1.5. Організаційно-правові форми та види соціального захисту.

Нині здійснення права на соціальний захист в Україні організовано в кількох формах, які розрізняються за такими ознаками: 1) коло осіб, що підлягають забезпеченню; 2) джерела і способи фінансування; 3) види, умови та розміри забезпечення; 4) органи, що надають забезпечення.
Основною організаційно-правовою формою у системі соціального захисту є загальнообов'язкове державне соціальне страхування, яке, у свою чергу, є підсистемою соціального захисту і передбачає кілька видів такого страхування з утворенням відокремлених фондів та умовами надання соціальних виплат і послуг.
Як відомо, й за радянських часів існувало соціальне страхування. Разом з тим сучасна система соціального страхування в Україні за суттю й інституційно суттєво відрізняється від соціального страхування радянських часів.
По-перше, вона охоплює значно ширше коло соціальних ризиків, забезпечення котрих здійснюється саме через страхову форму. Законами України вже введено загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття; від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності; у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням; з 1 січня 2004 р. упроваджується пенсійне страхування відповідно до Закону України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" від 9 липня 2003 р.70 Згодом, за умови прийняття відповідного закону, передбачається також введення медичного страхування.
По-друге, до фінансування витрат залучені не лише підприємства, установи та організації, а всі роботодавці (юридичні та фізичні особи), які використовують найману працю. Самозай-няті особи, які, по суті, виступають самі для себе роботодавцями, сплачують страхові внески у розмірах, що визначені для роботодавців.
По-третє, до сплати внесків залучені також самі застраховані особи, ними переважно є наймані працівники. Розмір внесків визначається у відсотковому відношенні до заробітку (доходу). Причому застосовується схема, за якою певні категорії працівників, які мають право на пенсійне забезпечення за спеціальними законами, сплачують страхові внески в більшому розмірі, ніж інші, що забезпечуються пенсіями у загальному порядку. Таким чином, упроваджується принцип еквівалентності розміру соціальних виплат сплаченим соціальним внескам.
По-четверте, рівень соціальних виплат через соціальне страхування поки що не забезпечує функцію соціального забезпечення, оскільки у переважної більшості громадян розміри пенсій і соціальних допомог ще не досягають базового соціального стандарту — прожиткового мінімуму. Після перерахунку в 2004 р. розміру пенсій за новим Законом України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" від 9 липня 2003 р. майже в 11 млн. пенсіонерів розміри пенсій не досягали рівня прожиткового мінімуму для непрацездатних осіб — 284,69 грн. Щоправда, постановами Кабінету Міністрів України від 24 липня 2004 р. № 943 та від 18 вересня 2004 р. № 1215 було передбачено доплату одержувачам пенсій (крім соціальних пенсій) до 30 грн. і державну адресну допомогу (дотацію) у сумі, що не вистачає до прожиткового мінімуму. Навіть цей крок ще не свідчить про належний рівень пенсійного забезпечення широкому загалу пенсіонерів. Що ж до розмірів соціальних допомог, то вони зовсім далекі від прожиткового мінімуму (за винятком допомоги при народженні дитини). Отже говорити сьогодні, що соціальне страхування — це соціальне забезпечення, не можна. Нині за розмірами фактично соціальні виплати мають характер матеріальної підтримки при настанні соціальних ризиків. Однак саме на цю організаційно-правову форму соціального захисту покладається функція належного соціального забезпечення, яке вона буде спроможна виконувати у перспективі.
По-п'яте, система загальнобов'язкового державного соціального страхування побудована на ринкових засадах, фонди соціального страхування відокремлені від державного бюджету і є самоврядними некомерційними фінансовими установами, в управлінні котрих держава бере участь як рівноправний партнер з представниками працівників та роботодавців. Водночас проголошено принцип державного гарантування здійснення права на соціальний захист, а соціальні виплати та послуги надаються на умовах і в порядку, визначених відповідним законодавством.
Можна навести й інші відмінності національної системи соціального страхування від попередньої однойменної системи. В цілому, не зважаючи на певні недоліки перехідного періоду, юридичний механізм соціального страхування в Україні цілком відповідає моделі європейських країн. І це дає підстави очікувати, що з часом ця система запрацює на повну потужність і продемонструє позитивні результати.
