирования естественных монополий. Реа¬лизация контрольных полномочий открывает для них большие воз¬можности вносить плодотворный вклад в реформирование эконо¬мики, повышение эффективности функционирования естественных монополий. Они вправе:
направлять субъектам естественных монополий обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений Федераль¬ного закона "О естественных монополиях", в том числе об устране¬нии их последствий, о заключении договоров с потребителями, под¬лежащими обязательному обслуживанию, о внесении в заключен¬ные договоры изменений, о перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной ими в результате действий, нарушающих настоящий Федеральный закон;
направлять органам исполнительной власти и органам мест¬ного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или об изменении принятых ими актов, не соответству¬ющих указанному федеральному закону, и (или) о прекращении его нарушений;
принимать решения о наложении штрафа на субъект естест¬венной монополии;
привлекать к административной ответственности в виде пред¬упреждения или штрафа руководителей субъектов естественных монополий, должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в случаях, предусмотренных этим Федеральным законом;
обращаться в суд с иском, а также участвовать в рассмотре¬нии в суде дел, связанных с применением или с нарушением Фе¬дерального закона "О естественных монополиях";
осуществлять иные полномочия, установленные федеральны¬ми законами.
Основаниями для рассмотрения дел, связанных с подкон¬трольными органам регулирования действиями (сделками), слу¬жат заявления хозяйствующих субъектов, потребителей, обще¬ственных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, представления органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и прокуратуры. Органы регулирования естест¬венных монополий вправе рассматривать дела по собственной ини¬циативе на основании сообщений средств массовой информации и иных имеющихся в их распоряжении материалов, свидетельст¬вующих о нарушениях Федерального закона "О естественных мо¬нополиях".
6. Для органов регулирования естественных монополий, по¬добно федеральным антимонопольным органам, установлены оп¬ределенные гарантии исполнения возложенных на них функций. Оригинальной гарантией полноценной деятельности федераль¬ных органов исполнительной власти по регулированию естест¬венных монополий является запрет на их произвольную ликви¬дацию. Они могут быть ликвидированы лишь в случае появления возможности для развития конкуренции на соответствующем товарном рынке и (или) в случае изменения характера спроса на товар субъектов естественных монополий. Сообщения о ликвида¬ции органов регулирования естественных монополий и об осно¬ваниях для принятия такого решения публикуются в средствах массовой информации.
Важная гарантия состоит и в том, что в целях исполнения функций, возложенных на органы регулирования естественных монополий, их работники имеют право беспрепятственного досту¬па к информации о деятельности субъектов естественных монопо¬лий, имеющейся у органов исполнительной власти и органов мест¬ного самоуправления, а также у субъектов естественных монопо¬лий. Субъекты естественных монополий, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления обязаны по требованию органов регулирования естественных монополий предоставлять достоверные документы, объяснения в письменной и устной форме и иную информацию. Сведения, которые составляют коммерчес¬кую тайну и получены органом регулирования естественной моно¬полии, разглашению не подлежат.
Сами органы регулирования деятельности естественных мо¬нополий строят свою работу на демократических началах, в обста¬новке широкой гласности. Они обязаны через средства массовой информации сообщать о принятых ими решениях о введении, об изменении или о прекращении регулирования деятельности субъ¬ектов естественных монополий, а также о включении в реестр субъ¬ектов естественных монополий либо об исключении из него, о при¬меняемых методах регулирования деятельности субъектов естест¬венных монополий и о конкретных показателях и требованиях, предъявляемых к ним органами регулирования естественных мо¬нополий. Органы регулирования естественных монополий ежегод¬но публикуют доклад о своей деятельности. Через средства массо¬вой информации они обязаны сообщать обо всех случаях примене¬ния ответственности за нарушения Федерального закона "О есте¬ственных монополиях". Что касается решений по делам, связан¬ным с нарушениями этого Федерального закона, которые затраги¬вают общественные интересы, то они подлежат опубликованию в средствах массовой информации в полном объеме не позднее ме¬сяца со дня их принятия.
§ 4. Юридическая ответственность за нарушение законодательства о естественных монополиях
1. За нарушение Федерального закона "О естественных моно¬полиях" виновные несут различную юридическую ответственность. Поскольку его нормы относятся к гражданскому и административ¬ному праву, то и нарушения влекут последствия, включая юриди¬ческую ответственность, предусмотренную обеими названными отраслями права.
Гражданско-правовая ответственность субъекта естест¬венной монополии состоит в следующем: если действиями (без¬действием), нарушающими этот Федеральный закон, причинены убытки, в том числе от завышения цены (тарифа), другому хо¬зяйствующему субъекту, эти убытки подлежат возмещению субъ¬ектом естественной монополии. Решение, предписывающее воз¬местить причиненные убытки, может быть принято органом ре¬гулирования естественных монополий. Исковое заявление о взыс¬кании убытков (реального ущерба и упущенной выгоды) подается в арбитражный суд, так как истцом является предприниматель. Само собой разумеется, возмещения убытков на основании об¬щих норм гражданского законодательства может требовать и не хозяйствующий субъект, а любое другое лицо — субъект граж¬данского права.
Не освобождаются от гражданско-правовой ответственности и сами органы регулирования естественных монополий. В случае, если этим органом принято решение с нарушением Федерального закона "О естественных монополиях", в том числе об определении (установлении) цен (тарифов) без достаточного экономического обо¬снования, и в результате этого субъекту естественной монополии или иному хозяйствующему субъекту причинены убытки, они впра¬ве требовать возмещения этих убытков в порядке, предусмотрен¬ном гражданским законодательством.
2. Наиболее действенной санкцией, применяемой органами регулирования естественных монополий к нарушителям Федераль¬ного закона "О естественных монополиях", являются решения о наложении штрафа на субъект естественных монополий и привле¬чении к административной ответственности в виде предупрежде¬ния или штрафа руководителей субъектов естественных монопо¬лий, должностных лиц органов власти. В отличие от гражданско-правовых, административные методы воздействия, в том числе наложение штрафа или изъятие в бюджет прибыли, полученной в результате нарушения законодательства, могут применять только органы регулирования естественных монополий.
Субъекты, естественных монополий несут ответственность в виде штрафа за следующие нарушения:
завышение цен (тарифов), установленных органом регулиро¬вания естественной монополии, — в размере до 15 тыс. минималь¬ных размеров оплаты труда;
неисполнение решения (предписания), выданного органом ре¬гулирования естественной монополии, — в размере до 10 тыс. ми¬нимальных размеров оплаты труда;
представление органу регулирования естественной монополии недостоверных сведений — в размере до 1000 минимальных раз¬меров оплаты труда;
непредставление органу регулирования естественной монопо¬лии уведомления для предварительного контроля — в размере до 600 минимальных размеров оплаты труда;
непредставление в срок по требованию органа регулирования естественной монополии документов или иной информации, необ¬ходимой для осуществления его деятельности, — в размере до 500 минимальных размеров оплаты труда.
Руководители субъектов естественных монополий, долж¬ностные лица органов исполнительной власти и органов мест¬ного самоуправления несут административную ответствен¬ность за:
неисполнение в срок решения (предписания) соответствую¬щего органа регулирования естественной монополии — в виде пред¬упреждения или штрафа в размере до 50 минимальных размеров оплаты труда;
непредставление документов или иной информации, затребо¬ванных органом регулирования естественной монополии, либо пред¬ставление заведомо недостоверных сведений — в виде предуп¬реждения или штрафа в размере до 8 минимальных размеров оп¬латы труда.
Административная ответственность самих исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправле¬ния, в отличие от субъектов естественных монополий, законода¬тельством не предусмотрена. Оно и понятно: хозяйствующий субъ¬ект, в том числе естественный монополист, платит штраф из своей прибыли, что весьма для него ощутимо, органы же государствен¬ной власти и местного самоуправления — из средств соответству¬ющих бюджетов. Суммы штрафов направляются в доход феде¬рального бюджета. Взыскание штрафов с государственных орга¬нов нередко означало бы "перекачку" денег из федерального бюд¬жета в федеральный же бюджет.
Должностные лица органов регулирования естественных мо¬нополий за нарушение Федерального закона "О естественных мо¬нополиях", в том числе за разглашение сведений, составляющих коммерческую тайну, несут административную ответственность в виде штрафа в размере до 50 минимальных размеров оплаты тру¬да. К другим нарушениям должностными лицами Федерального закона "О естественных монополиях" может быть отнесено, напри¬мер, превышение сроков рассмотрения ходатайств субъектов ес¬тественных монополий о даче согласия на совершение определен¬ных сделок (предварительный контроль), несоблюдение процедур принятия решения о введении регулирования деятельности субъ¬екта естественной монополии, в результате чего было принято не¬правильное решение.
3. В каком же порядке исполняются решения и предписания органов регулирования естественных монополий? Установлено об¬щее правило: решения (предписания) органов регулирования есте¬ственных монополий исполняются субъектами естественных моно¬полий (их руководителями), органами исполнительной власти, ор¬ганами местного самоуправления (их должностными лицами) в срок, предусмотренный решениями (предписаниями), но не позднее 30 дней со дня их получения. Если же лица, которым направлены решения (предписания), сами добровольно их не исполняют, то в действие вступает принудительный механизм исполнения через суд.
Конкретные процедуры принуждения зависят от характера неисполненного решения (предписания), то есть от того, по поводу какого нарушения Федерального закона "О естественных монопо¬лиях" оно принято.
В случае неисполнения органами исполнительной власти или органами местного самоуправления решений (предписаний) об от¬мене или об изменении незаконных актов, либо о восстановлении первоначального положения органы регулирования естественных монополий вправе обратиться в суд с иском о признании данных актов недействительными (полностью или частично) и (или) о по¬нуждении восстановить положение, существовавшее до нарушения.
В случае неисполнения субъектом естественной монополии предписания о заключении договора или о внесении изменений в заключенный договор орган регулирования естественной монопо¬лии вправе предъявить в суд иск о понуждении субъекта естест¬венной монополии заключить договор или о внесении изменения в заключенный договор.
При неисполнении субъектами естественных монополий пред¬писаний о перечислении в федеральный бюджет прибыли, полу¬ченной в результате нарушения Федерального закона "О естест¬венных монополиях", органы регулирования естественных моно¬полий вправе предъявить в суд иск о взыскании необоснованно полученной прибыли.
В случае уклонения субъектов естественных монополий, ру¬ководителей субъектов естественных монополий или должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуп¬равления от уплаты штрафа либо при уплате штрафа в размере меньшем, чем указано в решениях (предписаниях), органы регули¬рования естественных монополий вправе предъявить в суд иск о взыскании штрафа. Исковые заявления о взыскании штрафов с руководителей субъектов естественных монополий, должностных лиц исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления направляются в суды общей юрисдик¬ции, а все остальные — в арбитражные суды, поскольку их ответ¬чики — предприниматели.
В судебном же порядке обжалуются решения (предписания) и самих органов регулирования естественных монополий. Субъекты естественных монополий (их руководители), органы исполнитель¬ной власти и органы местного самоуправления (их должностные лица), потребители, общественные организации потребителей, их ассоциации и союзы, прокурор вправе обратиться в суд с заявле¬нием о признании недействительными полностью или частично решений (предписаний) органов регулирования естественных мо¬нополий в случае несоответствия их Федеральному закону "О ес¬тественных монополиях". Подача заявления в суд приостанавли¬вает исполнение решения (предписания) органа регулирования естественной монополии на время его рассмотрения в суде до вступ¬ления решения суда в законную силу.
4. Законодательство, как мы видим, различает две правовые формы реагирования органов регулирования естественных моно¬полий — решения и предписания. Соотношение их таково: предпи¬сание выдается органом регулирования естественных монополий на основе своих решений. Но выдается оно не по каждому реше¬нию. В частности, предписания не выписываются по решениям, предусматривающим совершение определенных действий самим органом регулирования естественных монополий, скажем, о введе¬нии регулирования субъектов естественной монополии, о включе¬нии их в реестр естественных монополий и т. п. Предписание — акт внешнего воздействия. Оно выдается, когда для выполнения решения другим лицам необходимо совершить какие-либо акции, например, субъекту естественной монополии — заключить или изменить договор, государственному органу исполнительной влас¬ти или органу местного самоуправления — отменить или изменить принятые ими акты и т. д. Поэтому обжалование предписания оз¬начает одновременно и обжалование решения, по поводу которого выдано предписание.
Тема 11. Финансово-промышленные группы
§ 1. Понятие, значение и нормативно-правовая основа.
§ 2. Со¬здание и ликвидация финансово-промышленных групп.
§ 3. Уп¬равление деятельностью финансово-промышленных групп.
§ 4. Финансово-промышленные группы и государство
§ 1. Понятие, значение и нормативно-правовая основа
1. Понятие и значение финансово-промышленной группы объ¬ясняются уже самим словосочетанием, давшим ей название и от¬ражающим соответствующие объективные экономические реаль¬ности. Финансово-промышленная группа есть форма организаци¬онного объединения возможностей общества и государства для решения задач особой важности — промышленных, социальных, оборонных и др. Достигается это путем интеграции производства и финансов на основе новейших достижений науки и техники. Кон¬центрация в одно целое кадровых, материальных, денежных и ин¬теллектуальных ресурсов и направление их объединенной мощи на достижение определенной цели, как правило, надежно и быстро приводит к прогнозируемому результату. Не случайно финансово-промышленные группы иногда называют "локомотивом прогрес¬са", "стержнем экономики". Ими будет определяться и будущее российского народного хозяйства.
2. Нынешние отечественные финансово-промышленные груп¬пы имеют дальних предшественников в российской истории и ми¬ровой экономической практике. В XIX — начале XX в. российские банкиры, промышленники и купцы нередко оказывали целенаправ¬ленную финансовую помощь отечественным ученым, тем самым фактически интегрируя производство, денежные средства и нау¬ку. Без их помощи вряд ли состоялись бы такие выдающиеся уче¬ные, как В. Вернадский, И. Жуковский, Д. Менделеев, И. Павлов, К. Тимирязев, К. Циолковский. В годы советской власти освоение космоса и нефтегазоносных территорий, крупнейшие прорывы в науке, технике и укреплении обороноспособности страны, с кото¬рыми ассоциируются, в частности, имена И. Курчатова и С. Коро¬лева, были совершены именно благодаря одновременному сосредо¬точению и организационному объединению на избранных направ¬лениях усилий промышленности и ученых при надлежащем фи¬нансировании. В СССР формы подобного объединения не называ¬лись финансово-промышленными группами, но на деле они были таковыми. Финансово-промышленные группы позволили ФРГ, Ита¬лии, Франции, Японии после окончания второй мировой войны в короткие сроки восстановить разрушенную экономику и добиться ее стабильного роста.
Особое значение финансово-промышленных групп в современ¬ной России детерминируется следующими факторами. На первое место среди них следует поставить слом советской государствен¬ной машины, изменение политической системы общества в це¬лом. Ранее, когда действовало командно-бюрократическое управ¬ление с элементами огосударствления правящей партии и общест¬венных организаций, интегрирующую роль выполняли государст¬венные хозяйственные структуры, в первую очередь, главки ми¬нистерств. С конца 70 — начала 80-х гг. стали интенсивно созда¬ваться промышленные, производственные и научно-производствен¬ные объединения. Сейчас государственная управленческая верти¬каль разрушена. Ее эффективным "заменителем" и становятся фи¬нансово-промышленные группы, но действующие не на админи¬стративных началах, а на принципах рыночной экономики.
Далее. Внедрение в экономическую и социальную сферы раз¬личных форм собственности. Ранее имелась единственная форма собственности — социалистическая при подавляющем господстве в ней государственного вида собственности. Социалистические пред¬приятия, финансовые и научные организации были лишены эконо¬мической самостоятельности и возможности самим выбирать вы¬годные формы хозяйствования. Все за них решали вышестоящие государственные органы. Теперь положение качественно иное: сло¬жилось гарантированное Конституцией РФ многообразие форм соб¬ственности, функционируют миллионы юридических лиц различ¬ных организационно-правовых форм, которым предоставлены сво¬бода экономической деятельности, возможность работать автоном¬но, независимо ни от кого. Но отмеченные процессы привели и к некоторым негативным последствиям, породили изоляцию хозяй¬ствующих субъектов, вызвали разрыв экономических связей, ко¬торые прежде устанавливались и поддерживались государствен¬ными органами. Резко снизилась экономическая роль государства. Для государства и самих предпринимателей становится все более очевидным, что хозяйствующие субъекты не в состоянии в оди¬ночку, без прочных контактов между собой и поддержки государ¬ственных органов, решить ни одну серьезную проблему, успешно выдержать конкуренцию на внутреннем и международном рын¬ках. Как следствие, и государство, и предприниматели оказались объективно заинтересованными в наличии объединений типа фи¬нансово-промышленных групп.
Финансово-промышленные группы компенсируют и недо¬статки экономического развития, вызванные интенсивным со¬зданием малых предприятий. На начало 1996 г. в России насчиты¬валось 877 тыс. малых предприятий, на которых трудилось 9 млн. работников, или 15% от общего числа занятых на предприятиях и в организациях страны. При всем значении малого предпринима¬тельства нельзя, однако, не замечать их низкой эффективности. Так, выработка на одного работника в строительстве и промыш¬ленности здесь в 1,5—2 раза ниже, чем в крупных организациях. Малым предприятиям не под силу обеспечивать научно-техничес¬кий прогресс, осуществлять масштабные хозяйственные проекты. Деловые же контакты с финансово-промышленными группами по¬зволяют им осваивать новейшие технику и технологию, передовые приемы организации труда, иметь надежный рынок сбыта своих товаров.
Еще одна причина кроется в формирующейся российской бан¬ковской системе. Многие коммерческие банки, возникшие на вол¬не экономических реформ и накопившие значительные денежные средства, ищут теперь надежные каналы их прибыльного исполь¬зования. Оперирование посредническо-спекулятивным капиталом, когда "деньги делают деньги", теряет былую привлекательность, спрос на этот капитал падает, а в перспективе он вообще может оказаться невостребованным. Естественно, взгляды банкиров-пред¬принимателей все чаще обращаются в сторону производства, ко¬торое, в свою очередь, крайне нуждается в финансовой подпитке. Организационно объединить интересы тех и других способны фи¬нансово-промышленные группы.
Наконец, нельзя сбрасывать со счетов внешнеэкономический фактор. Существовавшие в масштабе СССР единое экономичес¬кое пространство и единый рынок привели к установлению проч¬ных долговременных хозяйственных связей между предприятия¬ми, оказавшимися после распада СССР в разных государствах. Ра¬нее такие предприятия часто подчинялись одним и тем же союз¬ным государственным органам, входили в одни и те же промыш¬ленные, производственные или научно-производственные объеди¬нения. Далеко не всем им удалось перестроить экономические от¬ношения, наладить деловые контакты с новыми партнерами. Инте¬ресам подобных российских хозяйствующих субъектов и хозяйст¬вующих субъектов стран "ближнего зарубежья" также отвечает создание финансово-промышленных групп.
3. Судьба нормативно-правовой основы финансово-промыш¬ленных групп складывалась более благоприятно, чем у товарных бирж и торгово-промышленных палат. Указом Президента РФ "О создании финансово-промышленных групп в Российской Федера¬ции" от 5 декабря 1993 г. № 2096 было утверждено развернутое Положение о финансово-промышленных группах и порядке их со¬здания*. В то время ни одной такой группы в России еще не было. Первые финансово-промышленные группы были зарегистрирова¬ны в 1994 г.
* Российская газета. 1993. 10 дек.
Однако опережающее появление нормативно-правовых актов Президента РФ и Правительства РФ имело и некоторые негатив¬ные последствия. Принимаемые в условиях отсутствия опыта функ¬ционирования легитимных финансово-промышленных групп эти акты были умозрительны, не отражали в полной мере специфику российских экономических отношений, а нередко и препятствовали созданию финансово-промышленных групп, тормозили их есте¬ственное развитие и снижали конечный результат деятельности. Утвержденное Указом Президента РФ Положение о финансово-промышленных группах и порядке их создания содержало, напри¬мер, такие ограничения, как регламентация размеров групп по количеству входящих в них предприятий (не более 20), общей чис¬ленности работающих на них (не более 100 тыс. человек), доле го¬сударственной собственности в объединяемом участниками капи¬тале (не более 25%), величине пакета акций, которым вправе рас¬полагать включаемые в группу кредитно-финансовые организа¬ции (не более 10%). Не допускалось перекрестное взаимное владе¬ние акциями участников финансово-промышленной группы.
Сейчас имевшиеся недостатки преодолены и можно констати¬ровать наличие стройной системы нормативных правовых актов. "Открывают" эту систему акты высшей юридической силы — фе¬деральные законы, подразделяющиеся на две группы. Первую груп¬пу составляют те из них, которые прямо и непосредственно адре¬сованы финансово-промышленным группам. Это, в первую очередь, Федеральный закон "О финансово-промышленных группах" от 30 ноября 1995 г.* Он является основой в создании, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп.
* СЗ РФ, 1995, № 49, ст. 4697.
Вторую группу составляют законы, которые специально не посвящены финансово-промышленным группам, но касаются их в связи с государственно-правовым воздействием на другие общест¬венные отношения. Так, отношения, вытекающие из участия фи¬нансово-промышленных групп в реализации федеральных целе¬вых программ, регулируются законодательством Российской Фе¬дерации о федеральных целевых программах. Отношения, выте¬кающие из участия финансово-промышленных групп в реализа¬ции региональных целевых программ, регулируются законодатель¬ными актами субъектов Российской Федерации.
Следующее место в системной иерархии занимают акты Пре¬зидента РФ. Первостепенное значение для федеральных государ¬ственных органов исполнительной власти, исполнительных орга¬нов государственной власти субъектов Российской Федерации, ор¬ганов местного самоуправления, финансово-промышленных групп и всех предпринимателей имеет Указ Президента РФ "О мерах по стимулированию создания и деятельности финансово-промышлен¬ных групп" от 1 апреля 1996 г. № 443*. Этим актом был официаль¬но отменен Указ от 5 декабря 1993 г. о создании финансово-про¬мышленных групп и введены важные новеллы, развивающие и конкретизирующие Федеральный закон "О финансово-промышлен¬ных группах". О них речь пойдет ниже.
* СЗ РФ, 1996, № 15, ст. 1573.
Отдельные вопросы создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп регулируются нормативными правовыми актами Правительства РФ и нормативными правовы¬ми актами других федеральных органов исполнительной власти. Для правомочий Правительства РФ и иных органов федеральной государственной власти установлено существенное ограничение: они вправе принимать нормативные правовые акты лишь в случа¬ях, установленных Федеральным законом "О финансово-промыш¬ленных группах".
В ряду федеральных органов исполнительной власти выделен орган государственной власти, уполномоченный на осуществление специфических полномочий в отношении финансово-промышлен¬ных групп. Особенность статуса этого органа состоит в том, что названным Федеральным законом только он один уполномочен на государственное регулирование создания, деятельности и ликви¬дации финансово-промышленных групп, указанные функции ко¬торого являются исключительными.
Какой конкретно государственно-управленческой структуре придать такой статус, решает федеральная исполнительная власть. Сначала им был Государственный комитет РФ по промышленной политике*. При очередной реорганизации государственного аппа¬рата Правительство РФ приняло постановление от 18 декабря 1996 г. № 1511, которым утвердило Положение о Министерстве промыш¬ленности РФ. Согласно Положению функция "уполномоченного федерального государственного органа по государственному регу¬лированию создания, деятельности и ликвидации финансово-про¬мышленных групп" возлагалась на это Министерство**. При после¬дующей реорганизации федеральных органов исполнительной влас¬ти в начале 1997 г. Министерство промышленности РФ было лик¬видировано, а его полномочия перешли Министерству экономики РФ***, которое сохранилось до сих пор. Далее в тексте темы соответ¬ствующее подразделение государственного аппарата будет имено¬ваться полномочным государственным органом.
* См.: постановление Правительства РФ "Об уполномоченном федераль¬ном государственном органе по государственному регулированию созда¬ния, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп" от 28 февраля 1996 г. № 191 // СЗ РФ, 1996, № 10, ст. 942.
** СЗ РФ, 1997, № 1, ст. 158.
*** См.: Указ Президента РФ "Об изменениях в составе Правительства Российской Федерации" от 17 марта 1997 г. № 250 // Российская газета. 1997.19 марта.
Нормативно-правовое воздействие на финансово-промышлен¬ные группы оказывают также субъекты Российской Федерации. Например, постановлением правительства Москвы от 14 июня 1994 г. № 488 решено: одобрить "Основные принципы и подходы в кон¬цепции формирования финансово-промышленных групп в Москве" как одной из организационных форм экономического партнерства органов государственной власти с товаропроизводителями, банка¬ми и товаропроводящей сетью в целях активизации товарного производства, расширения рынка и восстановления инновационно-ин¬вестиционного процесса; утвердить перечень приоритетных для Москвы направлений деятельности финансово-промышленных групп при их формировании; утвердить формы экономического партнерства органов государственного управления Москвы при создании финансово-промышленных групп, виды льгот и форм сти¬мулирования, предоставляемых правительством Москвы в преде¬лах его компетенции; создать при правительстве Москвы Межве¬домственную комиссию по содействию организации и рассмотре¬нию предложений по формированию финансово-промышленных групп (одновременно утверждено положение о Межведомственной комиссии).
Возможности правового регулирования субъектов Российской Федерации четко ограничены двумя правилами. Во-первых, оно может иметь место в пределах предметов ведения и полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации Конституцией РФ, конституциями и уставами самих субъектов, а также догово¬рами (естественно, при их наличии), заключенными между феде¬ральными органами государственной власти и органами государ¬ственной власти субъектов Российской Федерации. Во-вторых, нор¬мативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить федеральному законодательству.
Наконец, свою деятельность регулируют сами финансово-про¬мышленные группы через локальные правовые акты. К числу пос¬ледних относятся уставы, разрабатываемые и принимаемые участ¬никами финансово-промышленной группы, договор о создании финансово-промышленной группы и другие договоры, заключае¬мые между ее участниками. Но и для локального нормотворчества установлены существенные ограничения: договорами могут регу¬лироваться только те отношения, которые не урегулированы Фе¬деральным законом о финансово-промышленных группах, други¬ми нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов.
Рассмотрение нормативно-правовой основы финансово-про¬мышленных групп приводит к выводу: государство более полно и жестко регулирует все общественные отношения по поводу созда¬ния, функционирования и прекращения деятельности финансово-промышленных групп по сравнению с иными объединениями пред¬принимателей. Такой курс не только целесообразен, но и крайне необходим, исходя из той роли, которую надлежит играть финан¬сово-промышленным группам в настоящем — в выходе из кризи¬са — и в будущем — поступательном движении нашей экономики.
4. Уяснение нормативно-правовой основы финансово-промыш¬ленных групп позволяет обратиться к содержательному раскры¬тию юридических составляющих понятия финансово-промышлен¬ной группы. Это необходимо сделать тем более, что в научной ли¬тературе последнее трактуется подчас не точно — не полно и одно¬сторонне. Так, утверждается, что "финансово-промышленная группа есть совокупность юридических лиц, действующих как основное и дочерние общества, полностью или частично объединивших свои материальные и нематериальные активы на основе договора о со¬здании финансово-промышленной группы*". Верно здесь только то, что финансово-промышленная группа действительно представля¬ет собой совокупность юридических лиц. Но данная совокупность юридически и организационно оформляется в виде двух совер¬шенно различных типов.
* Экономические реформы и инвестиционная политика. М., 1996. С. 176.
Первый тип финансово-промышленных групп составляют юридические лица, действующие как основное и дочерние общест¬ва. Такие группы образуются крайне редко. Дело в том, что ны¬нешнее законодательство, определяющее статус и взаимосвязи по¬добных обществ, создает все необходимые правовые предпосылки для интеграции их усилий на любом участке предприниматель¬ской деятельности. Вспомним, что согласно ст. 105 ГК РФ хозяйст¬венное общество признается дочерним, если другое (основное) хо¬зяйственное общество или товарищество в силу преобладающего участия в его уставном капитале либо в соответствии с заключен¬ным между ними договором, либо иным образом имеет возмож¬ность определять решения, принимаемые таким обществом.
На что нужно сразу обратить внимание в процитированном законоположении? Дочерние организации всегда имеют органи¬зационно-правовую форму одного из обществ (с ограниченной или дополнительной ответственностью, акционерного). Основной же организацией бывает не только общество, но и товарищество в любой организационно-правовой форме — полное или на вере (коммандитное). Что касается финансово-промышленной группы, то совокупность ее юридических лиц составляет лишь связку, в которую входят общества. Хозяйственное товарищество не мо¬жет быть здесь основной организацией. Другими словами, если основным является хозяйственное товарищество, то создавать со своими дочерними обществами финансово-промышленную груп¬пу оно не вправе.
Нормы ст. 105 ГК РФ однозначно регулируют также вопросы гражданско-правовой ответственности во взаимоотношениях основ¬ного и дочерних обществ. Поэтому создание финансово-промыш¬ленных групп первого типа диктуется не интересами внутренних отношений между основным и дочерними обществами, а скорее преимуществами, льготами, которые по действующему законода¬тельству предоставляются финансово-промышленным группам и о которых будет сказано ниже.
Второй тип финансово-промышленных групп есть тоже со¬вокупность юридических лиц. Но соединяются они между собой на принципиально иной юридической базе. Ею служит договор о со¬здании финансово-промышленной группы, по которому юридичес¬кие лица полностью или частично объединяют свои материальные или нематериальные активы. Этот тип финансово-промышленных групп называется системой участия.
Цели объединения юридических лиц могут быть самыми раз¬личными, а именно: технологическая или экономическая интегра¬ция для реализации инвестиционных и иных проектов и программ, направленных на повышение конкурентоспособности и расшире¬ние рынков сбыта товаров и услуг, повышение эффективности производства, создание новых рабочих мест. Важно с самого нача¬ла определить в договоре ясные и конкретные цели, что создает твердую правовую почву для выбора средств достижения целей и обеспечения единства действий в использовании средств на пути к целям.
5. Двум различным типам финансово-промышленных групп соответствуют и особые виды их участников. Не требует дополни¬тельных комментариев первый тип финансово-промышленной груп¬пы, участниками которой признаются основное и дочерние обще¬ства. Они могут образовывать финансово-промышленную группу уже в силу самого факта их функционирования в таком качестве.
