Юридическая техника и язык права (на примере правовых актов органов государственной власти Нижегородской области) - Теория государства и права - Скачать бесплатно
что скорейшее принятие в Нижегородской области
специализированных нормативно-правовых актов, закрепляющих технико-
юридические нормы, является важной задачей для органов государственной
власти области.
Глава II. ТЕХНИКА ПРАВОТВОРЧЕСТВА
2.1. ПРАВОВОЙ АКТ КАК ДОКУМЕНТ. ВИДЫ ФОРМ ПРАВОВЫХ АКТОВ И РЕШЕНИЕ ПРОБЛЕМЫ
ИХ ВЫБОРА
Начинать анализ элементов юридической техники целесообразно с
раскрытия понятия «правовой акт». Под правовым актом обычно понимается акт
правотворчества органов государства, принимаемый в особом порядке, в
конкретной письменной форме и состоящий в отношениях подчиненности с
другими актами. Если такой акт содержит нормы права, то его называют
нормативным.
Термин «форма правового акта» имеет по меньшей мере два значения.
Во-первых, под формой правового акта понимается форма его внешнего
выражения. Во-вторых, это вид правового акта. В последнем случае оба
термина равнозначны.
Основная форма внешнего выражения правового акта (форма в первом
значении) - документальная форма или, иными словами, форма документа. Кроме
основной формы в принципе возможны и другие: устная форма или даже
предметная форма правового акта. К первому случаю можно отнести устное
указание полномочного должностного лица, которое может в принципе иметь
нормативный характер. Ко второму - утвержденный образец-эталон. Например,
образцы бланков, утвержденные Губернатором Нижегородской области.[20]
Форма правового акта (форма во втором значении)- это вид находящегося
в определенной иерархии по отношению к другим документам правового акта,
характеризуемый особенностями его юридической природы, содержания, предмета
и характера регулирования, иных юридических и юридико-технических свойств.
В.А.Толстик отмечает, что иерархия законодательства каждого
конкретного субъекта федерации имеет свою специфику, и зачастую четкость в
определении соотношения юридической силы различных правовых актов
отсутствует.[21] Однако можно попытаться дать самую общую классификацию
правовых актов субъекта.
В зависимости от юридических свойств формы правовых актов
подразделяются на две большие группы: первичные и вторичные.
К первичным относятся: закон; указ; постановление; распоряжение;
решение; приказ.
Первичные формы во многом отражают их иерархию и полномочия
правотворческого органа. При нормативном закреплении полномочий органа
определяется, правовые акты каких форм вправе издавать данный орган.
Схема распределения форм правовых актов между органами государственной
власти Нижегородской области является типичной для субъектов Российской
Федерации и выглядит следующим образом: Законодательное Собрания
(законодательный орган) издает законы, а также постановления, имеющие
подзаконный характер, его председатель издает распоряжения; Губернатор
(высшее должностное лицо) издает указы и распоряжения; Правительство
(высший исполнительный орган) издает постановления и распоряжения; иные
исполнительные органы издают решения и (или) приказы.
Правотворческий орган не вправе издавать правовые акты иных первичных
форм, кроме тех, которые прямо за ним закреплены.
Ко вторичным относятся следующие формы правовых актов:
а) формы законов:
1) конституция
2) устав
3) кодекс
4) основы законодательства
б) универсальные формы:
1) положение
2) правила
3) инструкция
в) специализированные формы:
1) регламент
2) указания
3) руководство
4) разъяснения
5) рекомендации
6) программа
7) методика
8) план
9) порядок
10) стандарт
11) прейскурант
12) классификатор
Приведенный перечень охватывает большинство вторичных форм правовых
актов, но не является исчерпывающим.
Вторичные формы правовых актов характеризуются тем, что имеют
производный (подчиненный) характер по отношению к первичным формам. Это
выражается в том, что вторичный правовой акт нуждается в утверждении другим
правовым актом первичной формы или должностным лицом посредством грифа
утверждения. Особенностью вторичных форм закона является то, что они могут
и не утверждаться другими законами, а приниматься непосредственно в
качестве закона определенной формы. Так, закон в форме кодекса может быть
утвержден первичным законом или принят непосредственно как закон в форме
кодекса.