Тут необхідно підкреслити значення інституту соціального страхування в цілому в соціальній ринковій економіці. В економічній літературі відрізняють економіки з високим рівнем життя і значними соціальними видатками від власне соціальних ринкових економік. Перші — це зазвичай ліберальні суспільства, які домоглися найвищого рівня матеріального багатства і завдяки цьому можуть дозволити собі виділення величезних коштів на допомогу бідним, на фінансування охорони здоров'я, освіти та інші соціальні цілі. Найбільш очевидною ілюстрацією таких суспільств є США і Канада. Однак ці країни не мають достатньо могутніх "вбудованих" механізмів узгодження інтересів між соціальними групами. Навпаки, малі західноєвропейські країни, наприклад Австрія, Бельгія й Швейцарія, можуть бути віднесені до "соціальних економік" саме на тій підставі, що їх соціально-економічні та правові системи "налаштовані" на досягнення соціальної згоди й високого рівня життя основної маси населення, хоча за абсолютними показниками доходу та якості життя вони поступаються провідним ринковим економікам.
Інститут соціального страхування якраз і є одним з елементів такого механізму. Управління таким страхуванням здійснюється на засадах соціального партнерства, а соціальне партнерство розглядається фахівцями як один з основоположних принципів соціальної ринкової економіки. Цей принцип проголошений у всіх законах України, якими передбачається регулювання конкретних видів загальнообов'язкового державного соціального страхування. Важливо зберегти ці принципи. Разом з тим питання управління соціальними страховими фондами залишається актуальним. Підвищений інтерес до цієї проблеми зрозумілий, адже зрештою з'ясувалося, що фонди — надзвичайно привабливий об'єкт у фінансовому відношенні, через них проходять суми, які за розмірами можуть зіставлятися з національними бюджетами держав. За право здійснювати розподіл цих коштів точиться політична боротьба як у зарубіжних країнах, так і в Україні.
У зв'язку з цим цікавим є такий приклад. 18 січня 2000 р. асоціація підприємців "Медеф" (Франція) відмовилася від участі в управлінні соціальними фондами, де вона була представлена нарівні з профспілками і державою. Фактично це означало ліквідацію тристоронньої системи соціального регулювання, створеної ще у післявоєнні роки. Через такі фонди виплачуються пенсії, допомоги по безробіттю, медичне страхування. Суми, що проходять через них, перевищують національний бюджет, у 1999 р. обсяг таких коштів становив 1740 млрд. франків. У літературі наводяться дані, що в 90-ті роки подібна система управління соціальними фондами була визнана анахронізмом у всіх європейських країнах, де вона раніше існувала. У первісному вигляді до 2000 р. вона збереглася лише у Франції і Бельгії. Підприємці (роботодавці) є основними донорами цієї системи, на них припадає більше 50 % внесків у соціальні фонди. До того ж внески держави значною мірою сплачуються з податків, що вносяться тими самими підприємцями. Однак при прийнятті рішень, пов'язаних з регулюванням величини внесків, а також з розподілом коштів підприємці завжди перебувають у становищі молодших партнерів щодо профспілок і держави, яка підтримує профспілки. Роботодавці вимагають перегляду системи соціального регулювання, виходу з неї держави і розширення власних повноважень у цій сфері. Який же крок зробила держава у відповідь? Уряд Франції повівся досить стримано, закликав підприємців не гарячкувати, і знизив податок на прибуток корпорацій на 1,7 %73.
Отже, у соціальному партнерстві зарубіжних країн, однією зі сфер якого є соціальне страхування, модель трипартизму (працівники, роботодавці, держава) зазнає звуження на користь моделі біпартизму (працівники і роботодавці). Така практика становить надзвичайний інтерес для України, адже управління системою соціального страхування, упровадженого Основами загальнообов'язкового державного соціального страхування, якраз побудована на ідеї соціального партнерства. Так, частина перша ст. 15 Основ встановлює: "Управління страховими фондами здійснюється на паритетній основі державою та представниками суб'єктів соціального страхування", тобто застрахованих — працівників і страхувальників, — ними виступають роботодавці й самі застраховані. Аналогічне правило встановлюють закони України про окремі види соціального страхування — на випадок безробіття, тимчасової непрацездатності, нещасного випадку на виробництві.
У практиці інших країн є факти зловживання державою своїм особливим становищем як соціального партнера і використання коштів соціального страхування не за їх цільовим призначенням. Такі ж приклади знаходимо і в Україні. Зокрема Законом України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" (а не спільним рішенням соціальних партнерів!) встановлено питому вагу видатків на організацію роботи фондів у їх доходах (ст. 85); Фонду соціального страхування України з тимчасової втрати працездатності приписується здійснювати за свій рахунок оплату допомоги з тимчасової непрацездатності внаслідок захворювання або травм, не пов'язаних з нещасним випадком на виробництві, застрахованим особам починаючи з першого дня непрацездатності (ст. 81), така норма суперечить іншому Закону України; Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття приписується виділення коштів у певній сумі на створення робочих місць, та ще й "у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України" (ст. 86); з цього ж фонду належить провести фінансування витрат на матеріальне забезпечення та надання соціальних послуг безробітним з числа незастрахованих осіб без державних дотацій на ці потреби (ст. 88); передбачається часткове покриття заборгованості шахтарям з регресних позовів та одноразової допомоги у зв'язку з втратою працездатності за рахунок Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України (ст. 87). Можна навести й інші приклади, коли держава розпоряджається коштами соціальних страхових фондів як надходженнями з податків, хоча робити цього, згідно з іншими законодавчими актами, не має права. Враховуючи, що всі закони в Україні приймає єдиний законодавчий орган, ці суперечності між нормами, які регулюють суспільні відносини в одній сфері, наводять на думку, що законодавчий процес, принаймні у цій сфері, є неузгодженим.
