Тема: Місцеве самоврядування в Україні.
ЗМІСТ
Вступ
Розділ І. Поняття місцевого самоврядування.
1.1. Історико-теоретичні основи місцевого самоврядування
1.2. Концепція місцевого самоврядування в Конституції України і Європейській хартії місцевого самоврядування.
Розділ ІІ. Конституційні засади взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування.
2.1. Державна підтримка розвитку місцевого самоврядування.
2.2. Делеговані повноваження органів місцевого самоврядування.
Розділ ІІІ. Основи місцевого самоврядування
3.1. Організаційно-правова основа місцевого самоврядування.
3.2. Матеріальна, територіальна та соціальна основи місцевого самоврядування.
Висновок
Список використаної літератури
Вступ
Конституційна реформа в Україні зумовлює не тільки суттєві зміни у взаємовідносинах між центральними органами державної влади за принципами парламентсько-президентської форми правління, а й комплексної реформи територіальної організації влади, зокрема, вдосконалення передбаченої чинною Конституцією України системи місцевого самоврядування, подолання існуючих там суперечностей, приведення цієї системи у відповідність до європейських стандартів.
Починаючи з ухвалення у 1997 році Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” почався процес законодавчого оформлення місцевого самоврядування як самостійного інституту публічної влади, однієї із засад конституційного ладу України, процес цей триває і нині.
На сьогоднішній день, загальні засади місцевого самоврядування в Україні визначаються Конституцією України, чинним Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, іншими законами про місцеве самоврядування, система яких ще знаходиться в стадії свого становлення. Крім того, відповідно до статті 9 Конституції України частиною національного законодавства про місцеве самоврядування слід також вважати Європейську Хартію місцевого самоврядування, згода на обов’язковість якої надана Верховною Радою України Законом України “Про ратифікацію Європейської Хартії місцевого самоврядування” від 15 липня 1997 року.
Держава, якщо вона демократична, не може обійтися без місцевого самоврядування. Принцип місцевого самоврядування, як зазначається у статті 2 Європейській хартії місцевого самоврядування, повинен бути визнаний у законодавстві країни. В Україні, відповідно до статті 7 Конституції України визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Але, однією зважливих проблем, що вирішуються сьогодні в Україні є проведення адміністративного та муніципального реформування. Побудова раціональної системи взаємодії центральних і місцевих органів державної влади, органів держави і місцевого самоврядування є головною метою проведення успішних політичних та економічних перетворень у суспільстві та розбудови незалежної держави.
Для підвищення ролі і значення місцевого самоврядування, а також для дотримання відповідних міжнародних норм державі потрібно було б не делегувати, а передавати територіальним громадам певні права й повноваження, які досі належать державі. Хоча таке твердження ні в якому разі не заперечує можливість державного контролю в межах закону за діями органів самоврядування.
Актуальність теми. Сьогодні в Україні одним із найважливіших завдань процесу державотворення і організації суспільства є ефективне функціонування місцевого самоврядування. Належність, самостійність та ефективність діяльності органів місцевого самоврядування, оптимальне регулювання ними економічного розвитку території, задоволення потреб, задоволення потреб жителів адміністративно-територіальної одиниці, їхній соціальний захист залежить від реалізації конституційних положень.
Інформаційну базу дипломного дослідження складають норми Конституції та чинного законодавства України, що регулює суспільні відносини в сфері діяльності органів місцевого самоврядування, а також дослідження, монографії та публікації в періодичних виданнях конституційного права, загальної теорії держави і права Е.А. Ровінського, М.І. Піскотіна, С.О. Алексеєва, П.С. Пацуровського, М.І. Корнієнко, В.В. Кравченко та ін.
Мета і задачі дипломного дослідження полягають у визначенні сфери правового регулювання відносин, які складаються в процесі реалізації повноважень органів місцевого самоврядування, визначення основних теоретичних положень та практичних перспектив подальшого розвитку і вдосконалення організаційно-правових форм відносин, що виникають в процесі реалізації конституційних положень щодо місцевого самоврядування.
В процесі роботи будуть вирішуватися такі задачі:
– визначення поняття та правового змісту місцевого самоврядування для успішного соціального функціонування, розвитку адміністративно-територіальної одиниці та держави в цілому;
– визначення напрямків оновлення нормативно-правової бази в сфері діяльності держави та органів місцевого самоврядування, зокрема її систематизації із врахуванням норм Європейської хартії місцевого самоврядування.