Характерной чертой вторичных форм правовых актов является то, что
правотворческие органы, как правило, не связаны в выборе вторичных форм
издаваемых ими правовых актов.
Так, если для Правительства Нижегородской области первичные формы
издаваемых им правовых актов жестко установлены п. 2 ст. 45 Устава
Нижегородской области (оно вправе издавать только постановления и
распоряжения), то вопрос о возможности издания правовых актов вторичных
форм вообще не регламентирован.
Правительство Нижегородской области, следовательно, вправе издать
положение, правила, регламент или правовой акт другой вторичной формы путем
утверждения его своим постановлением. В отдельных случаях вторичная форма
правового акта предписывается законом или иным нормативным правовым актом.
Стоит заметить, что п.5 ст. 23 Закона о Правительстве Нижегородской области
№ 176-З от 9 апреля 2001 г. (с изменениями) содержит открытый перечень
актов, не имеющих правового характера.
С целью унификации и упорядочения правотворчества представляется
логичным внесение закрытого перечня вторичных форм правовых актов в
соответствующие нормативные правовые акты Нижегородской области, а также
закрытие перечня актов, не имеющих правового характера.
Открытым остается вопрос о классификации таких документов, как
стенограмма, протокол и выписки из них. В системе УСОРД «протокол» отнесен
к организационно-распорядительным документам. Отчасти соглашаясь с такой
точкой зрения мы бы предложили описывать такие формы как субсидиарные
квазиправовые акты. Так, в ходе заседания Правительства Нижегородской
области все выступления фиксируются на аудионоситель, и создается
стенограмма заседания Правительства. Расшифрованная стенограмма не
утверждается первичными формами правовых актов, не содержит многих
(обязательных для правовых актов) реквизитов, кроме реквизитов
«наименование документа», «заголовок», «дата» и «виза», однако может
содержать описания правовых положений и норм.
Такие положения переносятся в протокол заседания Правительства (см.
Приложение 2), который содержит практически все реквизиты, обязательные для
правового акта, кроме реквизита «герб».
Протокол подписывается председательствовавшим на заседании,
рассылается согласно специальному списку рассылки и содержит, в большинстве
случаев, порученческие либо рекомендательные пункты, а также иногда и
правовые нормы, обязательные для исполнения всеми государственными
служащими исполнительных органов власти области, к которым таковые пункты и
(или) нормы относятся. Некоторые технико-юридические нормы составления
таких протоколов содержатся в главе VI Регламента Правительства
Нижегородской области. Те же требования действуют для таких документов, как
выписка из стенограммы либо протокола. Таким образом, очевидно, что и
стенограмма, и протокол являются «почти настоящими», квазиправовыми актами,
создаваемыми со вспомогательными целями, в дополнение к правовым актам.
Л.А.Морозова, анализируя проблему выбора первичной формы правового
акта, выделяет семь факторов, от которых зависит такой выбор: характер и
объем регулирования соответствующих общественных отношений; содержание
правового решения; средства и способы регулирования; формы государственного
контроля; место данного правового решения в системе законодательства;
политическая ситуация и законодательная политика государства.[22]
В тех случаях, когда законодательством не предусмотрена вторичная форма
нормативного правового акта, перед органом государственной власти и
разработчиками проектов правовых актов встает также проблема выбора и
вторичной формы правового акта.
При решении вопросов о целесообразности разработки правового акта
вторичной формы и выбора этой формы целесообразно исходить, в частности, из
следующего.
1. Проектируемые нормативные предписания целесообразно оформлять в
виде вторичного нормативного правового акта (положения, инструкции и т.п.),
утверждаемого первичным правовым актом (указом, постановлением и т.п.),
если таких предписаний достаточно большое количество и они могут быть
выражены в виде логически упорядоченного, цельного, систематизированного
нормативного текста.