Значительно сложнее обстоит дело с участниками финансово-промышленной группы второго типа. Ими, прежде всего, призна¬ются юридические лица, подписавшие договор о создании финансово-промышленной группы. Однако не любая совокупность юри¬дических лиц, подписавших договор и пожелавших полностью или частично объединить на его условиях свои материальные и нема¬териальные активы, вправе претендовать на статус финансово-промышленной группы. Потенциальные и действующие участники финансово-промышленной группы подразделяются на два вида. Их условно можно назвать участниками обязательными и инициатив¬ными. К обязательным относятся юридические лица, без которых закон запрещает создание финансово-промышленной группы. Обя¬зательные участники, в свою очередь, делятся на два подвида: организации, действующие в сфере производства товаров и услуг, и банки или иные кредитные организации. С сожалением следует констатировать, что в число обязательных участников не включе¬ны научно-исследовательские подразделения, что, несомненно, сни¬жает экономический и социальный потенциалы финансово-промыш¬ленных групп.
Круг инициативных участников, т. е. тех, которые не назва¬ны среди обязательных, практически ничем не ограничен. Важно только подчеркнуть, что в состав финансово-промышленной груп¬пы могут входить не только коммерческие, но и некоммерческие организации, в том числе иностранные. В частности, участниками финансово-промышленной группы могут быть инвестиционные ин¬ституты, негосударственные пенсионные и иные фонды, страховые организации, участие которых обусловлено их ролью в обеспечении инвестиционного процесса в финансово-промышленной группе.
Вместе с тем, в отношений участников отдельных видов уста¬новлены некоторые предварительные условия их вхождения в финансово-промышленные группы. Государственные и муниципаль¬ные унитарные предприятия могут быть участниками финансово-промышленной группы в порядке и на условиях, определяемых собственником их имущества. Дочерние хозяйственные общества и предприятия могут входить в состав финансово-промышленной группы только вместе со своим основным обществом (унитарным предприятием-учредителем).
Есть всего только два запрета на участие в финансово-про¬мышленной группе. Первый состоит в том, что в ее состав не могут входить общественные и религиозные организации (объединения). Запрет вызван несовместимостью целей последних с целями фи¬нансово-промышленных групп.
Второй запрет распространяется на всех возможных участни¬ков финансово-промышленных групп — обязательных и потенци¬альных: не допускается их вхождение более чем в одну финансо¬во-промышленную группу. Приведенный запрет вызывает почти единодушную критику специалистов — и теоретиков, и практиков. Немотивированным представляется, в частности, запрет в отноше¬нии коммерческих банков. Общеизвестно выстраданное веками весь¬ма разумное правило для предпринимателей: "Не кладите яйца в одну корзину". В данном же случае Закон предписывает им посту¬пать прямо наоборот, инвестировать свои капиталы только в "одну корзину", именуемую финансово-промышленной группой. Тем са¬мым увеличивается риск предпринимательской деятельности ком¬мерческих банков и соответственно снижается их интерес органи¬зационно связывать себя с какой-то конкретной группой. Кроме того, запрет без видимых причин лишает коммерческий банк, вхо¬дящий в какую-либо финансово-промышленную группу, возмож¬ности вкладывать имеющиеся у него свободные средства в дру¬гие финансово-промышленные группы на правах их участников. А это уже противоречит интересам не только самих коммерчес¬ких банков, но и искусственно препятствует образованию новых финансово-промышленных групп, развитию предпринимательст¬ва в целом.
Своеобразное место среди участников финансово-промышлен¬ной группы второго типа занимает ее центральная компания. Та¬кой участник не известен финансово-промышленным группам пер¬вого типа, о чем ошибочно утверждается иногда в научной литера¬туре. Там такая отдельная организация просто не нужна. Между основным и дочерними обществами независимо от наличия финан¬сово-промышленной группы происходит постоянный обмен инфор¬мацией, их контакты опираются на сложившиеся устойчивые пра¬вила взаимоотношений, в ходе которых решающее слово остается за основным обществом. Оно, в частности, выполняет и все функ¬ции по управлению финансово-промышленной группой в случае создания таковой.
Ничего подобного нет в финансово-промышленной группе второго типа. Ее участники, а их число порой достигает нескольких десятков, до вхождения в одну группу в лучшем случае были связаны гражданско-правовыми договорными отношениями. Не имели они над собой и никаких общих управленческих струк¬тур, ни один из участников не обладал полномочием легитимно влиять на деятельность других участников группы. Действующее ныне законодательство не позволяет функции управления общи¬ми делами группы передавать одному из ее участников — так называемой головной организации. Все это вполне логично под¬вело к необходимости иметь в составе участников финансово-промышленной группы особый субъект — центральную компа¬нию. Она учреждается самими юридическими лицами, подписав¬шими договор о создании финансово-промышленной группы, для ведения ее общих дел.
6. Раскрытие правовой природы финансово-промышленных групп требует уяснения их места в классификации хозяйствен¬ных организаций, данной Гражданским кодексом РФ. Несомнен¬на коммерческая природа финансово-промышленных групп: из¬влечение прибыли составляет основную цель их деятельности. Однако было бы ошибочным на этом основании относить эти группы к коммерческим организациям, искать среди последних подходящую для них организационно-правовую форму. Граждан¬ский кодекс РФ не оперирует понятием "группа" ни примени¬тельно к коммерческим, ни к некоммерческим организациям. Следовательно, будучи совокупностью юридических лиц (ком¬мерческих и некоммерческих организаций), сама финансово-про¬мышленная группа как целое юридическим лицом не является, а представляет собой специфический субъект предпринимательст¬ва со свойственной только ему структурой управления, внутрен¬них и внешних связей.
7. Финансово-промышленные группы могут быть националь¬ными, т. е. объединяющими только российских юридических лиц, и транснациональными. Статусом транснациональных наделяются финансово-промышленные группы, среди участников которых име¬ются юридические лица, находящиеся под юрисдикцией госу¬дарств — участников Содружества Независимых Государств, имею¬щие обособленные подразделения на территории указанных госу¬дарств либо осуществляющие на их территории капитальные вло¬жения. В случае создания транснациональной финансово-промыш¬ленной группы на основе межправительственного соглашения ей присваивается статус межгосударственной (международной) фи¬нансово-промышленной группы. Особенности создания, деятельнос¬ти и ликвидации межгосударственной финансово-промышленной группы определяются указанными соглашениями. Для участников межгосударственной финансово-промышленной группы националь¬ный режим устанавливается межправительственными соглашения¬ми на основе взаимности.
§ 2. Создание и ликвидация финансово-промышленных групп
1. Создание финансово-промышленных групп идет нарастаю¬щими темпами. Стремление к объединению в финансово-промыш¬ленные группы у юридических лиц заметно возросло после приня¬тия Федерального закона "О финансово-промышленных группах", отменившего ограничения, введенные названным Указом Прези¬дента РФ от 5 декабря 1993 г. Если на 1 января 1994 г. прошли государственную регистрацию 6, на 1 января 1996 г. — 28, то на 1 января 1997 г. — 47 финансово-промышленных групп. Активно формируются региональные группы. В состав действующих фи¬нансово-промышленных групп входят свыше 500 предприятий и организаций, в том числе более 80 финансово-кредитных учреж¬дений, включая коммерческие банки, страховые компании, инвес¬тиционные институты. В группах занято более 3 млн. работников, на их долю приходится свыше 10% валового внутреннего продукта России. Более 100 инициаторов заявили о намерении зарегистри¬ровать себя в качестве финансово-промышленных групп. По оцен¬кам экспертов в перспективе следует ожидать образования в рос¬сийской промышленности примерно 150 мощных групп, сопостави¬мых по размерам с ведущими зарубежными корпоративными объ¬единениями.
Однако поспешность не всегда желательна, а иногда и влечет отрицательные последствия. Недостаточно внимательный подход к созданию финансово-промышленной группы, пренебрежение ин¬дивидуальными особенностями объединяющихся участников при¬вели к появлению таких негативных тенденций, как организация объединений без возникновения реальных собственников и эконо¬мической заинтересованности в общих производственных и фи¬нансовых результатах деятельности; дополнительное изъятие ка¬питала из промышленности в сферу более выгодных краткосроч¬ных операций; усиление монополизации производственной, финан¬совой и торговой деятельности, завышение цен на конечную про¬дукцию финансово-промышленных групп и др.
Наряду с узаконенными государственной регистрацией дей¬ствуют неформальные, фактические финансово-промышленные группы, представленные десятками объединений-концернов, хол¬дингов и тому подобных форм интеграции банковского, промыш¬ленного и торгового капиталов. Они не имеют официального стату¬са финансово-промышленной группы, хотя функционируют по ее правилам. К ним относят, например, "Лукойл" — нефтяной кон¬церн с вертикальной интеграционной структурой: от добычи неф¬ти до ее сбыта; "Альфа-цемент" — холдинг с горизонтальными отношениями. Российское акционерное общество "Газпром" обес¬печивает производство и транспортировку около 94% газа, постав¬ляемого российским потребителям, расположенным в зоне единой системы газоснабжения, при сохранении единой, вертикально и горизонтально интегрированной структуры газовой промышлен¬ности России. В состав Российского акционерного общества "Газ¬пром" входят в качестве дочерних компаний предприятия, зани¬мающиеся геологоразведкой и бурением скважин, обустройством газовых месторождений, комплектацией и снабжением, машино¬строением и приборостроением для нужд газовой промышленнос¬ти и другими видами деятельности. Такая структура "Газпрома" в условиях экономического спада позволила сохранить стабильность функционирования отрасли, надежное газоснабжение потребите¬лей и поступление крупных экспортных доходов в бюджет страны. Но в данном учебнике речь идет только о формальных, узаконен¬ных финансово-промышленных группах.
2. В настоящее время отчетливо наблюдается встречное дви¬жение к созданию финансово-промышленных групп стран, входя¬щих в СНГ. Руководители и предприниматели государств, бывших республик СССР, постепенно убеждаются в том, что транснацио¬нальные финансово-промышленные группы — наиболее короткий и эффективный путь к восстановлению существовавших прежде единого экономического пространства и единого рынка. По их об¬щей инициативе формируется международная нормативно-право¬вая основа учреждения и функционирования транснациональных финансово-промышленных групп. Начало этому процессу положил подписанный 24 сентября 1993 г. главами государств — участни¬ков СНГ (кроме Украины) Договор о создании Экономического союза, ст. 12 которого гласит: "Договаривающиеся Стороны содействуют созданию совместных предприятий, транснациональных производ¬ственных объединений, сети коммерческих и финансово-кредит¬ных учреждений и организаций*. Конкретизируя положения дан¬ного Договора, главы правительств всех стран СНГ 15 апреля 1994 г. подписали обширное "Соглашение о содействии в создании и раз¬витии производственных, коммерческих, кредитно-финансовых, страховых и смешанных транснациональных объединений"**.
* БМД, 1995, № 1. Январь. С. 3—11.
** БМД, 1994, № 10. Октябрь. С. 17—19.
Обратим внимание лишь на некоторые нормативно-правовые аспекты Соглашения: транснациональные объединения являются юридическими лицами по законодательству государства места их регистрации; статус филиалов (отделений) и представительств транснациональных объединений определяется в учредительных документах в соответствии с законодательством государства мес¬тонахождения филиалов (отделений) и представительств; порядок оценки финансовых, материальных ресурсов и имущества, вноси¬мых учредителями в уставный фонд транснациональных объеди¬нений, определяется по согласованию между ними; уставный фонд транснациональных объединений формируется на согласованных учредителями условиях путем объединения их финансовых, мате¬риальных ресурсов и имущества; порядок распределения прибыли и возмещения убытков транснациональных объединений опреде¬ляется их учредительными документами; взаимоотношения пред¬приятий, входящих в транснациональные объединения, с соответ¬ствующим бюджетом государства их местонахождения определя¬ются законодательством этого государства; инвестиционная дея¬тельность транснациональных объединений, включая деятельность с привлечением капитала из третьих стран, осуществляется в со¬ответствии с законодательством государства, на территории кото¬рого производятся соответствующие вложения, и договорами, за¬ключенными между сторонами, о сотрудничестве в области инвес¬тиционной деятельности и о взаимной защите инвестиций.
На основе рассмотренного Соглашения уже заключено несколь¬ко соглашений о формировании транснациональных финансово-промышленных групп между правительствами России, Казахста¬на, Белоруссии, Узбекистана и Киргизии. Так, в соглашении Пра¬вительства РФ и Правительства Киргизской Республики об основных принципах создания финансово-промышленных групп перспективными (приоритетными) направлениями создания транс¬национальных финансово-промышленных групп названы: произ¬водство цветных и драгоценных металлов, выпуск комплектующе¬го оборудования для кораблестроения, радиоэлектронное приборо¬строение.
Однако создание транснациональных финансово-промышлен¬ных групп идет крайне медленно. Их не минула укоренившаяся в СНГ недисциплинированность, когда многие сотни соглашений, заключенных его участниками по самым различным вопросам, не реализуются вовсе или исполнение идет "черепашьими шагами". Первая транснациональная финансово-промышленная группа с участием частных и государственных структур стран СНГ появи¬лась в 1995 г. Ею стала "Интеррос", созданная на базе российских и казахстанских предприятий*. Позднее список пополнился всего несколькими транснациональными финансово-промышленными группами. В их число входят "Международные моторы", охватив¬шая 44 крупных российских и украинских предприятия авиастро¬ения; "Нижегородские автомобили", в которой участвуют предпри¬ятия Белоруссии, Украины, Киргизии, Таджикистана и Молдавии, а также Латвии, не являющейся членом СНГ; "Точность", куда наряду с российскими вошли предприятия Украины и Белоруссии.
* См.: постановление Правительства РФ "О межгосударственной финан¬сово-промышленной группе "Интеррос" от 10 июля 1995 г. № 688 // СЗ РФ, 1995, № 29, ст. 2808.
Причины медлительности — разные, начиная с боязни "им¬перских устремлений" России. Однако одна из серьезных причин — нестыковка национальных законодательств, подчас создающая труд¬но преодолимые препятствия к объединению в одной финансово-промышленной группе юридических лиц — предпринимателей раз¬ных стран. Сближению нормативно-правовой основы создания и деятельности транснациональных финансово-промышленных групп послужит принятие 17 февраля 1996 г. Межпарламентской Ассам¬блеей государств — участников СНГ унифицированного с россий¬ским законом рекомендательного законодательного акта "О фи¬нансово-промышленных группах*".
* Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи госу¬дарств — участников СНГ. СПб.,-1996.
Межпарламентская Ассамблея свое решение аргументирова¬ла насущной необходимостью восстановления и развития коопера¬ционных связей между хозяйствующими субъектами в целях об¬легчения условий создания перспективных форм организации и управления производством, направленных на преодоление суще¬ствующего разрыва экономических связей между предприятиями стран Содружества. Принятый акт Межпарламентская Ассамблея направила государствам — участникам СНГ для использования при разработке национального законодательства.
3. Работа по созданию финансово-промышленной группы яв¬ляется комплексной, затрагивающей деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, промышленных предприятий, научно-исследовательских институтов, конструкторских бюро, финансово-кредитных учреждений, разнообразных коммерческих структур. При этом создатели финансово-промышленной группы должны решить ряд проблем. К основным из них относятся: под¬бор заинтересованных потенциальных участников, нахождение способов гармонизации их экономических интересов в рамках со¬вместной деятельности; формирование единой взаимоприемлемой стратегии поведения на товарных рынках; формирование доста¬точного начального капитала; разработка эффективного механиз¬ма наращивания собственного капитала; выбор оптимальных форм и методов руководства совместной деятельностью.
Создание финансово-промышленной группы осуществляют один или несколько инициаторов, заинтересованных в наличии такой группы. Во избежание напрасной траты времени, сил и средств инициаторам следует предварительно тщательнейшим об¬разом изучить экономическую и социальную целесообразность на¬личия предполагаемой финансово-промышленной группы, всесто¬ронне продумать концепцию ее формирования и деятельности.
Следующие ответственные шаги — поиск и отбор участников группы, соответствующих подготовленной инициаторами концеп¬ции. Как показывает опыт действующих в России финансово-про¬мышленных групп, состав участников может быть самым разнооб¬разным, учитывающим этапы полного цикла воспроизводства, фи¬нансовый и научно-производственный потенциалы предприятий, их роль в овладении конкретными сегментами рынка. Финансово-промышленные группы различаются по формам производственной интеграции (вертикальная, горизонтальная, конгломерат); отраслевой принадлежности (межотраслевые, отраслевые); масштабам де¬ятельности (международные, республиканские, региональные); сте¬пени диверсификации (многопрофильные, монопрофильные). Участ¬ники финансово-промышленной группы обычно объединяются вокруг промышленного предприятия, научно-исследовательской или кон¬структорской организации, коммерческого банка, торговой фирмы.
Практика создания российских финансово-промышленных групп выработала три основных варианта поиска потенциальных участников группы. Первый вариант — поиск в обстановке широ¬кой гласности. Информация о намерении создать финансово-про¬мышленную группу направляется заранее не просчитанным юри¬дическим лицам. Воспользоваться ею и предложить себя в качест¬ве участника группы может любой желающий. Высокую результа¬тивность демонстрирует распространение информации через сред¬ства массовой информации. Второй вариант — закрытый поиск. Инициаторы направляют персональные приглашения заранее оп¬ределенным юридическим лицам. Содержащаяся в приглашении информация может составлять коммерческую и служебную тайны. В третьем варианте сочетаются элементы первых двух. Напри¬мер, поиск инициативных участников проводится открыто, а обя¬зательных — по закрытым каналам.
При любом варианте сопровождающая поиск информация должна включать сведения, дающие представление о целях и пред¬мете создаваемой группы, а также о вкладе, который предстоит внести в ее деятельность каждому из участников. Конкретные участ¬ники из числа претендентов, заявивших о готовности войти в фи¬нансово-промышленную группу, отбираются путем выявления и оценки организационно-правовой формы юридического лица и форм собственности, на основе которых оно действует, его технико-эко¬номических показателей, финансового состояния, кредиторской и дебиторской задолженностей и других данных в зависимости от целей создания и предмета проектируемой финансово-промыш¬ленной группы.
Дальше начинается самое трудное — разработка юридичес¬ких документов и проведение иных акций, необходимых для обра¬зования и государственной регистрации группы. В первую оче¬редь — это подготовка текста договора о создании финансово-про¬мышленной группы. Договор не требуется для финансово-промыш¬ленных групп первого типа, образуемых в составе основного и до¬черних обществ. К существенным условиям договора относятся: наименование финансово-промышленной группы; порядок и усло¬вия учреждения центральной компании финансово-промышленной группы как юридического лица в определенной организационно-правовой форме, уполномоченного на ведение дел финансово-про¬мышленной группы; порядок образования, объем полномочий и другие условия деятельности совета управляющих финансово-про¬мышленной группы; порядок внесения изменений в состав участ¬ников финансово-промышленной группы; объем, порядок и условия объединения активов; цель объединения участников; срок дей¬ствия договора. Другие условия договора о создании финансово-промышленной группы устанавливаются участниками, исходя из целей и задач финансово-промышленной группы и в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Конкретное содержание договора есть плод творческих раз¬мышлений участников финансово-промышленной группы. Заметим только, что при определении организационно-правовой формы цент¬ральной компании следует руководствоваться предписанием п. 2 ст. 11 Федерального закона о финансово-промышленных группах, устанавливающим: центральная компания финансово-промышлен¬ной группы, как правило, является инвестиционным институтом. В этом качестве прежде всего выступает банк. Тем самым сам Закон подчеркивает особую значимость финансов в деятельности созда¬ваемых групп. Допускается учреждение центральной компании финансово-промышленной группы и в форме хозяйственного об¬щества, а также ассоциации, союза.
После подписания договора надлежит учредить предусмотрен¬ную им центральную компанию. Учреждают ее все участники дого¬вора. При создании финансово-промышленной группы первого типа совершения особых акций по учреждению центральной компании не требуется. Здесь в силу Закона центральной компанией в отно¬шениях с дочерними обществами выступает основное общество.
Государственная регистрация вновь учрежденной централь¬ной компании финансово-промышленной группы осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством Рос¬сийской Федерации для регистрации юридических лиц. Это озна¬чает, в частности, необходимость подготовки учредительных доку¬ментов, соответствующих организационно-правовой форме цент¬ральной компании, определенной в договоре о создании финансо¬во-промышленной группы.
При разработке устава центральной компании целесообразно обратить внимание на особенности ее положения в структуре фи¬нансово-промышленной группы. Устав, во-первых, должен опре¬делять предмет и цели деятельности центральной компании и, во-вторых, соответствовать условиям договора о создании финансо¬во-промышленной группы. Следовательно, независимо от того, в какой организационно-правовой форме учреждается центральная компания, она как юридическое лицо обладает специальной право¬способностью. Сказанное обязывает разработчиков устава привес¬ти в нем возможно более полный и исчерпывающий перечень граж¬данских прав и обязанностей центральной компании в рамках, очертанных договором о создании финансово-промышленной группы. Это в последующем исключит ситуации, когда центральная компа¬ния под давлением складывающихся обстоятельств будет вынуж¬дена выходить за пределы своей правоспособности.
Вот как, например, определены в соответствии с договором цели и предмет деятельности одной из первых российских финансово-промышленных групп "Сокол", объединившей 15 предприятий Воронежской, Костромской, Курской и Свердловской областей. Предприятия производят полупроводниковые приборы, видеомаг¬нитофоны, персональные электронно-вычислительные машины, генераторы переменного тока, передвижные электростанции, ре¬зинотехнические изделия, синтетические каучуки, химволокна, полиэфирные смолы; выполняют строительные и некоторые дру¬гие работы. Основными целями и предметом деятельности группы признаны: реализация конверсионных программ, направленных на удовлетворение потребностей промышленности России и ее насе¬ления в высококачественной, в том числе, импортозамещающей продукции; осуществление инвестиционной и финансовой деятель¬ности, в том числе, путем создания собственных банковских, ин¬вестиционных и страховых структур, включая инвестиционные фон¬ды; ускорение насыщения рынка высококачественными товарами народного потребления, услугами и продукцией производственно-технического назначения; ускорение внедрения научно-техничес¬ких достижений; содействие наиболее полному удовлетворению потребностей народного хозяйства в промышленной продукции, товарах и услугах; выпуск конкурентоспособной, а также импор¬тозамещающей продукции (работ и услуг); создание мобильного, ориентированного на рынок производства сельскохозяйственной продукции, кооперирующего снабжение, сбыт и переработку своей продукции; более полное и эффективное использование местных сырьевых и трудовых ресурсов; улучшение торговли товарами народного потребления на основе изучения спроса.
Не менее трудное дело — подготовка организационного про¬екта создаваемой финансово-промышленной группы. Организаци¬онный проект есть пакет документов, представленный централь¬ной компанией финансово-промышленной группы в полномоч¬ный государственный орган и содержащий необходимые сведе¬ния о целях и задачах, инвестиционных и других проектах и программах, предполагаемых экономическом, социальном и дру¬гих результатах деятельности группы, а также иные сведения, необходимые для принятия решения о регистрации финансово-промышленной группы. Исчерпывающий объем требований к ор¬ганизационному проекту финансово-промышленной группы уста¬навливается Правительством РФ.
Качество документов, входящих в организационный проект, нередко вызывает серьезные нарекания и на длительное время задерживает официальное оформление финансово-промышленной группы. Наиболее распространенными недостатками являются не¬удовлетворительная разработка общей концепции создания груп¬пы, показателей ее инвестиционных и производственных программ, необоснованные технико-экономические расчеты, претензии на получение максимально допустимых льгот и иных мер государст¬венной поддержки, пренебрежение социальными и экологически¬ми аспектами предстоящей совместной деятельности.
Обязательный компонент подготовительной работы по созда¬нию финансово-промышленной группы — получение заключения федерального антимонопольного органа. Этот орган проводит пред¬варительный контроль с целью недопущения монополистической деятельности вследствие объединения субъектов предприниматель¬ства в проектируемую финансово-промышленную группу. Анти¬монопольный контроль позволяет избежать возникновение под "крышей" финансово-промышленных групп крупных монопольных структур и отрицательных последствий для развития конкурен¬ции в случае выхода их на товарный рынок.
В новом законодательстве не предусмотрены формальные анти¬монопольные меры, подобные тем, что были в Положении о финан¬сово-промышленных группах и порядке их создания, утвержден¬ном Указом Президента РФ от 5 декабря 1993 г. № 2096, — огра¬ничение числа входящих в группу предприятий, занятых на них работников и др. Это несколько усложнило работу федеральных антимонопольных органов, но зато сделало ее более творческой и эффективной. Не связанные цифровыми и тому подобными фор¬мальными предписаниями, они в состоянии с позиции антимоно¬польного законодательства изучить и учесть все последствия — и позитивные, и негативные, — которые может вызвать на внутрен¬нем и внешнем рынках создание проектируемой финансово-про¬мышленной группы.
В отличие от ГК РФ антимонопольное законодательство вы¬деляет в качестве участников регулируемых им общественных от¬ношений не только коммерческие и некоммерческие организации различных организационно-правовых форм, но и "группу лиц" — совокупность юридических или юридических и физических лиц. Для этого необходимо, чтобы группа представляла устойчивое об¬разование и осуществляла скоординированные конкретные дейст¬вия в сфере предпринимательства. Типичным примером подобной совокупности и является финансово-промышленная группа. Соот¬ветственно при образовании финансово-промышленной группы фе¬деральный антимонопольный орган подвергает антимонопольной экспертизе не только юридических лиц — потенциальных участ¬ников группы, но и всю финансово-промышленную группу как со¬вокупность этих лиц.
Возможность проявлений монополизма, обусловленная созда¬нием финансово-промышленной группы, зависит не только от це¬лей и задач самой группы, но и, главным образом, от характера деятельности ее участников. Более реальна угроза монополизма при объединении в одной группе предприятий одной отрасли или производящих однородную продукцию — нефть, каменный уголь, железную руду, электрическую энергию и т. п. Межотраслевые фи¬нансово-промышленные группы, напротив, могут способствовать развитию свободной конкуренции.
Практика Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства показывает, что, участвуя в регулировании процесса создания финансово-промышленных групп, оно исходило из необходимости целенаправленного формирования, как правило, не менее трех финансово-промышленных групп на одном федеральном (региональном) товарном рынке и наличия на нем конкуренции. В 1996 г. комитетом выданы заключения о соот¬ветствии антимонопольному законодательству 53 финансово-про¬мышленным группам. Например, получили .заключения в легкой промышленности — финансово-промышленные группы "Консор¬циум "Русский текстиль", "Текстильный холдинг Яковлевский", "Русская меховая корпорация"; в машиностроении — финансово-промышленные группы "Сибагромаш", "РОССА-ПРиМ", "Специ¬альное транспортное машиностроение", "АВИКО-М", "ТОЧНОСТЬ"; в производстве и переработке продовольственных товаров — фи¬нансово-промышленные группы "Беловская", "Зерно-Хлеб-Мука", "Каменская агропромышленная финансовая группа", "Центр-Регион"; в производстве химических материалов и оборудова¬ния — финансово-промышленные группы "Формаш", "Интерхимпром", "Арамиды и технологии".
Вместе с тем, экспертиза материалов по созданию финансово-промышленной группы "Росвагонмаш" выявила возможные отри¬цательные последствия для развития конкуренции вследствие кон¬центрации в ее составе всех железных дорог и предприятий, зани¬мающих монопольное положение в некоторых секторах транспорт¬ного машиностроения. Министерству путей сообщения РФ было предложено дополнительно рассмотреть состав участников, необ¬ходимых для разработки совместных инвестиционных проектов и программ, включаемых в организационный проект формирования финансово-промышленной группы "Росвагонмаш".
3. Совокупность юридических лиц, образующих финансово-промышленную группу, приобретает статус финансово-промыш¬ленной группы по решению полномочного государственного органа о ее государственной регистрации. Для государственной регистра¬ции центральная компания финансово-промышленной, группы пред¬ставляет в полномочный государственный орган наряду с уставом, организационным проектом и заключением антимонопольного ор¬гана следующие документы: заявку на создание финансово-про¬мышленной группы (по форме, установленной Правительством РФ); нотариально заверенные копии свидетельства о регистрации, уч¬редительных документов, копии реестров акционеров (для акцио¬нерных обществ) каждого из участников, включая центральную компанию финансово-промышленной группы; нотариально заве¬ренные и легализованные учредительные документы иностранных участников. В случае необходимости Правительством РФ могут быть установлены дополнительные требования по составу представляе¬мых документов.
Решение о государственной регистрации финансово-промыш¬ленной группы принимается на основе экспертизы представлен¬ных документов полномочным государственным органом. Полно¬мочный государственный орган вправе запрашивать по докумен-там финансово-промышленной группы экспертные заключения других организаций, специалистов, органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.
По результатам рассмотрения документов финансово-промышленной группы (с учетом экспертных заключений) полномочный государственный орган в двухмесячный срок со дня представления ему документов принимает одно из следующих решений: об отказе в регистрации финансово-промышленной группы; о возврате документов финансово-промышленной группы на доработку; о регистрации финансово-промышленной группы.
Отказ в регистрации или возврат документов группы на доработку сопровождается письменным объяснением причин полномочного государственного органа. В случае принятия полномочным государственным органом необоснованного решения, а также в случае нарушения им сроков рассмотрения документов финансово-промышленной группы его действия могут быть обжалованы в суд.
Невольно возникает вопрос: чем вызваны столь сложные процедуры государственной регистрации — проведение проверок, экспертиз и т.п.? Ведь что объединять и на каких условиях, как потом делить получаемую прибыль — забота самих юридических лиц, решивших объединиться в одной финансово-промышленной группе. Они же разделят и неблагоприятные последствия, если, скажем, разработают неудачные концепцию или организационный план. Внешне привлекательным выглядит даже уведомительный, а не разрешительный порядок государственной регистрации. Ответ на вопрос прост: факт государственной регистрации порождает важные правовые последствия в виде льгот и преимуществ, предоставляемых государством узаконенной финансово-промышленной группе. Поэтому и необходимо государственное "сито", отсеивающее тех претендентов, которые, не видя перспектив экономического роста, стремятся использовать участие в финансово-промышленной группе только как средство получения льгот и преимуществ, не утруждая себя налаживанием эффективного производства.
Зарегистрированная финансово-промышленная группа включается в государственный реестр финансово-промышленных групп. Государственный реестр представляет собой единый банк данных, созданный полномочным государственным органом и содержащий необходимые сведения о государственной регистрации всех финансово-промышленных групп. Состав сведений и структура государственного реестра финансово-промышленных групп определяются Правительством РФ.