Об’єктом дослідження є частина конституційних норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають в процесі реалізації повноважень органами місцевого самоврядування.
Методами дослідження є наукові принципи та досліджувальні методи, що ґрунтуються на вимогах об’єктивного та всебічного аналізу процесів і явищ суспільного розвитку, правового регулювання повноважень місцевого самоврядування. Методологія будь-якого дослідження, поряд із загальними принципами і прийомами дослідження передбачає використання певних методів, правильний вибір яких дозволяє систематизувати та оцінити накопиченні дані, зробити висновки та прогнози на майбутнє.
В роботі використані такі методи: метод порівняльно-правового аналізу, формально-догматичний метод, метод застосування здобутків юридичних наук, а саме конституційного та адміністративного права, загальної теорії держави і права.
Розділ І. Поняття місцевого самоврядування.
1.1. Історико-теоретичні основи місцевого самоврядування
Сучасну цивілізовану демократичну державу неможливо уявити без повноцінної та дієвої системи місцевого самоврядування. Якою досконалою не була б державна влада в центрі, вона ніколи не стане життєздатною та ефективною, якщо не буде самоврядування на місцях, світовий досвід свідчить: чим більше розвинуті держава та громадянське суспільство, тим більшою є роль та значення місцевого самоврядування, тобто “розвивається самоврядування – прогресує в своєму розвитку держава та суспільство, а якщо воно занепадає – руйнується міць держави та розквітання суспільства .
Взагалі, історія місцевого самоврядування своїми витоками сягає періоду античності. Ще давньогрецький філософ Аристотель визначав, що в давніх демократіях громадяни управляли самі в тому розумінні, що усі управляли, і, у свою чергу, були керовані. Більше поширення місцеве самоврядування одержало в ХІ – ХV ст., коли в Європі існували князівства, герцогства, графства, міста, парафії та інші місцеві форми урядування, що з’явилися ще за феодальної доби. Цей процес був пов’язаний з розвитком торгівлі, завдяки чому, в першу чергу, зростали міські громади, багато з яких одержували статус напівсуверенних одиниць, що закладало, таким чином, основу місцевої автономії. В ході розбудови суверенних держав у ХVI – XVIII ст. відбувалося підпорядкування міст та інших менших форм місцевих урядувань центральній владі. Тому місцева влада почала набувати форми адміністративних підрозділів центрального уряду. Але попередній автономний розвиток міст заклав підґрунтя для існування прав місцевих громад та розвитку їх самоврядування, а процес утвердження домінування центрального уряду, загалом, окреслив роль органів місцевого самоврядування як органів з надання місцевих послуг, вирішення місцевих проблем.
Таким чином, історично, під місцевим самоврядуванням розумілось місцеве управління, що самостійно здійснювалось населенням певної територіальної одиниці.
Сам термін “самоврядування” вперше було вжито в період Великої французької революції, щоб підкреслити самостійність громади відносно держави. У 1808 році міністр Прусії барон фон Штейн використав ідею самоврядування у законі про статути міст, який визначав міську громаду як політичну одиницю. Провідною ідеєю Штейна була організація міської громади в дусі суспільної самостійності, через яку громадянин мав відчути себе членом державного організму . Цей закон мав велике значення для відродження прусської держави.
Місцеве самоврядування, в його сучасному розумінні, з’явилося в середині ХІХ ст.. Термін “місцеве самоврядування” був введений прусським юристом Р.Х. Гнейстом для такого управління на місцях, при якому територіальні громади що історично склалися, наділялися правом самостійно (в межах законів) вирішувати місцеві справи. При цьому в діяльність громад не втручалась центральна державна адміністрація та її чиновники на місцях .
Термін “місцеве самоврядування” – поняття багатозначне. Тому в концепціях різних авторів мають місце різні його інтерпретації.