В Україні простежується намагання змінити принципи управління соціальним страхуванням, про що свідчить один із поданих до Верховної Ради України законопроектів. Як зазначає профспілкова сторона, проект передбачає такі новели: кошти та майно цільових страхових фондів є державною власністю (зараз вони є власністю фонду, членами якого є всі застраховані); фактичне підпорядкування усіх фондів соціального страхування Верховній Раді тощо. Розглянувши цей законопроект, профспілкова сторона висловила заперечення, посилаючись на порушення чинного законодавства, яке передбачає паритетний принцип управління.
На наш погляд, пропозиції, які передбачені законопроектом, свідчать про бажання зміни ринкового курсу у сфері соціального страхування і повернення до соціалістичного адміністрування. Ринкові принципи, навпаки, вимагають всілякого стимулювання розвитку обов'язкових видів соціального страхування із повним забезпеченням принципу самоуправління соціальними страховими фондами. Більше того, ринкові умови роблять доцільним надання фондам права здійснювати комерційну діяльність з тим, щоб у такий спосіб збільшувати кошти страхових фондів, одночасно з посиленням державного нагляду за їх діяльністю.
Водночас має бути забезпечено залучення працездатного населення до більш вагомої власної участі у фінансуванні свого майбутнього соціального забезпечення з одночасним зменшенням частини внесків з боку роботодавців, адже в Україні левову частку внесків на соціальне страхування сплачують роботодавці. Цей фактор є одним з основних, що спонукає роботодавців приховувати укладені трудові договори з працівниками і "переводити" трудові відносини у тіньові.
Основним законодавчим актом у системі соціального страхування в Україні є Основи загальнообов'язкового державного соціального страхування, прийняті 14 січня 1998 р.75 Згідно зі ст. 1 Основ, загальнообов'язкове державне соціальне страхування являє собою систему прав, обов'язків і гарантій, що передбачає надання соціального забезпечення, яке включає матеріальне забезпечення громадян у разі хвороби, повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом, за рахунок грошових фондів, що формуються шляхом сплати страхових внесків власником або уповноваженим ним органом, громадянами, а також бюджетних та інших джерел, передбачених законом. Обов'язковому соціальному страхуванню підлягають наймані працівники, а також інші особи, коло яких визначено законом.
У системі соціального страхування передбачено п'ять видів такого страхування: страхування на випадок безробіття; страхування у зв'язку з нещасним випадком на виробництві та професійним захворюванням; у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням; пенсійне страхування; медичне страхування (ще не введено).
Відносини щодо соціального страхування регулюються відповідними законодавчими актами: Основами законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від 14 січня 1998 р., "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності від 23 вересня 1999 р., "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття" від 2 березня 2000 р., "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням" від 18 січня 2001 р.78, "Про розмір внесків на деякі види загальнообов'язкового державного соціального страхування" від 11 січня 2001 р. Після тривалого розгляду врешті-решт 9 липня 2003 р. прийнято закони України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування" та "Про недержавне пенсійне забезпечення", які набрали чинності з 1 січня 2004 р.
Джерелами фінансування соціальних виплат у системі загальнообов'язкового державного соціального страхування є соціальні страхові фонди, які формуються за рахунок страхових внесків працівників і роботодавців. Управління фондами здійснюється на паритетній основі представниками застрахованих осіб, роботодавців, представниками держави.
Повне функціонування соціального страхування як організаційно-правової форми соціального захисту ще не завершено. Передбачається запровадження накопичувальної системи, Пенсійний фонд України протягом наступних п'яти років буде перетворено у Пенсійний фонд із повним страховим статусом. Не прийнято ще закону України про медичне страхування, передбаченого Основами 1998 р. Нині медичне обслуговування в основному здійснюється за державний кошт.