Положение о порядке ведения государственного реестра финансово-промышленных групп Российской Федерации Правительство РФ утвердило постановлением от 22 мая 1996 г. № 621* Положением определены состав сведений, структура и единый на всей территории Российской Федерации порядок ведения государственного реестра финансово-промышленных групп РФ на основе Единого государственного реестра предприятий и организаций всех форм собственности и хозяйствования. Ведение реестра, осуществляемое полномочным государственным органом, означает внесение в него сведений о создании финансово-промышленной группы с присвоением ей регистрационного номера и изъятие из реестра сведений о ликвидированной группе.
* СЗ РФ, 1996, № 22, ст. 2699.
Внесение в реестр сведений о создании финансово-промышленной группы подтверждается выдачей свидетельства о внесении в государственный реестр финансово-промышленных групп. Свидетельство выдается полномочным государственным органом и является официальным документом. Оно содержит полное наименование группы с обязательным включением в него слов "финансово-промышленная группа" и указанием ее статуса (транснациональная или межгосударственная). Срок действия свидетельства неограничен. В случае утери свидетельства полномочный государственный орган выдает его дубликат на основе имеющихся у него документов. При ликвидации финансово-промышленной группы свидетельство возвращается на архивное хранении.
Изменение условий договора о создании финансово-промышленной группы или состава ее участников подлежит государственной регистрации. Государственная регистрация изменений состава участников финансово-промышленной группы производится полномочным государственным органом также на основании заключения федерального антимонопольного органа путем внесения изменений в реестр.
При изменении существенных условий договора о создании финансово-промышленной группы последняя подлежит повторной государственной регистрации.
К существенным условиям договора относятся: наименование финансово-промышленной группы; порядок и условия учреждения центральной компании финансово-промышленной группы как юридического лица в определенной организационно-правовой форме, уполномоченного на ведение дел финансово-промышленной группы; порядок образования, объем полномочий и другие условия деятельности совета управляющих финансово-промышленной группы; порядок внесения изменений в состав участников финансово-промышленной группы; объем, порядок и условия объединения активов; цель объединения участников; срок действия договора. Другие условия договора о создании финансово-промышленной группы устанавливаются участниками, исходя из целей и задач финансово-промышленной группы и соответствия законодательству Российской Федерации. Центральная компания финансово-промышленной группы в случае внесения изменений в свои учредительные документы обязана направить соответствующую информацию в полномочный государственный орган в течение не более 10 дней с даты внесения таких изменений.
В соответствии с действующим законодательством, централь¬ная компания финансово-промышленной группы и сама группа регистрируются различными государственными органами. Цент¬ральная компания — в общем порядке, установленном для юриди¬ческих лиц, а финансово-промышленная группа — полномочным государственным органом. Данное обстоятельство обусловило не¬обходимость обмена определенной информацией между обоими ре¬гистрирующими органами. В наименование центральной компании финансово-промышленной группы после государственной регистра¬ции финансово-промышленной группы включаются слова "цент¬ральная компания финансово-промышленной группы", о чем цент¬ральная компания финансово-промышленной группы уведомляет орган, осуществивший ее регистрацию. Орган, осуществивший ре¬гистрацию центральной компании финансово-промышленной груп¬пы, информирует полномочный государственный орган обо всех изменениях, внесенных в ее учредительные документы.
§ 3. Управление деятельностью финансово-промышленных групп
1. Высший орган управления финансово-промышленной груп¬пы — совет управляющих, включающий представителей всех участ¬ников финансово-промышленной группы. Направление участником финансово-промышленной группы представителя в состав совета управляющих осуществляется решением компетентного органа управления участника финансово-промышленной группы. Компе¬тенция совета управляющих устанавливается договором о созда¬нии финансово-промышленной группы.
Постоянно действующим органом, специально созданным для ведения общих дел финансово-промышленной группы, является ее центральная компания. Центральная компания финансово-про¬мышленной группы в случаях, установленных законодательными актами Российской Федерации и договором о создании финансово-промышленной группы, осуществляет следующие функции:
выступает от имени участников финансово-промышленной группы в отношениях, связанных с ее созданием и деятельностью, и несет ответственность за общие дела группы;
ведет сводные (консолидированные) учет, отчетность и баланс финансово-промышленной группы;
готовит ежегодный отчет о деятельности финансово-промыш¬ленной группы;
выполняет в интересах участников финансово-промышленной группы отдельные банковские операции в соответствии с законо¬дательством Российской Федерации о банках и банковской дея¬тельности.
Иные функции центральной компании по ведению дел финан¬сово-промышленной группы устанавливаются ее уставом и дого¬вором о создании финансово-промышленной группы. Центральная компания вправе создавать свой банк, торговые организации, стра¬ховые и инвестиционные фонды.
2. Особенность финансово-промышленных групп состоит в том, что полномочия их управляющих структур не распростра¬няются на всю жизнедеятельность входящих в группу юридичес¬ких лиц. Управляющее воздействие этих структур имеет свой объект — общую деятельность непосредственно самих групп, ко¬торая ограничена четко очертанными пределами и, как правило, намного уже деятельности, проводимой юридическими лицами — участниками группы в целом. Если, скажем, целью финансово-промышленной группы является производство небольшого круга однородных товаров, то ее участники вносят лишь такую долю собственных активов, которая требуется для достижения этой цели. Соотношение между активами конкретного участника фи¬нансово-промышленной группы, объединенными в группе и оста¬ющимися в его собственности или хозяйственном ведении, слу¬жит показателем возможностей этого участника для самостоя¬тельной деятельности вне финансово-промышленной группы. Таким образом, вхождение в финансово-промышленную группу влечет для ее участника не полную, а лишь частичную потерю самостоятельности в пределах объединенного капитала, необхо¬димого для обеспечения общего интереса участников группы. Соответственно, под деятельностью финансово-промышленной группы понимается деятельность участников, ведущаяся ими в соответствии с договором о создании финансово-промышлен¬ной группы и/или ее организационным проектом при ис¬пользовании обособленных активов.
Наиболее ярко в деятельности финансово-промышленных групп выделяются два аспекта. Первый характеризует граждан¬ско-правовую ответственность участников группы. По обязатель¬ствам центральной компании, возникшим в результате участия в деятельности финансово-промышленной группы, ее участники не¬сут солидарную ответственность. Особенности исполнения соли¬дарной обязанности устанавливаются договором о создании фи¬нансово-промышленной группы.
Второй аспект связан со сводным учетом в финансово-про¬мышленной группе. В случаях и в порядке, установленных законо¬дательством Российской Федерации о налогах, договором о созда¬нии финансово-промышленной группы, ее участники, занятые в сфере производства товаров, услуг, могут быть признаны консоли¬дированной группой налогоплательщиков, а также могут вести свод¬ные (консолидированные) учет, отчетность и баланс финансово-промышленной группы.
Установленная Законом возможность признания всех объеди¬ненных в одну финансово-промышленную группу юридических лиц консолидированной совокупностью с ведением сводных учета, от¬четности и баланса и соответственно рассмотрение их в этой части как единого налогоплательщика открывают широкий простор участникам группы для свободного распоряжения активами и тем са¬мым для снижения себестоимости производимой продукции. Реа¬лизация этой возможности, являющейся по своей сути мерой госу¬дарственной поддержки финансово-промышленной группы, поста¬вила вопрос о соотнесении сводных (консолидированных) учета, отчетности и баланса всей финансово-промышленной группы с учетом, отчетностью и балансом каждого отдельного ее участника. Пределы сводных (консолидированных) учета, отчетности и ба¬ланса определяются объемом активов, объединенных участника¬ми финансово-промышленной группы. При полном слиянии акти¬вов, что бывает редко, сводные учет, отчетность и баланс будут полностью включать учет, отчетность и баланс всех участников группы. Отдельные учет, отчетность и баланс участник финансо¬во-промышленной группы должен вести только в отношении той части собственных активов, которые им используются в деятель¬ности вне группы.
Порядок ведения сводных (консолидированных) учета, отчет¬ности и баланса финансово-промышленной группы определяется Правительством РФ*.
* См.: постановление Правительства РФ от 9 января 1997 г. // СЗ РФ, 1997, № 3, ст. 388.
Ведение сводных (консолидированных) учета, отчетности и баланса финансово-промышленной группы осуществляет ее цент¬ральная компания, учрежденная всеми участниками договора о создании группы или являющаяся по отношению к этим участни¬кам основным обществом, уполномоченным вести общие дела груп¬пы. Сводные (консолидированные) сведения отражают имущест¬венное и финансовое положение финансово-промышленной груп¬пы, а также результаты ее инвестиционной деятельности. При этом показатели активов и пассивов бухгалтерских балансов участни¬ков группы складываются; инвестиционная деятельность группы отражается в целом, инвестиции, направленные участниками груп¬пы в центральную компанию, и средства, внесенные ими в ее ус¬тавный капитал, в отчетность не включаются; не включаются в отчет показатели бухгалтерского баланса и финансовые результа¬ты, отражающие объем реализации товаров (работ, услуг), обяза¬тельства и расчеты между центральной компанией и участниками группы; прибыль и убытки каждого участника группы показыва¬ются в отчете в развернутом виде; показатели финансово-хозяйст¬венной деятельности банков и иных кредитных и страховых орга¬низаций, а также инвестиционных институтов (за исключением центральной компании) в отчет не включаются. При наличии в со¬ставе финансово-промышленной группы двух и более банков или страховых организаций либо инвестиционных институтов состав¬ляются отдельные сводные (консолидированные) отчеты по видам деятельности этих организаций.
§ 4. Финансово-промышленные группы и государство
1. Уже сказанное выше подводит к выводу о том, что государ¬ство играет все возрастающую роль в отношении финансово-про¬мышленных групп. Различные государственные органы сопровож¬дают и плотно опекают весь процесс создания групп, а исходящее от государства законодательство обстоятельно регулирует многие стороны их деятельности. Но управляющее воздействие государ¬ства на финансово-промышленные группы не сводится только к этому, интересы государства здесь значительно весомее.
Финансово-промышленные группы оказались, пожалуй, в числе первых, к которым государство применило метод программного управления. Необходимость реализации программного подхода к созданию финансово-промышленных групп обусловливается вы¬сокой значимостью и приоритетностью проблемы институциональ¬ных и структурных преобразований в экономике на основе интег¬рации финансового и промышленного капиталов, развития отно¬шений по управлению собственностью, а также масштабами и слож¬ностью деятельности по созданию саморазвивающихся организа¬ционно-экономических структур рыночного типа, ориентированных на обновление научно-технического и экспортного потенциалов про¬мышленности Российской Федерации и совместную деятельность предприятий различных форм собственности.
Примечательно, что разработка государственной стратегии проходила в обстановке гласности. При этом предпринимались по¬пытки выявить и учесть общественное мнение. Проект программы "Финансово-промышленные группы", подготовленный всеми заин¬тересованными министерствами и ведомствами Российской Феде¬рации, был опубликован 29 октября 1994 г. в "Российской газете". На момент опубликования проекта было официально зарегистри¬ровано пять финансово-промышленных групп: "Уральские заво¬ды" (г. Ижевск), "Сокол" (г. Воронеж), "Драгоценности Урала" (г. Екатеринбург), "Русхим" (г. Москва), "Сибирь" (г. Новосибирск). Они объединяли 88 организаций, расположенных на территории одиннадцати субъектов Российской Федерации.
Правительство РФ 16 января 1995 г. приняло постановление № 48, которым утвердило Программу содействия формированию финансово-промышленных групп*. Основные задачи Программы — определить главные целевые ориентиры в деятельности органов федерального, отраслевого и территориального управления по фор¬мированию финансово-промышленных групп; обеспечить эф¬фективную координацию и организационно-методическое единст¬во в практической работе инициаторов создания финансово-про¬мышленных групп на всех уровнях управления; содействовать ор¬ганизации сети финансово-промышленных групп в приоритетных направлениях развития промышленности и в регионах; содейство¬вать применению оптимальных организационных форм взаимодей¬ствия предприятий (организаций) различных форм собственности в рамках создаваемых финансово-промышленных групп; обеспе¬чить условия эффективного взаимодействия финансово-промыш¬ленных групп с предприятиями (организациями) малого и средне¬го бизнеса; осуществить реализацию системы мер стимулирования финансово-промышленных групп в финансово-инвестиционной сфере; создать необходимые организационно-экономические усло¬вия для привлечения отечественного коммерческого, а также ино¬странного капитала в промышленность; создать систему комплекс¬ного обеспечения эффективного функционирования финансово-промышленных групп как базисного элемента экономики.
* СЗ РФ, 1995, № 4, ст. 311.
К конкретным предпосылкам, обусловливающим актуальность формирования финансово-промышленных групп в приоритетных для России направлениях развития промышленного комплекса, Правительство РФ отнесло: необходимость соединения процессов приватизации, демонополизации и структурной перестройки про¬мышленности; острую потребность в создании новой системы ин¬вестирования промышленности, в формировании интегрированных структур, способных к саморазвитию в условиях рынка; рост ко¬личества коммерческих банков и торговых фирм, являющихся по¬тенциальными инвесторами промышленности, а также увеличение их финансовых активов; наличие серьезного структурного и фи¬нансово-инвестиционного кризиса в промышленности, особенно в сфере научно-исследовательских и опытно-конструкторских ра¬бот и высоких технологий; необходимость укрепления и обновле¬ния сложившихся технологических цепочек и кооперационных свя¬зей в производстве конкурентоспособной продукции, в том числе государствами — участниками СНГ; сложность и недостаток опы¬та самостоятельного выхода отечественных предприятий на внеш¬ний рынок; потерю значительной доли внутреннего товарного рынка России из-за появления на нем продукции крупных зарубежных, в том числе транснациональных, компаний.
2. Существенное значение для плодотворной работы финансо¬во-промышленных групп имеет система льгот и иных мер под¬держки, предоставляемых им государством. Согласно ст. 15 Феде¬рального закона о финансово-промышленных группах мерами го¬сударственной поддержки их деятельности, устанавливаемыми по решению Правительства РФ, являются: зачет задолженности участ¬ника финансово-промышленной группы, акции которого реализу¬ются на инвестиционных конкурсах (торгах), в объем предусмот¬ренных условиями инвестиционных конкурсов (торгов) инвести¬ций для покупателя — центральной компании той же финансово-промышленной группы; предоставление участникам финансово-промышленной группы права самостоятельно определять сроки амортизации оборудования и накопления амортизационных отчис¬лений с направлением полученных средств на деятельность данной группы; передача в доверительное управление центральной компании финансово-промышленной группы временно закреплен¬ных за государством пакетов акций участников этой финансово-промышленной группы; предоставление государственных гарантий для привлечения различного рода инвестиций; предоставление инвестиционных кредитов и иной финансовой поддержки для реа¬лизации проектов финансово-промышленной группы.
Приведенный перечень является исчерпывающим, что сужа¬ет возможности Правительства РФ проявлять инициативу по ока¬занию своевременной и действенной помощи нуждающимся в ней финансово-промышленным группам. Подобное ограничение феде¬рального Правительства тем более сомнительно, что органам госу¬дарственной власти субъектов Российской Федерации в пределах их компетенции дано право предоставлять дополнительные льготы и гарантии финансово-промышленным группам.
К субъектам государственной поддержки финансово-промыш¬ленных групп Федеральный закон отнес также Центральный банк России. Он может предоставлять банкам — участникам финансо¬во-промышленной группы, осуществляющим в ней инвестицион¬ную деятельность, льготы, предусматривающие снижение норм обязательного резервирования, изменение других нормативов в целях повышения их инвестиционной активности.
В соответствии с Федеральным законом "О финансово-про¬мышленных группах" Президент РФ 1 апреля 1996 г. издал Указ № 443 "О мерах по стимулированию создания и деятельности фи¬нансово-промышленных групп". В целях стабилизации экономики и обеспечения роста промышленного производства, стимулирова¬ния создания и деятельности финансово-промышленных групп Указ развил линию на оказание помощи этим группам. Указом, в част¬ности, предложено: предусматривать в проектах федеральных бюджетов, начиная с 1997 г., средства на финансирование государ¬ственной поддержки финансово-промышленных групп в соответ¬ствии с ежегодно заявляемыми приоритетами в промышленной и социальной политике; оказывать поддержку финансово-промыш¬ленным группам, участвующим в реализации федеральных целе¬вых программ; принимать меры по концентрации собственности в центральных компаниях финансово-промышленных групп, в том числе обеспечивать при необходимости передачу в установленном порядке в доверительное управление центральных компаний за¬крепленных в федеральной собственности пакетов акций участни¬ков финансово-промышленных групп; предоставлять право госу¬дарственным унитарным предприятиям — участникам финансо¬во-промышленных групп — вносить в качестве вклада в уставный капитал центральных компаний недвижимое имущество, находя¬щееся в их хозяйственном ведении и являющееся федеральной собственностью, сдавать центральным компаниям указанное иму¬щество в аренду и отдавать в залог.
Порядок предоставления мер поддержки разрабатывает Пра¬вительство РФ в соответствии с приоритетами в промышленной и социальной политике, заявляемыми им ежегодно одновременно с представлением проекта федерального бюджета на соответствую¬щий год. Оно же отчитывается о результатах применения этих мер при отчете об исполнении федерального бюджета. Участникам меж¬государственной финансово-промышленной группы в порядке и на условиях, установленных Правительством РФ, могут предостав¬ляться таможенные тарифные льготы, предусмотренные Законом РФ "О таможенном тарифе"от 21 мая 1993 г.*, по товарам, переме¬щаемым через границу в рамках деятельности этой финансово-промышленной группы.
* Ведомости РФ, 1993, №,23, ст. 821.
В практике разработки и применения законодательства воз¬ник вопрос: предоставлять льготы и преимущества каждой отдельно взятой финансово-промышленной группе, установить их одинако¬выми для всех групп или идти по пути сочетания того и другого? В частности, внесена рекомендация свести все действующие и вновь образуемые группы в четыре блока в зависимости от задач, реша¬емых при их создании (восстановление прежних и налаживание новых хозяйственных связей, привлечение инвестиционных ресур¬сов и т.п.). В отношении каждого из блоков предложен свой набор льгот и преимуществ*.
* См.: Меньшикова О., Попова Т. Государственная поддержка ФПГ // Экономика и жизнь. 1995. № 33. С. 42.
Безадресная огульная поддержка всех финансово-промышлен¬ных групп представляется нецелесообразной. Более эффективен индивидуальный подход, когда конкретная финансово-промышлен¬ная группа наделяется особыми льготами и преимуществами с уче¬том ее специфики. Данное соображение обусловлено несколькими причинами. Во-первых, различен экономический потенциал финан¬сово-промышленных групп. Во-вторых, неодинаково их значение для народного хозяйства страны, и государство должно иметь ме¬ханизм, поощряющий создание групп, имеющих реальные перспек¬тивы выхода с конкурентоспособной продукцией на внутренний и внешний рынки. В-третьих, финансово-промышленные группы не многочисленны, определение индивидуальных льгот и преимуществ для них не составляет технических трудностей. Надо лишь, чтобы льготы и преимущества были реальными, осязаемыми для потен¬циальных участников группы. Разрабатывать и устанавливать их следует одновременно с прохождением процедур образования и государственной регистрации финансово-промышленной группы. Зачастую же они предоставляются гораздо позднее, когда создан¬ная и зарегистрированная группа оказывается неспособной эффек¬тивно реализовывать свои цели*.
* См., например: постановление Правительства РФ "О мерах государ¬ственной поддержки деятельности финансово-промышленной группы "АтомРудМет" от 21 мая 1996 г. № 624 // СЗ РФ, 1996, № 22, ст. 2697.
3. Нередко государство само в лице своих высших органов власти выступает инициатором образования финансово-промышленных групп. В научной литературе по этому поводу получило распространение выражение "принудительное создание финансо¬во-промышленной группы", когда федеральный орган государст¬венной власти или орган государственной власти субъекта Россий¬ской Федерации принимает решение об объединении в одну финан¬сово-промышленную группу нескольких предприятий и организа¬ций, функционирующих соответственно на базе федеральной собст¬венности или собственности субъекта Российской Федерации.
Порядок и условия участия государственных унитарных пред¬приятий в финансово-промышленной группе определяет собствен¬ник их имущества. Представителем собственника на федеральном уровне могут, в частности, выступать Президент РФ, Правитель¬ство РФ и Мингосимущество России. Постановлением Правитель¬ства РФ от 23 мая 1994 г. № 508* в редакции постановления Пра¬вительства РФ "О координационных и консультативных органах, образованных при Правительстве Российской Федерации" утверж¬ден Порядок проведения экспертизы проектов создания финансо¬во-промышленных групп, представляемых на рассмотрение Пра¬вительства РФ**.
* СЗ РФ, 1994, № 5, ст. 492.
** СЗ РФ, 1996, № 47, ст. 5337.
Данный документ регламентирует проведение предваритель¬ной экспертизы проектов создания групп, формируемых только из государственных федеральных предприятий, учреждений и орга¬низаций, финансируемых из федерального бюджета, а также на основе межправительственных соглашений. Предварительная экс¬пертиза каждого проекта проводится межведомственной эксперт¬ной группой.
Для проведения экспертизы представляются следующие до¬кументы:
заявка на создание финансово-промышленной группы;
перечень участников группы с указанием их полных наиме¬нований, почтовых адресов, организационно-правовых форм и ис¬точников финансирования;
устав (проект устава) предприятия (учреждения, организа¬ции), в наименовании которого предполагается использование сло¬восочетания "финансово-промышленная группа";
учредительный договор или заявка на регистрацию предпри¬ятия, в наименовании которого предполагается использовать сло¬восочетание "финансово-промышленная группа" (проект учреди¬тельного договора или заявка на регистрацию);
проект постановления Правительства РФ о создании финансо¬во-промышленной группы или копия (проект) межправительственно¬го соглашения о создании финансово-промышленной группы и про¬ект постановления Правительства РФ о составе российских участни¬ков финансово-промышленной группы, создаваемой на основе меж¬правительственного соглашения;
сведения об основных видах выпускаемой продукции (выпол¬няемых работах, услугах) участников финансово-промышленной группы и группы в целом в натуральном и стоимостном выраже¬нии по номенклатуре важнейших видов выпускаемой продукции и об их доле на соответствующих (местных и федеральных) товар¬ных рынках (по форме, установленной ГАК России);
сведения о кооперации предприятий (организаций) с указани¬ем конкретных направлений взаимосвязи;
сведения о доле участия (владения акциями) одних участни¬ков группы в уставном капитале других участников группы и группы в целом;
сведения о доле участия (владения акциями) участников груп¬пы и группы в целом в уставном капитале предприятий (организа¬ций) — участников других финансово-промышленных групп, а так¬же иных предприятий и организаций;
сведения о доле государства в уставном капитале предпри¬ятий (организаций) — участников группы и группы в целом;
технико-экономические обоснования целесообразности созда¬ния финансово-промышленной группы.
Межведомственная экспертная группа имеет право получать" от предприятий (организаций) — участников финансово-промышленной группы, а также от соответствующих федеральных органов исполни¬тельной власти, других предприятий и организаций Российской Фе¬дерации дополнительную информацию, необходимую для проведе¬ния экспертизы, по вопросам, находящимся в их ведении.
Экспертиза проектов создания финансово-промышленных групп проводится с обязательным соблюдением конфиденциаль¬ности и обеспечением коммерческой тайны представленных доку¬ментов и материалов (в том числе без права размножения ком¬плекта документов). Межведомственная экспертная группа имеет право привлекать для проведения экспертизы проектные, научно-исследовательские и другие организации, ученых и специалистов. По результатам проведения экспертизы представленных проектов межведомственная экспертная группа принимает заключение, со¬держащее обоснованный вывод о возможности создания конкрет¬ной финансово-промышленной группы. В заключении должны быть указаны сведения о размерах бюджетных средств, выделяемых создаваемой финансово-промышленной группе, порядке их исполь¬зования или отсутствии потребности в них; предоставлении кон¬кретных государственных гарантий для привлечения инвестици¬онных ресурсов или отсутствии необходимости в них.
Госкомимущество России распоряжением № 106-р от 26 ян¬варя 1996 г. утвердил перечень документов, представляемых в Комитет при формировании финансово-промышленной группы. В перечень входят:
заявка о создании и организационный проект финансово-про¬мышленной группы;
проект устава центральной компании с указанием способа ее создания;
договор о создании финансово-промышленной группы;
копии протоколов общих собраний акционеров акционерного общества открытого типа об участии в финансово-промышленной группе;
сведения о доле государственного имущества в уставном капи¬тале предприятия — участника финансово-промышленной группы;
сведения о доле финансово-кредитного учреждения — участ¬ника финансово-промышленной группы;
копия решения полномочного органа, в случае внесения госу¬дарственных пакетов акций приватизированных предприятий, а также иного государственного имущества в виде вкладов (денеж¬ных, имущественных) в уставный капитал центральной компании финансово-промышленной группы;
перечень финансово-промышленных групп, акциями которых владеет создаваемая финансово-промышленная группа;
информация о предприятиях — участниках финансово-про¬мышленной группы, являющихся дочерними хозяйственными об¬ществами;
копия соответствующего межправительственного соглашения с указанием особенностей создания данной финансово-промышлен¬ной группы, в случае формирования транснациональной финансо¬во-промышленной группы.
В государственном акте одновременно с созданием финансо¬во-промышленной группы предусматриваются и меры ее государ¬ственной поддержки. Так, 18 мая 1995 г. Президент РФ издал Указ № 496 "О финансово-промышленной группе "Российский авиаци¬онный консорциум"*. В эту группу вошли пять крупных акционер¬ных обществ, действующих в авиационной промышленности и на воздушном транспорте, и Промстройбанк России. Названным Ука¬зом Президент РФ поручил Правительству РФ принять специаль¬ную программу государственной поддержки указанной группы, предусмотрев возможность предоставления гарантий отечествен¬ным и иностранным инвесторам по инвестиционным проектам, одоб¬ренным Правительством РФ; предоставления акционерным обще¬ствам — инициаторам создания группы — отсрочки уплаты феде¬ральных налогов и сборов; направления в течение трех лет диви¬дендов по акциям акционерных обществ — инициаторов создания группы, закрепленным в федеральной собственности, на финанси¬рование технического перевооружения, реконструкции и расши¬рения производства, развития новой авиационной техники и под¬держания летной годности эксплуатируемых воздушных судов.
* Российская газета. 1995. 24 мая.
4. Влияние государства на финансово-промышленные группы не сводится только к регулированию и поддержке их деятельнос¬ти, а органично включает и государственный контроль. Контроль выражается, с одной стороны, в подотчетности финансово-промыш¬ленных групп государству, проведении по инициативе компетент¬ных государственных органов проверок их деятельности, направлении им запросов и, с другой стороны, в юридико-властном реа¬гировании на результаты рассмотрения отчетов, проверок, ответов на запросы.
На практике контрольно-властные отношения государства с финансово-промышленными группами строятся следующим обра¬зом. Не позднее 90 дней после окончания финансового года цент¬ральная компания финансово-промышленной группы представля¬ет всем ее участникам и полномочному государственному органу отчет о деятельности финансово-промышленной группы по форме, устанавливаемой Правительством РФ, а также публикует указан¬ный отчет. Отчет составляется по результатам проверки деятель¬ности финансово-промышленной группы независимым аудитором. Аудиторская проверка проводится за счет средств центральной компании финансово-промышленной группы.
Полномочный государственный орган вправе не чаще чем один раз в год потребовать текущий отчет о деятельности финансово-промышленной группы и назначить ее аудиторскую проверку. Про¬верка, осуществляемая по инициативе полномочного государствен¬ного органа, проводится за его счет. Участники финансово-про¬мышленной группы обязаны предоставить полномочному государ¬ственному органу по его запросу любую информацию по отдель¬ным вопросам ее текущей деятельности.
По итогам годового или текущего отчета финансово-промыш¬ленной группы полномочный государственный орган обязан при¬нять меры в случаях выявления недостоверной информации в пред¬ставленных документах, уклонения от представления необходи¬мых документов, обнаружения в деятельности финансово-промыш¬ленной группы несоответствия договору о ее создании и организа¬ционному проекту, несоответствия деятельности центральной ком¬пании финансово-промышленной группы ее уставу, злоупотребле¬ния предоставленными правами и мерами поддержки, нарушения законодательства РФ, законодательства субъекта РФ. В зависи¬мости от характера и степени нарушения полномочный государст¬венный орган может предложить участникам финансово-промыш¬ленной группы устранить выявленные недостатки и установить сроки их устранения; обратиться в Правительство РФ, соответст¬вующий орган субъекта РФ с предложением о лишении финансо¬во-промышленной группы всех или части предоставленных ими прав или мер поддержки; принять меры к привлечению к ответст¬венности, установленной законодательством РФ, лиц виновных в его нарушении; обратиться в Правительство РФ с предложением о прекращении действия свидетельства о регистрации финансово-промышленной группы.
О каждом из перечисленных действий полномочный государ¬ственный орган информирует Правительство РФ. По обращению полномочного государственного органа Правительством РФ, орга¬ном государственной власти субъекта РФ принимается соответст¬вующее решение.
Тема 12. Товарные биржи
§ 1. Понятие, значение и нормативно-правовая основа.
§ 2. Учреж¬дение биржи и управление ею.
§ 3. Особенности биржевой тор¬говли.
§ 4. Товарные биржи и государство
§ 1. Понятие, значение и нормативно-правовая основа
1. Биржи играют важную роль в рыночной экономике, пред¬принимательской деятельности как специфическая форма органи¬зации торговли. Отдельные авторы называют их сердцевиной, стержнем экономики, присваивают им другие высокие "титулы". Исторические исследования свидетельствуют, что корни современ¬ных бирж уходят в далекое прошлое — Древний Рим и Древнюю Грецию. Там впервые стали формировать рынки организованной распродажи с фиксированными временем и местом торговли, по¬рядком заключения сделок. В 1531 г. основана старейшая товар¬ная биржа в Антверпене. В начале XVIII в. биржи появились и в России.
При оценке значения бирж необходимо подчеркнуть то обсто¬ятельство, что их никто не "выдумывал", не навязывал волевым решением "сверху". Если же где-то подобное и случалось, то бир¬жи не приживались и прекращали свое существование. Потреб¬ность в такого рода институтах не зависела от субъективного же¬лания людей и государств. Биржи возникли сами, естественным путем как ответ на запросы практики рыночных отношений. Про¬изводитель находится как бы в окружении торговли. Через ее по¬средство закупаются необходимые для производства компоненты (сырье, материалы, энергия и т. п.) и через торговлю же сбываются продукты производства. При этом производитель обычно имеет дело с оптовой торговлей. Рынок и призван создавать благоприятные условия для контактов производителей товаров и их покупателей, потребителей.
