Суперпрезидентские республики Латинской Америки - Политология - Скачать бесплатно
Суперпрезидентские республики Латинской Америки
***
Президентская республика является одной из наиболее распространенных
форм правления в латиноамериканских странах. Президентское правление
установлено в 12 странах: Бразилии, Венесуэле, Гаити, Гватемала, Гондурас,
Доминиканская Республика, Колумбия, Коста-Рика, Мексика, Парагвай,
Сальвадор и Эквадор. Для государств Латинской Америки свойственно особое
понимание роли президента и придание особого значение возглавляемой им
исполнительной власти. Особый статус президента не только существует на
практике, но и закреплен в конституциях большинства этих стран. Такой
характер государственной власти отражается в понятии - каудилизм. Слово
«каудильо» означает лидер, руководитель, вождь. Но само понятие каудидизма
шире. Реально, президент или каудильо оказывается осью политической жизни
страны, "отцом нации". Если судить по полномочиям, которыми он наделяется
официально и неофициально, то можно сказать, что его власть не просто
президентская, а суперпрезидентская.
«"Суперпрезидентская" форма правления - это фактически независимая,
неконтролируемая на практике законодательтной, исполнительной или
судебной отраслью власти система государственного управления, основной
чертой которой является гипертрофированная президентская власть. Эта форма
правления, как правило, подразумевает принцип прямых выборов президента
избирателями фактически без промежуточных органов или инстанций.»[1]
"Суперпрезидентская" форма правления подразумевает обширные полномочия
президента, закрепленные в текстах конституций и реально осуществляемые на
практике. Прежде всего, это полномочия его как главы государства. Ряд
латиноамериканских конституций уполномочивает президента "олицетворять
нацию" (конституция Перу), а конституция Аргентины 1853 года провозглашает
его "верховным главой нации".[2]
В суперпрезидентских республиках статус президента как руководителя
нации подразумевает его безусловное верховенство в системе всех
государственных органов. Во всех латиноамериканских странах президент
является главой государства, он возглавляет правительство и вооруженные
силы. Хотя эти признаки есть и в обычных президентских республиках, в
условиях Латинской Америки это создает мощную концентрацию власти в руках
президента. Особенно важно в данном случае руководство президента
вооруженными силами, так как армия часто играет решающую роль в
политической жизни латиноамериканских стран.
Значительно усиливают полномочия президента в "суперпрезидентских"
республиках обширные чрезвычайные полномочия, предусмотренные многими
латиноамериканскими конституциями. Эти полномочия могут быть эффективно
использованы практически в любых ситуациях, начиная от
межгосударственного вооруженного конфликта и кончая внутренними
беспорядками. "Диапазон возможного использования президентом его
чрезвычайных полномочий более обширен, чем в обычной президентской
республике и, как показывает политическая практика Латинской Америки,
применяется чаще и эффективнее, чем в других регионах".[3]
Хотя образцом для большинства латиноамериканских конституций послужила
конституция Соединенных Штатов Америки, политические реалии этих стран
настолько не схожи, что выполняются эти конституции по-разному. Это
относится в первую очередь к статусу президента. Если в Соединенных Штатах
удается поддерживать баланс между законодательной, исполнительной и
судебной властью, то в Латинской Америке заметно преобладание
исполнительной власти, возглавляемой президентом. Законодательная власть в
этих странах очень слаба, и президент имеет достаточно средств для давления
на нее. Кроме того страны Латинской Америки отличает явная нестабильность
партийных систем, "которые часто выступают просто в роли придатка
государственного аппарата, что объясняется введением административно-
полицейского контроля за деятельностью политической партии".[4] Положение
политических партий нестабильно, и часто во время военных переворотов их
деятельность бывает полностью запрещена.
Таким образом, при слабой законодательной власти и партиях, в странах
Латинской Америки нет силы способной уравновесить влияние президента.
Президент в этих странах становится центром политической жизни и не только
главой исполнительной ветви власти, но нации в целом. И хотя по конституции
баланс властей существует, на деле доминирует президент, и его полномочия
значительно превышают полномочия других ветвей власти.
Исторические предпосылки образования суперпрезидентских республик в
Латинской Америке
Для того чтобы понять истоки латиноамериканского каудилизма необходимо
обратиться к истории. Первоначально страны Латинской Америки были колониями
Испании и Португалии, а затем получили независимость. Однако процесс
завоевания независимости здесь протекал иначе, чем колониальных странах
Азии и Африки. Если в других колониях местное коренное население вело
борьбу с колониальной администрацией, то в Латинской Америке индейцы
(коренное население континента) играли крайне незначительную роль. В
латиноамериканских странах в борьбе за независимость участвовала прежде
креольская, принадлежащая к испанской культуре, или метисская элита,
которая протестовала против чиновников, присланных из Испании.
Независимость государств Латинской Америки связана с политическими
изменениями в метрополиях. "Независимость явилась не столько результатом
восстания против короны, сколько следствием политического вакуума
образовавшегося за время оккупации Наполеоном метрополий и сопротивления,
оказываемого его брату, назначенному королем."[5] В это же время в
Латинской Америке такие люди как Симон Боливар и Франсиско де Миранда,
вдохновленные примером Соединенных Штатов и идеями Французской революции,
сделали своей целью независимость и создание республики. В испанских
колониях наступил кризис легитимности, которого удалось избежать в Бразилии
(португальский король находился там, пока его власть на родине не была
восстановлена).