За державним соціальним страхуванням застрахованим особам у разі настання страхового випадку надаються такі види соціальних послуг і матеріального забезпечення:
— пенсія за віком; пенсія по інвалідності. Із введенням у дію накопичувальної системи загальнообов'язкового державного пенсійного страхування за рахунок коштів Накопичувального фонду, що обліковуються на накопичувальних пенсійних рахунках, здійснюватимуться такі пенсійні виплати: довічна пенсія з установленим періодом; довічна обумовлена пенсія; довічна пенсія подружжя; одноразова виплата;
— допомоги у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, вагітністю та пологами, народженням дитини та доглядом за нею, у зв'язку з безробіттям, на поховання;
— амбулаторне та стаціонарне лікування, надання лікарських засобів медичного призначення;
— відшкодування витрат, пов'язаних із професійною підготовкою та профорієнтацією; дотації роботодавцю для створення робочих місць тощо.
Наступною організаційно-правовою формою у системі соціального захисту України є державна соціальна допомога, яка становить систему заходів щодо надання за рахунок державного та комунального (місцевого) бюджетів та інших програм матеріальної допомоги, здійснення соціального обслуговування та утримання, встановлення пільг.
Державна соціальна допомога як форма соціального захисту становить систему державної підтримки населення, що надається за рахунок державного бюджету у певних, визначених законами, випадках. Підставою для її надання є складні життєві обставини, що об'єктивно порушують нормальну життєдіяльність особи, наслідки яких вона не може подолати самостійно. До таких належать інвалідність, часткова втрата рухової активності у зв'язку зі старістю або станом здоров'я, самотність, сирітство, безпритульність, відсутність житла або роботи, малозабезпеченість тощо.
Державна соціальна допомога за законодавством України надається у грошовій та натуральній формах, а також у формі соціального обслуговування і призначена як для всього населення України загалом, так і для окремих категорій: малозабезпечених сімей, сімей з дітьми, інвалідів, дітей-інвалідів, дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, інвалідів тощо.
Загальний характер має Закон України "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім'ям" від 1 червня 2000 р.82
Грошова державна соціальна допомога для окремих категорій громадян здійснюється на основі таких законів: "Про державну допомогу сім'ям з дітьми" (в ред. Закону України від 23 березня 2001 р.)83, "Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам" від 16 листопада 2000 р.84 та інших нормативно-правових актів.
В Україні не прийнято єдиного законодавчого акта, який би закріплював усю систему державної соціальної допомоги. Свого часу розроблявся такий законопроект, але законодавець, на жаль, відмовився від комплексного системного врегулювання цих відносин і пішов шляхом прийняття окремих законів щодо окремих видів соціальної допомоги.
Соціальна допомога в Україні надається за такими принципами: адресності; доступності; добровільності; гуманності; пріоритетності в наданні такої допомоги неповнолітнім, сім'ям з дітьми, непрацездатним громадянам; надання соціальної допомоги на основі встановлених соціальних стандартів у розмірах та на рівні, що відповідає потребам особи й обумовлюється економічними можливостями держави; цільового використання коштів, призначених для надання соціальної допомоги; безповоротності соціальної допомоги. Адресність соціальної допомоги полягає у її цільовому характері та залежності розміру допомоги, що надається, від матеріального стану конкретного одержувача. Цільовий характер соціальної допомоги виявляється у відповідності виду та розміру допомоги конкретним життєвим потребам особи.
В основу надання державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім'ям, а також надання деяких інших видів допомоги покладено прожитковий мінімум — базовий державний соціальний стандарт, залежно від якого визначається право особи на державну соціальну допомогу. Ці питання регламентуються Законом України "Про прожитковий мінімум" від 15 вересня 1999 р. Система державних соціальних стандартів встановлена Законом України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" від 5 жовтня 2000 р.85
Окрім грошової допомоги державна соціальна допомога включає також забезпечення натуральною допомогою і соціальне обслуговування, здійснення яких регулюється значним числом нормативно-правових актів, що призводить до дублювання й складності у правозастосуванні.
Не поліпшив правового регулювання у цій сфері й Закон України "Про соціальні послуги" від 19 червня 2003 р. Згідно зі ст. 1 Закону соціальні послуги — комплекс правових, економічних, психологічних, освітніх, медичних, реабілітаційних та інших заходів, спрямованих на окремі соціальні групи чи індивідів, які перебувають у складних життєвих обставинах та потребують сторонньої допомоги (далі — особи, що потребують соціальних послуг), з метою поліпшення або відтворення їх життєдіяльності, соціальної адаптації та повернення до повноцінного життя. Закон називає основними формами соціальних послуг матеріальну допомогу та соціальне обслуговування. У свою чергу, матеріальна допомога включає грошову і натуральну допомогу: продукти харчування, засоби санітарії і особистої гігієни, засоби догляду за дітьми, одяг, взуття та інші предмети першої необхідності, паливо, технічні й допоміжні засоби реабілітації, а також багато інших заходів освітнього, професійного, медичного спрямування (ст. 5).