Внешне привлекательно выглядит ситуация, когда встреча¬ются сам товаропроизводитель непосредственно с тем, кто нужда¬ется в его товарах. Нет посредников — нет и лишних накладных расходов, значит, меньше себестоимость и, следовательно, ниже цена. Тем самым стимулируются и производитель, и покупатель. Однако в развитых экономических системах подобные ситуации становятся невыгодными и потому имеют место нечасто. Постоян¬ный самостоятельный поиск одной стороной путей сбыта своего товара, а другой — выгодных продавцов товаров отвлекает их от главного в своей деятельности — налаживания конкурентоспособ¬ного производства, умелого использования в предпринимательстве приобретаемых товаров, что в целом не способствует устойчивости экономики. Поэтому посредник (один или несколько) есть неиз¬бежная фигура в экономических связях. Роль такого посредника и призвана играть биржа.
Возникновение бирж, как мы видим, вызвано потребностями развития и производства, и торговли, и потребления.
При этом динамика бирж почти зеркально отражает динами¬ку экономики: прогресс в экономическом развитии вызывает аде¬кватные позитивные изменения в биржевой торговле и, напротив, спад, всякого рода деформации в народном хозяйстве ведут к от¬рицательным последствиям в биржах, спаду или полному прекра¬щению биржевой торговли.
2. Биржа — слово не русское и в буквальном переводе озна¬чает "кошелек". Она исстари служила не только местом купли-продажи собственно товаров (вещей), но также иных находящихся в рыночном обороте ценностей. Наряду с товарными известны ва¬лютные и фондовые биржи (о них см. тему о ценных бумагах). Самостоятельное место занимают биржи труда — государствен¬ные учреждения, где на постоянной основе осуществляется посред¬ничество между работниками и работодателями в целях поддер¬жания занятости, устранения безработицы: ведется учет тех, кто ищет работу, и оказывается содействие в трудоустройстве.
В данной теме речь пойдет только о товарных биржах — ор¬ганизациях, формирующих оптовый рынок путем организации и регулирования биржевых торгов. Она не касается также междуна¬родных товарных бирж, представляющих оптовый рынок несколь¬ких государств. Международные товарные биржи есть особая раз¬новидность постоянно действующего рынка, где совершаются круп¬ные сделки по купле-продаже биржевых товаров. Их ежегодный оборот по всем видам операций оценивается в 3,5—4 трлн. долл. Важнейшие центры международной биржевой торговли находятся в США, Англии и Японии. На их долю приходится около 98% меж¬дународного биржевого оборота. Обращает на себя внимание чрез¬вычайно высокая концентрация биржевой торговли. Например, Лон¬донская фьючерсная и опционная биржа "ФОКС" обслуживает 75% биржевой торговли в Англии. В США биржевые сделки соверша¬ются в основном на шести товарных биржах.
3. Биржам и биржевой торговле присущи определённые пре¬имущества. Обобщенно они демонстрируют их как наиболее демо¬кратичную, по сравнению с другими, форму общения продавцов и покупателей. Главная отличительная черта бирж и биржевой тор¬говли — не стихийный, спонтанный, а организованный, регули¬руемый характер складывающегося и функционирующего здесь рынка. Во-первых, торговля на биржах производится в виде глас¬ных публичных торгов. Это значит, что биржа доступна для всех, кто нуждается в сбыте или покупке определенного товара. Сам процесс купли-продажи происходит открыто, спор, конкурентная борьба идут в присутствии, на глазах буквально всех участников торгов по принципу: пусть победит сильнейший. Все желающие могут получить нужную им информацию, например о количестве заключенных сделок и о складывающихся на бирже ценах. Такие процедуры сводят до минимума или даже полностью исключают какие бы то ни было махинации, злоупотребления, корыстный сго¬вор и другие негативные явления. Во-вторых, биржевая торговля производится в заранее установленные время и месте. Это значит, что все, кто намерен принять участие в торгах, могут заблаговре¬менно подготовиться к ним, учесть свои материально-финансовые возможности, просчитать все могущие возникнуть там варианты, подготовить ответные шаги, адекватные ходу торгов. В-третьих, биржа сама устанавливает правила торгов, которые по мере на¬копления опыта совершенствуются, обновляются и обогащаются с тем, чтобы в максимальной мере отразить интересы тех, кто при¬дет на биржу в качестве продавцов, покупателей и иных участни¬ков биржевой торговли.
4. История и нынешнее состояние товарных бирж России ха¬рактеризуются и драматичностью, и противоречивостью. Первая товарная биржа была учреждена Петром I в Петербурге (1703 г.). Долгое время она бездействовала. Лишь через сто с лишним лет, в 30—40-е годы XIX в. появились товарные биржи в некоторых дру¬гих российских городах. По-настоящему биржевое дело разверну¬лось после реформы 1861 г., отменившей крепостное право. К 1914 году работало 115 бирж. С началом первой мировой войны биржи были закрыты. В январе 1917 г. они открылись снова, но через месяц были опять закрыты.
Сразу после окончания гражданской войны в первые же ме¬сяцы нэпа биржи стихийно, при отсутствии каких-либо норматив¬ных актов новой власти, стали возобновлять свою деятельность. 23 августа 1922 г.. вышло постановление Совета труда и обороны, узаконившее эту инициативу. В 1925 г. уже насчитывалась 101 то¬варная биржа, а в 1926 г. их уже было 114. Биржи создавались как негосударственные организации, но при строгом контроле за ними. Государство регистрировало биржи и давало заключение об их ликвидации, осуществляло надзор за деятельностью, проводило текущие проверки, получало сведения о товарообороте бирж. В феврале 1930 г. биржи были ликвидированы.
Возродились товарные биржи в России с началом нынешних реформ экономики. Пик биржевой торговли пришелся на 1991 г. Вызвано это было столкновением двух встречных интересов. Во-первых, с разрушением государственной вертикали, в управлении экономикой, а позднее и с распадом СССР многие предприятия утратили гарантированные рынки сбыта, потеряли прежних парт¬неров. На складах скопились неиспользуемые готовая продукция, сырье, материалы и другие товары. Их было выгоднее реализовать по свободным рыночным, а не по действовавшим параллельно с ними государственно-регулируемым ценам, которые были намного ниже рыночных. Такую возможность как раз и предоставляли бир¬жи. Во-вторых, советской экономике, по сравнению с формировавшейся рыночной экономикой, которой всегда не хватает денег, был присущ качественно иной недостаток — наличие свободных де¬нежных средств у предприятий при возрастающем дефиците то¬варов, в результате чего денежный спрос постоянно превышал предложение в виде готовой продукции, а также различных ком¬понентов производства. Предприятия, получив самостоятельность в распоряжении финансами, спешили воспользоваться открывшейся возможностью отоварить имеющуюся денежную массу, приобрес¬ти необходимые им товары. Для них биржа также стала удобным местом для удовлетворения этих потребностей.
Встречные интересы потенциальных продавцов и покупате¬лей "легли" на добротное материальное и кадровое обеспечение. В СССР повсеместно действовала сеть государственных органов и оптовых баз материально-технического снабжения системы Гос¬снаба. В прежнем виде они реформируемой экономикой оказались не востребованы и прекратили свою деятельность. На базе многих из них стали создаваться товарные биржи, вобравшие в себя и имущество, и организационную структуру, и кадры прежнего Гос¬снаба. Географическое расположение бирж обычно соответствовало территории, ранее обслуживаемой госснабовскими организациями.
Быстрому развертыванию бирж способствовала также прак¬тика, наработанная при советской власти, особенно в последние годы ее существования, проведения ярмарок. Ярмарки отличаются от бирж тем, что проводятся нерегулярно, эпизодически, обычно раз в год, например весенние, осенние, зимние ярмарки. Да и орга¬низационно они обеспечиваются иначе. Вместе с тем ярмарки род¬нит с биржами гласность, публичность торговли. Предметом за¬ключаемых сделок, как правило, являются не привезенные на яр¬марку конкретные товары, а их образцы, описания.
Первая биржа в современной России — Московская товарная биржа зарегистрирована 19 мая 1990 г. За ней быстро последовали другие, многие из которых заслуженно превратились в общегосу¬дарственные центры торговли. Примечательным было создание не только крупных всероссийских бирж и бирж субъектов Россий¬ской Федерации, но также многочисленных местных, действовав¬ших в масштабе района, города. В отдельных небольших городах имелось по несколько бирж. К середине 1991 г. было официально зарегистрировано 110 бирж, а к концу года, по подсчетам специа¬листов, их насчитывалось около 500 — больше, чем во всех осталь¬ных странах мира, вместе взятых. Однако торговля на многих бир¬жах напоминала традиционные сделки купли-продажи на оптовом рынке. На продажу выставлялись лишь товары, реально достав¬ленные на биржу. Реализовывались мелкосерийные партии и даже единичные товары, товары в "одном экземпляре". В биржевых опе¬рациях применялись не денежные расчеты, а использовался то¬варный бартер — просто менялся товар на товар.
В 1992 г. наметился резкий спад биржевой активности. Насту¬пило время напомнить о себе известному принципу "Мавр сделал свое дело — Мавр может уходить". Биржи в основном выполнили выпавшую на них миссию. Это было вызвано тем, что цены на подавляющее большинство товаров перестали быть предметом го¬сударственного регулирования; свободные цены, цены договорен¬ности оказалось возможным устанавливать помимо бирж. С помо¬щью бирж между хозяйствующими субъектами были восстановле¬ны прежние экономические связи или налажены новые. Надоб¬ность в биржах, как месте встречи с потенциальными партнерами, отпала. Услуги бирж приводили лишь к дополнительным ненуж¬ным расходам. В результате интерес к биржам утратили как това¬ропроизводители, так и покупатели. Ряд бирж, не выдержавших конкуренции с более крупными и сильными, разорялись и ликви¬дировались или переходили под покровительство последних — сливались с ними, становились их филиалами и т. д. Большинство же их реорганизовались в обыкновенные торговые дома и торгово-розничные предприятия. Эта эволюция вполне объяснима конкрет¬но-историческими условиями, в которых формировался российский товарный рынок. По оценке специалистов, существующее ныне ко¬личество реально функционирующих товарных бирж вполне спо¬собно обеспечить не только потребности национальной экономики, но и по меньшей мере стран ближнего зарубежья. Наряду с бир¬жами активно развиваются другие формы организованной торгов¬ли —- конкурсы, аукционы, ярмарки. Таким образом, всего за не¬сколько лет товарные биржи России прошли путь от возникнове¬ния и быстрого роста к спаду активности, а затем к проведению нормальной биржевой торговли с преобладанием в ней типично биржевых сделок.
4. Становление и развитие бирж, как и решение многих дру¬гих социально-экономических и политических вопросов в России последних лет, происходило в условиях отсутствия адекватной нор¬мативно-правовой основы, в значительной мере стихийно. Норма¬тивно-правовая основа формировалась на ходу, с заметным отста¬ванием от потребностей рынка. Первый нормативный акт — Вре¬менное положение о деятельности товарных бирж в РСФСР было утверждено Советом Министров РСФСР постановлением от 20 мар¬та 1991 г. №161*. Положение состояло из 13 небольших статей, а его текст занимал менее полутора страниц. В нем констатирова¬лась необходимость создания товарных бирж, а государственные органы обязывались оказывать содействие их образованию. Учре¬дителями бирж могли выступать предприятия, организации и от¬дельные граждане, а также органы государственного управления. Биржевая деятельность подлежала лицензированию. Вот, собст¬венно, и все.
* СПП РСФСР, 1991, № 13, ст. 170.
Ныне нормативно-правовая основа деятельности товарных бирж представляет собой довольно-таки стабильную систему, со¬стоящую из трех групп актов.
Первая — акты общего характера. Они распространяют свое действие на всех участников рыночных, предпринимательских от¬ношений, в том числе биржи. К ним относятся Конституция РФ, земельное, налоговое, трудовое и другое законодательство.
Вторую группу составляют законы и иные правовые акты, относящиеся только или преимущественно к биржам. Основопола¬гающее значение здесь имеет Закон "О товарных биржах и бир¬жевой торговле" от 20 февраля 1992 г.* В июне 1992 г.**, апреле 1993 г.***, мае 1995 г.****, июле 1997 г.***** в него вносились изменения и дополнения. Некоторые нормативные акты, регулирующие статус бирж и биржевую торговлю, изданы Президентом РФ и Прави¬тельством РФ, а также министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти.
* Ведомости РФ, 1992, № 18, ст. 961.
** Ведомости РФ, 1992, № 34, ст. 1966.
*** Ведомости РФ, 1993, № 22, ст. 790.
**** СЗРФ, 1995, № 26, ст. 2397.
***** СЗРФ, 1997, № 30, ст. 3595.
В третью группу входят нормативные акты, принимаемые и вводимые в действие самой биржей. Биржам предоставлено право самостоятельно разрабатывать учредительные документы, прави¬ла биржевой торговли, типовые договоры, положения о своих струк¬турных подразделениях и другие внутренние документы. Это — локальные акты, они обязательны для участников биржевой тор¬говли и работников данной биржи.
Несколько обособленное место в нормативно-правовой основе товарных .бирж и биржевой торговли занимают обычаи делового оборота, которые в соответствии со ст. 5 ГК РФ также участвуют в регулировании предпринимательской деятельности. Именно бир¬жи прежде всего имеют все необходимые условия для их форми¬рования и деловой практической проверки. Складывающиеся и закрепляющиеся на бирже обычаи делового оборота в последую¬щем фиксируются в различных локальных актах биржи, а наибо¬лее удачные из них позднее получают всеобщее распространение в предпринимательстве.
5. Первые нормативные акты устанавливали одинаковый пра¬вовой режим функционирования всех бирж, их подразделение на товарные, фондовые и валютные не делалось. На товарных бир¬жах производилась торговля как собственно товарами, так и цен¬ными бумагами. В настоящее время товарные биржи вправе торго¬вать ценными бумагами лишь при наличии специального разреше¬ния (лицензии) на этот вид торговли. Фондовые отделы, где орга¬низуется торговля ценными бумагами, должны быть обособлены на товарных биржах структурно. На отношения, связанные с дея¬тельностью фондовых и валютных бирж, фондовых и валютных секций (отделов, отделений) товарных, товарно-фондовых и универсальных бирж, не распространяется действие Закона "О товар¬ных биржах и биржевой торговле".
Сами товарные биржи по объему и содержанию деятельности неодинаковы. При их классификации на виды, кроме территори¬ального признака (международные, всероссийские, региональные и т. п.), принимается во внимание номенклатура предметов бирже¬вой торговли. Есть биржи универсальные, товарные, товарно-сы¬рьевые, электронные, вторичных ресурсов, нефтяные, лесные, стро¬ительных материалов, аграрно-промышленные, аграрные, продо¬вольственные, зерновые, военно-промышленные. Сначала преоб¬ладали универсальные биржи, которые вели торговлю по широко¬му кругу разнообразных товаров. К середине 1991 г. общее их чис¬ло достигло 85%. Так, на Московской товарной бирже действовали аграрно-промышленная секция, анерго-химическая секция, секция металлов, секция строительных материалов, секция приватизируе¬мой собственности, фондовый отдел, компьютерная секция. В каж¬дой из секций велась торговля по многим группам товаров. Сейчас преобладает тенденция к специализации бирж по группам одно¬родных товаров, например по каменному углю, нефтепродуктам.
Гражданский кодекс РФ все вещественные материальные цен¬ности, предназначенные для продажи и обмена, объединил одним родовым понятием "товар". К товарам относятся готовая продук¬ция, сырье, энергия, предметы личного бытового потребления и производственно-технического назначения, поставки для государ¬ственных нужд и т. д. Как следствие, членение бирж по номенкла¬туре предметов биржевой торговли не имеет особого правового значения. Оно сохранило значимость лишь как ориентир для пред¬принимателей, нуждающихся в посредничестве бирж.
Товарная биржа может иметь филиалы и другие обособлен¬ные подразделения, учреждаемые в соответствии с законодатель¬ством. Биржи могут создавать союзы, ассоциации и иные объеди¬нения. Функционирует Межрегиональный биржевой союз, объеди¬няющий наиболее активные биржи страны — Межреспубликан¬скую универсальную товарную биржу, Московскую товарную бир¬жу и др. Широко распространены региональные (территориаль¬ные) объединения. Организационное сближение бирж идет и по специализации. В частности, по несколько десятков бирж входят в союз "Агробиржа" и объединение бирж "Лесное кольцо". Цель по¬добных объединений — координация деятельности бирж, защита интересов их членов, осуществление общих программ, в том числе организация совместных торгов.
Вместе с тем законодательство, отражая антимонопольную направленность формируемой российской рыночной экономики, предупреждает возникновение на товарных биржах могуществен¬ных конгломератов, которые представляли бы опасность для раз¬вития рынка на принципах конкуренции, свободной состязатель¬ности его участников. Запрещаются создание биржевых объедине¬ний, заключение соглашений и действия бирж, если это противоречит требованиям антимонопольного законодательства, влечет за собой устранение либо ограничение конкуренции в биржевой тор¬говле.
6. Товарные биржи обладают статусом юридического лица со всеми присущими ему признаками, начиная с наличия обособлен¬ного имущества. Однако биржи четко выделены из числа других юридических лиц. Сделано это путем введения ограничений при использовании слов "биржа" и "товарная биржа" в наименованиях коммерческих и некоммерческих организаций. Последние, а также их филиалы и иные подразделения, если они не отвечают требова¬ниям, предъявляемым законом к правоспособности и содержанию деятельности товарной биржи, не имеют права на организацию биржевой торговли, использование в своем названии слов "биржа" или "товарная биржа" и не подлежат государственной регистра¬ции под наименованиями, включающими эти слова в любых соче¬таниях.
Однако возникает непростой вопрос: являются ли биржи ком¬мерческими или некоммерческими организациями. Он был в цент¬ре дискуссии при воссоздании бирж в современной России, споры продолжаются и поныне. К сожалению, четкого законодательного разрешения этот вопрос не получил. Закон "О товарных биржах и биржевой торговле" принят, как отмечалось, 20 февраля 1992 г. К тому времени уже более года действовал Закон "О предприятиях и предпринимательской деятельности" (декабрь 1990 г.), устано¬вивший организационно-правовые формы предприятий. Однако Закон о товарных биржах не дал никаких ориентиров на то, в каких организационно-правовых формах необходимо (желательно, возможно) создание бирж. Выбор оставлен на усмотрение самих учредителей. Никаких сведений на этот счет не содержит также ГК РФ.
В принципе, по определению, сложившемуся в мировой прак¬тике, товарные биржи должны относиться к некоммерческим орга¬низациям. Ведь биржи работают не ради своей собственной выго¬ды. Их создают лица, заинтересованные в организации высококон¬курентной торговли, выявлении объективного соотношения между спросом и предложением на рынке. Другими словами, их призва¬ние — обслуживать участников биржевой торговли, удовлетворять их потребности, возникающие в ходе подготовки и осуществления торговли, снижать затраты при заключении сделок. Поэтому вы¬зывает возражение безоговорочное утверждение о том, что "бир¬жевая деятельность представляет собой самостоятельную форму коммерческой деятельности с целью получения прибыли*".
* Биржевая деятельность. М., 1995. С. 7.
Однако в России с самого начала пошли по другому пути: по¬давляющее большинство бирж пожелали учредиться именно в ка¬честве коммерческих организаций— товариществ (обществ) с ог¬раниченной и дополнительной ответственностью, акционерных обществ и т. п. В 1990—1992 гг. некоммерческими организациями были менее 3% бирж. После спада биржевого бума многие из ком¬мерческих бирж, начиная с 1993 г., сами, по собственной инициа¬тиве реорганизовывались в некоммерческие организации. Очевид¬на целесообразность введения дополнения в Закон "О товарных биржах и биржевой торговле" и официально для всех товарных бирж определить одинаковый статус некоммерческой организации.
Но уже сейчас биржи не есть обычные коммерческие органи¬зации. С одной стороны, Закон предусматривает возможность вы¬платы членам биржи дивидендов, если они предусмотрены ее уч¬редительными документами. Распределение прибыли между уч¬редителями (участниками) есть признак коммерческой организа¬ции (см. ст. 50 ГК РФ). С другой стороны, действующим законода¬тельством введены ограничения, которые не позволяют биржам отвлекаться от главного дела, ради которого они созданы, ставить свои предпринимательские интересы выше интересов обслужива¬емых ими участников биржевой торговли. Биржа не может осу¬ществлять торговую, торгово-посредническую и иную деятельность, непосредственно не связанную с организацией биржевой торговли. Биржа не вправе также осуществлять вклады, приобретать доли (паи), акции предприятий, учреждений и организаций, если ука¬занные предприятия, учреждения и организации не ставят целью осуществление деятельности, непосредственно связанной с орга¬низацией и регулированием биржевой торговли. Это позволяет сде¬лать вывод о том, что и теперь биржи, которые учреждены как коммерческие организации, наделены не общей, а специальной правоспособностью.
§ 2. Учреждение биржи и управление ею
1. На товарную биржу распространяется общий порядок уч¬реждения юридических лиц с особенностями, присущими ей как организации, формирующей оптовый рынок. Учредителями товар¬ной биржи могут быть либо только граждане, или только юриди¬ческие лица, либо сообща граждане и юридические лица. Упоми¬навшееся выше Временное положение о деятельности товарных бирж в РСФСР (1991 г.) не содержало никаких ограничений, каса¬ющихся возможных учредителей бирж. Более того, оно, в частнос¬ти, как бы побуждало органы государственного управления высту¬пать учредителями этих новых экономических структур. Закон о товарных биржах и биржевой торговле внес в эту область сущест¬венные коррективы, установив некоторые запреты. Теперь в уч¬реждении биржи не могут участвовать высшие и местные органы государственной власти и управления. Запрет обусловлен причи¬нами, выявившимися уже в самые первые месяцы функциониро¬вания товарных бирж с участием органов государственной власти и управления. Слияние последних с отдельно взятыми хозяйству¬ющими субъектами приводило к тому, что в биржевых операциях таких товарных бирж нередко использовались финансы соответ¬ствующих государственных бюджетов, т. е. средства налогопла¬тельщиков. Далее, к "своим" биржам органы государственной власти и управления часто принимали протекционистские меры, предо¬ставляя им разного рода преимущества. Наконец, внутри самих товарных бирж права учредителей — негосударственных органи¬заций фактически оказывались ограниченными по сравнению с уч¬редителями — органами государственной власти и управления. Все это вместе взятое вело к нарушению исходного принципа рыноч¬ной экономики о равенстве участников предпринимательских от¬ношений.
Сходными причинами объясняется и запрет на участие в уч¬реждении товарных бирж физических лиц, которые в силу закона не могут осуществлять предпринимательскую деятельность. К числу таких лиц относятся, например, должностные лица органов госу¬дарственной власти и государственного управления.
В учреждении товарных бирж не могут участвовать также банки и иные кредитные организации, получившие в установлен¬ном порядке лицензию на осуществление банковских операций; страховые и инвестиционные компании и фонды. Этот запрет вы¬зван тем, что учреждение биржи кредитными организациями и другими крупными финансовыми субъектами способно привести к их монополии в биржевой торговле, превращению товарных бирж в центры монополизации экономики.
Не могут быть учредителями товарных бирж также общест¬венные, религиозные и благотворительные объединения (органи¬зации) и фонды. Запрет обусловлен тем, что цели и характер дея¬тельности данных организаций и фондов чужды деятельности то¬варных бирж и биржевой торговле.
Закон о товарных биржах и биржевой торговле ввел приме¬нительно к учредителям товарных бирж еще одно интересное ог¬раничение. Доля каждого учредителя биржи в ее уставном капи¬тале не может превышать 10%. Отсюда следует, что менее десяти не может быть и число самих учредителей. Запрет направлен на предупреждение монополизации биржевой деятельности. Иное оз¬начало бы допустимость сосредоточения биржевой торговли в ру¬ках узкой группы лиц, которые как предприниматели могли бы злоупотреблять своим исключительным (преобладающим) положе¬нием в структуре товарной биржи.
2. Учредителей необходимо отличать от других членов товар¬ной биржи. Общее у них то, что членами биржи могут быть как юридические, так и физические лица. К возможным членам биржи установлены те же самые запреты, что и к ее учредителям. Члена¬ми товарной биржи не вправе быть органы государственной влас¬ти и управления и должностные лица, доля одного члена биржи в ее уставном капитале не должна превышать 10% и т. д. Из этих запретов сделано лишь одно исключение. Банковские и иные кре¬дитные организации, не имея права на членство в товарных биржах, вместе с тем могут быть членами фондовых и валютных сек¬ций (отделов, отделений) товарных бирж.
Помимо запретов, которые в равной мере распространяются на учредителей и членов товарной биржи, в отношении последних введены еще дополнительные запреты. Членами биржи не могут быть служащие данной или какой-либо другой товарной биржи; предприятия, учреждения и организации, если их руководители (заместители их руководителей или руководители их филиалов и других обособленных подразделений) являются служащими дан¬ной биржи.
Принципиальное же отличие учредителей от членов товар¬ных бирж состоит в том, что учредители проводят всю подготови¬тельную работу по созданию биржи: разрабатывают учредитель¬ные документы, утверждают их, обеспечивают государственную регистрацию биржи. Члены же биржи приходят на все готовое, когда биржа уже учреждена и начала функционировать.
Этим объясняется тот факт, что для членов биржи, являю¬щихся ее учредителями, уставом биржи могут предусматриваться особые права и обязанности на бирже вне сферы биржевой торгов¬ли. Сказанное касается прав учредителей на участие в управле¬нии биржей, размеров выплачиваемых им дивидендов и т. п. Ука¬занные права предоставляются учредителям не более чем на три года с момента государственной регистрации биржи, после чего они как члены биржи полностью уравниваются с остальными ее членами — не учредителями. Однако льготы учредителям не долж¬ны распространяться на биржевую торговлю. В биржевой торговле государство гарантирует равенство прав учредителей и других чле¬нов биржи.
Членство на бирже возникает в порядке и на условиях, уста¬новленных учредительными документами биржи. Обычно прием новых членов осуществляют исполнительные органы биржи — со¬веты, правления и др. Членство подтверждается соответствующим документом, выдаваемым биржей. Отказ биржи утвердить в член¬стве, равно как и решение об исключении члена биржи или о при¬остановке членства по основаниям, не предусмотренным уставом биржи, могут быть обжалованы в суд.
Члены биржи имеют право участвовать в биржевой торговле; участвовать в принятии решений на общих собраниях членов бир¬жи, а также в работе других органов управления биржей — в соответствии с положениями, установленными в учредительных документах, и другими правилами, действующими на бирже; по¬лучать дивиденды, если они предусмотрены учредительными до¬кументами биржи.
Возможности членов биржи по участию в ее деятельности, в том числе торговле, нередко дифференцируются. На товарных бир¬жах допустимы две категории ее членов: полные члены — с пра¬вом на участие в биржевых торгах во всех секциях (отделах, отде¬лениях) биржи и на определенное учредительными документами биржи количество голосов на общем собрании членов биржи и на общих собраниях членов секций (отделов, отделений) биржи; не¬полные члены — с правом на участие в биржевых торгах в соот¬ветствующей секции (отделе, отделении) и на определенное учре¬дительными документами биржи количество голосов на общем со¬брании членов биржи и общем собрании членов секции (отдела, отделения) биржи.
3. Набор учредительных документов, необходимых для пред¬ставления при государственной регистрации товарных бирж, за¬висит от организационно-правовой формы биржи. Если в качестве организационно-правовой формы избрано общество с ограничен¬ной или дополнительной ответственностью, то создатели биржи обязаны заключить учредительный договор и подготовить устав, который сами же и утверждают. Если общество учреждает одно лицо, то и учредительный документ у него один — устав. Учреди¬тельным документом биржи в форме акционерного общества слу¬жит устав.
Устав же является учредительным документом при создании бирж в любых организационно-правовых формах, относящихся к некоммерческим организациям. Для бирж — некоммерческих ор¬ганизаций наиболее подходящи, думается, три организационно-правовые формы: объединения юридических лиц (ассоциации и союзы), для создания которых необходимы учредительный дого¬вор и устав; некоммерческие партнерства и автономные неком¬мерческие организации, для создания которых достаточно одного устава. Учредители (участники) некоммерческих партнерств, а так¬же автономных некоммерческих организаций вправе заключить и учредительный договор. Соответствующие документы и представ¬ляются при государственной регистрации бирж.
Таким образом, учредительным документом, обязательным для бирж всех организационно-правовых форм, является устав. Ос¬новные параметры содержания устава, независимо от организаци¬онно-правовой формы, унифицированы и предписаны Законом о товарных биржах и биржевой торговле. В уставе товарной биржи должны быть определены структура управления и органы контро¬ля биржи, их функции и правомочия, порядок принятия решений; размер уставного капитала; перечень и порядок формирования постоянных фондов; максимальное количество членов биржи; по¬рядок приема в члены биржи, приостановки и прекращения член¬ства; права и обязанности членов биржи и других участников бир¬жевой торговли; порядок разрешения споров между участниками биржевой торговли по биржевым сделкам, деятельности биржи, ее филиалов и других обособленных подразделений.
Товарная биржа регистрируется в общем порядке, предус¬мотренном для государственной регистрации субъектов предпри¬нимательской деятельности. Однако государственная регистрация сама по себе еще не дает права бирже на проведение торговли. Биржевая торговля может осуществляться только на основе специального разрешения — лицензии. Процедуры выдачи, аннули¬рования и приостановления действия лицензий на организацию биржевой торговли определяются Положением о порядке лицен¬зирования деятельности товарных бирж на территории Россий¬ской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 24 февраля 1994 г. № 152*.
* САПП, 1994, № 10, ст. 787.
Лицензия выдается Комиссией по товарным биржам при Го¬сударственном антимонопольном комитете РФ. Для получения ли¬цензии в Комиссию предоставляются следующие документы: за¬явление по форме, утвержденной Правительством РФ; устав то¬варной биржи; учредительный договор или заявка на регистрацию либо иной соответствующий документ, если он предусмотрен при создании товарной биржи; свидетельство о государственной реги¬страции товарной биржи; правила биржевой торговли; документ, подтверждающий внесение в уставный капитал товарной биржи не менее 50% объявленной суммы; документ, удостоверяющий право пользования соответствующим помещением для проведения тор¬гов; список учредителей и распределение между ними долей (в процентах) в уставном капитале товарной биржи с указанием для физических лиц их должностей по всем местам работы.