Так, російські юристи, М.І. Лазаревський, розумів під самоврядуванням вид місцевого державного керування, де самостійність місцевих органів забезпечена такою системою юридичних гарантій, що, створюючи дійсність децентралізації, водночас забезпечується тісний зв’язок органів місцевого самоврядування з даною місцевістю і населенням. Самоврядування розумілось також як самостійне здійснення соціальними групами завдань внутрішнього державного керування в межах об’єктивного права, де гарантією самостійності є створення керівного центру виборним шляхом і автономність діяльності органів самоврядування, як форма здійснення державних функцій за допомогою незалежних (у тій або іншій мірі) осіб і об’єднань, а також як перенесення начал представництва і відповідальності на місцеве самоврядування .
Величезне значення для становлення місцевого самоврядування як самостійного правового інституту і системи органів влади мали комунальні революції в Західній Європі ХІ – ХІІІ сторіччя. Їх результатом стало так зване комунальне самоврядування (муніципальна організація), яке передбачало звільнення міста від влади феодального власника та створення міських органів самоврядування – виборної ради та магістрату (виконавчого органу), які були незалежними від центральної, “коронної” влади.
До чинників комунальних революцій можна віднести:
– економічні фактори – зростання виробництва та добробуту населення і, як наслідок, виникнення середнього класу, який і виступив суб’єктом місцевого самоврядування;
– політичні фактори – протистояння феодалів і центральної (королівської) влади, яка намагалася привернути на свій бік міста шляхом надання їм окремих привілеїв;
– демографічні фактори – різке зростання міського населення в результаті міграції селян тощо.
В епоху комунальних революцій розпочинається і систематизація норм муніципального права. Так, своєрідним засобом правового закріплення комунального самоврядування стали перші хартії середньовічних міст Італії (Мантуя – 1014, Феррара – 1055, Піза – 1081, Кремона – 1114), Франції (Сент-Омер – 1127, Бове – 1182, Камбре – 1184, Арбуа – 1282), Англії (Лондон – 1129), метою яких було закріплення прав (в першу чергу, права на створення виборних органів міського самоврядування) та привілеїв міської громади (комуни), особистої свободи та майнових прав її членів, системи управління містом, повноважень, структури та порядку формування органів міського самоврядування. А попередниками хартій були зібрання норм, яким присягали консули і жителі північно італійських міст.
Комунальна (муніципальна) організація середньовічних міст характеризується тим, що на чолі більшості комун стояла міська рада, яка обирала одного-двох мерів Франція) чи синдаків (Італія), у підпорядкуванні яких перебувала міська адміністрація .
Становлення в Європі абсолютних монархій супроводжувалося постійним обмеженням самоврядних прав комун, і починаючи від ХVІ сторіччя комунальне самоврядування поступово втрачає своє значення, натомість, все більшу роль в управлінні містами починають відігравати королівські урядовці – представники центральної влади на місцях. І подібна ситуація цілком відповідала філософії абсолютної поліцейської держави.
Процес становлення сучасних правових форм місцевого самоврядування розпочинається з кінця ХVІІІ сторіччя, коли внаслідок перемоги буржуазно-демократичних революцій у правових системах США та ряді західноєвропейських держав отримала визнання та закріплення теорія природних прав, що базується на ідеї свободи як вищої соціальної цінності, автономії людини та інститутів громадянського суспільства, в тому числі і територіальної громади, у відношенні до держави. В цей час відбувається зародження двох основних сучасних систем місцевого самоврядування: англосаксонської (англо-американської) та континентальної (французької).
Сучасна континентальна модель організації влади на місцях є результатом тривалої еволюції римської системи, і свій кінцевий вигляд вона отримала у Франції після прийняття в 1982 р. Закону “Про права і свободи місцевих колективів”. Ця система характеризується такими рисами:
– більш високим (порівняно з англо-американською моделлю) ступенем централізації, наявністю вертикальної підпорядкованості;
– поєднанням місцевого самоврядування і прямого державного управління на місцях. Це знаходить свій прояв у функціонуванні на одному територіальному рівні обраних територіальною громадою органів місцевого самоврядування та призначених центральною владою уповноважених представників (префектів, комісарів та ін.), які здійснюють адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування;
– повноваження місцевого самоврядування визначаються згідно з негативним принципом правового регулювання (органам місцевого самоврядування дозволяється робити все, що не заборонено законом).
Поряд з цими основними муніципальними системами в зарубіжних країнах мають місце їх різновиди (змішані системи) і окремі специфічні моделі організації місцевої влади.