На нашу думку, згаданий Закон є недосконалим, і в основі цього лежить суперечність між широким розумінням соціальних послуг (їхнім переліком) і вузькою сферою їх застосування (соціальним захистом). Слід зважити на те, що терміно-поняття "соціальні послуги" може мати більш широку сферу застосування, ніж сфера соціального захисту. Практично цим терміном охоплюються усі види послуг, які надаються державними і недержавними закладами та установами, з метою забезпечити реалізацію соціальних прав у державі, і не тільки особи, "що знаходяться у складних життєвих обставинах", потребують соціальних послуг. У широкому розумінні "соціальні послуги" — це категорія соціального права. А якщо застосувати цей термін лише для сфери соціального захисту, то про це, очевидно, має бути вказано у назві закону. Крім того, Закон не містить універсального механізму надання усіх видів соціальної допомоги, у тому числі соціального обслуговування, і не розв'язав проблеми уніфікації правового регулювання у цій сфері.
Спеціальний соціальний захист є такою системою соціального захисту, яка передбачає спеціальні (відмінні від загальних) умови його здійснення стосовно певного, визначеного законами, кола осіб.
Спеціальний соціальний захист стосується:
1) кола осіб, які виконують певний вид державної діяльності, протягом виконання якої не підлягають обов'язковому державному соціальному страхуванню;
2) кола осіб, які підлягають соціальному страхуванню, але держава бере на себе обов'язок щодо їх підвищеного соціального забезпечення або покладає такий обов'язок на конкретних суб'єктів.
Стосовно першої категорії згідно з чинним законодавством до таких осіб належать військовослужбовці, особи начальницького та рядового складу органів внутрішніх справ, кримінально-виконавчої системи України, особи начальницького складу податкової міліції та деякі інші категорії осіб. Так, Законом України "Про пенсійне забезпечення військовослужбовців, осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ та деяких інших осіб" від 9 квітня 1992 р. (зі змін, і доповн.) передбачено надання зазначеним особам на спеціальних умовах пенсій за вислугу років, у разі інвалідності, у разі втрати годувальника, надбавок до пенсій, допомоги при звільненні зі служби.
Водночас соціальні допомоги таким особам надаються у рамках державної соціальної допомоги, яка призначена для малозабезпечених осіб або осіб, які не працюють і не охоплені соціальним страхуванням. Це значно знижує гарантії згаданих осіб, чим порушує принцип справедливості. Ця частина соціального захисту вимагає системного законодавчого закріплення.
До другої категорії належать особи, щодо яких спеціальними законами передбачено лише частину інших умов пенсійного забезпечення, ніж за загальним пенсійним Законом України "Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування". Такі спеціальні умови передбачено такими законами України, як "Про державну службу", "Про Національний банк України", "Про дипломатичну службу", "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про прокуратуру", "Про статус народного депутата України", "Про статус суддів" тощо. При цьому різниця між розміром пенсії, передбаченим спеціальним законом, та розміром пенсії із солідарної системи переважно фінансується з Державного бюджету України. Очевидно, що ця частина спеціального соціального захисту у перспективі перейде до загальної системи.
Додатковий соціальний захист передбачено законодавством для таких категорій населення: діти-сироти і діти, позбавлені батьківського піклування; ветерани війни; ветерани військової служби та ветерани органів внутрішніх справ; ветерани праці та особи похилого віку; інваліди та особи з обмеженими фізичними можливостями; особи, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи; особи, які стали жертвами політичних репресій; біженці та ін.
Система додаткових заходів передбачає надання пільг у сфері працевлаштування, застосування праці, медичного та соціального обслуговування, надання житлово-комунальних послуг тощо.
Крім того, згідно з чинним законодавством України додатковий соціальний захист включає також компенсацію громадянам втрат від знецінення грошових заощаджень; фінансування соціальної, трудової та професійної реабілітації інвалідів, у тому числі в реабілітаційних центрах, та обслуговування їх у стаціонарах при протезних підприємствах; щорічну разову грошову допомогу до Дня Перемоги ветеранам війни; надання пільгового довгострокового кредиту молодим сім'ям та одиноким молодим громадянам на будівництво (реконструкцію) та придбання житла тощо.
До додаткового соціального захисту також входять так звані непрямі соціальні послуги. їх реалізація не пов'язується з безпосередніми щомісячними або одноразовими виплатами конкретним суб'єктам, а спрямована на соціальну підтримку загалом окремих категорій населення, реалізацію державних соціальних програм, усунення та пом'якшення наслідків виробничого, організаційного, техногенного характеру, профілактику виникнення соціальних ризиків, зокрема таких як безробіття, бідність, нещасні випадки на виробництві, професійні захворювання тощо. В цьому разі йдеться про цільове фінансування з державного бюджету на спеціальні соціальні потреби; спеціальні організаційні заходи щодо пом'якшення несприятливих умов, викликаних економічною кризою, скороченням виробництва, реструктуризацією певних галузей, демографічної кризи, проведенням суспільних реформ; підтримку певних верств населення, які перебувають у найбільш скрутних умовах тощо. Кошти на такі програми виділяються з державного бюджету України.