2. При определении формы правового акта следует исходить из
необходимости унификации форм, исключения из правотворческой практики
излишнего их разнообразия.
Так, если правовой акт может быть подготовлен с использованием
универсальной формы, например, положения, то следует выбирать именно эту
универсальную форму. Специализированные формы правовых актов допускается
использовать только в случаях, когда их применение имеет устойчивый
характер. Например, следует считать неоправданной практику использования
такой формы правового акта, как порядок. Эта форма получила распространение
в последние десять лет. Однако ее нельзя признать удачной, поскольку она не
несет сколько-нибудь выраженного своеобразия. Практически любой правовой
акт регламентирует порядок какой-либо деятельности. Любой «Порядок...»
можно легко заменить на «Положение о порядке ...». Так, вместо Порядка
реализации программы реструктуризации долгов предприятий агропромышленного
комплекса перед бюджетами всех уровней и государственными внебюджетными
фондами, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области
от 16 февраля 2002 года № 24 (с изменениями) целесообразнее было бы
утвердить Положение о порядке (далее по тексту). То же можно сказать о
такой вторичной форме, как методика.
3. При распределении нормативных положений между вторичным
нормативным правовым актом и утвердившим его первичным нормативным правовым
актом целесообразно исходить из того, что по возможности все нормативные
положения должны быть включены в текст вторичного правового акта. В идеале
первичный нормативный правовой акт должен содержать только предписание об
утверждении вторичного нормативного правового акта. В отдельных случаях
допустимо включать в первичный нормативный акт нормативные положения
временного, переходного характера, а также иные положения, которые
нецелесообразно включать во вторичный правовой акт.
2.2. Виды текстов и общая характеристика структуры текста правового акта
Из всего многообразия текстов правового акта можно выделить, по меньшей
мере, следующие их виды:
1) подлинник правового акта (подлинный текст правового акта);
2) официально опубликованный текст правового акта;
2) заверенная копия правового акта;
3) неофициально опубликованный текст правового акта;
3) незаверенная копия правового акта;
4) текст правового акта на машинном носителе (электронный текст).
Тексты правовых актов различных видов имеют особенности с точки зрения
их юридического статуса (например, одни являются официальными текстами,
другие - неофициальными), состава обязательных реквизитов, требований к
оформлению и других свойств.
Подлинник правового акта - это первичный экземпляр текста правового
акта, скрепленный собственноручно подписью (подписями) уполномоченного лица
(лиц).
Иногда подлинник правового акта называют оригиналом, но это неточный
термин. Стандартизированным термином для обозначения рассматриваемого вида
текста является именно термин «подлинник документа» (см. ГОСТ Р 51141-98).
Подлинник правового акта оформляется, как правило, в одном экземпляре.
В некоторых субъектах Российской Федерации установлено правило, согласно
которому подлинник закона оформляется более чем в одном экземпляре.
Подлинник правового акта является официальным текстом данного
нормативного правового акта и должен восприниматься судебными и иными
государственными органами, а также органами местного самоуправления наравне
с официально опубликованными текстами правового акта. Однако подлинники,
как правило, не используются для предъявления в органы власти. Основное
назначение подлинника - служить эталонным экземпляром, на основе которого
осуществляется официальное опубликование правового акта, а также
изготавливаются заверенные и иные копии. При обнаружении расхождений между
подлинником правового акта и официально опубликованными текстами в
последние должны быть внесены исправления.
Подлинник правового акта имеет наиболее полный набор обязательных
реквизитов акта. Изображение герба (субъекта Российской Федерации)
обязательно только на подлиннике правового акта, равно как и подлинная
подпись соответствующего уполномоченного лица.
Официально опубликованный текст правового акта - это текст правового
акта, опубликованный в источниках официального опубликования, установленных
для правового акта данного вида.