Поява терміна “самоврядування” пов’язана з історією Англії. Починаючи з кінця XVIII сторіччя цей термін в англійській науці конституційного права використовується для характеристики особливостей організації англійського державного ладу як стану народу, який самоврядується за допомогою парламенту та місцевих представницьких органів, за діяльністю яких немає будь-якої адміністративної опіки зовні. При такому підході поняття “самоврядування” можна розглядати у двох значеннях: в широкому (коли під самоврядною організацією розуміється держава, в структурі механізму якої парламент виступає органом самоврядування) та вузькому (як власне місцеве самоврядування).
Починаючи з ХІХ сторіччя в юридичній літературі з’являються різні спроби дати визначення місцевого самоврядування. Наприклад, видатний німецький вчений Г. Єллінек сформулював його як “державне управління через посередництво осіб, які не є професійними державними посадовими особами, – управління, яке на протилежність державно-бюрократичному є управлінням через посередництво самих зацікавлених осіб”.
Англійський вчений І. Редліх визначав місцеве самоврядування як “здійснення місцевими жителями або їх обраними представниками тих обов’язків і повноважень, які їм надані законною владою або які належать їм за загальним правом”.
Один з теоретиків російського муніципального права князь А. Васильчиков писав, що “самоврядуванням називається такий порядок, за якого місцеві справи і місцеві посади заміщуються місцевими жителями – земськими обивателями”, на відміну від державного управління, в якому “ті ж самі справи і посади доручаються стороннім людям, не внаслідок їх належності до тієї місцевості, якою вони управляють, а за довільним вибором начальства”.
Наявність різних за змістом визначень поняття “місцеве самоврядування” та існування різних моделей організації місцевої влади в різних країнах (та й навіть в межах однієї країни, наприклад, США, Швейцарія тощо) спонукали деяких вчених до висновку про неможливість його однозначного визначення. Так, німецький вчений Е. Мейєр на початку ХХ сторіччя стверджував, що будь-які намагання сформулювати теоретичне поняття самоврядування спираються на етеричну розумову конструкцію і позбавлені будь-якого тривалого значення. Зрозуміло, що подібні висловлення свідчать про комплексний характер наукової проблематики місцевого самоврядування – вона є багатогранною і досліджується різними суспільними науками.
У цьому контексті слід зазначити, що юридичною наукою поняття місцевого самоврядування активно розробляється вже більш як двісті років. так, теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування були закладені ще в кінці ХVІІІ – першій половині ХІХ ст. представниками французької та німецької юридичних шкіл. Саме в цей час виникають дві класичні теорії місцевого самоврядування, що базуються на двох суттєво відмінних один від одного концептуальних підходах :
– уяві про місцеве самоврядування як самостійної у відношенні до держави владі;
– розглядом місцевого самоврядування як інституту, тісно пов’язаного з державною владою, її продовженням на місцевий рівень.
Історично першою наукове обґрунтування отримала теорія вільної громади (теорія природних прав громади або громадівська теорія), основні положення якої були сформульовані маркізом д’Аргенсоном та Гійомом Туре у переддень Великої французької революції та знайшли свій юридичний вияв у законі від 14 грудня 1789 року. Пізніше вони були зведені у другому звіті конституційного відділу щодо законопроекту про реформу місцевого управління у Національних зборах Франції в 1790 році.
В основу теорії вільної громади було покладене положення про четверту владу в державі, яка, однак, не належить самій державі, тобто це окрема громадська влада – “pouvoir municipal” (Г. Туре).
Іншими словами, теорія вільної громади базувалася на ідеї природного права, недержавної природи місцевого самоврядування. Вона виходила з того, що право територіальної громади (звичайно, територіальної громади лише “природної” територіальної одиниці – такої, що утворилася природним шляхом) самостійно вирішувати свої справи має такий самий природний та невідчужуваний характер, як і права та свободи людини. Згідно з цим, територіальна громада визнавалася незалежною від держави органічною корпорацією, яка склалася природним шляхом, відповідно, її право на місцеве самоврядування виводиться з природи територіальної громади (належить громаді в силу її природи або дарується Творцем). Таким чином, місцеве самоврядування згідно з цією теорією є автономною щодо державної влади публічною владою – владою територіальної громади.
Державницька теорія розглядала місцеве самоврядування не як автономну форму публічної влади, природне право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну із форм організації місцевого управління, тобто як один із способів децентралізації державної влади на місцевому рівні. Відповідно, всі повноваження територіальної громади, її органів своїм джерелом мають державну владу.