Слід зазначити, що залишається недослідженою проблема оптимальної реалізації цієї частини соціального захисту. Адже вона здійснюється повністю на розсуд відповідних розпорядників — міністерств, державних комітетів тощо. Позитивним слід вважати прийняття Закону України "Про державні цільові програми" від 18 березня 2004 р.86, який визначає засади розроблення, затвердження та виконання таких програм. Класифікація передбачає й такий вид програм як "соціальні, що передбачають розв'язання проблем підвищення рівня та якості життя, проблем безробіття, посилення соціального захисту населення, поліпшення умов праці, розвиток охорони здоров'я та освіти". Стосовно програм соціального захисту, очевидно, доцільно здійснити й подальшу конкретизацію на рівні підзаконних нормативно-правових актів.
Щодо надання медичного обслуговування населенню (соціальний ризик — хвороба), то в Україні воно фактично здійснюється на умовах соціальної допомоги, оскільки поки що не введено медичне страхування, фінансування здійснюється з державного бюджету. В Україні заклади охорони здоров'я структурно відокремлені від закладів соціального захисту, а їх управління здійснюється Міністерством охорони здоров'я України. В інших країнах застосовується практика, за якою заклади охорони здоров'я або включені до системи соціального забезпечення, або в організаційному й управлінському плані функціонують відокремлено.
У міжнародних актах зазвичай право на охорону здоров'я та медичну допомогу закріплюється спеціальною статтею. Так, Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права у статті 10 закріплює право на соціальне забезпечення, включаючи право на соціальне страхування. А у статті 12 встановлено: "Держави, що беруть участь у цьому Пакті, зобов'язалися визнавати право кожного на достатній життєвий рівень для нього і його сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг і житло, і на неухильне поліпшення умов життя; на найвищий досяжний рівень фізичного і психічного здоров'я, для забезпечення цього права держави вживуть заходів забезпечення запобігання і лікування епідемічних, ендемічних, професійних та інших хвороб і боротьби з ними, створення умов, які б забезпечували всім медичну допомогу і медичний догляд у разі хвороби". Таким чином, право на охорону здоров'я безпосередньо пов'язується із забезпеченням певного життєвого рівня, який, у свою чергу, тісно пов'язаний із соціальним забезпеченням у разі настання соціальних ризиків. Із запровадженням в Україні державного медичного страхування буде забезпечено його включення до системи соціального страхування.
Новою організаційно-правовою формою соціального захисту в Україні, яка тільки починає упроваджуватися, є недержавне соціальне забезпечення через недержавні пенсійні фонди, банківські установи, недержавні соціальні заклади.
Недержавне соціальне забезпечення в Україні тільки започатковується. 9 липня 2003 р. прийнято Закон України "Про недержавне пенсійне забезпечення", який визначає систему недержавного пенсійного забезпечення як складову системи накопичувального пенсійного забезпечення, що базується на засадах добровільної участі фізичних і юридичних осіб у формуванні пенсійних накопичень з метою отримання додаткових до загальнообов'язкового державного пенсійного страхування пенсійних виплат. Недержавні пенсійні фонди виплачують такі пенсійні виплати: пенсії на визначений строк; одноразові пенсійні виплати та ін.
У фінансовому аспекті система соціального захисту в Україні складається з трьох джерел: фондів соціального страхування, державного бюджету, недержавних джерел.
Частина системи соціального захисту, яка фінансується з державного бюджету будь-якої держави, виявляється у так званому соціальному бюджеті.
Соціальний бюджет в Україні, модель якого розроблена для України національною міжвідомчою робочою групою за допомогою експертів Міжнародної організації праці та Світового банку, передбачалося впровадити у бюджетну практику починаючи з 2005 р.87
Певні висновки щодо практичного розуміння соціального захисту в Україні можна зробити, проаналізувавши Бюджетний кодекс України, прийнятий 21 червня 2001 р.88 (зі змін, і доп.). Цим Кодексом визначаються засади бюджетної системи України, її структура, принципи, правові засади функціонування, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства. У главі 14 "Розмежування видатків між бюджетами" міститься перелік видатків за таким функціональним напрямом, як "соціальний захист і соціальне забезпечення". Зі змісту статей можна встановити передусім усі заходи соціального захисту, які фінансуються з державного та місцевого бюджетів. Окрім того, можна зробити певні теоретичні висновки.