Комиссия принимает решение о выдаче лицензии в течение двух месяцев со дня подачи заявления со всеми необходимыми документами. Она вправе отказать в выдаче лицензии в случае представления ненадлежащим образом оформленных документов, а также их несоответствия требованиям законодательства Россий¬ской Федерации и возвратить указанные документы заявителю для переоформления. Повторное рассмотрение документов осущест¬вляется Комиссией в течение одного месяца со дня получения но¬вого заявления на выдачу лицензии. Решение Комиссии об отказе в выдаче лицензии товарная биржа вправе обжаловать в судебном порядке.
При принятии решения о выдаче лицензии Комиссия руко¬водствуется заключением экспертизы документов товарной бир¬жи, представленным в письменной форме членом Комиссии, ко¬торому они направлялись на рассмотрение. Вопрос о выдаче ли¬цензии рассматривается Комиссией в присутствии заявителя. Ли¬цензия выдается товарной бирже в одном экземпляре в течение 15 дней после принятия решения. Право на организацию бирже¬вой торговли товарная биржа получает с даты принятия реше¬ния о выдаче лицензии. В случае утраты лицензии товарной бирже выдается на основании имеющихся в Комиссии докумен¬тов дубликат.
Обо всех изменениях в своих учредительных документах и правилах биржевой торговли товарная биржа в течение 15 дней после их принятия должна сообщить в Комиссию. При несоответ¬ствии внесенных изменений нормативным документам, регламентирующим деятельность товарных бирж, Комиссия в месячный срок направляет бирже официальное предписание о приведении учре¬дительных документов в соответствие с нормативными.
Решения об аннулировании или приостановлении действия лицензии принимаются Комиссией в 2-месячный срок на основа¬нии материалов осуществленных финансовыми органами прове¬рок, установивших факты нарушений в деятельности товарной биржи; официальных уведомлений территориальных управлений Государственного антимонопольного комитета РФ, а также госу¬дарственных комиссаров на товарных биржах о фактах наруше¬ний законодательных актов Российской Федерации.
По материалам проверок и официальным уведомлениям Ко¬миссия направляет товарной бирже официальное предписание об устранении отмеченных в них нарушений. Товарная биржа после получения предписания обязана в 3-дневный срок проинформиро¬вать Комиссию о его получении, а в месячный срок — об устране¬нии отмеченных в нем нарушений. При неисполнении товарной биржей в месячный срок официальных предписаний Комиссия направляет материалы в арбитражный суд.
Биржи ликвидируются по их собственной инициативе на ос¬новании решения высшего органа управления биржи, а также по решению суда в порядке и на условиях, предусмотренных законо¬дательными актами Российской Федерации.
4. Управление биржами четко структурировано, строится по классической иерархической схеме. Высшим органом управления биржей является общее собрание членов биржи. Оно обеспечивает реализацию всех прав и обязанностей биржи и ее членов. Так, согласно уставу Международной универсальной биржи вторичных ресурсов, учрежденной как акционерное общество открытого типа, к исключительной компетенции общего собрания было отнесено: изменение и дополнение устава биржи; избрание совета, ревизи¬онной комиссии, дирекции, генерального директора биржи; изме¬нение уставного капитала; создание и ликвидация дочерних пред¬приятий и филиалов; утверждение балансов биржи, отчетов и за¬ключений ревизионной комиссии; утверждение порядка распреде¬ления чистой прибыли; утверждение годовых результатов деятель¬ности биржи; определение видов оплаты вкладов, а также уста¬новление порядка и сроков внесения вкладов в уставный капитал биржи; принятие решения о прекращении деятельности биржи, назначение ликвидационной комиссии, утверждение ликвидаци¬онного баланса.
Собрания могут быть очередными и внеочередными. Очеред¬ные собрания проводятся не реже одного раза в год. Внеочередные созываются в порядке, установленном "учредительными докумен¬тами, например по инициативе исполнительных органов биржи, по требованию определенного числа ее членов.
Структура, компетенция, порядок формирования и деятель¬ности других органов управления определяются внутренними документами самой биржи. Как свидетельствует опыт, в промежут¬ках между общими собраниями роль постоянного органа управле¬ния, ведающего всеми текущими делами биржи, играет избирае¬мый общим собранием биржевой комитет, совет, совет директоров, правление и тому подобный орган. Каждая биржа имеет избирае¬мую общим собранием ревизионную комиссию.
Обширна информационная деятельность товарных бирж. Ог¬раничимся одним примером. Отправной пункт в организации бир¬жевой торговли — выставление биржевого товара на торги. Един¬ственным основанием для этого является заявка участника бир¬жевой торговли. Лишь по заявке товар с торгов снимается. По данным заявкам составляются бюллетени спроса и предложения и т. д. Поэтому целесообразно создание на товарной бирже ин¬формационно-издательского отдела. Необходимая составляющая нормальной работы биржи — материально-техническое и орга¬низационное обслуживание. Надо, в частности, иметь и содер¬жать в образцовом порядке специально оборудованное для целей биржевой торговли помещение, современные средства связи, разнообразные справочные материалы. Как следствие, в структу¬ру многих товарных бирж логично вписывается управление де¬лами. Оно объединяет канцелярию, транспортно-экспедиционную часть, гостиницы, отделы товарных образцов, склады и иные объекты инфраструктуры.
Особые структуры создаются для производства расчетов между участниками биржевой торговли, рассмотрения споров, возникаю¬щих при заключении биржевых договоров, и совершения некото¬рых других операций — по усмотрению учредителей товарной биржи. Об этих структурах подробнее будет сказано в следующем параграфе лекции — "Особенности биржевой торговли".
5. Эффективность товарной биржи напрямую зависит от ее служащих, их квалификации, опыта, знаний. Ими являются фи¬зические лица, не входящие в состав членов или посетителей биржи. Они участвуют в деятельности товарной биржи на основе трудового договора (контракта). Последний по своему содержа¬нию, как правило, нестандартен. В нем определяется своеобразие условий труда применительно к каждому отдельному служаще¬му. Но в любом случае служащим биржи запрещено участвовать в биржевых сделках и создавать собственные брокерские фирмы, а также использовать служебную информацию в собственных интересах.
Среди служащих заметно выделяются маклеры, которые под¬разделяются на три группы. Старший маклер обладает полномо¬чиями вести торги в зале биржевых собраний и контролировать правильность исполнения другими — рядовыми биржевыми мак¬лерами своих обязанностей. Рядовые маклеры также ведут торги в зале биржевых собраний и регистрируют заключаемые на торгах сделки. Есть еще и помощники маклеров, выполняющие вспомога¬тельные функции в зале биржевых собраний.
Товарные биржи, их союзы, ассоциации и иные объединения организуют обучение лиц — будущих служащих бирж. В последу¬ющем служащие регулярно проходят переподготовку на кратко¬срочных курсах, семинарах и иных формах обучения.
§ 3. Особенности биржевой торговли
1. Законодательство выделяет особенности торговли, общие для всех товарных бирж. Наряду с ними каждой бирже присущи свои особенности. Они детерминированы прежде всего тем, что биржа, организуя оптовую торговлю, вправе уточнять содержа¬щиеся в законодательстве общие нормы с учетом конкретных ус¬ловий торговли на данной бирже. Кроме того, биржа может уста¬навливать свои оригинальные правила, которые неизвестны зако¬нам и иным нормативным правовым актам.
2. Рассмотрим сначала общие особенности.
А) Они начинают просматриваться уже с товара, который может быть предметом биржевой торговли. Биржевой товар — это взятый из оборота товар определенного рода и качества, в том числе стандартный контракт и коносамент на указанный товар, допущенный в установленном порядке биржей к бирже¬вой торговле. Он заменимый, определяется не индивидуальными, а родовыми признаками, ему свойственны массовость, делимость, взаимозаменяемость, введение стандартизации. Все это предостав¬ляет неограниченные возможности вести торговлю по образцам, эталонам, описаниям, сводить товар в биржевые единицы — лоты (партии однородного товара). Согласно Закону "О товарных бир¬жах и биржевой торговле" не могут быть биржевым товаром не¬движимое имущество и объекты интеллектуальной собственности, что значительно затруднило работу многих российских бирж, спе¬циализировавшихся на торговле такого рода товарами.
В постановлении Совета Министров — Правительства РФ "О мерах по стимулированию роста организованного товарооборота биржевых товаров через товарные биржи*" от 11 мая 1993 г. № 452 приведен следующий перечень групп биржевых товаров: мясо и мясопродукты, зерно, сахар, нефть и нефтепродукты, лес и лесо¬материалы, хлопок, шерсть, черные металлы, цветные металлы. В мировой практике биржевой торговли насчитывается сейчас около 65 наименований биржевых товаров. Естественно, и перечень групп этих товаров, содержащийся в постановлении Совета Министров — Правительства РФ от 11 мая 1993 г., не является исчерпывающим. В нем приведены лишь группы товаров, наиболее типичные и рас¬пространенные на российских биржах.
* Российские вести. 1993. 25 мая.
По требованию участника биржевой торговли биржа обязана организовать экспертизу качества реальных товаров, реализуемых через биржевые торги.
Б) Общие особенности имеют и биржевые сделки. Биржевой сделкой является договор (соглашение), заключаемый участни¬ками биржевой торговли в отношении биржевого товара в ходе биржевой торговли. В целом правовая природа биржевых сделок та же, что и сделок, заключаемых вне товарных бирж. На них распространяются нормы права о сделках, содержащиеся в части первой ГК РФ. Суть же особенностей сводится к следующему. Бир¬жевые сделки не бывают односторонними, а во всех случаях име¬ют форму гражданско-правового договора (соглашения). Биржевой договор типовой, сродни договору присоединения, разрабатывает¬ся самой товарной биржей. В нем заранее изложено большинство условий. Остаются незаполненными всего несколько пунктов: имя (наименование) покупателя, количество проданного товара и его цена. На оформление такого договора хватает нескольких десятков секунд.
Заключаются сделки только на биржевых собраниях в ходе биржевых торгов. Биржевое собрание — организованная встреча членов биржи, на которой выявляется спрос и предложение на биржевые товары и заключаются сделки между участниками со¬брания непосредственно или через посредников. Предметом сдел¬ки является биржевой товар (см. выше п. 2). Сторонами ее могут выступать лишь участники биржевой торговли. Биржевые сделки нельзя совершать от имени и за счет биржи. Введена обязательная регистрация биржевых сделок. Порядок регистрации и оформле¬ния биржевых сделок устанавливает биржа.
Сделки, совершенные на бирже, но не соответствующие выше¬перечисленным требованиям, не являются биржевыми. Гарантии биржи на такие сделки не распространяются. Биржа вправе при¬менять санкции к участникам биржевой торговли, совершающим небиржевые сделки на данной бирже.
В Законе о товарных биржах дан перечень наиболее типич¬ных сделок, совершаемых на товарной бирже, и раскрыта их сущ¬ность. Всего выделено четыре вида биржевых сделок. Первый вид — сделки, связанные с взаимной передачей прав и обязанностей в отношении реального товара. Второй — форвардные сделки по взаимной передаче прав и обязанностей в отношении реального товара с отсроченным сроком его поставки. Третий — фьючерс¬ные сделки по взаимной передаче прав и обязанностей в отноше¬нии стандартных контрактов на поставку биржевого товара. Чет¬вертый — опционные сделки, связанные с уступкой прав на бу¬дущую передачу прав и обязанностей в отношении биржевого товара или контракта на поставку биржевого товара. Приведен¬ный перечень видов сделок не является исчерпывающим. Биржи в своих внутренних документах могут предусмотреть соверше¬ние также иных сделок в отношении биржевого товара, контрак¬тов или прав.
Законодательная характеристика биржевых сделок позволя¬ет свести их в две крупные группы. Одну составляют сделки, которые совершаются с реальным товаром. Фигурирующий в них то¬вар уже произведен, имеется в наличии и хранится в определен¬ном месте или находится "в пути". Поэтому имеется возможность исполнить такую сделку сразу после ее заключения и по фиксиро¬ванной в ней цене. К другой группе относятся сделки, заключае¬мые при отсутствии реального товара. Подлежащий передаче то¬вар еще не изготовлен или продавцу предстоит его приобрести у других лиц.
По подсчетам специалистов, доля сделок на реальный товар постоянно снижается. Сейчас на них приходится около 5% всех биржевых сделок. Преобладают же сделки фьючерсные, которые, как правило, заключаются не с целью покупки или продажи това¬ра, а с целью страхования (хеджирования) сделок с наличным то¬варом во избежание потерь от изменения цен или получения в ходе перепродажи сделки разницы от возможного изменения цен.
В такого рода соглашениях необходимо обращать внимание на определение цены с учетом меняющейся конъюнктуры на рын¬ке и реальность срока исполнения сделки.
Общее правило таково: исполнение договора оплачивается по цене, достигнутой соглашением сторон. Однако в случаях, предус¬мотренных законом, применяются цены, устанавливаемые или ре¬гулируемые уполномоченными на то государственными органами. По соглашению сторон цены здесь устанавливаться не могут.
А каковы же юридические возможности изменить в будущем цену, определенную в договоре его сторонами? Изменение цены после заключения договора допускается в случаях и на условиях, предусмотренных договором, законом либо в установленном зако¬ном порядке. Значит, в биржевой сделке и надлежит ее сторонам самим предусмотреть как случаи, так и условия, а коротко гово¬ря,— механизм возможного изменения цены.
Для предупреждения недоразумений и разного рода конфлик¬тов, связанных с ценой биржевой сделки, полезно использовать рекомендации, содержащиеся в п. 2 ст. 317 ГК РФ. В денежном обязательстве может быть предусмотрено, что оно подлежит опла¬те в рублях в сумме, эквивалентной определенной сумме в ино¬странной валюте или в условных денежных единицах. В этом слу¬чае подлежащая уплате в рублях сумма определяется по офици¬альному курсу соответствующей валюты или условных денежных единиц на день платежа, если иной курс или иная дата его опреде¬ления не установлены законом или соглашением сторон.
В) Наиболее ярко общие особенности биржевой торговли про¬являются в субъектах, которые могут быть ее участниками. Бир¬жевая торговля представлена весьма разнообразными участника¬ми. Их статус неодинаков и четко определен законодательством, а также учредительными документами самой биржи. Для товарной биржи характерен непривычный для нас институт — биржевое посредничество, осуществляемое исключительно биржевыми по¬средниками.
Биржевое посредничество осуществляется в процессе брокер¬ской и дилерской деятельности. Брокерская деятельность имеет три различных варианта: совершение биржевых сделок бирже¬вым посредником от имени клиента и за его счет; от имени клиента и за свой счет; от своего имени и за счет клиента. Во всех трех вариантах в той или иной роли присутствует клиент — лицо, поручение которого выполняет брокер. Дилерская деятель¬ность, в отличие от брокерской, одновариантна. Биржевой по¬средник — дилер совершает биржевые сделки от своего имени и за свой счет с целью последующей перепродажи. Дилерская дея¬тельность очень похожа на спекуляцию, до недавнего времени яв¬лявшуюся уголовно наказуемым деянием. Спекуляция определя¬лась как скупка и перепродажа товаров и иных предметов с целью наживы. Отличие дилера от памятного нам спекулянта, главным образом, состоит в том, что и покупать, и перепродавать товары дилер должен в одном и том же месте — на бирже. Кстати, термин "спекуляция" широко распространен в научной литературе при описании биржевой торговли.
Под биржевыми посредниками понимаются три различных субъекта: брокерские фирмы — организации со статусом юри¬дического лица; брокерские конторы — филиалы или дру¬гие обособленные подразделения юридических лиц, имеющие отдельный баланс и расчетный счет; независимые брокеры — физические лица, зарегистрированные в установленном поряд¬ке как индивидуальные предприниматели, осуществляющие свою деятельность без образования юридического лица.
Непосредственными участниками биржевой торговли являются, прежде всего, члены товарной биржи — учредители и другие чле¬ны биржи, выступающие при этом в двух различных качествах. Во-первых, как брокерские фирмы или независимые брокеры. Это позволяет им проводить в биржевой торговле как дилерскую дея¬тельность (осуществлять биржевую торговлю непосредственно от своего имени и за свой счет), так и брокерскую (осуществлять бир¬жевую торговлю от имени клиента и за его счет; от своего имени за счет клиента; от имени клиента за свой счет). Во-вторых, не буду¬чи брокерскими фирмами или независимыми брокерами. В данной ситуации возможности членов биржи несколько ограничены. Они участвуют в биржевой торговле: непосредственно от своего име¬ни — только при торговле реальным товаром, исключительно за свой счет, без права на биржевое посредничество; через органи¬зуемые ими брокерские конторы; на договорной основе с брокер¬скими фирмами, брокерскими конторами и независимыми броке¬рами, осуществляющими свою деятельность на. данной бирже.
Участие членов биржи в биржевой торговле строго персони¬фицировано. Уступка права на участие в биржевой торговле без передачи или продажи свидетельств (титулов) собственности на долю уставного капитала и прав на участие в управлении биржей не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом. В порядке такого исключения члены биржи, в частности, мо¬гут сдавать в аренду (уступать на определенный договором срок) свое право на участие в биржевой торговле. Но уступать свое пра¬во они могут только одному юридическому или физическому лицу. Соответствующий договор подлежит регистрации на бирже. Суб¬аренда (переуступка) прав на участие в биржевой торговле не до¬пускается.
Кроме членов биржи в биржевой торговле участвуют посе¬тители биржевых торгов. К ним относятся юридические и физи¬ческие лица — не члены биржи, имеющие в соответствии с учре¬дительными документами биржи право на совершение биржевых сделок. Посетители могут быть постоянными и разовыми. С разо¬выми посетителями биржевых торгов все просто. Они имеют право на совершение сделок только на реальный товар, от своего имени и за свой счет. Иначе обстоит дело с постоянными посетителями, которые, как правило, бывают брокерскими фирмами, брокерски¬ми конторами или независимыми брокерами. Они вправе осущест¬влять биржевое посредничество в порядке и на условиях, установ¬ленных для членов биржи. В отношении них установлены лишь некоторые ограничения. Число постоянных посетителей не должно превышать 30% от общего числа членов биржи. Постоянные посе¬тители не участвуют в формировании уставного капитала и уп¬равлении биржей. За право участия в биржевой торговле они обя¬заны вносить плату в размере, определенном биржей. Не допуска¬ется предоставление постоянному посетителю права на участие в биржевых торгах на срок более трех лет.
Таким образом, идет ли речь о членах биржи или постоянных ее посетителях, на передний план выдвигается фигура биржевого посредника. Он здесь — главное действующее лицо. Например, иностранные юридические и физические лица, не являющиеся членами бирж, могут участвовать в биржевой торговле исключи¬тельно через биржевых посредников.
Отношения между биржевыми посредниками и их клиентами определяются на основе соответствующего договора. Биржа в пре¬делах своих полномочий также может регламентировать взаимо¬отношения биржевых посредников и их клиентов, применять в установленном порядке санкции к биржевым посредникам, нару¬шающим определенные ею правила взаимоотношений биржевых посредников с их клиентами. Биржевой же посредник вправе тре¬бовать от своих клиентов внесения гарантийных взносов на свой расчетный счет, открытый в расчетном учреждении (клиринговом центре), а также предоставления прав на распоряжение этими сред¬ствами от своего имени в соответствии с данным ему поручением.
Особая ответственность при этом ложится на биржевых бро¬керов. Ими являются служащие или представители организаций — членов биржи и биржевых посредников, а также независимые бро¬керы. Именно через них совершаются биржевые сделки в ходе биржевых торгов. Это обусловило необходимость введения дополнительных гарантий их клиентам. Пока такие гарантии распро¬страняются на новые ранее малоизвестные или вовсе неизвестные российскому законодательству и хозяйственной практике сделки — фьючерсные и опционные.
Товарные фьючерсные и опционные сделки в биржевой тор¬говле совершаются юридическими лицами независимо от их орга¬низационно-правовой формы, а также индивидуальными предпри¬нимателями только на основании лицензии. Правительство РФ постановлением от 9 октября 1995 г. №981 утвердило Положение о лицензировании деятельности биржевых посредников и бирже¬вых брокеров, совершающих товарные фьючерсные и опционные сделки в биржевой торговле*. Положение определяет условия и порядок выдачи, приостановления и аннулирования соответству¬ющих лицензий. Эта функция возложена на Комиссию по товар¬ным биржам при Министерстве РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.
* СЗ РФ, 1995, № 42, ст. 3982.
Для получения лицензии биржевой посредник (брокерская фирма и др.) представляет в Комиссию по товарным биржам: за¬явление о выдаче лицензии с указанием срока, на который испра¬шивается лицензия, наименования организации и ее организаци¬онно-правовой формы, юридического и почтового адресов, телефо¬на, телефакса, фамилии, имени, отчества руководителя организа¬ции, номера расчетного счета, наименования обслуживающего ор¬ганизацию банка; копии учредительных документов (если они не заверены нотариусом, то предъявляются оригиналы, их удостове¬ряющие); копию свидетельства о государственной регистрации юридического лица; баланс за последний отчетный период (за ис¬ключением баланса биржевого посредника, осуществляющего свою деятельность менее трех месяцев); справку налогового органа о постановке на учет; документ, подтверждающий оплату рассмот¬рения заявления.
Биржевой брокер для получения лицензии представляет: за¬явление о выдаче лицензии с указанием срока, на который испра¬шивается лицензия, фамилии, имени, отчества, паспортных дан¬ных (серия, номер, когда и кем выдан, место жительства); свиде¬тельство о государственной регистрации индивидуального пред¬принимателя со штампом налогового органа (для независимого бро¬кера); рекомендацию биржевого посредника (кроме независимого брокера); документ, подтверждающий аккредитацию биржевого бро¬кера на товарной бирже; документ, подтверждающий оплату рас¬смотрения заявления.
В обоих случаях требовать от заявителей другие документы запрещено. Рассмотрение заявлений на выдачу лицензий и выда¬ча лицензий осуществляются на платной основе. Плата составля¬ет: за рассмотрение заявления — 3, за выдачу лицензии биржево¬му посреднику — 50 и биржевому брокеру — 20 установленных законом минимальных размеров оплаты труда.
Комиссия по товарным биржам принимает решение о выдаче или об отказе в выдаче лицензии, а также продлении срока дейст¬вия лицензии не позднее чем через 30 дней со дня получения заяв¬ления со всеми необходимыми документами. В отдельных случаях, в зависимости от сложности и объема подлежащих экспертизе материалов, председатель (при его отсутствии — заместитель пред¬седателя) Комиссии по товарным биржам может продлить срок принятия решения о выдаче или об отказе в выдаче лицензии, а также продлении срока ее (лицензии) действия до 30 дней, о чем сообщается заявителю. Комиссия принимает решение простым большинством голосов в присутствии заявителя.
При положительном решении Комиссии лицензия выдается при представлении заявителем документа, подтверждающего оп¬лату лицензии. Лицензия подписывается председателем (при его отсутствии — заместителем председателя) Комиссии по товарным биржам и заверяется печатью. Право на совершение товарных фьючерсных и опционных сделок наступает со дня принятия ре¬шения о выдаче лицензии. Лицензия действительна в течение трех лет со дня выдачи. Лицензии могут выдаваться на меньший срок по заявлению лица, обратившегося за ее получением.
Основанием для отказа в выдаче лицензии является: наличие в документах недостоверной или искаженной информации; отри¬цательное экспертное заключение, установившее несоответствие условий совершения товарных фьючерсных и опционных сделок в биржевой торговле необходимым требованиям, в том числе требо¬ваниям безопасности; несоответствие документов законодательст¬ву Российской Федерации. Решение Комиссии может быть обжа¬ловано в судебном порядке.
При ликвидации юридического лица или прекращении дейст¬вия свидетельства о государственной регистрации индивидуаль¬ного предпринимателя выданная лицензия аннулируется. В слу¬чае реорганизации, изменения наименования юридического лица, изменения паспортных данных индивидуального предпринимате¬ля, а также при утрате лицензии лицензиат обязан в 15-дневный срок подать заявление о переоформлении лицензии. Переофор¬мление лицензии производится в порядке, установленном для ее получения. До переоформления лицензии биржевой посредник (бро¬кер) совершает товарные фьючерсные и опционные сделки на ос¬новании ранее выданной лицензии, а в случае утраты лицен¬зии— на основании временного разрешения, выдаваемого Комис¬сией по товарным биржам.
Комиссия по товарным биржам может свои права по рассмот¬рению заявлений на выдачу лицензий делегировать брокерским гильдиям или ассоциациям. В этом случае последние формируют лицензионные комитеты по рассмотрению заявлений биржевых посредников (брокерских фирм, брокерских контор и независимых брокеров). Состав комитетов утверждается Комиссией по товар¬ным биржам.
Биржевые посредники имеют право направлять заявления на выдачу лицензии в любую брокерскую гильдию или ассоциацию, уполномоченную рассматривать их Комиссией по товарным бир¬жам. После рассмотрения заявления о выдаче лицензии брокер¬ская гильдия или ассоциация обязана в 15-дневный срок со дня рассмотрения заявления представить в Комиссию по товарным биржам свои мотивированные рекомендации по выдаче или отказу в выдаче лицензии биржевому посреднику. По поступившим реко¬мендациям Комиссия по товарным биржам принимает соответст¬вующее решение.
Биржевой посредник отражает в бухгалтерской отчетности свои товарные фьючерсные и опционные сделки с дифференциа¬цией их на совершенные за собственный счет или за счет и от имени клиентов, а также ведет раздельный учет операций по каж¬дому клиенту с указанием размера средств, полученных от него. Биржевой посредник ежегодно составляет финансовый отчет, вклю¬чающий сведения о движении средств каждого клиента, и вместе с заключением аудитора о результатах ревизии его деятельности в течение 3 месяцев со дня окончания финансового года представля¬ет Комиссии по товарным биржам.
Комиссия по товарным биржам может приостановить дейст¬вие лицензии или аннулировать ее в случаях: подачи владельцем лицензии соответствующего заявления; обнаружения недостовер¬ных данных в документах, представленных для получения лицен¬зии; нарушения лицензиатом условий действия лицензии; невы¬полнения лицензиатом законодательства Российской Федерации, предписаний и распоряжений государственных органов, при при¬остановлении ими деятельности юридического лица или индиви¬дуального предпринимателя; ликвидации юридического лица или прекращения действия свидетельства о государственной регистра¬ции индивидуального предпринимателя.
Комиссия по товарным биржам в 3-дневный срок со дня при¬нятия решения о приостановке действия лицензии или ее аннули¬ровании в письменной форме извещает об этом биржевого посред¬ника и органы Государственной налоговой службы РФ. Действие лицензии может быть возобновлено в случае устранения лицензи¬атом причин, повлекших приостановление ее действия. Лицензия считается возобновленной после принятия Комиссией по товарным биржам соответствующего решения, о котором не позднее чем в 3-дневный срок со дня принятия она оповещает биржевого посред¬ника и органы Государственной налоговой службы РФ. Приоста¬новление действия лицензии может осуществляться также и дру¬гими федеральными органами исполнительной власти, которым это право предоставлено законодательством Российской Федерации.
Комиссия по товарным биржам ведет реестры выданных, зарегистрированных, приостановленных и аннулированных лицензий.
Г) Важная общая особенность биржевой торговли связана с ценой биржевых товаров. По законодательству США, само существование бирж и необходимость правового регулирования их дея¬тельности объясняются особым значением бирж в процессе цено¬образования на национальном рынке. Отсюда возникает возмож¬ность злоупотреблений бирж в ценообразовательном процессе, что и требует постоянного внимания со стороны государства. Долгие годы экономика России функционировала в условиях, когда прак¬тически на все товары устанавливались государственные цены. Партнеры были лишены одного из основных элементов рыночной экономики — возможности "торговаться", договариваться о взаи¬мовыгодной оплате за передаваемые друг другу товары, выпол¬ненные работы, оказанные услуги. Это приводило к диктату про¬изводителя над покупателем: хочешь — не хочешь, а приобретай товар по предложенной (установленной государством) цене, ибо иной цены нет.
Сейчас, напротив, цены почти полностью отпущены на "волю". Федеральные власти, например, регулируют цены всего на полто¬ра десятка видов товаров и услуг, в основном на продукцию отрас¬лей-монополистов. Стороны свободно, без всякого внешнего давле¬ния определяют взаимосогласованную цену. Но данная свобода, если его пользоваться произвольно, нередко оказывается мнимой, не исключает тот же диктат производителя. Необходимо еще, чтобы декларируемые принципы подкреплялись реальными рыночными механизмами, прежде всего развитием конкуренции как между товаропроизводителями, так и покупателями.
Слабым местом отечественных бирж является получившая на них широкое распространение антирыночная по своей сути прак¬тика мены (бартера) — одновременная продажа и покупка одними и теми же лицами друг у друга различных товаров без использо¬вания денег.
Подлинная свобода при определении цен, максимальное их приближение к оптимальным как раз и достигается на товарных биржах. Последние, аккумулируя в одном месте и в одно и то же время спрос и предложение, делают цену максимально прибли¬женной к объективно существующему соотношению спроса и пред¬ложения, освобождают ее от влияния разного рода случайностей. При этом цена на каждый данный момент тем ближе к действи¬тельной, чем большие объемы спроса и предложений "встречают¬ся" на конкретной бирже по отношению к общей массе спроса и предложений на данный товар. Тем самым только биржа может достаточно эффективно выполнять функцию ценообразования. Функция товарных бирж не ограничивается их ролью в ценообра¬зовании на внутригосударственном рынке. Они имеют важное зна¬чение также в выявлении цен на межгосударственных и междуна¬родном (мировом) рынках.
Своеобразие биржевых цен — их непостоянство, подвижность, быстрое изменение (по нескольку раз на протяжении биржевого собрания). Сказанным объясняется существование на товарных биржах такого своеобразного института, как котировка цен. Котировка есть выявление с учетом спроса и предложения цен на товар в течение каждого дня работы биржи и фиксирование их биржей на определенный срок и дату в качестве "подсказки" продавцам и покупателям при совершении сделок. Цены регистрируются в бир¬жевых документах и затем в той или иной форме публикуются (обнародуются). Зафиксированные биржей цены служат ориенти¬ром для предстоящих торгов аналогичными или сходными товара¬ми. Биржевые цены решающим образом влияют и на цены соот¬ветствующих товаров, реализуемых вне бирж.
Законодательством установлены специальные гарантии сво¬бодных цен в биржевой торговле. Биржа имеет право на само¬стоятельное и свободное установление отчислений в пользу бир¬жи от комиссионных, получаемых биржевыми посредниками в вознаграждение за посреднические операции на бирже; сборов, тарифов и других платежей, взимаемых в пользу биржи с ее членов и других участников биржевой торговли за услуги, ока¬зываемые биржей и ее подразделениями; штрафов, взимаемых за нарушение устава биржи, правил биржевой торговли и дру¬гих правил, установленных внутренними документами биржи. Однако бирже запрещается устанавливать уровни и пределы цен на биржевой товар в биржевой торговле; размеры вознагражде¬ния, взимаемого биржевыми посредниками за посредничество в биржевых сделках.