У рамках державницької теорії сформувалося два напрями: політичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн),які по-різному визначали відмінність місцевого самоврядування від місцевого управління.
За Р. Гнейстом самостійність місцевого самоврядування має гарантувати виконання обов’язків посадовими особами органів місцевого самоврядування на громадських засадах, що звільняє їх від економічної залежності від держави. При цьому почесні службовці мають походити із заможних класів і сплачувати високі податки.
Л. Штейн вбачав гарантії самостійності місцевого самоврядування в тому, що органи місцевого самоврядування в тому, що органи місцевого самоврядування не є органами державної влади, а виступають органами територіальної громади, на які держава покладає здійснення відповідних завдань та функцій державного управління. Тобто, місцеве самоврядування розглядалося Л. Штейном як територіальний колектив, який наділений статусом юридичної особи та вступає у правові відносини з державою.
У ХХ сторіччі поширення отримали теорія муніципального дуалізму (дуалізму місцевого самоврядування), що виходить з подвійного характеру муніципальної діяльності – самостійного вирішення місцевих справ та здійснення на місцевому рівні певних державних функцій, та теорія соціального обслуговування, в якій акцентується увага на здійсненні органами місцевого самоврядування завдань та функцій, пов’язаних з організацією обслуговування населення, наданням соціальних послуг.
Основні положення цих теорій зберігають своє значення і сьогодні, їх покладено в основу сучасних поглядів на місцеве самоврядування. При цьому окремі вчені продовжують відстоювати громадівську теорію місцевого самоврядування в її класичному вигляді.
Важливе теоретичне та практичне значення має визначення співвідношення понять “місцеве самоврядування” та “місцеве управління”. З цього питання в літературі висловлюються різні, часом діаметрально протилежні, погляди. Більшість вчених протиставляють місцеве самоврядування і місцеве управління. Так, якщо під місцевим самоврядуванням розуміють діяльність територіальної громади та її виборних органів в управлінні її справами, то місцеве управління розглядають як управлінську діяльність в адміністративно-територіальній одиниці, яка здійснюється через адміністрацію, що призначається центральними або іншими вищими органами державної влади, тобто як пряме державне управління на місцях.
Водночас висловлюється думка щодо недоцільності протиставлення цих двох понять. Так, місцеве управління пропонується розглядати як складний механізм, що може включати в себе як місцеву державну адміністрацію, так і органи місцевого самоврядування, виступаючи при цьому складовою частиною державного механізму.
Процес становлення нинішньої моделі місцевого самоврядування в Україні розпочався реформуванням системи місцевих рад. Ця реформа поставила українське суспільство перед усвідомленням ролі інституту місцевого самоврядування, який виконує функції влади територіальної громади, влади за своєю природою не державної, а громадської.
У грудні 1990 року Верховна Рада України прийняла Закон “Про місцеві Ради та місцеве самоврядування”. В його основу було покладено принцип децентралізації влади, самостійності і незалежності місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення закон виходив, по суті справи, з теорії дуалізму місцевого самоврядування, оскільки місцеві ради в ньому мали подвійну природу: як органи місцевого самоврядування і як органи державної влади.
У 1992 році Верховною Радою України було прийнято Закон “Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування”, в якому місцеве і регіональне самоврядування розглядалися у їх класичному вигляді як територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя в межах Конституції України, Законів України. в основу була покладена громадська теорія місцевого самоврядування.
У 1994 році в Законі “Про формування державних органів влади і самоврядування” знову відбулося повернення до державної теорії місцевого самоврядування. І лише у 1995 році у Конституційному Договорі між Президентом України і Верховною Радою України була відновлена громадівська теорія місцевого самоврядування. Первинними суб’єктами місцевого самоврядування визнавались територіальні колективи громадян, які проживають у селах (сільрадах), селищах, містах.
Чинна Конституція зберегла цей підхід і визначила місцеве самоврядування як “право територіальної громади – жителів села та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України” (ст. 140).
1.2. Концепція місцевого самоврядування в Конституції України і Європейській хартії місцевого самоврядування.