За Бюджетним кодексом з Державного бюджету України здійснюються такі видатки на "соціальний захист і соціальне забезпечення":
а) державні спеціальні пенсійні програми (пенсії військовослужбовцям рядового, сержантського та старшинського складу строкової служби та членам їх сімей, пенсії військовослужбовцям та особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ, пенсії, призначені за іншими пенсійними програмами);
б) державні програми соціальної допомоги (грошову допомогу біженцям; компенсації на медикаменти; програма протезування; програми і заходи із соціального захисту інвалідів, у
тому числі програми і заходи Фонду України соціального захисту інвалідів; відшкодування збитків, заподіяних громадянам; заходи, пов'язані з поверненням в Україну кримськотатарського народу та осіб інших національностей, які були незаконно депортовані з України; щорічна разова грошова допомога ветеранам Великої Вітчизняної війни; довічна стипендія для учасників бойових дій; кошти, що передаються до Фонду соціального страхування на випадок безробіття; часткове покриття витрат на виплату заборгованості з регресних позовів шахтарів);
в) державну підтримку громадських організацій інвалідів і ветеранів, які мають статус всеукраїнських;
г) державні програми і заходи стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї;
державну підтримку молодіжних громадських організацій на виконання загальнодержавних програм і заходів стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї;
д) державні програми підтримки будівництва (реконструкції) житла для окремих категорій громадян".
Стаття 89 містить перелік видатків, що здійснюються з районних бюджетів та бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення та враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів: а) державні програми соціального забезпечення: притулки для неповнолітніх (у разі, якщо не менше 70 відсотків кількості дітей, які перебувають у цих закладах, формується на території відповідного міста чи району), територіальні центри і відділення соціальної допомоги на дому; б) державні програми соціального захисту: пільги ветеранам війни і праці, допомога сім'ям з дітьми, додаткові виплати населенню на покриття витрат з оплати житлово-комунальних послуг, компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян; в) державні програми підтримки будівництва (реконструкції) житла для окремих категорій громадян; г) районні та міські програми і заходи щодо реалізації державної політики стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї;
Стаття 90 містить перелік видатків, що здійснюються з бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів і враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів: а) державні програми соціального захисту та соціального забезпечення: допомога по догляду за інвалідами І чи II групи внаслідок психічного розладу; адресна соціальна допомога малозабезпеченим сім'ям; виплати компенсації реабілітованим; дитячі будинки-інтернати; навчання та трудове влаштування інвалідів; будинки-інтернати для престарілих і інвалідів; будинки-інтернати для дітей-інвалідів; центри по нарахуванню пенсій; притулки для неповнолітніх (крім притулків, визначених у підпункті "а" пункту 4 статті 89 цього Кодексу); б) республіканські Автономної Республіки Крим і обласні програми і заходи з реалізації державної політики стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї; в) інші державні соціальні програми;
До видатків місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів належать: а) програми місцевого значення стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї; б) місцеві програми соціального захисту окремих категорій населення; в) програми соціального захисту малозабезпеченої категорії учнів професійно-технічних навчальних закладів.
Також ст. 97 встановлено, що на здійснення програм соціального захисту з державного бюджету України надається субвенція місцевим бюджетам.
Можна зробити кілька висновків, виходячи із наведених положень Закону.
По-перше, зауважимо, що термін "соціальне забезпечення" застосовується, коли йдеться про повне забезпечення. Термін "забезпечення" також застосовується стосовно діяльності державних соціальних установ (зокрема на це прямо вказано, коли йдеться про державні програми соціального забезпечення: притулки для неповнолітніх; територіальні центри і відділення соціальної допомоги на дому; дитячі будинки-інтернати; навчання та трудове влаштування інвалідів; будинки-інтернати для престарілих та інвалідів; будинки-інтернати для дітей-інвалідів; центри по нарахуванню пенсій.
По-друге, застосовується термін "державні спеціальні пенсійні програми", що свідчить про окрему ланку в структурі соціального захисту в державі.
По-третє, у підпункті "б" п. 9 ст. 87 дано перелік видів державної програми соціальної допомоги, і цей перелік досить красномовний. Сюди включено не лише грошові виплати, а саме так розуміється соціальна допомога у відповідних законах, що регламентують її надання, а й інші заходи. Тут простежуються головні риси, притаманні державній соціальній допомозі — це заходи, які: а) фінансуються державою; б) надаються для захисту від наслідків соціальних ризиків; в) включені до системи соціального захисту; г) є засобом підтримки, а не забезпеченням.
У Законі України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" (зі змінами, внесеними Законом України від 17 червня 2004 p. № 1801-IV90) було передбачено бюджетні призначення за державною програмою "Соціальний захист та соціальне забезпечення в Україні" (ст. 28).