Официально опубликованные тексты имеют важнейшее значение в
правотворчестве и правореализационной практике, поскольку именно они в
качестве достоверных текстов правового акта должны применяться судами,
иными органами государственной власти, органами местного самоуправления,
иными организациями и лицами. На федеральном уровне до сих пор идет
дискуссия по различным аспектам официального опубликования нормативных
правовых актов. Некоторые специалисты (но не автор данной работы) полагают,
что в перспективе машиночитаемый текст будет единственной формой
официального опубликования акта.[23] Пожалуй, одной из таких форм
компьютерный файл может стать, но все же не единственной, поскольку
всеобщая доступность такого метода ознакомления с официальными документами
представляется нам весьма сомнительной даже в далекой перспективе. В
Нижегородской области единственными органами официальной публикации
являются газеты «Нижегородские новости» (для законов и Постановлений
Правительства области) и «Земля Нижегородская» (для законов). Вопрос
официальной публикации постановлений Законодательного Собрания и документов
Губернатора остается открытым до сих пор.
Думается, уже давно назрел вопрос о создании инкорпорированного
Собрания законодательства Нижегородской области.
Заверенная копия правового акта - это текст правового акта, официально
заверенный в установленном порядке.
Официальное заверение копий правовых актов на федеральном и
региональном уровнях обычно осуществляется путем проставления на копиях
правового акта, совпадающих с текстом его подлинника, печати органа,
издавшего правовой акт (либо печати соответствующего подразделения, чаще
всего протокольного).
В ряде субъектов Российской Федерации правовой режим заверенных копий
нормативно урегулирован. Так, п. 6.7 Регламента Правительства Нижегородской
области установлено, что «министерство государственно-правового обеспечения
организует изготовление копий постановления (распоряжения), рассылку их
исполнителям, иным органам государственной власти, органам местного
самоуправления и должностным лицам по списку рассылки, представленному
органом-разработчиком. В указанных копиях подпись Губернатора не
воспроизводится, ее подлинность удостоверяется печатью протокольного отдела
министерства государственно-правового обеспечения». Представляется
целесообразным заменить слово «копий» в вышеприведенном фрагменте
словосочетанием «заверенных копий».
Заверенную копию правового акта следует считать официальным текстом
нормативного правового акта. Она обладает высокой степенью достоверности,
практически сопоставимой с подлинником и официально опубликованным текстом
правового акта.
Заверенные копии правовых актов рассылаются в служебном порядке и
используются в основном в работе органов государственной власти и их
подразделений. Обычно именно заверенная копия правового акта направляется
для официального опубликования.
Неофициально опубликованный текст правового акта - это текст правового
акта, опубликованный в изданиях, не отнесенных к источникам официального
опубликования правовых актов данного вида.
Неофициально опубликованные тексты правовых актов не обладают
достоверностью официальных текстов, но на практике имеют широкое
применение.
Это объясняется нехваткой официальных текстов и удобством использования
неофициально опубликованных текстов.
Таким образом можно неофициально опубликовать действующую редакцию
правового акта после внесения в него многочисленных изменений.
Неофициальное опубликование правового акта в тематическом сборнике правовых
актов еще более повышает удобство его использования.
Незаверенная копия правого акта - это неопубликованная копия текста
правового акта, не заверенная в установленном порядке.
В качестве незаверенных копий правового акта чаще всего выступают
ксерокопии заверенных копий официально опубликованных текстов, а иногда и
подлинников правовых актов. Такого рода копии широко распространены в
работе подразделений органов государственной власти.
Текст правового акта на машинном носителе - это текст правового акта,
созданный с использованием носителей и способов записи, обеспечивающих
обработку его информации электронно-вычислительной машиной (компьютером).
Этот вид текста правового акта условно можно назвать электронным
текстом правового акта. От электронного текста правового акта следует
отличать его распечатку на принтере и видеограмму электронного документа,
т.е. изображение текста правового акта на мониторе компьютера. Текстам
правовых актов на машинном носителе может быть придан официальный статус.
Рассмотрев виды текста правового акта, перейдем к анализу самой
структуры текста.