Новітні підходи до розкриття змісту терміна “місцеве самоврядування”, як правило, опираються на нормативні визначення, що містяться в Європейській хартії місцевого самоврядування:
“1. Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, в межах закону, здійснювати регулювання й управління суттєвою часткою громадських справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.
2. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом”.
З цього визначення випливає, що об’єктом місцевого самоврядування виступає частка публічних (громадських) справ, яку становлять питання місцевого значення, тобто такі питання, що мають локально-територіальний характер і виникають у процесі функціонування територіальної громади, задоволення потреб її членів. Ці питання мають комплексний характер, оскільки пов’язані з реалізацією інтересів членів територіальної громади в усіх сферах місцевого життя: економіка, освіта, культура, громадський порядок тощо. Проте чітко визначити коло питань місцевого значення, відмежувати їх від питань загальнодержавного чи регіонального значення надзвичайно важко. Європейська хартія не містить будь-яких критеріїв такого розмежування, надаючи тим самим повну свободу з цього питання національному законодавству.
Визначення місцевого самоврядування, що міститься в Європейській хартії, є досить прагматичним, свідченням чому є таке:
1. Хартія не обмежується декларуванням права місцевих властей самостійно приймати рішення з питань місцевого значення, в ній акцентується увага на їх реальній спроможності це робити. Поняття спроможності є важливим у тому сенсі, що право управляти місцевими справами обов’язково повинно супроводжуватися реальними засобами (а саме, фінансовими, матеріальними, кадровими та іншими ресурсами), які мають у своєму розпорядженні місцеві власті. Такий підхід надзвичайно важливий – він дозволяє з’ясувати, коли місцеве самоврядування реально функціонує, а коли воно залишається лише декларованим – його правова модель не втілюється на практиці.
2. Згідно з Хартією на перше місце в механізмі здійснення місцевого самоврядування поставлені “ради або збори”, тобто представницькі органи місцевого самоврядування, а вже потім власне територіальна громада, яка використовує з цією метою “збори громадян, референдуми або будь-які інші форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом”. Такий підхід Хартії до визначення ролі органів місцевого самоврядування, по-перше, свідчить що вона базується насамперед на концептуальних положеннях державницької теорії місцевого самоврядування, по-друге, дозволяє деяким вченим стверджувати, що участь територіальної громади (через форми прямої демократії), громадян у здійсненні місцевого самоврядування має факультативний характер. Але, така оцінка ролі територіальної громади неприйнятна в принципі, оскільки представницькі органи місцевого самоврядування формуються громадою шляхом місцевих виборів (що також є однією з форм прямої демократії) і, в силу цього, діють за дорученням та в інтересах територіальної громади, що свідчить про її значення як первинного суб’єкта місцевого самоврядування.
В Конституції України питання організації та функціонування місцевого самоврядування отримали досить детальну регламентацію. При цьому, Конституція України розглядає місцеве самоврядування як багатогранне та комплексне політико-правове явище, що характеризується з різних боків.
Аналіз конституційних положень дозволяє зробити висновок, що місцеве самоврядування як об’єкт конституційно-правового регулювання виступає в якості:
По-перше, однієї із засад конституційного ладу України;
По-друге, специфічної форми народовладдя;
По-третє, права жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення.
Місцеве самоврядування як засади конституційного ладу України – це один із найважливіших принципів організації і функціонування публічної влади в суспільстві та державі. Сьогодні цей принцип розглядається як необхідний атрибут будь-якого демократичного ладу. В ст. 2 Європейської хартії місцевого самоврядування проголошується: “Принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у законодавстві країни і, за можливістю, в конституції країни”.
Вперше в Україні принцип визнання місцевого самоврядування був закріплений ще в Конституції УНР 1918 року, хоча її положення та і не були реалізовані. За радянських часів цей принцип рішуче заперечувався, він суперечив централізовано-бюрократичному характеру радянської держави.
Конституція України 1996 року в повній відповідності до вимог Європейської хартії, поруч з такими фундаментальними принципами, як народовладдя, суверенітет і незалежність України, поділ державної влади тощо, в окремій статті (ст. 7) декларує принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування.
Подібні положення містять і конституції багатьох зарубіжних держав. Наприклад, у статті 12 Конституції Російської Федерації визнається та гарантується місцеве самоврядування, в частині 2 статті 28 Конституції ФРН закріплюється право громад вирішувати всі місцеві питання в межах закону та під їх власну відповідальність. У США діє принцип самоврядування (home rule), згідно з яким управління місцевими справами здійснюється муніципальними органами без будь-якого втручання з боку законодавчого чи інших органів штатів.