Д) Следующая общая особенность биржевой торговли связана с тем, что в обстановке поразивших российскую экономику непла¬тежей доверие к биржевой торговле и имидж самих товарных бирж во многом определяются степенью исполнения обязательств, при¬нятых на себя участниками биржевой торговли, и прежде всего расчетной дисциплиной. Поэтому необходимо работу товарных бирж строить так, чтобы каждое заключаемое на биржевых собраниях соглашение строго исполнялось всеми его сторонами. Достижению этой цели служит широкое применение в биржевой торговле заче¬тов взаимных требований и обязательств участников торгов. Уве¬личивает привлекательность биржи проводимое на ней страхова¬ние предпринимательского риска участников биржевой торговли, что дает им дополнительный шанс надежнее защищать свои инте¬ресы от возможных убытков, непредвиденной конъюнктуры на товарной бирже.
Особую значимость имеет последовательное проведение в жизнь гарантий, которые установлены законодателем в биржевой торговле при совершении типично биржевых и сравнительно но¬вых в российской хозяйственной практике сделок — форвардных, фьючерсных и опционных. Для обеспечения исполнения назван¬ных сделок биржа обязана организовать их расчетное обслужива¬ние путем образования расчетных учреждений (клиринговых цент¬ров), создаваемых в установленном порядке, или заключения дого¬вора с банком или иной кредитной организацией об организации расчетного (клирингового) обслуживания. Клиринговые центры могут создаваться как независимые от биржи организации бирже¬вых посредников.
Клиринговые центры вправе устанавливать виды, размеры и порядок взимания взносов, гарантирующих исполнение форвард¬ных, фьючерсных и опционных сделок и возмещение ущерба, воз¬никшего в результате полного или частичного неисполнения обя¬зательств по этим сделкам, а также определять другие финансо¬вые обязательства участников этих сделок; осуществлять в уста¬новленном порядке кредитование и страхование участников фор¬вардных, фьючерсных и опционных сделок в пределах, необходи¬мых для гарантирования этих сделок, а также возмещения ущерба в случае их неисполнения.
Е) Общая особенность биржевой торговли состоит также и в порядке разрешения споров между участниками этой торговли. На биржевую торговлю, естественно, распространяются общие проце¬дуры рассмотрения конфликтов органами государственной власти в лице арбитражных судов и судов общей юрисдикции, куда впра¬ве обратиться любой участник биржевой торговли. Однако и сами биржи создают для этих целей свои специальные подразделения в виде биржевых арбитражных комиссий. Главное предназначение комиссий — примирять спорящие стороны и выполнять иные функ¬ции третейского суда. Положения о названных комиссиях разра¬батывают и утверждают биржи. Некоторые биржи наряду с поло¬жением издают еще специальные регламенты о порядке рассмот¬рения споров — своего рода локальные процессуальные кодексы. Тем самым товарные биржи не только создают условия для благо¬приятной торговли, но и для обеспечения в ней законности.
Пункт 1 ст. 30 Закона о товарных биржах и биржевой торгов¬ле относит к компетенции биржевых арбитражных комиссий лишь разрешение споров, связанных с заключением сделок. Указанная правовая норма обоснованно вызывает критику, так как неоправ¬данно сужает круг споров, которые подлежат рассмотрению в струк¬туре самой биржи. Например, биржевой арбитражной комиссии не подведомственны споры, нередко вытекающие из договоров пору¬чения и комиссии, заключаемых клиентами с биржевыми посред¬никами. Не может она рассматривать также конфликты, связан¬ные с исполнением биржевых сделок. Очевидно, правильно посту¬пают те товарные биржи, которые принимаемыми ими локальны¬ми нормативными актами разрешают своим арбитражным комис¬сиям рассматривать все гражданско-правовые споры, если имеет¬ся на то согласие конфликтующих сторон. Подобные локальные нормы внешне противоречат приведенному выше положению За¬кона о товарных биржах. По существу же они вполне законны. Согласно ст. 23 АПК РФ по соглашению сторон любой возникший или могущий возникнуть спор, вытекающий из гражданских пра¬воотношений и подведомственный арбитражному суду, до приня¬тия последним решения может быть передан сторонами на рас¬смотрение третейского суда, в том числе биржевой арбитражной комиссии. В этой связи представляется целесообразным внесение изменения в ст. 30 Закона о товарных биржах и приведение ее в соответствие с более поздними законами.
Разбирательство дела арбитражной комиссией начинается в день поступления искового заявления. В исковом заявлении необ¬ходимо указать: дату его подачи; наименование сторон, их почто¬вый адрес, платежные реквизиты; цену иска, если иск подлежит денежной оценке; суть исковых требований; обязательства, на ко¬торых основаны исковые требования, и подтверждающие их до¬казательства; обоснованный расчет цены иска; законодательство, на основании которого предъявляется иск; проект соглашения о гонораре арбитражной комиссии; перечень прилагаемых к заяв¬лению документов. В Регламенте, Положении об арбитражной комиссии могут быть предусмотрены и другие требования к иско¬вому заявлению, например обязанность заявителя до подачи ис¬кового заявления предъявить претензию непосредственно к дру¬гой стороне.
3. Специфические особенности биржевой торговли на отдель¬но взятой конкретной бирже устанавливаются правилами бирже¬вой торговли, которые разрабатывает, утверждает и применяет сама биржа. В этих правилах должны быть определены:
порядок проведения биржевых торгов;
виды биржевых сделок;
наименования товарных секций;
перечень основных структурных подразделений биржи;
порядок информирования участников биржевой торговли о предстоящих биржевых торгах;
порядок регистрации и учета биржевых сделок;
порядок котировки цен биржевых товаров;
порядок информирования участников биржевой торговли о биржевых сделках на предшествующих биржевых торгах, в том числе о ценах биржевых сделок и о котировке биржевых цен;
порядок информирования членов биржи и других участников биржевой торговли о товарных рынках и рыночной конъюнктуре биржевых товаров;
порядок взимания расчетов членов биржи и других участни¬ков биржевой торговли при заключении биржевых сделок;
меры по контролю над процессом ценообразования на бирже в целях недопущения резкого дневного повышения или понижения уровней цен, искусственного завышения или занижения цен, сго¬вора или распространения ложных слухов с целью воздействия на цены;
меры, обеспечивающие порядок и дисциплину на биржевых торгах, а также порядок и условия применения этих мер;
меры, обеспечивающие соблюдение членами биржи, другими участниками биржевой торговли решений органов государствен¬ной власти и управления по вопросам, относящимся к деятельнос¬ти бирж, учредительных документов биржи, правил биржевой торговли, решений общего собрания членов биржи и других органов управления биржей;
перечень нарушений, за которые биржей взыскиваются штра¬фы с участников биржевой торговли, а также размеры штрафов и порядок их взимания;
размеры отчислений, сборов, тарифов и других платежей и порядок их взимания биржей.
§ 4. Товарные биржи и государство
1. Мировой опыт организации биржевой торговли выработал три модели товарных бирж. В одних странах биржи создаются на базе частной собственности и представляют собой негосударствен¬ные организации. В других — биржевую торговлю возглавляет го¬сударство и биржи имеют статус государственных организаций. В третьих допускается объединение тех и других элементов, то есть товарные биржи выступают как частно-государственные органи¬зации при строго ограниченном государственном вмешательстве в их деятельность.
2. Нынешние российские товарные биржи строятся на двух основополагающих принципах: свободе предпринимательской дея¬тельности на рынке и государственном регулировании и контроле за этой деятельностью. Таким образом, товарные биржи работают в условиях отсутствия прямого государственного воздействия на ход биржевой торговли. Однако нетрудно заметить и противоречи¬вость между обоими принципами. Государственное регулирование и контроль могут проводиться в формах и методами, когда свобода биржевого предпринимательства окажется декларированной только на бумаге. Для устранения подобной угрозы установлены, с одной стороны, общий запрет на вмешательство высших и местных орга¬нов государственной власти и органов местного самоуправления в деятельность бирж (за исключением случаев нарушения ими зако¬нодательства), а с другой — специальные гарантии самоуправле¬ния бирж. В частности, не допускается принятие органами власти и органами местного самоуправления решений, которые могут по¬влечь неисполнение и (или) причинение убытков сторонам по бир¬жевым сделкам. Такие решения признаются незаконными и отме¬няются в судебном порядке. Кроме того, органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также их должност¬ные лица, действия (или бездействие) которых повлекли за собой неисполнение биржевых сделок, несут полную ответственность и возмещают нанесенные убытки (реальный ущерб и упущенную выгоду) в полном объеме. Возмещение убытков производится из соответствующих бюджетов.\'
3. Для осуществления государственного регулирования и кон¬троля деятельности товарных бирж в структуре государственного аппарата создан соответствующий орган в лице Комиссии по товарным биржам при Министерстве РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Положение о Комиссии утверждено постановлением Правительства РФ от 24 февраля 1994 г. № 152*.
* САПП, 1994, № 10, ст. 787.
В состав Комиссии входят: председатель; десять представи¬телей от федеральных органов исполнительной власти, включая представителей Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и Министерства экономики РФ; пять представителей от биржевых союзов и объединений, зареги¬стрированных и действующих на территории Российской федера¬ции; пять представителей от брокерских гильдий и ассоциаций, зарегистрированных и действующих на территории Российской Федерации; десять независимых экспертов и представителей от общественных объединений предпринимателей, зарегистрирован¬ных и действующих на территории Российской Федерации.
Председатель Комиссии назначается Правительством РФ по представлению Министра по антимонопольной политике, а члены Комиссии — Министром по представлению председателя Комис¬сии сроком на 5 лет.
Комиссия выполняет следующие функции:
выдает лицензии на организацию биржевой торговли;
осуществляет и контролирует выдачу лицензий биржевым посредникам и биржевым брокерам на совершение фьючерсных и опционных сделок в биржевой торговле;
контролирует соблюдение законодательства о товарных бир¬жах;
организует и изучает деятельность товарных бирж;
разрабатывает методические рекомендации по подготовке бир¬жевых документов;
организует рассмотрение жалоб участников биржевой торговли на злоупотребления и нарушения законодательства в биржевой торговле;
разрабатывает предложения по совершенствованию законо¬дательства о товарных биржах.
Комиссия по товарным биржам имеет право:
отказывать товарной бирже в выдаче лицензии на организа¬цию биржевой торговли в случае несоответствия ее учредительных документов и правил биржевой торговли требованиям Закона "О товарных биржах и биржевой торговле", а также откладывать вы¬дачу лицензии при нарушении Положения о лицензировании дея¬тельности товарных бирж на территории Российской Федерации;
аннулировать выданную товарной бирже лицензию или при¬останавливать ее действие в случае нарушения биржей законода¬тельства Российской Федерации;
направлять товарной бирже обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении положений учредительных документов, правил биржевой торговли, решений общего собрания членов биржи и других органов управления биржей или о прекра¬щении деятельности, которая противоречит законодательству Рос¬сийской Федерации;
направлять биржевому посреднику обязательное для испол¬нения предписание о прекращении деятельности, которая проти¬воречит законодательству Российской Федераций;
назначать государственного комиссара на товарную биржу;
организовывать по согласованию с органами финансового кон¬троля Российской Федерации аудиторские проверки деятельности товарных бирж и биржевых посредников;
требовать от товарных бирж, их расчетных учреждений (кли¬ринговых центров) и биржевых посредников представления учет¬ной документации;
направлять в суд или арбитражный суд материалы для при¬менения предусмотренных законом санкций к товарным биржам и их членам, нарушившим законодательство, а в случае обнаруже¬ния признаков преступления передавать материалы в соответст¬вующие правоохранительные органы.
Сама Комиссия вправе в судебном порядке применить к бир¬же санкцию в виде штрафа в случаях:
проведения биржевых торгов без лицензии или после аннули¬рования или приостановки ее действия;
нарушения порядка информирования членов биржи и участ¬ников биржевой торговли о предстоящих и предшествовавших торгах;
нарушения установленного биржей порядка контроля за ме¬ханизмом ценообразования;
непредставления Комиссии в течение недели информации или документации, требуемой от биржи в соответствии с законом;
нарушения положений учредительных документов биржи о максимальном количестве ее членов;
использования биржей, не имеющей лицензии на организа¬цию биржевой торговли, в своем наименовании и (или) рекламе слова "биржа" — по истечении трех месяцев со дня ее государст¬венной регистрации.
Полученные Комиссией по товарным биржам, ее должност¬ными лицами и служащими от биржи и (или) биржевого брокера, биржевого посредника и других участников биржевой торговли данные рассматриваются как конфиденциальные и не подлежа¬щие оглашению без согласия последних. Комиссии, ее должност¬ным лицам и служащим запрещается разглашать информацию о товарных биржах и (или) биржевых брокерах, биржевых посред¬никах и других участниках биржевой торговли, содержащую их коммерческую тайну. Член Комиссии обязан хранить коммерчес¬кую тайну, полученную при осуществлении контроля деятельнос¬ти товарных бирж и участников биржевой торговли.
Решения Комиссии и действия ее членов могут быть обжало¬ваны в Министерство РФ по антимонопольной политике и под¬держке предпринимательства.
4. Непосредственный контроль за соблюдением законодатель¬ства биржей и биржевыми посредниками осуществляет государст¬венный комиссар на бирже. Права и обязанности государственного комиссара определяются законом и Положением о нем, утвержда¬емым Правительством РФ по представлению Комиссии по товар¬ным биржам. Действующее Положение о государственном комис¬саре на товарной бирже утверждено также названным ранее по¬становлением Правительства РФ от 24 февраля 1994 г. № 152. Государственный комиссар назначается Комиссией по товарным биржам при Министерстве по антимонопольной политике и явля¬ется его штатным работником. В обязанности комиссара входит: содействовать всемерному развитию конкуренции в биржевой тор¬говле; обеспечивать соблюдение прав всех участников биржевой торговли в деятельности товарных бирж и биржевой торговле, а также в решениях органов управления товарных бирж; предот¬вращать любые формы дискриминации какого-либо участника бир¬жевой торговли.
С этой целью государственный комиссар:
осуществляет инспекционную проверку деятельности товар¬ных бирж, их расчетных учреждений (клиринговых центров) и биржевой деятельности биржевых посредников, соответствия этой деятельности законодательству Российской Федерации;
проверяет жалобы и заявления о нарушении товарными бир¬жами и биржевыми посредниками законодательства Российской Федерации, в том числе жалобы на незаконность применения то¬варными биржами санкций;
представляет в Комиссию заключения по результатам прове¬рок жалоб и заявлений;
организует по поручению Комиссии аудиторские проверки деятельности товарных бирж и биржевых посредников;
привлекает к участию в проверках служащих рабочего аппа¬рата Комиссии, в том числе региональных бюро.
Гарантией реализации полномочий государственного комис¬сара служит его право:
присутствовать на биржевых торгах;
участвовать с правом совещательного голоса в общих собра¬ниях членов товарной биржи и общих собраниях членов отделов (отделений) товарной биржи;
знакомиться с информацией о деятельности товарной биржи, включая протоколы и решения собраний и заседаний органов уп¬равления биржей, в том числе конфиденциального характера;
знакомиться с учетной документацией товарных бирж и их расчетных учреждений (клиринговых центров);
знакомиться с учетной документацией биржевых посредни¬ков о биржевых сделках;
контролировать организацию товарной биржей публичных биржевых торгов.
По материалам проверок государственный комиссар:
дает рекомендации руководству товарной биржи или бирже¬вому посреднику об устранении обнаруженных нарушений зако¬нодательства;
направляет копию своих рекомендаций в Комиссию либо ее региональное бюро;
вносит в Комиссию предложения о применении санкций в связи с нарушением законодательства;
в случае обнаружения признаков преступления представляет соответствующие материалы в Комиссию для решения вопроса о передаче их в органы прокуратуры Российской Федерации для возбуждения уголовного дела.
Вместе с тем на деятельность государственных комиссаров введены определенные запреты. Они не могут: непосредственно или косвенно участвовать в биржевой торговле; изымать при про¬верке какие-либо документы или материалы товарной биржи или биржевого посредника; разглашать информацию о товарных бир¬жах и участниках биржевой торговли, полученную в процессе про¬верки и содержащую их коммерческую тайну.
Разглашение полученной в процессе проверки информации, содержащей коммерческую тайну товарной биржи или биржевого посредника, дает им право на возбуждение иска о компенсации ущерба за счет государственного комиссара.
Тема 13. Торгово-промышленные палаты
§ 1. Понятие, нормативно-правовая основа и система торгово-промышленных палат.
§ 2. Образование и прекращение, деятель¬ности торгово-промышленных палат. Управление ими.
§ 3. Пра¬вовой статус торгово-промышленных палат и практика его ре¬ализации.
§ 4. Торгово-промышленные палаты и государство
§ 1. Понятие, нормативно-правовая основа и система торгово-промышленных палат
1. История торгово-промышленных палат в России, подобно товарным биржам, уходит в глубь веков и отмечена сходными слож¬ностью и противоречивостью. Еще в XVIII в. императрица Екате¬рина I именным указом от 24 февраля 1727 г. повелела тогдашним фабрикантам съезжаться в столицу "для совету". Подготовка и проведение съездов потребовали создания соответствующих орга¬низационных механизмов — предтечи нынешних торгово-промыш¬ленных палат.
После создания советского государства и вплоть до его распа¬да действовала Торгово-промышленная палата СССР. Она была фактически огосударствлена и входила составной частью в госу¬дарственный командно-бюрократический аппарат. Ее роль своди¬лась главным образом к посреднической миссии между государст¬венными хозяйственными структурами и иностранными субъекта¬ми экономической деятельности. Посредничество оказывалось как внутри страны, так и за рубежом.
За десятилетия своего существования Торгово-промышленная палата СССР наладила тесное сотрудничество со многими зарубеж¬ными деловыми кругами, накопила полезный опыт общения с ними, пользовалась их доверием. Все положительное, что имела Торгово-промышленная палата СССР, унаследовали торгово-промышленные палаты Российской Федерации. Однако с самого начала они форми¬ровались и действовали на совершенно иных началах.
Возрождение торгово-промышленных палат в России связано с учредительным съездом Торгово-промышленной палаты РФ, со¬стоявшимся в октябре 1991 г. Создание же их нормативно-право¬вой базы шло со значительным опозданием от запросов практики. Лишь 18 марта 1993 г. Президент РФ. издал Указ № 351 "О Торго¬во-промышленной палате Российской Федерации*". Важной вехой в этом процессе стало принятие 7 июля 1993 г. Закона РФ "О тор¬гово-промышленных палатах в Российской Федерации". Федераль¬ным законом "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. в вышеназванный Закон были внесены изменения и дополнения, вытекающие из Гражданского кодекса РФ**. Некоторые норматив¬но-правовые акты, регулирующие деятельность торгово-промыш¬ленных палат, приняты Правительством России, а также органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
* Российская газета. 1993. 25 марта.
** СЗ РФ, 1995, № 21, ст. 1930.
2. Торгово-промышленная палата является негосударственной некоммерческой организацией, объединяющей российские предпри¬ятия и российских предпринимателей. При трактовке понятия тор¬гово-промышленной палаты особое внимание следует обратить на ее сущностные признаки.
Во-первых, членами торгово-промышленных палат могут быть российские предприятия независимо от формы собственности и их организационно-правовой формы и индивидуальные предприни¬матели, зарегистрированные в порядке, установленном законода¬тельством Российской Федерации, а также организации, объеди¬няющие предприятия и предпринимателей. Общий вывод таков: члены торгово-промышленных палат есть хозяйствующие субъек¬ты, всем им присуще свойство предпринимателя. Нынешний со¬став членов палат отражает качественные изменения, которые произошли за последние годы в отношениях собственности. Так, подавляющую часть — более 3/4 членов Торгово-промышленной палаты РФ — составляют хозяйственные товарищества и общест¬ва, т. е. приватизированные и частные предприятия, 21,6% прихо¬дятся на государственные и муниципальные унитарные предпри¬ятия, 3% — на некоммерческие организации. Более 67% членов палаты относятся к сфере промышленности, 18% — к сфере услуг, науки и финансов, около 10% — к агропромышленному комплексу, 4,2% — к числу предприятий транспорта, связи и телекоммуника¬ций. Весьма показательно, что более половины (53,4%) членов па¬латы приходится на предприятия малого предпринимательства с численностью работающих до 100 человек, а предприятия с чис¬ленностью работающих от 100 до 1000 человек составляют около четверти (24,3%).
Во-вторых, торгово-промышленные палаты — негосударствен¬ные организации. Это значит, что между ними и государственны¬ми органами, органами местного самоуправления нет субордина¬ции, соподчиненности, а в их отношениях имеет место взаимодей¬ствие.
В-трётьих, торгово-промышленные палаты обладают стату¬сом юридического лица. Обособление их имущества производится в форме собственности. Торгово-промышленные палаты имеют в собственности здания, сооружения, оборудование, акции, иные цен¬ные бумаги и другое обособленное имущество, необходимое для выполнения их уставных задач, в частности, образования фондов. Источниками формирования имущества торгово-промышленных палат являются вступительные и членские взносы, прибыль от хо¬зяйственной деятельности созданных ими предприятий, иные по¬ступления. В случае выхода из торгово-промышленной палаты ее членов уплаченные взносы не возвращаются и претензии на часть имущества торгово-промышленной палаты не принимаются. Тор¬гово-промышленная палата отвечает по своим обязательствам всем принадлежащие ей имуществом, но она не отвечает по обязатель¬ствам своих членов, так же как и члены торгово-промышленной палаты не отвечают по обязательствам палаты.
В-четвертых, торгово-промышленные палаты вправе созда¬вать свои предприятия и учреждения. Предприятия, созданные торгово-промышленными палатами, владеют, пользуются и рас¬поряжаются закрепленным за ними имуществом на праве полно¬го хозяйственного ведения в соответствии с целями и задачами, предусмотренными их уставами, а также договорами, заключае¬мыми торгово-промышленными палатами с указанными предпри¬ятиями. За учреждениями, созданными торгово-промышленными палатами, имущество закрепляется на праве оперативного уп¬равления. Торгово-промышленная палата не отвечает по обяза¬тельствам созданных ею предприятий, так же как и эти пред¬приятия не отвечают по обязательствам торгово-промышленной палаты.
В-пятых, торгово-промышленные палаты, как отмечалось, от¬носятся к юридическим лицам — некоммерческим организациям. Следовательно, извлечение прибыли не составляет основную цель их деятельности. Торгово-промышленная палата может занимать¬ся предпринимательской деятельностью лишь постольку, посколь¬ку это необходимо для выполнения ее уставных задач. Полученная прибыль между членами торгово-промышленной палаты не рас¬пределяется.
В-шестых, будучи некоммерческими организациями, торгово-промышленные палаты обладают не общей, а специальной право¬способностью. Особенность их, по сравнению с другими некоммер¬ческими организациями, состоит в том, что цели торгово-промыш¬ленных палат исчерпывающе определены названным Законом. Тор¬гово-промышленные палаты создаются в целях содействия разви¬тию экономики Российской Федерации, ее интегрированию в ми¬ровую хозяйственную систему, формированию современной про¬мышленной, финансовой и торговой инфраструктуры, созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности, урегулированию отношений предпринимателей с их социальными партнерами, всемерному развитию всех видов предприниматель¬ства, торгово-экономических и научно-технических связей пред¬принимателей Российской Федерации с предпринимателями зару¬бежных стран.
Суть специальной правоспособности торгово-промышленных палат раскрывается словом "содействие". Они не имеют никаких собственных целей, которые ограничивались бы интересами непосредственно самих торгово-промышленных палат. Назначение пос¬ледних иное — помогать другим, поддерживать их. Главным, а то и единственным конкретным субъектом, вокруг которого сосредо¬точены поддержка, содействие торгово-промышленных палат, — предприниматели, хозяйствующие субъекты всех видов.
Для достижения стоящих перед ними целей торгово-промыш¬ленные палаты выполняют следующие задачи:
оказывают помощь российским предприятиям и предприни¬мателям, представляют и защищают их интересы по вопросам, связанным с осуществлением хозяйственной деятельности, в том числе и за границей;
содействуют развитию всех видов предпринимательской де¬ятельности с учетом экономических интересов субъектов Россий¬ской Федерации, отраслей народного хозяйства и предприятий;
организуют взаимодействие между субъектами предпринима¬тельской деятельности, их взаимодействие с государством в лице его органов, а также с социальными партнерами;
содействуют развитию системы образования и подготовки кад¬ров для предпринимательской деятельности в Российской Феде¬рации, участвуют в разработке и реализации государственных и межгосударственных программ в этой области;
оказывают предпринимателям, их объединениям, союзам, ас¬социациям информационные услуги, содействуют в организации инфраструктуры информационного обслуживания предпринима¬тельства;
содействуют развитию экспорта российских товаров и услуг, оказывают практическую помощь российским предприятиям и пред¬принимателям в проведении операций на внешнем рынке и освое¬нии новых форм торгово-экономического и научно-технического сотрудничества;
принимают меры, в рамках предоставленных им прав, к недо¬пущению и пресечению недобросовестной конкуренции и недело¬вого партнерства;
содействуют урегулированию споров, возникающих между предприятиями, предпринимателями;
обеспечивают предоставление услуг, необходимых для осу¬ществления коммерческой деятельности иностранных фирм и ор¬ганизаций;
выполняют другие задачи с учетом положений международ¬ных договоров Российской Федерации.
3. Российская система торгово-промышленных палат находится еще в стадии формирования. В полном соответствии с теорией сис¬тем она пополняется все новыми недостающими ей элементами, объективно продвигаясь к оформлению оптимальной структуры. Фактором, связывающим торгово-промышленные палаты России в единую систему, являются присущие всем им и объединяющие их общие цели и задачи, о которых говорилось выше. Характерно, что инициативу в образовании новых торгово-промышленных палат проявляют не «сверху» , а «снизу» , непосредственно сами предпри¬ниматели.
Исходное правило формирования системы состоит в том, что на одной территории может действовать только одна торгово-про¬мышленная палата. Данное правило исключает какую бы то ни было конкуренцию между ними. Разделение труда торгово-про¬мышленных палат осуществляется не по горизонтали, а по верти¬кали.
В настоящее время отчетливо вырисовывается трехуровне¬вая система торгово-промышленных палат. Возглавляет ее Торго¬во-промышленная палата РФ — прямая правопреемница Торгово-промышленной палаты СССР. Торгово-промышленная палата РФ объединяет три группы членов. Прежде всего, ее членами являют¬ся все торгово-промышленные палаты, которые на законных осно¬ваниях образованы и действуют в России. Их сейчас насчитывает¬ся более 120. Вторую группу составляют российские предприятия и предприниматели. Третья группа членов — организации, объ¬единяющие предприятия и предпринимателей. Членами Торгово-промышленной палаты РФ являются более 50 ведущих общерос¬сийских объединений предпринимателей: Ассоциация российских банков, Лига содействия оборонным предприятиям, Союз нефте¬промышленников, Российское агентство поддержки малого и сред¬него бизнеса, Российский союз страховщиков, Российский союз промышленников и предпринимателей, Российский биржевой союз, Союз фондовых бирж, Ассоциация делового сотрудничества с за¬рубежными странами MOST и др.
Торгово-промышленная палата Российской Федерации вы¬полняет свои задачи и функции на федеральном уровне и обла¬дает всеми правами, необходимыми для их осуществления. Она в соответствии со своим уставом и положениями закона осущест¬вляет представительские функции как в Российской Федерации, так и за границей, объединяет на федеральном уровне торгово-промышленные палаты, осуществляет общую координацию их деятельности.
Второй уровень составляют региональные палаты, которые действуют на территории одного или нескольких субъектов Рос¬сийской Федерации. Интересна динамика их создания. Если на конец 1992 г. имелось около 40 региональных палат, то через четыре года уже было 77 таких палат.
Третий уровень — местные торгово-промышленные палаты, представленные палатами районов и городов и составляющие пер¬вичный элемент всей системы. Их пока немного. Однако число мест¬ных палат из года в год быстро увеличивается, что свидетельству¬ет об углублении процесса образования системы, ее стремлении дойти до каждого хозяйствующего субъекта, нуждающегося в со¬действии торгово-промышленной палаты. На начало 1997 г. насчи¬тывались 43 местных палаты. При этом в 1996 г. их число удвои¬лось. По экспертным оценкам, в ближайшие два года местные торгово-промышленные палаты будут созданы в более 120 научных и промышленных центрах страны.
Интенсивный процесс формирования системы торгово-про¬мышленных палат свидетельствует о том, что создание палат, как особой организационной формы объединения предпринимателей, консолидации их усилий полезно и перспективно. Они, представ¬ляя все сферы предпринимательства и все регионы России, спо¬собны полно и последовательно отстаивать интересы коммерчес¬ких организаций, индивидуальных предпринимателей и занимаю¬щихся предпринимательством некоммерческих организаций.
§ 2. Образование и прекращение деятельности торгово-промышленных палат. Управление ими
1. Основополагающий принцип образования торгово-промыш¬ленных палат — добровольность объединения их учредителей и входящих в палаты лиц. Минимальное число учредителей, высту¬пающих инициаторами создания торгово-промышленной палаты, не может быть менее 15.
Торгово-промышленная палата имеет один учредительный документ — устав, который разрабатывается инициаторами ее об¬разования. Устав должен предусматривать:
наименование, цели, задачи и функции торгово-промышлен¬ной палаты;
наименование территории, в пределах которой торгово-про¬мышленная палата осуществляет свою деятельность;
условия и порядок приема в члены торгово-промышленной палаты и выхода из нее;
права и обязанности членов торгово-промышленной палаты;
порядок образования руководящих органов торгово-промыш¬ленной палаты и их компетенцию, сроки их полномочий и порядок принятия ими решений;
источники формирования имущества торгово-промышленной палаты;
порядок внесения изменений и дополнений в устав торгово-промышленной палаты;
порядок прекращения деятельности торгово-промышленной палаты.
В уставе могут содержаться и иные положения, относящиеся к деятельности торгово-промышленной палаты.
Законом установлено специфическое требование к уставам всех торгово-промышленных палат: они не должны противоречить ус¬таву Торгово-промышленной палаты РФ. Требование это весьма рационально. Оно направлено на достижение целостного единства системы торгово-промышленных палат, на организационное обес¬печение выполнения присущих системе целей и задач всеми объ¬единяемыми ею элементами — отдельными торгово-промышлен¬ными палатами.