Структура текста правового акта - это состав элементов текста правового
акта.
Элементы правового акта как документа достаточно разнообразны. Ими
являются, например, и статья акта, и заголовок акта, и приложение к акту, и
предложение, и даже отдельное слово.
Элементы правового акта группируются в зависимости от их юридического
характера и назначения: одни из них относятся к реквизитам правового акта,
другие образуют собственно содержание (текст) правового акта.
Исходя из этого, можно сказать, что текст правового акта как документа
в укрупненном плане состоит из реквизитов (заголовка, номера, даты и т.п.)
и содержательной части. Содержательная часть включает структурные элементы
правового акта (разделы, главы, статьи и т.п.) и в подавляющем большинстве
случаев состоит из текста в точном значении этого слова, т.е. речевой
информации, зафиксированной каким-либо типом письма. В отдельных случаях
наряду с речевой информацией в содержательную часть правового акта
включаются элементы изобразительной, прежде всего, графической информации.
Структура правового акта может рассматриваться на различных
иерархических уровнях. В зависимости от степени сложности структуры
правовых актов (на макроуровне) последние можно подразделить на унитарные
(простые) и сложносоставные.
Унитарный (простой) правовой акт - это правовой акт, в структурном
отношении состоящий из одного целостного текста (т.е. не имеющий элементов,
прилагаемых к этому тексту).
Сложносоставной правовой акт - это правовой акт, в структурном
отношении состоящий из основного правового акта (основного текста) и
производных от него одного или нескольких правовых актов и (или)
приложений, не являющихся правовыми актами.
Возможны следующие варианты структуры (точнее, макроструктуры)
сложносоставного правового акта:
основной текст правового акта и одно или несколько приложений к нему, не
являющихся правовыми актами, например, в форме таблицы, рисунка, образца
документа;
основной (первичный) правовой акт (указ, постановление и т.п.) и
утвержденные им один или несколько вторичных правовых актов (положений,
правил и т.п.), которые могут иметь приложения, не являющиеся правовыми
актами;
основной (первичный) правовой акт и одно или несколько приложений, не
являющиеся правовыми актами, а также утвержденные первичным актом один или
несколько вторичных правовых актов, которые в свою очередь могут иметь
приложения, не являющиеся правовыми актами.
Иллюстрацией сложносоставных правовых актов может служить Постановление
Правительства Нижегородской области от 20 июня 2002 года № 137, которым
утверждена Методика определения арендной платы за пользование объектами
нежилого фонда государственной собственности Нижегородской области, имеющая
в свою очередь два приложения: Территориальные коэффициенты для
перекрестков г.Нижнего Новгорода и Территориальные коэффициенты для районов
и городов Нижегородской области.
Первичным регулятивным элементом содержательной части правового акта
являются нормативные и (либо) ненормативные положения (предписания). С
внешней документальной стороны нормативные и ненормативные положения
группируются в статьи (пункты), главы, разделы и другие структурные
элементы содержательной части правового акта.
2.3. Реквизит как структурный элемент правового акта
Реквизит правового акта - это элемент правового акта, который
предназначен для отражения юридических свойств и (или) идентификации
(обозначения) правового акта и не содержит регулятивных положений
(предписаний).
Реквизиты как элементы правового акта противопоставляются другому
укрупненному элементу - его содержательной части, которая включает
регулятивные (нормативные или ненормативные) положения (предписания)
правового акта, а в отдельных случаях также положения, не имеющие
регулятивного значения (например, положения преамбулы правового акта,
содержащие описание фактических обстоятельств, связанных с предметом
регулирования правового акта, мотивы и обоснование его принятия).
Реквизиты не содержат регулятивных положений (предписаний), однако
значение их велико. Без реквизитов немыслим ни один правовой акт. Без
реквизитов вообще невозможно определить юридическую природу правового акта.
Реквизиты отражают важнейшие юридические свойства правового акта,
прежде всего связанные с его статусом и принятием (изданием). Например,
благодаря такому реквизиту, как обозначение вида правового акта можно
судить о юридической силе правового акта, а дата принятия позволяет
установить приоритет между двумя правовыми актами одного вида.