Конституційний лад характеризується безумовним дотриманням прав і свобод людини і громадянина, він притаманний конституційній державі, яка обмежена народним суверенітетом і діє відповідно до конституції. Місцеве самоврядування як місцева влада – публічна влада територіальної громади – є складовою частиною конституційного ладу і також характеризується насамперед дотриманням прав і свобод людини і громадянина, а органи і посадові особи місцевого самоврядування мають діяти відповідно до Конституції та законів держави.
Визнання місцевого самоврядування як засади конституційного ладу України означає встановлення демократичної децентралізованої системи управління, яка базується на самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування при вирішенні всіх питань місцевого значення. Віднесення інституту місцевого самоврядування до засад конституційного ладу також означає неможливість його скасування чи обмеження.
Місцеве самоврядування як форма народовладдя отримало закріплення в статті 5 Конституції України, згідно з якою народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Таким чином, Конституція України встановлює, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. З цього конституційного положення прямо впливає, що місцеве самоврядування займає окреме місце в політичній системі (в механізмі управління суспільством та державою) і його слід розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому влади.
Така конституційна характеристика ролі місцевого самоврядування в політичній системі дозволяє визначити його як самостійну (поряд з державною владою) форму публічної влади – публічну владу територіальної громади.
Самостійність місцевого самоврядування гарантується Конституцією України, стаття 145 якої передбачає, що права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку, а стаття 142 визначає матеріальні і фінансові гарантії місцевого самоврядування.
Таким чином, місцеве самоврядування являє собою специфічне соціальне явище, воно тісно пов’язане з державою , державною владою, але відрізняється від останньої за рядом ознак:
По-перше, місцеве самоврядування – це особлива форма публічної влади, яка має принципово інший характер, ніж влада державна. Так, якщо державна влада характеризується суверенітетом (верховенством, самостійністю і незалежністю), то місцеве самоврядування – це влада підзаконна, яка діє в межах та у порядку, визначених законом;
По-друге, місцеве самоврядування має особливий об’єкт управління, сфера його компетенції порівняно з державною владою суттєво обмежена. Як правило, компетенцію місцевого самоврядування, його органів становлять лише питання місцевого значення, які пов’язані із задоволенням повсякденних потреб населення, та обмежене коло питань загальнодержавного значення, повноваження щодо вирішення яких делегуються органам місцевого самоврядування;
По-третє, місцеве самоврядування – це публічна влада територіальної громади, тобто жителів села чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста, вона має локально-просторовий характер, здійснюється в інтересах територіальної громади і функціонує лише в межах окремих адміністративно-територіальних одиниць, тоді, як державна влада – це влада всього народу, вона поширюється на всю державну територію.
Водночас слід зазначити, що конституційне положення, згідно з яким органи місцевого самоврядування не входять до механізму державної влади, не означає і не може означати його повної автономності в державі, у відношенні до державної влади. Взаємозв’язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій прояв у тому, що:
1) і місцеве самоврядування, і державна влада мають єдине джерело – народ (ч. 1 ст. 5 Конституції);
2) органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади (ст. 143 Конституції) і стан їх реалізації контролюється відповідними органами виконавчої влади.
Місцеве самоврядування як право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення. Конституція України (ст. 140) визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Більш детальне нормативне визначення місцевого самоврядування дається в Законі “Про місцеве самоврядування в Україні”: Місцеве самоврядування в Україні – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Конституційне нормативне визначення місцевого самоврядування дещо відрізняється від того, що сформульоване в Європейській хартії місцевого самоврядування. Насамперед слід підкреслити, що, на відміну від Хартії. Конституція України на перше місце ставить не місцеві власті (органи місцевого самоврядування), а територіальну громаду – первинний суб’єкт місцевого самоврядування. Це випливає з положень громадівської теорії місцевого самоврядування і обумовлює певну специфіку конституційної концепції.
Така специфіка полягає в тому, що Конституція України визнає право самостійно вирішувати питання місцевого значення лише за первинними територіальними громадами – жителями “природних” адміністративно-територіальних одиниць, тобто поселень або населених пунктів (сіл, кількох сіл, селищ та міст).