Для принятия устава учредители торгово-промышленной па¬латы созывают учредительный съезд (конференцию) или общее собрание. Кроме принятия устава на этом форуме образуются ру¬ководящие органы торгово-промышленной палаты.
2. Торгово-промышленная палата приобретает права юриди¬ческого лица со дня принятия решения о ее государственной ре¬гистрации. Поскольку торгово-промышленные палаты образуют¬ся на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, а также на территории других административно-тер¬риториальных образований, то для них установлены и различные процедуры государственной регистрации. Государственная реги¬страция Торгово-промышленной палаты РФ и торгово-промыш¬ленной палаты, созданной на территории нескольких субъектов Российской Федерации, осуществляется Министерством юстиции РФ. Государственная регистрация торгово-промышленной пала¬ты, созданной на территории одного субъекта Федерации либо другого административно-территориального образования Россий¬ской Федерации, осуществляется органами юстиции по месту учреждения.
Для государственной регистрации торгово-промышленной па¬латы в месячный срок со дня принятия устава подается заявление ее учредителей. К заявлению прилагаются надлежащим образом удостоверенные копии устава торгово-промышленной палаты и протокола учредительного съезда (конференции) или общего со¬брания учредителей, принявшего устав, а также решение Торго¬во-промышленной палаты Российской Федерации о согласии на создание данной торгово-промышленной палаты. Решение о госу¬дарственной регистрации торгово-промышленной палаты должно быть принято не позднее чем в месячный срок со дня подачи заяв¬ления. Зарегистрированная торгово-промышленная палата зано¬сится в соответствующий реестр. Изменения и дополнения в устав торгово-промышленной палаты подлежат государственной реги¬страции в том же порядке и в те же сроки, что и регистрация торгово-промышленной палаты.
Отказ в регистрации торгово-промышленной палаты возмо¬жен лишь в случае нарушения установленного законом порядка создания торгово-промышленной палаты или несоответствия ее устава законодательству Российской Федерации. Отказ в регистра¬ции торгово-промышленной палаты по другим мотивам является незаконным. Об отказе в регистрации торгово-промышленной па¬латы соответствующий орган обязан сообщить заявителю в пись¬менной форме в месячный срок со дня подачи заявления с указа¬нием положений законодательства Российской Федерации, кото¬рым противоречит представленный устав. Отказ в регистрации торгово-промышленной палаты может быть обжалован в арбит¬ражный суд.
В законодательстве особо выделено одно конкретное основа¬ние отказа в государственной регистрации. Наименование "торгово-промышленная палата" и образованные на его основе словосо¬четания могут быть использованы только в названиях организа¬ций, созданных в соответствии с положениями Закона о торгово-промышленных палатах в Российской Федерации. Другие органи¬зации не вправе использовать в своих названиях словосочетания "торгово-промышленная палата", "торговая палата" или "промыш¬ленная палата" и не подлежат государственной регистрации под наименованиями, включающими эти словосочетания.
3. Порядок прекращения деятельности торгово-промышлен¬ных палат максимально приближен к общему порядку прекраще¬ния деятельности юридических лиц. Оно производится путем ре¬организации (слияния, присоединения, разделения, выделения) или ликвидации. Реорганизация и ликвидация торгово-промышленных палат осуществляются решениями их высших руководящих орга¬нов. Торгово-промышленные палаты могут быть ликвидированы также в случаях и порядке, установленных законодательством Российской Федерации. Торгово-промышленная палата считается реорганизованной или ликвидированной с момента внесения необ¬ходимых изменений в соответствующий реестр.
В случае слияния двух или нескольких торгово-промышлен¬ных палат все имущественные права и обязанности каждой из них переходят к вновь образованной торгово-промышленной палате. При присоединении торгово-промышленной палаты к другой торгово-промышленной палате к последней переходят все имущественные права и обязанности присоединенной палаты. В случае разделения торгово-промышленной палаты к образованным в результате это¬го разделения торгово-промышленным палатам переходят в соот¬ветствующих частях имущественные права и обязанности реорга¬низованной торгово-промышленной палаты. При выделении из тор¬гово-промышленной палаты одной или нескольких торгово-промыш¬ленных палат к каждой из них переходят в соответствующих час¬тях имущественные права и обязанности реорганизованной торго¬во-промышленной палаты. Разделение имущественных прав и обя¬занностей утверждается высшим руководящим органом реоргани¬зованной торгово-промышленной палаты.
Имущество ликвидированной торгово-промышленной палаты после удовлетворения претензий кредиторов направляется на цели, предусмотренные ее уставом.
4. Структуру управления — какие иметь управленческие под¬разделения, их полномочия, порядок принятия и исполнения ре¬шений, штатное расписание, численность работников, формы и размеры оплаты труда и материального стимулирования их тру¬да — самостоятельно устанавливает сама торгово-промышленная палата. Например, управление Торгово-промышленной палатой РФ, помимо съезда ее членов, осуществляет правление во главе с его председателем. В состав правления входят 56 человек — руково¬дители региональных торгово-промышленных палат, представи¬тели предпринимательских организаций и их объединений. В целях содействия развитию различных видов предпринимательства в России, поддержки новых экономических структур, распростра¬нения отечественного и зарубежного опыта их работы в условиях рыночной экономики в составе Торгово-промышленной палаты РФ создано 17 постоянно действующих комитетов по видам предпри¬нимательской деятельности, в частности, комитеты по правовой экспертизе и совершенствованию законодательства, деловому об¬разованию, взаимодействию со средствами массовой информации, содействию внешнеэкономической деятельности, экологии и охра¬не окружающей среды, вопросам социальной политики, выставочно-ярмарочной деятельности, информатике и телекоммуникаци¬ям, фондовому рынку, фермерству и другим видам предпринима¬тельства в аграрной сфере, банковской и страховой деятельности, промышленной политике и конверсии, развитию частного пред¬принимательства, малого и среднего бизнеса, рекламной деятель¬ности.
Центральный аппарат палаты имеет четырнадцать подразде¬лений: главное управление по работе с территориальными палата¬ми, главное управление по работе с объединениями предпринима¬телей, управление внешних связей и международных организа¬ций, информационно-аналитическое управление, договорно-правовое управление, главное экономическое управление, центр право¬вой экспертизы и совершенствования законодательства, центр де¬лового образования, центр исследования и общественных связей, управление контроля и документации, управление протокола, валютно-финансовое управление, управление бухгалтерского учета и отчетности, управление капитального строительства и матери¬ально-технического обеспечения. В управленческую структуру Товарно-промышленной палаты РФ входит также ревизионная комиссия в составе семи человек.
Сходным образом конструируется структура управления в региональных и местных торгово-промышленных палатах, естест¬венно, с учетом масштабов их деятельности. Рассмотрим это на примере самой крупной региональной палаты —Московской тор¬гово-промышленной палаты, действующей на территории двух субъектов Российской Федерации — Москвы и Московской облас¬ти. Предпринимателям полезно знать не только набор управлен¬ческих структур палаты, но и то, какова их компетенция, как фор¬мируется персональный (кадровый) состав управленческих под¬разделений, порядок работы последних.
Высшим руководящим органом палаты является съезд. Оче¬редные съезды созываются управлением палаты не реже одного раза в четыре года. Для решения вопросов, не терпящих отлага¬тельства, могут созываться внеочередные съезды палаты. Внеоче¬редные съезды созываются по решениям правления палаты, по требованию ревизионной комиссии либо по требованию не менее 1/3 членов палаты. О времени и месте созыва съезда, а также о вопросах, предложенных для рассмотрения на съезде, правление рассылает извещения членам палаты не позднее чем за 45 дней до открытия съезда. Сообщение о созыве съезда публикуется в печа¬ти. Члены палаты могут быть представлены на съезде по своему усмотрению любым физическим лицом, которое является делега¬том съезда на основании документов, подтверждающих его полно¬мочия.
Съезд считается полномочным при условии присутствия не менее 2/3 избранных на съезд делегатов. Съезд рассматривает доклады о деятельности палаты, отчеты ревизионной комиссии и принимает по ним решения; избирает правление и президента па¬латы, избирает ревизионную комиссию палаты, утверждает поло¬жение о ее деятельности; утверждает, изменяет и дополняет устав палаты; решает вопрос о прекращении деятельности палаты; рас¬сматривает другие вопросы, относящиеся к ее деятельности.
Вопросы, обсуждаемые как на очередных, так и на внеочеред¬ных съездах палаты, решаются открытым голосованием большин¬ством голосов (50% + 1 голос) присутствующих делегатов, за ис¬ключением вопросов об утверждении, изменении или дополнении устава палаты и о прекращении ее деятельности. Эти вопросы ре¬шаются подачей голосов не менее 2/3 присутствующих на съезде делегатов. Решения съезда вступают в силу немедленно, если иное не указано в самом решении.
Для руководства деятельностью палаты в период между съез¬дами съезд палаты избирает правление. Количество избираемых членов правления определяется съездом палаты. В состав правле¬ния входят по должности президент, вице-президенты и генераль¬ный директор палаты. Руководители местных торгово-промышлен¬ных палат Московского региона также входят в состав правления. Правление возглавляет председатель, которым по должности яв¬ляется президент палаты. Работа правления осуществляется в соответствии с принимаемым им регламентом. Члены правления палаты осуществляют свою деятельность на общественных нача¬лах. При этом правление может принять решение о возмещении его членам расходов, связанных с их участием в работе правле¬ния.
Заседания правления созываются президиумом или президен¬том палаты по мере необходимости, но не реже одного раза в шесть месяцев. Внеочередные заседания правления палаты могут быть созваны по требованию ревизионной комиссии или 1/3 членов па¬латы. Заседания правления считаются полномочными при присут¬ствии более половины состава правления. Решения правления при¬нимаются открытым голосованием большинством голосов присут¬ствующих членов правления и вступают в силу немедленно, если иное не оговорено в самом решении. По решению правления его члены, без уважительных причин не принимавшие участия в ра¬боте правления в течение года и утратившие связь с организация¬ми, которые они представляли в момент избрания, либо совершив¬шие иные действия, несовместимые с принципами деятельности палаты, могут быть отстранены от участия в работе правления. На их место на период до очередного съезда палаты правление кооп¬тирует новых членов.
Правление определяет основные направления, приоритеты и формы практической деятельности палаты по реализации ее ус¬тавных задач; устанавливает нормы представительства на съезд палаты от местных торгово-промышленных палат, союзов, гиль¬дий, ассоциаций, секций и других организаций; определяет разме¬ры и порядок уплаты членских взносов; созывает очередные и вне¬очередные съезды палаты; избирает на срок до очередного съезда палаты членов ревизионной комиссии палаты вместо выбывших членов; избирает на срок до очередного съезда палаты президента палаты вместо выбывшего президента, членов правления вместо выбывших, при этом состав правления не может быть обновлен более чем на 1/3; выбирает и освобождает от исполнения обязан¬ностей, по представлению президента, вице-президентов палаты; решает вопросы деятельности палаты, вносимые на рассмотрение президиумом и президентом палаты, ревизионной комиссией и членами палаты.
Для осуществления текущего коллегиального руководства де¬ятельностью палаты из состава членов правления по представле¬нию президента правлением избирается президиум палаты. Срок полномочий президиума — четыре года. По предложению прези¬дента палаты в состав правления и президиума палаты могут из¬бираться представители генеральной дирекции палаты. Президи¬ум осуществляет свою деятельность на общественных началах. При этом президиум может принять решение о возмещении членам пре¬зидиума расходов, связанных с их участием в работе президиума. Порядок работы и функционирования президиума определяется правлением. Президиум возглавляет президент палаты. В состав президиума входят по должности вице-президенты и генеральный директор палаты.
Заседания президиума палаты созываются президентом по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Президиум осуществляет контроль за выполнением решений съезда палаты и правления палаты; определяет характер отношений с предприни¬мательскими структурами, взаимодействующими с палатой; осу¬ществляет прием в состав и исключает из состава членов палаты, а также утверждает генерального директора палаты и его замес¬тителей; утверждает уставы (положения) предприятий и органи¬заций, входящих в инфраструктуру палаты; образует гильдии, секции, комитеты, рабочие группы и другие общественные и про¬фессионально ориентированные структуры для решения вопросов, связанных с деятельностью палаты. В их состав могут входить пред¬ставители членов палаты, а также иностранные предприятия, пред¬приниматели и организации, их объединяющие; создает, ликвиди¬рует и реорганизует предприятия и учреждения, в том числе и за границей, а также филиалы и представительства палаты; утверждает структуру генеральной дирекции, а также права и обязанности вице-президентов палаты.
Для решения вопросов оперативного руководства палатой съезд избирает президента палаты сроком на четыре года. Президент осуществляет общее руководство деятельностью палаты; органи¬зует выполнение решений съезда палаты и правления палаты; вносит на утверждение правления палаты проекты планов дея¬тельности палаты, а также отчеты об исполнении этих планов; до¬кладывает съезду о деятельности палаты; координирует деятель¬ность местных торгово-промышленных палат; определяет струк¬туру генеральной дирекции палаты; представляет интересы чле¬нов палаты в правительстве Москвы и Администрации Москов¬ской области; действует от имени палаты без особой на то доверен¬ности, представляет ее в отношениях с любыми юридическими лицами и гражданами; решает другие вопросы в соответствии с действующим законодательством и уставом палаты.
Генеральная дирекция является исполнительным органом па¬латы. Функции, порядок деятельности и состав генеральной ди¬рекции определяются правлением и президиумом, а также поло¬жением о генеральной дирекции палаты, утверждаемым президи¬умом палаты. Генеральная дирекция возглавляется генеральным директором, который назначается на должность президиумом по представлению президента палаты и является членом президиума палаты по должности.
Генеральный директор руководит текущей деятельностью палаты; организует выполнение решений президиума палаты; вно¬сит на утверждение правления и президиума палаты проекты пла¬нов деятельности генеральной дирекции палаты, а также отчеты об исполнении этих планов; осуществляет методическое руковод¬ство деятельностью местных торгово-промышленных палат в Мос¬ковском регионе; определяет круг обязанностей должностных лиц палаты, утверждает положения о структурных подразделениях генеральной дирекции палаты; принимает на работу и увольняет сотрудников генеральной дирекции палаты, выносит решения о поощрениях и наложении взысканий на сотрудников генеральной дирекции палаты; определяет штаты, численность и порядок оп¬латы труда работников генеральной дирекции палаты; действует от имени палаты без особой на то доверенности, представляет ее в отношениях с любыми юридическими лицами и гражданами; ре¬шает другие вопросы в соответствии с действующим законодатель¬ством и уставом палаты.
Для ревизии финансово-хозяйственной деятельности палаты, проверки ее кассы, имущества и отчетности съезд палаты избира¬ет на четыре года ревизионную комиссию в количестве, определя¬емом съездом, из числа лиц, не входящих в состав правления па¬латы. Ревизионная комиссия в своей деятельности руководствует¬ся положением, утверждаемым съездом палаты.
Непосредственно сам аппарат управления Московской торго¬во-промышленной палаты включает следующие структурные под¬разделения: отдел организационной работы и развития предпри¬нимательских структур; отдел информационно-аналитического обес¬печения; отдел международного сотрудничества; отдел по персо¬налу, подготовке кадров и протоколу; сектор по развитию малого и среднего предпринимательства; сектор международных выставок; сектор изданий и рекламы; сектор регистрации иностранных чле¬нов; арбитражный суд.
§ 3. Правовой статус торгово-промышленных палат и практика его реализации
1. Привлекательность торгово-промышленной палаты для предпринимателей определяется в первую очередь ее реальными возможностями в оказании содействия хозяйствующим субъек¬там. Конкретные права торгово-промышленных палат в пределах установленной им специальной правоспособности закрепляются уставами палат. Эти права подразделяются на две группы. Пер¬вую составляют права, перечень которых приведен в ст. 12 За¬кона о торгово-промышленных палатах в Российской Федерации. Они в уставе палаты уточняются и развиваются применительно к составу членов палаты, особенностям обслуживаемой ею тер¬ритории и иным факторам. Во вторую группу входят права, которыми наделила себя сама торгово-промышленная палата, отразив их в своем уставе. Главное требование к таким правам состоит в том, чтобы они не противоречили законодательству Российской Федерации. Важность обеих групп правомочий и высокая ответственность палат за их надлежащую и полную реализацию подчеркиваются тем обстоятельством, что юридичес¬кие документы, выданные торгово-промышленными палатами в пределах их компетенции, признаются на всей территории Рос¬сийской Федерации.
2. В Законе названо более десятка правомочий палат. В част¬ности, они имеют право оказывать содействие российским и ино¬странным предприятиям и предпринимателям в патентовании изо¬бретений, полезных моделей, промышленных образцов, регистра¬ции товарных знаков, знаков обслуживания и наименований мест происхождения товаров.
Торгово-промышленные палаты могут проводить по поруче¬нию российских и иностранных предприятий и предпринимателей экспертизы, контроль качества, количества и комплектности това¬ров. Например, недавно на одном из вятско-полянских предпри¬ятий Кировской области, куда поступила партия итальянского обо¬рудования, долго сомневались, стоит ли тратить деньги на экспер¬тизу? Все же решились привлечь экспертов Вятской торгово-про¬мышленной палаты. И, как оказалось, не зря: эксперты, выехав на место и вскрыв ящики, обнаружили негодность и большую некомплектность оборудования. Если бы это не было сделано, предпри¬ятие понесло бы огромные убытки в валюте.
Торгово-промышленные палаты вправе удостоверять в соот¬ветствии с международной практикой сертификаты происхожде¬ния товаров, а также другие документы, связанные с осуществле¬нием внешнеэкономической деятельности.
Трудным и, пожалуй, самым рискованным в предпринима¬тельстве является поиск подходящих партнеров, которые были бы законопослушными, предсказуемыми в своем поведении, несклон¬ными к обману, различным авантюрам. Данная проблема — корен¬ная в преодолении экономического кризиса, она напрямую связана с инвестициями отечественных и зарубежных предпринимателей. Одна из главных причин того, что потенциальные инвесторы про¬являют крайнюю осторожность во вложении капиталов в наше народное хозяйство, — неблагонадежность многих российских хо¬зяйствующих субъектов как в сфере производства, так и в сфере обмена. Чередой разоряются считавшиеся вполне благополучными коммерческие банки, оказываются банкротами, а то и бесследно исчезают многие хозяйственные общества. Защита на российском рынке интересов инвесторов и других субъектов предприниматель¬ства настоятельно потребовала создания особого механизма, кото¬рый отслеживал бы деятельность отечественных хозяйствующих субъектов, с большей или меньшей степенью достоверности выяв¬лял среди них заслуживающих доверия. Выбор пал на торгово-промышленные палаты. Указом Президента РФ "О Торгово-про¬мышленной палате Российской Федерации" было принято предло¬жение о ведении ею соответствующего реестра предприятий.
Это — оригинальное право, ранее неизвестное хозяйственной практике России. Законом о торгово-промышленных палатах оно распространено на все торгово-промышленные палаты. Всем им сейчас предоставлено право вести негосударственный Реестр рос¬сийских предприятий и предпринимателей, финансовое и эконо¬мическое положение которых свидетельствует об их надежности как партнеров для предпринимательской деятельности в Россий¬ской Федерации и за рубежом. Порядок ведения этого реестра оп¬ределяет Торгово-промышленная палата РФ.
К желающим попасть в реестр предъявляются достаточно жесткие условия. Претендент обязан подтвердить стабильность своего экономического положения наличием прибыли в течение последних двух лет. При этом коэффициент покрытия краткосроч¬ных долгов должен быть не менее 2 и не более 4. Прочие требова¬ния: коэффициент срочной ликвидности, как и уровень собствен¬ного капитала, — свыше 60%, коэффициент абсолютной ликвид¬ности — не менее 30%, отношение суммы заемных средств к сумме собственных — не свыше 70%, отношение суммы балансовой при¬были к сумме затрат на производство должно быть больше 25%. Также необходимо иметь опережающий рост показателей на ко¬нец отчетного периода по сравнению с его начальным значением по оборачиваемости собственного капитала, рентабельности акти¬вов и продаж. Кроме того, предприятие не должно иметь просро¬ченной задолженности по банковским кредитам и т. д.
Для внесения в реестр необходимо представить копии учре¬дительных документов, регистрационного свидетельства, а также копии баланса и отчета о финансовых результатах, заверенные аудиторской фирмой или налоговой инспекцией, справку банка о платежеспособности и отсутствии просроченной задолженности по банковским кредитам. Регистрация действительна в течение года. Названия предприятий, внесенных в реестр, и их число — ком¬мерческая тайна.
Хозяйствующие субъекты предъявляют повышенный спрос на правомочие торгово-промышленных палат, связанное с инфор¬мационным обеспечением участников предпринимательских пра¬воотношений. Наиболее распространенными источниками инфор¬мации являются издаваемые палатами газеты, журналы и другие печатные материалы для обеспечения предпринимательской дея¬тельности.
Среди источников этой информации следует особо выделить годовые доклады Торгово-промышленной палаты РФ, которые на¬чали готовиться и издаваться значительным тиражом начиная с 1994 г. Они ценны тем, что освещаемая в них проблематика не носит узковедомственный характер. Годовые доклады объективно показывают широкий фон в обществе и государстве, на котором протекала деятельность торгово-промышленных палат и всех хо¬зяйствующих субъектов в истекшем ("отчетном") году, и прогно¬зируют социально-экономическую ситуацию, складывающуюся в предстоящем году. Так, в докладе за 1996 г. выделены крупные разделы об экономическом и социальном положении страны, со¬стоянии производства и внешнеэкономических связей, финансо¬вом рынке, настоящем и будущем инвестиций и по другим вопро¬сам, актуальным для эффективной предпринимательской деятель¬ности.
Для решения задач по удовлетворению информационных по¬требностей предпринимателей в области деловой и коммерческой информации, законодательства, таможенного регулирования, пра¬вил внешней торговли в Торгово-промышленной палате РФ созда¬на Единая информационная система (ЕИС ТПП РФ). Структурно она состоит из трех основных подсистем: локальная информацион¬ная система, объединяющая подразделения Палаты; региональная информационная система, объединяющая территориальные и мест¬ные торгово-промышленные палаты, включая их членов и заинте¬ресованные предприятия регионов; международная информацион¬ная система, позволяющая осуществить информационное взаимо¬действие с представительствами Торгово-промышленной палаты РФ за рубежом, международными базами данных.
ЕИС ТПП РФ обеспечивает пользователям доступ к базам данных, содержащих информацию: о российском и зарубежном законодательстве, регулирующем предпринимательскую деятель¬ность; справочные сведения об отечественных и зарубежных пред¬приятиях; о потенциальных партнерах; об экспортных и импорт¬ных возможностях отечественных и зарубежных предприятий; о состоянии и перспективах отечественных и международных рын¬ков товаров и услуг; аналитическую (по запросам пользователей); о других аспектах предпринимательской деятельности.
3. Правомочия торгово-промышленных палат не ограничива¬ются лишь территорией России, а распространяются за ее преде¬лы, позволяют интегрировать интересы отечественных и зарубежных предпринимателей. Законодательство предоставляет возмож¬ность российским предпринимателям через посредство торгово-промышленных палат налаживать контакты с иностранными де¬ловыми партнерами как на территории России, так и за ее преде¬лами. Организационно это обеспечивается прежде всего тем, что торгово-промышленные палаты вправе совместно с иностранными предприятиями и предпринимателями учреждать смешанные тор¬гово-промышленные палаты.
Далее, торгово-промышленные палаты имеют право откры¬вать свои филиалы и представительства не только в России, но и за границей. Палаты правомочны также создавать, реорганизовы¬вать и ликвидировать в Российской Федерации и за границей пред¬приятия и учреждения. В свою очередь, иностранные торговые па¬латы, иные предпринимательские структуры могут иметь свои представительства в России. Разрешения на открытие в Россий¬ской Федерации представительств иностранных торговых палат, смешанных торговых палат, федераций, ассоциаций и союзов пред¬принимателей, а также иностранных фирм и организаций, в со¬трудничестве с которыми заинтересованы члены торгово-промыш¬ленных палат, выдает Торгово-промышленная палата РФ.
Значительна роль торгово-промышленных палат в обеспече¬нии законности и обоснованности сделок, заключаемых российски¬ми предпринимателями с зарубежными партнерами, предупреж¬дении возможных между ними конфликтов. Как отмечалось выше, гражданско-правовые отношения в России регулируются не толь¬ко законодательством и иными правовыми актами, содержащими нормы гражданского права, но и обычаями делового оборота. Обы¬чаи делового оборота могут органично входить в содержание дого¬вора при оформлении сделки и регулировать в последующем ее исполнение независимо от того, включены они в договор или нет. Однако кто скажет иностранцу, да и нередко нашему соотечест¬веннику, какие обычаи сложились в той или иной сфере предпри¬нимательства? На помощь им приходит Торгово-промышленная палата РФ. Ей официально предоставлено право свидетельство¬вать торговые и портовые обычаи, принятые в Российской Феде¬рации. Она же свидетельствует обстоятельства форс-мажора в со¬ответствии с условиями внешнеторговых сделок и международ¬ных договоров Российской Федерации.
Расширению связей и взаимопонимания российских и ино¬странных предпринимателей, развертыванию между ними свобод¬ной правомерной конкуренции способствует реализация торгово-промышленными палатами права организовывать международные выставки, а также обеспечивать подготовку и проведение выста¬вок российских товаров за границей.
Укрепляет позиции российских предпринимателей во внеш¬неэкономических отношениях активное участие Торгово-промыш¬ленной палаты РФ в международных предпринимательских орга¬низациях. Так, она принята членом Международной торговой па¬латы, созданной еще в 1919 г. со штаб-квартирой в Париже. Эта Палата, будучи неправительственной организацией, объединяет более 7500 предприятий и экономических ассоциаций из 130 стран. Она же имеет 60 национальных комитетов, размещенных по всему миру.
Взаимодействие российских торгово-промышленных палат с соответствующими зарубежными структурами развивается по мно¬гим направлениям. В центре внимания, конечно же, находятся во¬просы, представляющие наибольший интерес для предпринимате¬лей различных стран и вызывающие по тем или иным причинам их серьезную озабоченность. Например, в конце 1996 г. торгово-промышленные палаты России, Азербайджана, Армении, Белорус¬сии, Болгарии, Грузии, Казахстана, Киргизии, Македонии, Молда¬вии, Таджикистана, хозяйственные палаты Польши, Югославии и палата товаропроизводителей и предпринимателей Узбекистана подписали Соглашение о сотрудничестве в области управления предпринимательскими рисками и экономической безопасности хозяйствующих субъектов. Отдельно было подписано аналогичное Соглашение между торгово-промышленными палатами России и Латвии.
Первоочередная задача, определенная данными соглашения¬ми, заключается в минимизации экономических и технологичес¬ких рисков при вложении капитала в отдельные сферы, отрасли, регионы, предприятия, проекты и технологии. Это станет воз¬можным благодаря проведению мониторинга политико-правовых и экономических процессов с точки зрения их влияния на инвес¬тиционную деятельность, анализа объектов инвестирования, про¬гнозирования рисков, оценки надежности потенциальных партне¬ров.
4. Все торгово-промышленные палаты имеют право для раз¬решения экономических споров образовывать в соответствии с законодательством Российской Федерации третейские суды, ут¬верждать положения о них и порядок рассмотрения споров тре¬тейскими судами. При Торгово-промышленной палате РФ созда¬ны и действуют Международный коммерческий арбитражный суд, Морская арбитражная комиссия и Ассоциация диспашеров. Их деятельность регулируется законодательством Российской Федерации.
§ 4. Торгово-промышленные палаты и государство
1. В процессе преобразования торгово-промышленных палат из командно-бюрократической структуры в негосударственные некоммерческие организации сложились, приобрели устойчивость и получили законодательное закрепление качественно новые вза¬имоотношения палат с органами государственной власти и органа¬ми местного самоуправления. Эти взаимоотношения строятся на основе двух принципов. Один из них — принцип невмешательства. Вмешательство государственных органов и должностных лиц в деятельность торгово-промышленных палат, равно как и вмеша¬тельство торгово-промышленных палат в деятельность государст¬венных органов и должностных лиц, не допускается. Данный прин¬цип полностью распространяется и на взаимоотношения торгово-промышленных палат с органами местного самоуправления.
Однако действие принципа невмешательства не означает, что торгово-промышленные палаты находятся вне государственно-пра¬вового воздействия. Суть этого воздействия отражена во втором принципе, согласно которому соответствующие государственные органы осуществляют контроль и надзор за соблюдением торгово-промышленными палатами законодательства Российской Федера¬ции. В пределах предоставленной компетенции контроль и надзор ведут, в частности, органы исполнительной власти и органы мест¬ного самоуправления, государственная налоговая служба и нало¬говая полиция, федеральные антимонопольные органы, прокура¬тура.
2. По Закону государственные органы и органы местного само¬управления обязаны оказывать торгово-промышленным палатам содействие в выполнении ими всех уставных задач, реализации закрепленных в уставе прав. В столь общей формулировке факти¬ческая их помощь палатам могла бы почти полностью зависеть от субъективного фактора — понимания руководителями органов го¬сударственной власти и органов местного самоуправления значе¬ния торгово-промышленных палат в формировании рыночной эко¬номики, от их личных взаимоотношений с руководителями палат и т.п. Поэтому в законодательстве установлены некоторые гарантии того, чтобы органы государственной власти и органы местного само¬управления на деле проявляли заботу о палатах и их членах-пред¬принимателях, а также предусмотрены определенные формы вза¬имодействия. Например, государственные органы должны прини¬мать меры по обеспечению торгово-промышленных палат необхо¬димыми помещениями. Точно такая же обязанность лежит на ор¬ганах местного самоуправления в случаях, когда создаются мест¬ные торгово-промышленные палаты на территориях, где функци¬онируют эти органы, — в районах, городах.
Торгово-промышленные палаты наделены правом представ¬лять и защищать законные интересы своих членов в государственных органах. Данное право подкреплено организационно. Согласно постановлению Правительства РФ "О вопросах Торгово-промыш¬ленной палаты Российской Федерации" от 6 июля 1994 г. № 792* в состав коллегии Министерства экономики РФ введены президент Торгово-промышленной палаты РФ и в состав коллегии Минис¬терства внешних экономических связей РФ (ныне — Министерство торговли РФ) — вице-президент Торгово-промышленной палаты РФ. Министерствам и ведомствам Российской Федерации, отвечающим за обеспечение участия Российской Федерации в международных организациях, предложено привлекать Торгово-промышленную па¬лату РФ к работе в международных организациях, в том числе и к работе в составе Межведомственной комиссии по участию Россий¬ской Федерации в международных организациях системы ООН, а также межведомственных комиссий, осуществляющих координа¬цию деятельности министерств и ведомств по участию Российской Федерации в других международных организациях.