Слід зауважити, що не можна вважати вдалим термін "Соціальний захист та соціальне забезпечення". На нашу думку, доцільно застосовувати узагальнену назву "Соціальний захист", оскільки бюджетні призначення стосуються загального і спеціального соціального захисту, і державної соціальної допомоги, і додаткового соціального захисту окремих категорій населення. В Законі України "Про Державний бюджет України на 2005 рік" в редакції Закону України від 25 березня 2005 р. № 2505 взагалі відсутня узагальнююча назва щодо видатків на соціальний захист. Вважаємо, що це є недоліком юридичної техніки цього Закону.
Видами соціального захисту є певні матеріальні блага, які надаються особі.
Незалежно від того, у якій організаційно-правовій формі здійснюється соціальний захист, він поділяється на такі види: грошові виплати; натуральна допомога; пільги; субсидії; медична допомога; лікарські засоби та інші вироби медичного призначення, технічні засоби реабілітації, технічні засоби пересування, соціальне обслуговування.
Грошові (готівкові) соціальні виплати надаються у вигляді пенсій, соціальних допомог (одноразових і періодичних), компенсаційних виплат. Соціальні допомоги, у свою чергу, поділяються на допомоги малозабезпеченим сім'ям, сім'ям з дітьми, дітям-сиротам, у разі тимчасової непрацездатності, у разі безробіття, грошова цільова допомога на прожиття, грошові надбавки на догляд, допомоги хворим на СНІД, на утриманців, на поховання тощо.
Натуральна соціальна допомога передбачається шляхом безкоштовного забезпечення предметами першої необхідності — продуктами харчування, ліками, засобами санітарії й особистої гігієни, засобами догляду за дітьми, одягом, взуттям, а також технічних і допоміжних засобів реабілітації.
Пільги, у свою чергу, поділяються на житлові, транспортні, трудові, податкові, у галузі охорони здоров'я.
Житлові субсидії надаються для оплати за користування житлом, комунальними послугами, на придбання скрапленого газу, твердого та пічного побутового (рідкого) палива.
Технічні засоби реабілітації передбачені Інструкцією про порядок забезпечення населення України технічними засобами реабілітації, затвердженою наказом Міністерства праці та соціальної політики України від 8 грудня 2003 р. № 331. В Інструкції встановлено повний перелік технічних засобів реабілітації, якими протезно-ортопедичні підприємства забезпечують інвалідів, пенсіонерів та інших осіб, які мають право на безплатне забезпечення.
Технічні засоби пересування надаються у вигляді забезпечення інвалідними колясками, автомобілем.
Соціальне обслуговування здійснюється шляхом надання соціальних послуг: за місцем проживання особи (вдома); у стаціонарних інтернатних установах та закладах; в установах денного перебування; в установах та закладах тимчасового або постійного перебування; у територіальних центрах соціального обслуговування; в інших закладах соціальної підтримки (догляду). Згідно зі ст. 1 Закону України "Про соціальні послуги" від 19 червня 2003 р. Соціальне обслуговування — система соціальних заходів, яка передбачає сприяння, підтримку і послуги, що надаються соціальними службам окремим особам чи групам населення для подолання або пом'якшення життєвих труднощів, підтримання їх соціального статусу та повноцінної життєдіяльності. Соціальні служби закон визначає як "підприємства, установи та організації незалежно від форм власності і господарювання, а також громадяни, що надають соціальні послуги особам, які перебувають у складних життєвих обставинах та потребують сторонньої допомоги".
Медична допомога становить комплекс лікувальних, профілактичних, діагностичних послуг, спрямованих на лікування та оздоровлення пацієнтів, що надаються медичними працівниками. Медична допомога надається державними і приватними закладами охорони здоров'я. У сфері охорони здоров'я здійснюється державне фінансування надання консультативної, лікувальної, реабілітаційної допомоги загальнодержавним закладами охорони здоров'я. Крім того, передбачаються заходи щодо поліпшення діагностики та медичного обслуговування хворих на онкологічні захворювання, безкоштовне забезпечення інсулінами хворих на діабет, проведення імунопрофілактики населення, профілактика та лікування соціально небезпечних хвороб, зокрема інфекційних, СНІДу тощо. Основами законодавства про охорону здоров'я (1992 р.) та чинним законодавством передбачено соціальний захист пацієнта при наданні медичної допомоги, а також соціальний захист медичних працівників тощо.
Для надання соціальних виплат та соціальних послуг населенню передбачено систему органів та установ.
Таким чином, соціальний захист можна визначити як систему юридичних, економічних, фінансових та організаційних засобів та заходів у державі щодо захисту населення від несприятливих наслідків соціальних ризиків.
Узагальнюючи, слід підкреслити два основних положення стосовно системи соціального захисту: по-перше, роль держави як головного організатора системи соціального захисту населення; по-друге, феномен соціального ризику як підставу, що відокремлює соціальний захист від інших способів матеріального забезпечення громадян.