Подібний підхід до визначення кола суб’єктів права на місцеве самоврядування має глибокі історичні корені. Саме в поселеннях люди історично та природним шляхом групувалися для спільного життя. Питання спільного життя вони обговорювали на сходах, загальних зборах, а для здійснення поточного управління обирали відповідних осіб (органи) – вождів, старійшин, ради тощо. Таким шляхом формувалася громада, відмінною ознакою якої є наявність виборних органів, а подібна система отримала назву громадського, комунального, місцевого або муніципального самоврядування.
Що стосується інших адміністративно-територіальних одиниць, то вони були створені неприродним шляхом – “зверху”, актами державної влади, за допомогою яких здійснювалося районування території держави і, в силу цього, мають “штучний” характер. Так виникають, наприклад, області, воєводства, губернії, повіти, райони тощо. “Штучні” адміністративно-територіальні одиниці – це регіони і субрегіони. Населення “штучної” адміністративно-територіальної одиниці утворює “вторинну” територіальну громаду, яка може визнаватися суб’єктом права на місцеве самоврядування, а може і не визнаватися ним.
Разом з тим, Європейська хартія місцевого самоврядування (ст. 3) говорить про місцеве самоврядування як про право місцевих властей будь-якого територіального рівня, що передбачає його запровадження і в штучних адміністративно-територіальних одиницях. Європейська хартія регіонального самоврядування (ст. 3) закріплює принцип регіонального самоврядування як право і здатність найбільш великих територіальних утворень всередині держави брати на себе під свою власну відповідальність і в інтересах свого населення суттєву частину публічних справ згідно з принципом субсидіарності. В цьому плані можна зробити висновок про певну невідповідність конституційних положень принципам європейських нормативних документів.
Право територіальної громади на місцеве самоврядування забезпечується правом кожного громадянина України брати участь у місцевому самоврядуванні. Згідно зі ст. 3 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад. Будь-які обмеження цього права залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.
Конституція України гарантує громадянам України право обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, право брати участь у місцевих референдумах, право рівного доступу до служби в органах місцевого самоврядування, право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів і посадових осіб місцевого самоврядування.
Окремо слід підкреслити, що визначення місцевого самоврядування, що містяться в Європейській хартії місцевого самоврядування, в Конституції України та в Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні”, передбачають органічну єдність самостійності і відповідальності при вирішенні всіх питань місцевого значення, які віднесені до сфери компетенції місцевого самоврядування. При цьому під “самостійністю” треба розуміти не лише право територіальної громади безпосередньо або через органи місцевого самоврядування без втручання будь-яких інших владних структур вирішувати питання місцевого значення, але й необхідність вирішення їх відповідно до Конституції та законів України. іншими словами, місцеве самоврядування виступає як своєрідна єдність прав і обов’язків територіальної громади щодо вирішення питань місцевого значення. В свою чергу, діяльність під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування передбачає, що наслідки за вирішення питань місцевого значення повністю лягають на систему місцевого самоврядування. При цьому органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть потрійну відповідальність:
а) перед територіальною громадою (жителями відповідного населеного пункту);
б) перед державою;
в) перед фізичними та юридичними особами.
Розділ ІІ. Конституційні засади взаємовідносин державної влади і місцевого самоврядування.
2.1. Компетенції та повноваження місцевого самоврядування.
Кожна держава реалізує своє основне соціально-політичне призначення через механізм держави (державний механізм), під яким в юридичній літературі здебільшого розуміють систему державних організацій, покликаних здійснювати її завдання та функції. До цієї системи належать насамперед органи державної влади, які у своїй сукупності утворюють апарат держави, через який остання здійснює управління державними справами. Сюди ж належать також державні підприємства, установи та організації, які хоч і не наділені державно-владними повноваженнями зовнішнього характеру, проте здійснюють завдання і функції держави в господарській, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах суспільного життя.
Щодо питання віднесення органів місцевого самоврядування до механізму держави, то на сьогоднішній день чимало вітчизняних авторів без найменшого вагання стверджують, що органи місцевого самоврядування здійснюють публічну владу територіальної громади, а тому не є елементами державного механізму.
Але такі оцінки не є продуктивними не тільки з огляду на потреби вітчизняного