Кроме того, правовые акты идентифицируются посредством реквизитов. Для
правовых актов одного вида основное идентифицирующее значение имеют
заголовок, дата принятия и номер акта.
В ситуации, когда правовые акты одного вида имеют одинаковую дату
принятия (это бывает нередко), они идентифицируются по заголовку и номеру,
а когда акты имеют одинаковую дату принятия и одинаковые заголовки (это
бывает редко, например, когда одновременно принимаются два закона о
внесении изменений в различные статьи одного и того же закона без отражения
в заголовке номеров изменяемых статей), то единственным идентифицирующим
реквизитом актов остаются их номера. Из основных реквизитов правового акта
составляется его краткое обозначение.
От устойчивой юридической традиции, противопоставляющей реквизиты
правового акта его тексту (содержательной части), отличается подход,
реализованный в ГОСТ Р 6.30-97, согласно которому любой элемент документа
(включая текст) признается его реквизитом (пункт 2.1). Трактовка понятия
реквизитов документа, изложенная в названном стандарте, является отражением
не всегда оправданной тенденции формализации и унификации элементов
документов и не должна быть поводом для изменения традиционного
юридического понимания реквизитов нормативного правового акта. Однако
нельзя не признать, что подобное расхождение в обозначении структурных
элементов документа нежелательно и достойно сожаления.
Состав реквизитов правовых актов различается в зависимости от вида
правового акта. Кроме того, состав реквизитов правового акта в рамках
одного вида может меняться в зависимости от вида текста правового акта.
Наиболее полный состав реквизитов имеет подлинник правового акта.
Вместе с тем из всего перечня возможных реквизитов правовых актов можно
выделить основные реквизиты, которые являются общими для правовых актов
любых видов.
Общими реквизитами правовых актов (применительно к подлиннику)
являются:
1) изображение герба;
2) обозначение вида правового акта;
3) заголовок (наименование) правового акта;
4) подпись (подписи) уполномоченного лица (лиц);
5) дата принятия правового акта;
6) номер правового акта.
Указанные общие реквизиты правовых актов в то же время являются и
наиболее значимыми. Большинство видов правовых актов имеют состав
реквизитов, совпадающий с общим.
Наиболее значительные особенности присущи реквизитам законов и правовых
актов, утвержденных другими правовыми актами.
Так, помимо общих реквизитов законы имеют гриф принятия закона
законодательным органом. Законы, принятые референдумом, имеют гриф принятия
законов референдумом и, соответственно, не имеют грифов принятия (и
одобрения) законов законодательным органом.
Правовой акт, утвержденный другим правовым актом, имеет следующие
реквизиты:
1) заголовок правового акта;
2) гриф утверждения правового акта.
Состав реквизитов для каждого вида правового акта желательно установить
нормативно. Во многих субъектах Российской Федерации это сделано, причем на
законодательном уровне.
Изображение герба субъекта Российской Федерации следует помещать на
подлинниках всех правовых актов соответствующего субъекта. На текстах
других видов изображение герба не обязательно.
На практике герб изображается и на заверенных копиях правовых актов,
поскольку они изготавливаются на основе подлинников соответствующих
правовых актов.
Изображение герба следует располагать на подлиннике правового акта
посредине листа над обозначением вида правового акта.
Обозначение вида правового акта состоит, как правило, из согласованных
между собой наименований вида (формы) правового акта и органа, издавшего
этот акт, а для законов - наименования соответствующего субъекта Российской
Федерации (например, указ Губернатора N-ской области, закон N-ской
области).
Тем не менее, в Нижегородской области областные органы власти почему-
то, видимо по традиции, следуют ими самими разработанной «схеме».
Для всех видов первичных правовых актов, кроме законов, Законодательное
Собрание, Правительство и Губернатор области сначала называют себя в
именительном падеже, а затем в том же
|