* Российская газета. 1994. 20 июля.
3. Особо тесная взаимосвязь торгово-промышленных палат с органами государственной власти и органами местного самоуп¬равления складывается в правотворческой деятельности. Ныне Торгово-промышленная палата РФ лишена права законодатель¬ной инициативы. Однако она принимает участие в подготовке проектов федеральных законов, постановлений Правительства РФ, решений министерств и ведомств Российской Федерации, затра¬гивающих интересы предпринимателей. Правительство обязало министерства и ведомства Российской Федерации привлекать представителей Торгово-промышленной палаты РФ для участия в разработке и осуществлении государственных программ под¬держки предпринимательства и развития экономики, в подготов¬ке актов Правительства РФ по вопросам совершенствования хозяйственного механизма, предпринимательской деятельности и внешнеэкономических связей. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано привлекать торгово-промышленные палаты, входящие в систему Торго¬во-промышленной палаты РФ, к подготовке нормативных ак¬тов, регулирующих хозяйственные отношения на региональном уровне, разработке и реализации программ развития экономи¬ки регионов.
Ответственное полномочие торгово-промышленных палат — осуществление независимой экспертизы проектов нормативных актов в области экономики, внешнеэкономических связей, а также по другим вопросам, затрагивающим интересы предприятий и пред¬принимателей.
Сама Торгово-промышленная палата РФ, проявляя инициа¬тиву, постоянно занимается вопросами правотворчества. Обзоры действующего законодательства и практики его применения с обо¬снованием предложений по совершенствованию нормативно-правовой основы предпринимательства содержатся во всех годовых докладах палаты, обсуждаются на заседаниях ее правления.
4. Эффективность содействия, которое торгово-промышлен¬ные палаты призваны оказывать предпринимателям, зависит от реальных взаимоотношений, складывающихся у каждой отдель¬ной палаты с теми органами государственной власти и органами местного самоуправления, на территории которых она действует. А это, в свою очередь, определяется четкостью распределения ро¬лей и степенью согласованности усилий участников взаимоотно¬шений при решении общих задач.
Как показывает опыт, высокую результативность имеют за¬ключаемые между ними долгосрочные соглашения. В качестве ил¬люстрации можно привести трехстороннее Соглашение о сотруд¬ничестве правительства Москвы, Администрации Московской об¬ласти и Московской торгово-промышленной палаты. Здесь показа¬тельны уже сами подходы к сотрудничеству, оценка его значимос¬ти. Стороны рассматривают Московскую торгово-промышленную палату в качестве выразителя интересов предпринимателей Мос¬ковского региона. Они обязались всячески содействовать интегра¬ции общественных структур предпринимателей (союзов, советов, фондов, ассоциаций), во многом дублирующих деятельность друг друга, вокруг Московской торгово-промышленной палаты — ос¬новного консультативного и координирующего центра, способного обеспечить эффективную основу для равноправного и взаимовы¬годного сотрудничества субъектов предпринимательской деятель¬ности и органов власти.
Соглашение состоит из трех крупных блоков, которые вклю¬чают представляющие взаимный интерес проблемы и показывают вклад каждой из договаривающихся сторон в их решение.
Первый блок — предметы "совместного ведения" правитель¬ства Москвы, Администрации Московской области и Московской торгово-промышленной палаты. К ним, в частности, отнесены: со¬вместные консультации по правовым аспектам сотрудничества; содействие развитию инфраструктуры Московской торгово-про¬мышленной палаты, направленной на эффективную реализацию существующих и создание новых видов услуг для предпринима¬тельских структур всех форм собственности, развитие и поддерж¬ку малого, среднего предпринимательства и ремесленничества; участие в формировании на базе информационных ресурсов Мос¬ковской торгово-промышленной палаты Реестра надежных парт¬неров, а также в его использовании структурами исполнительной власти Москвы и Московской области, предприятиями и организа¬циями Московского региона; содействие инициативам Московской торгово-промышленной палаты в создании коммерческих струк¬тур и финансово-промышленных групп, обеспечивающих насыще¬ние потребительского рынка Московского региона продовольствен¬ными товарами; участие в повышении экспортного потенциала то¬варопроизводителей Московского региона; совместные усилия с целью активизации на территории Московского региона деятель¬ности по контролю качества реализуемых на рынке товаров, в том числе зарубежных, а также в защите интересов производителей и потребителей от недобросовестной конкуренции посредством реги¬страции товарных знаков и фирменных наименований на всю про¬дукцию, выпускаемую предприятиями Московского региона.
Второй блок — обязательства, взятые на себя Московской тор¬гово-промышленной палатой. Согласно им она участвует в подго¬товке и реализации региональных программ, инвестиционных про¬ектов с привлечением российских и иностранных инвесторов; со¬здаст Гильдию агропромышленников для организации взаимодей¬ствия и сотрудничества производителей и переработчиков сель¬скохозяйственной продукции, а также конверсионных предпри¬ятий — изготовителей оборудования для переработки продукции, создаст региональную организацию "Московские интеллектуаль¬ные активы" с целью защиты прав на интеллектуальную собствен¬ность предпринимателей Московского региона; создаст региональ¬ную организацию "Мосэкспертиза" с целью защиты прав потреби¬телей посредством проведения экспертизы и сертификации отече¬ственной и импортной продукции, реализуемой на рынке Москов¬ского региона; окажет предприятиям и предпринимателям Мос¬ковского региона полный комплекс юридических услуг, обеспечи¬вающий защиту интересов предпринимателей в органах законода¬тельной, исполнительной и судебной власти; обеспечит подготовку информационно-аналитических материалов, обзоров, справок для предпринимателей и исполнительных органов власти Московского региона; обеспечит организацию и функционирование Московского выставочного центра для содействия продвижению продукции пред¬принимателей Московского региона на рынке товаров и услуг; ока¬жет содействие развитию ремесленничества посредством органи¬зации "Центра по развитию и становлению ремесленничества" с участием иностранных партнеров ряда стран; окажет содействие в подготовке профессиональных кадров для малого и среднего пред¬принимательства в созданном с участием Московской торгово-про¬мышленной палаты "Московском институте коммерции и техноло¬гии продовольственных товаров"; окажет содействие в организа¬ции взаимодействия исполнительной власти с представительствами иностранных фирм, компаний в части их легализации и цивилизо¬ванного сотрудничества с предприятиями Московского региона.
Третий блок — обязательства правительства Москвы и Ад¬министрации Московской области, в соответствии с которыми они будут привлекать Московскую торгово-промышленную палату к участию в экспертизе проектов законодательных и нормативных актов по вопросам развития предпринимательства в Московском регионе, разработке и реализации региональных программ и ин¬вестиционных проектов; окажут содействие в выделении помеще¬ний для деятельности региональных организаций "Московские интеллектуальные активы" и "Мосэкспертиза", а также для деятельности представителей Московской торгово-промышленной па¬латы в районах Московской области; окажут поддержку создавае¬мым при Московской торгово-промышленной палате Экспертному Совету и Совету гильдий, к работе в которых будут привлечены авторитетные экономисты, юристы и предприниматели, а также представители правительства Москвы и Администрации Москов¬ской области; окажут содействие активному участию Московской торгово-промышленной палаты в развитии и совершенствовании системы регистрации в Московском регионе предприятий различ¬ных форм собственности, в том числе иностранных фирм, а также в создании и регистрации местных торгово-промышленных палат на территории административных районов Московской области; окажут содействие Московской торгово-промышленной палате в создании материально-технической базы для профессиональной подготовки и переподготовки кадров; будут информировать Мос¬ковскую торгово-промышленную палату о деятельности правитель¬ства Москвы и Администрации Московской области в вопросах развития предпринимательской деятельности Московского регио¬на посредством включения Московской торгово-промышленной палаты в перечень адресатов рассылки документов; окажут содей¬ствие Московской торгово-промышленной палате в ее взаимодей¬ствии с префектурами Москвы и администрациями районов Мос¬ковской области.
Тема 14. Реклама
§ 1. Понятие, значение и нормативно-правовая основа рекламы.
§ 2. Правовая характеристика содержания и распространения рекламы.
§ 3. Государственный контроль и саморегулирование в области рекламы.
§ 4. Юридическая ответственность за нару¬шение законодательства о рекламе
§ 1. Понятие, значение и нормативно-правовая основа рекламы
1. Реклама есть разновидность информации, т. е. сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах неза¬висимо от способов их представления. Она обладает специфичес¬кими признаками, знание которых необходимо для отграничения рекламы от иной информации, что, в свою очередь, позволяет за¬конно и обоснованно реализовывать рекламное законодательство — соблюдать, исполнять и применять его именно в сфере рекламы, а не в области распространения какой-либо другой сходной ин¬формации, правильно разрешать возникающие по этому поводу споры.
Прежде всего, в качестве рекламы может быть расценена лишь информация, которая одновременно обладает двумя признаками: изготовлена в виде отдельного рекламного продукта и распростра¬нена общедоступными способами. Рекламная информация не на¬правлена каким-то конкретным адресатам, а предназначена для неопределенного круга лиц. Ее содержание составляют сведения о физических или юридических лицах, товарах, работах, услугах, идеях и начинаниях (далее в тексте — товары). Распространяется реклама в любой форме — письменной, устной, в виде схем, гра¬фиков, рисунков и иных изображений. Нет никаких ограничений также в средствах (способах) распространения рекламы. Ими мо¬гут быть любые носители информации — газеты, плакаты, почто¬вые отправления и т. п. Как реклама трактуются даже реклам¬ные заявления на упаковке, ярлыках и в материалах торговых точек.
Реклама тесно соприкасается с предпринимательством, обслу¬живает его: она несет информацию о физических или юридичес¬ких лицах — субъектах предпринимательства и о товарах — ре¬зультатах (предметах) предпринимательской деятельности. Необ¬ходимо, в частности, подчеркнуть, что не относятся к рекламе час¬то встречающиеся в жизни объявления физических лиц, в том числе в средствах массовой информации, не связанные с осуществлени¬ем предпринимательской деятельности. На этом основании в науч¬ной литературе сделан обоснованный вывод, что законодательство о рекламе распространяет свое действие на все другие объявле¬ния, кроме только что названных (например, на объявления граж¬дан — индивидуальных предпринимателей и юридических лиц о продаже товаров, предоставлении услуг).
Специфические признаки просматриваются и в источниках рекламной информации, той "кухне", на которой она готовится. При кажущейся простоте восприятия рекламы каждым из нас она является результатом усилий многих людей. Изначально в рек¬ламных отношениях участвуют три субъекта: рекламодатель — юридическое или физическое лицо, являющееся источником рекламной информации для производства, размещения, после¬дующего распространения рекламы; рекламопроизводитель — юридическое или физическое лицо, осуществляющее полное или частичное приведение рекламной информации к готовой для распространения форме; рекламораспространитель — юридичес¬кое или физическое лицо, осуществляющее размещение и (или) распространение рекламной информации путем предоставления и (или) использования имущества, в том числе технических средств радио-, телевещания, а также каналов связи, эфирного времени и иными способами.
Может, конечно, складываться ситуация, когда все три участ¬ника рекламных отношений выступают в одном лице (рекламода¬тель сам производит и распространяет рекламную информацию) или в двух лицах (рекламодатель сам лишь производит продук¬цию, а распространяет ее через других лиц; возможно и такое, что одно лицо по заданию рекламодателя производит и распространя¬ет рекламную продукцию). Однако подобное случается редко, ди¬летантство здесь неуместно. Выдержать жесткую конкуренцию на рынке рекламы способны лишь хорошо подготовленные професси¬оналы, специализирующиеся на узком сегменте этого рынка. В на¬стоящее время в России действуют больше тысячи, а по другим данным — даже свыше 7 тыс. специальных самостоятельных рек¬ламных организаций: агентств, компаний и т. п. Более половины из них находится в Москве. По оценкам специалистов, крупные рек¬ламные агентства России обеспечивают уровень и качество рек¬ламных услуг, соответствующие мировому стандарту. Хотя есть и хозяйствующие субъекты — акционерные общества, унитарные предприятия и другие, в структуру которых входят свои реклам¬ные отделы.
Главный же отличительный признак, выделяющий рекламу из общего необозримого массива информации, состоит в ее целях. Рекламная информация призвана: а) формировать или поддержи¬вать интерес к фигурирующим в ней физическим и юридическим лицам и товарам; б) способствовать реализации товаров. Конечная цель рекламной информации — оказать влияние на потребителей рекламы. Именно на потребителей направлены объединенные уси¬лия рекламодателей, рекламопроизводителей и рекламораспространителей, информационный продукт, ими изготовленный. Потребители рекламы — это юридические или физические лица, до све¬дения которых доводится или может быть доведена реклама, следствием чего является или может являться соответствую¬щее воздействие на них рекламы.
2. Отмеченные особенности раскрывают значение рекламы как обязательного элемента рыночной экономики. Реклама формирует у потенциальных получателей и потребителей результатов пред¬принимательской деятельности (потребителей рекламы) представ¬ление о конкретных физических и юридических лицах — субъек¬тах этой деятельности, о наличии на рынке доступных товаров, инициирует спрос на них.
Рекламная информация, как вечный "спутник" рынка, ее фор¬мы и способы распространения обогащались и усложнялись по мере того, как развивались и усложнялись технические возможности распространения информации. Приведем только такой любопыт¬ный пример из истории рекламы. Рекламной акцией сопровождал¬ся один из первых в России показательных полетов на аэроплане. Едва "летающая этажерка" поднялась в воздух и сделала круг над полем, над головами зрителей закружились бумажные листки — приглашения посетить названный в них магазин готового платья. Предприимчивый хозяин торгового заведения сумел договориться с пилотом, и тот взял в кабину пачку рекламных листовок.
И современная российская реклама возникла не на пустом месте. Реклама широко использовалась до октябрьского переворо¬та 1917 г. и .в первые годы советской власти в период, получивший название новой экономической политики. Реклама тогда хорошо послужила восстановлению разрушенного первой мировой и граж¬данской войнами народного хозяйства, смычке города и деревни, продвижению отечественных товаров на российский и мировой рынки. Показательно, что и в те годы в рекламе активно участво¬вали многие деятели культуры. В 1923—1929 гг. популярны были, например, стихотворные "ролики" В. В. Маяковского, посвящен¬ные торгово-промышленной рекламе, рекламе газет, журналов. Многое из того, что рекламировал поэт, дошло до наших дней и также нуждается в рекламе, как и в то время. Вспомним хотя бы такие его строчки:
Тому не страшен / Мороз зловещий,
кто в ГУМе / купит / теплые вещи*.
Беги со всех ног
покупать / "Огонек"**.
* Маяковский В. В. Собр. соч. в 12-ти томах. Т. 8. М., 1978. С. 167.
** Там же. С. 145
В последующем с утверждением командно-бюрократического управления, ликвидацией многообразия форм собственности и кон¬куренции, деформированием рыночных отношений свертывалась, становилась однообразной, безликой и рекламная информация. Она полностью оказалась в руках государства. Города, поселки, дерев¬ни "украшали" рекламные щиты типа "Летайте самолетами Аэро¬флота", "Храните деньги в сберегательной кассе: надежно, выгод¬но, удобно", хотя другие самолеты не летали и не было иных мест хранения денег.
Устранение в конце 80-х — начале 90-х гг. государственного монополизма в народном хозяйстве, возрождение разнообразных хозяйствующих субъектов и конкуренции на рынках вызвали бук¬вально взрыв рекламной информации. Это еще раз наглядно под¬твердило ее объективную необходимость как действенного факто¬ра социально ориентированной рыночной экономики.
Статья 8 Конституции РФ провозгласила, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространст¬ва, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Единство экономического пространства и другие указанные в Кон¬ституции РФ гарантии не могут быть реальными и сколько-нибудь действенными без создания единой информационной системы рынка. Реклама и должна составить базу такой информационной системы. В этом ее призвании находит концентрированное выражение зна¬чение рекламы для современной России и проводимых в ней ре¬форм, прежде всего экономических.
3. Реклама как объективное свойство товарного и иных рын¬ков весьма противоречива. Наряду с отмеченными выше положительными качествами есть у нее и оборотная сторона, крайне не¬желательная именно для тех, на кого она рассчитана, — для по¬требителей рекламы: чрезвычайно высокая стоимость рекламного рынка. Самая дорогая — телевизионная реклама, где цена одной минуты времени достигает 12 тыс. долл. А одни и те же рекламные сюжеты, как мы повседневно можем видеть, "прокручиваются" многие десятки раз. В мировой практике своеобразный рекорд ус¬тановлен в 1987 году: плата за рекламное объявление во время матча "Суперфутбол XXI" по общенациональному американскому телевизионному каналу Эн-Би-Си равнялась 600 тыс. долл. за 30 сек. эфирного времени. Оплата рекламы в прессе исчисляется крупны¬ми суммами за 1 кв. см используемой газетной площади. Само со¬бой разумеется, что эти расходы компенсируются ростом цен на рекламируемые товары.
Увеличение товарных расходов, сжирающих значительную часть прибыли хозяйствующих субъектов, не есть некая "ненор¬мальность российской экономики". Сказанное можно проиллюстри¬ровать примером поведения на рынках России крупной англий¬ской фармацевтической фирмы BHI (Boots Healthcare Internatio¬nal). В целом 1996 г. она закончила с оборотом в 335 млрд. долл., из которых на Россию приходится всего чуть более 3 млн. долл. Пос¬леднее обстоятельство побудило руководство фирмы провести в 1997 г. новую маркетинговую стратегию на российском рынке. Стра¬тегия основана на беспрецедентной рекламной кампании по продвижению нового болеутоляющего лекарства Nurofen. Фирма: за¬купила телевизионную рекламу на каналах OPT — 64% от общего числа показов, РТР и НТВ— по 18% с общим числом показов более ста; привлекла к рекламе различные печатные издания (29 публикаций), метрополитены Москвы (2600 вагонов) и Санкт-Петербурга (2300 вагонов). Расходы на рекламу составили полови¬ну выручки, полученной фирмой в России за весь 1996 г., — 1,5 млн. долл. И это только на рекламу одного лекарства! Надо ли после подобных рекламных "размахов" удивляться растущей дороговизне лекарственных средств, многие из которых стали не по карману потребителям их рекламы — страдающим различными недугами. В США в 1990 г. расходы только на рекламу в средствах массовой информации (пресса, телевидение, радио) и наружную рекламу со¬ставили 129,5 млрд. долл., а на полный комплекс рекламной дея¬тельности — 348,5 млрд. долл., что превышает официальные затра¬ты на вооружение. Доля расходов на рекламу в валовом националь¬ном продукте промышленно развитых стран составляет от 0,6% (Ита¬лия) до 2,7% (США). Расходы на рекламу, приходящиеся на душу населения, колеблются между 14,1 долл. (Италия) и 450,5 долл. (США).
4. Из всех институтов рыночной экономики рекламу выделя¬ет, пожалуй, самое запоздалое нормативно-правовое регулирова¬ние. Пример рекламы убеждает, с одной стороны, в важности госу¬дарственного регулирования формирующейся рыночной эко¬номики вообще, а с другой — в необходимости делать это своевре¬менно, в неизбежности серьезных негативных последствий отста¬вания нормативно-правовой основы от происходящих в жизни ре¬альных процессов, бесконтрольности за реализацией тех правовых предписаний, которые уже имеются и должны действовать.
Самым глубинным правовым источником формирования нор¬мативно-правовой основы рекламной деятельности является Кон¬ституция РФ. Право свободно искать, получать, передавать, про¬изводить и распространять информацию, закрепленное в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, относится к основным правам и свободам чело¬века и гражданина, регулирование которых в силу п. "в" ст. 71 Конституции находится в ведении Российской Федерации. Права и свободы человека и гражданина, в том числе связанные с полу¬чением рекламной информации, могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоро¬вья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
5. Можно выделить несколько относительно самостоятельных периодов становления нормативно-правовой основы российской рекламы. До 1991 г. государственно-правовое воздействие на рек¬ламу практически отсутствовало, в законодательстве не содержа¬лось юридических норм, которые бы прямо адресовывались ей.
1991 — первая половина 1994 г. отмечены фрагментарностью, отрывочностью нормативно-правового регулирования соответствующих общественных отношений. Относящиеся к рекламе право¬вые нормы были "разбросаны" по очень немногим актам и каса¬лись только тех общественных отношений, на которые распростра¬нялся тот или иной нормативный акт. Норм более или менее обще¬го характера не было.
Первой "ласточкой" стал Закон РСФСР "О конкуренции и ог¬раничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22 марта 1991 г., который ввел запрет на некорректные сравне¬ния в рекламе, расценив их как одну из форм недобросовестной конкуренции. В новой редакции Закона, принятой в мае 1995 г., это положение о рекламе было из него изъято. Закон РСФСР "О сред¬ствах массовой информации" от 27 декабря 1991 г. (с изменениями и дополнениями от 13 января, 6 июня и 19 июля 1995 г.) лимитиро¬вал объем рекламы в периодических печатных изданиях и радио-и телепрограммах, не зарегистрированных в качестве специализи¬рующихся на сообщениях и материалах рекламного характера*. Закон РФ "О сертификации продукции и услуг" от 10 июня 1993 г. установил запрет на рекламу продукции, подлежащей сертифика¬ции, но не имеющей сертификата соответствия**. Основы законода¬тельства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. ввели запреты на рекламу алкогольных напитков и табака, пропаганду неразрешенных методов лечения и лекарственных средств***. Сла¬бой стороной названных Законов было то, что они не предусматри¬вали сколько-нибудь действенного механизма применения содер¬жавшихся в них запретов. Не было создано и системы государст¬венного контроля за рекламной деятельностью, принуждения к соблюдению и исполнению правовых норм, регулирующих эту де¬ятельность.
* Ведомости РФ, 1992, № 7, ст. 300; СЗ РФ, 1995, № 3, ст. 169; № 24, ст.2256; № 30, ст. 2870.
** Ведомости РФ, 1993, № 26, ст. 966.
*** Ведомости РФ, 1993, № 33, ст. 1318.
Своеобразное обобщение рекламного законодательства и прак¬тики его реализации в этот период сделала Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ. Поводом послужило распространение средствами массовой информации рекламы, опас¬ной для жизни и здоровья людей. В первые месяцы 1994 г. на рос¬сиян обрушился буквально шквал рекламы алкогольных напитков и табачных изделий в газетах "Экстра-М", "Экспресс-реклама", "Московский комсомолец", "Коммерсант", "Коммерсант-Daily", "Де¬ловой мир", "Центр Plus", "Российская газета", "Комсомольская правда" и других изданиях, а также на телевидении — телекомпа¬ния НТВ, телерадиокомпания "Москва", телерадиокомпания "Санкт-Петербург — 5 канал", Всероссийская государственная телеради¬овещательная компания, 1-й канал "Останкино".
Популяризировались главным образом иностранные изделия, реклама которых в странах-изготовителях была запрещена, что способствовало наплыву в Россию огромной массы низкопробной продукции. Отечественные средства массовой информации, напро¬тив, подчеркивали достоинства рекламируемых товаров и всячес¬ки побуждали к их потреблению "всеми, всегда и везде". Как след¬ствие, в стране резко увеличилось число алкоголиков и курящих, в том числе подростков и беременных женщин, вырос уровень смерт¬ности по причине пьянства и курения.
Средства массовой информации грубо нарушали также за¬преты на рекламу продукции, подлежащей обязательной серти¬фикации, но не имеющей сертификата соответствия; методов про¬филактики, диагностики, лечения и лекарственных средств, не прошедших проверочных испытаний в установленном законом по¬рядке.
Заслуживают внимания продолжающие оставаться актуаль¬ными и в наши дни выводы Судебной палаты по информационным спорам о мотивах, побуждающих средства массовой информации к противоправным действиям. А мотив здесь один — деньги, полу¬чаемые от такой рекламы, редакции печатных изданий и телера¬диокомпании обращают в свой доход.
Судебная палата 5 мая 1994 г. приняла рекомендацию, в кото¬рой "обратила внимание" правонарушителей на допущенное ими игнорирование законодательства. Особо она отметила целесообраз¬ность ускорить подготовку Закона о рекламе*.
* Российская газета. 1994. 14 мая.
К сожалению, как и ряд других решений Судебной палаты, сколько-нибудь серьезных последствий данная рекомендация не имела, что предопределено самим статусом Палаты. Названная судебной, в чем просматривается ее претензия на "участие" в су¬дебной власти, Палата таковой не является по своей природе. Ни¬какими серьезными механизмами принуждения к исполнению при¬нимаемых актов она не располагает. Нарушения действовавшего уже тогда рекламного законодательства по-прежнему продолжались.
Однако рекомендация Судебной палаты все-таки сыграла по¬ложительную роль, в частности, она послужила толчком к активи¬зации нормотворчества в сфере рекламы. Например, не без влия¬ния рекомендации 15 февраля 1995 г. был принят Указ Президен¬та РФ № 161 "О гарантиях прав граждан на охрану здоровья при распространении рекламы"*.
* СЗ РФ, 1995, № 8, ст. 659.
Особое значение в то время имел Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1183 "О защите потребителей от недобросо¬вестной рекламы", положивший начало следующему периоду фор¬мирования нормативно-правовой основы рекламной деятельнос¬ти*. Это — первый акт столь высокого уровня, специально посвя¬щенный рекламе. Он был вызван развернувшейся к тому време¬ни оглушительной рекламной кампанией многочисленных финансовых и страховых предпринимательских структур, агрессивной по отношению и к конкурентам, и к потребителям рекламы. Рек¬ламодатели, провоцируя с помощью рекламы ажиотаж, для круп¬номасштабного привлечения денежных средств сулили гражда¬нам и юридическим лицам — своим будущим партнерам — сверх¬высокие проценты по банковским вкладам и дивиденды по акци¬ям при отсутствии минимальных гарантий возврата даже номи¬нала вложенных средств. Указ Президента в целях защиты ин¬тересов юридических и физических лиц и развития свободы конкуренции предписывал жесткие ограничения на рекламу. Например, коммерческим банкам, инвестиционным, чековым и пенсионным фондам, страховым организациям и иным субъектам предпринимательства, чья деятельность связана с привлечением и использованием средств населения, было запрещено включать в рекламную информацию разного рода конкретные обещания доходов, основанные на предположениях. Компетентным феде¬ральным органам исполнительной власти предоставлялось право приостанавливать действие лицензии либо досрочно аннулиро¬вать ее в случае нарушения рекламодателем законодательства о рекламе.
* Российская газета. 1994. 16 июня.
После издания Указа Президента от 10 июня 1994 г. актив¬ность государства в сфере нормативно-правового регулирования рекламы заметно возросла. Уже 2 сентября 1994 г. Правительство РФ со ссылкой на Указ Президента от 10 июня 1994 г. приостано¬вило рекламу АО "МММ" в государственных средствах массовой информации. Основанием такого решения послужило то, что рек¬лама по-прежнему содержала указания на предполагаемую коти¬ровку акций АО "МММ", тем самым дезинформируя население и создавая дополнительную социальную напряженность. Тогда же Правительство РФ издало распоряжение, которым обязало все го¬сударственные организации, осуществляющие телерадиовещание в Российской Федерации, а также редакции газет "Российская га¬зета" и "Российские вести" совместно с Государственным комите¬том РФ по антимонопольной политике и поддержке новых эконо¬мических структур незамедлительно принять меры к приостанов¬ке и недопущению впредь выпуска в эфир (публикаций) рекламы услуг банков, финансовых, страховых, инвестиционных предпри¬ятий, учреждений, организаций, акционерных обществ, иных юри¬дических лиц и граждан-предпринимателей, привлекающих сред¬ства граждан и юридических лиц с нарушением требований дейст¬вующего законодательства. Правительство предложило в соответ¬ствии с законодательством Российской Федерации признавать не¬действительными договоры и соглашения о рекламе деятельности вышеназванных рекламодателей в государственных средствах мас¬совой информации*.
* См. распоряжения Правительства РФ от 2 сентября 1994 г. № 1409-р и 1410-р // Российская газета. 1994. 7 сент.
Но и Указ Президента от 10 июня 1994 г. далеко не решил всех проблем нормативно-правового регулирования рекламной де¬ятельности, не устранил имевшихся существенных пробелов. Как и ранее, за нарушение рекламного законодательства не несли от¬ветственности рекламопроизводители и рекламораспространители, не могли быть применены санкции к рекламодателям, чья дея¬тельность не лицензируется.
Завершилось становление нормативно-правовой основы отноше¬ний в сфере рекламы с принятием Федерального закона "О рекламе" от 25 июля 1995 г. Нормативно-правовые акты, принятые до этого Закона, в том числе указы Президента РФ, продолжают действо¬вать и применяться в части, не противоречащей Закону о рекламе*.
* СЗ РФ, 1995, № 30, ст. 2864.
Разработка законопроекта длилась около двух лет. В нем ис¬пользован опыт правового регулирования рекламной деятельности США, Канады, многих государств Европы и других стран. Было подготовлено два альтернативных проекта закона: один — под эги¬дой Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, второй — под эгидой Ассоциации рекламных агентств России. Завершалась разработка закона на основе проекта Госкомитета РФ по антимонопольной по¬литике.
Самая яркая черта Закона — универсальность, направлен¬ность на обеспечение единства и непротиворечивости нормативно-правовой основы рекламной информации. Данная черта находит выражение, прежде всего, в четких целевых установках закона. К ним относятся защита от недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращение и пресечение ненадлежащей рекламы, способной ввести потребителей рекламы в заблуждение или нане¬сти вред здоровью граждан, имуществу граждан или юридических лиц, окружающей среде либо вред чести, достоинству или деловой репутации указанных лиц, а также рекламы, посягающей на об¬щественные интересы, принципы гуманности и морали.
Нормы Закона о рекламе рассчитаны на применение в тради¬ционных для России сферах обращения. Он регулирует все отно¬шения, возникающие в процессе производства, размещения и рас¬пространения рекламы на рынках товаров, работ, услуг Россий¬ской Федерации. Следует обратить внимание на то, что под дейст¬вие Закона подпадают и новые сферы предпринимательства, не имевшие место в прежней экономике страны, — рынки банков¬ских, страховых и иных услуг, связанных с пользованием денеж¬ными средствами граждан (физических лиц) и юридических лиц, а также рынки ценных бумаг.
|