Ослабленная внутренними конфликтами Испания не могла послать войска
для наведения порядка в колониях. Несмотря на незначительное
противодействие метрополии, процесс обретения независимости испанскими
колониями не был мирным, он сопровождался гражданскими войнами, постоянной
борьбой за власть различных креольских лидеров и элит.
Так в борьбе за независимость в первую очередь принимали участие
военные, то это породило совершенно новый тип лидерства, о котором уже
говорилось выше - каудилизм. Возник символ, который продолжает жить в
сознании латиноамериканцев - сильный военный лидер, создающий нацию. Как
раз в это время были заложены основы авторитаризма в Латинской Америке. При
отсутствии легитимной власти, все решала сила и способность к
харизматическому лидерству.
Одним из основных внутренних латиноамериканских конфликтов в XIX
веке было противостояние между централистами и федералистами. Так как
изначально большинство колоний находилось под властью Испании, то была идея
создать единое государство. Однако попытки создать такое государство
потерпели неудачу (Боливар пытался создать конфедерацию независимых
колоний, а позже была попытка создать Великую Колумбию, в состав которой
входили Венесуэла, Эквадор и Колумбия). Создать единое государство с
центральным руководством было крайне сложно из-за огромной территории, где
отдельные центры находились на очень больших расстояниях друг от друга и
были достаточно независимы, и слабости центрального руководства.
Федералисты также не преуспели, и Латинская Америка не стала федерацией
по примеру Соединенных Штатов.
Федералистская политика, уравнивая отдельные центры,
противопоставляла их периферии, что вызывало внутреннюю борьбу, как между
отдельными каудильо, так и между центральными и местными властями. Кроме
того, "культурная однородность испанских колоний затрудняла определение
границ между нарождающимися республиками".[6]
Основой для разграничения новых государств служило созданное
испанцами территориальное деление. Но границы бывших колоний не всегда были
четко определены и часто не отвечали реальным границам новых государств.
Это привело к множеству территориальных конфликтов и войн. Многие
территориальные вопросы в Латинской Америке не решены и по сей день.
Например, война между Парагваем и Боливией в 1932 -1935 годах (война Чако),
конфликты между Колумбией, Эквадором и Перу, борьба Боливии с Чили и Перу
за выход к морю или конфликт между Аргентиной и Бразилией по поводу
Уругвая.
Эти войны во многом повлияли на процесс политической
институционализации латиноамериканских государств. "Они легитимизировали
значение армии а государственном строительстве и право вооруженных сил на
ресурсы, которые могли бы быть использованы и для других целей."[7] Кроме
того, многочисленные войны принесли славу успешным военным лидерам в
странах-победителях, они же лишили легитимности правительства и режимы в
побежденных государствах.
Говоря об историческом развитии латиноамериканских государств и их
отличии от стран Африки и Азии, необходимо отметить, что в Латинской
Америке рано начала развиваться ограниченная элитарная демократия и
конституционные системы. Протодемократии появились в латиноамериканских
странах еще в начале девятнадцатого века. Не везде опыт демократии
оказался удачным, но он привел к созданию таких важных демократических
институтов как выборный президент и конгресс, а также политические партии.
Главной целью латиноамериканских демократий девятнадцатого и начала
двадцатого века было реформирование политической системы и освобождение
места для новых социальных групп, требующих участия в политике и
возможности доступа к власти. Таким образом, мы видим, что опыт прошлого
очень сильно повлиял на настоящее Латинской Америки и привел как к
положительным так и к отрицательным последствиям.
Конституционый статус латиноамериканских президентов и их реальные
полномочия
Требования к кандидатам на пост президента. Сроки президентского
правления в странах Латинской Америки различны. В Боливии, Коста-Рике,
Гондурасе, Доминиканской Республике, Колумбии, Эквадоре и Чили они
составляют 4 года, в Венесуэле, Бразилии, Уругвае, Перу, Панаме и
Сальвадоре - 5 лет, а в Аргентине, Мексике и Никарагуа - 6 лет. Требования,
предъявляемые к кандидатам на пост президента в этих странах достаточно
схожие. Например, по конституции Перу, "для избрания Президентом Республики
необходимо быть перуанцем по рождению, пользоваться избирательными
правами, иметь полных тридцать пять лет отроду и проживать в течение десяти
лет подряд на территории Республики".[8]
В некоторых странах Латинской Америки для кандидата на пост президента
введен национально-этнический ценз. Однако в последнее время наблюдается
более терпимое отношение к кандидатам, не принадлежащим к коренному
большинству. Например, президент Аргентины К.С. Менем - аргентинец
сирийского происхождения. Кроме того, существует ценз оседлости, т.е.
требование обязательного проживания в округе в течение строго
фиксированного срока. Общеобязательным требованием являются возрастные
ограничения. Обычно кандидат на пост президента должен быть не моложе 35
лет. Обычно не может выставлять свою кандидатуру на пост президента или
вице-президента гражданин, выполнявший до этого функции президента.
Для повторного избрания президентом должен пройти хотя бы один
президентский срок. Кроме того, не могут выдвигать свои кандидатуры
единокровные родственники действующего президента или лица, осуществлявшего
за год до выборов обязанности президента, министры действующего кабинета,
если они не вышли в отставку по крайней мере, за шесть месяцев до дня
выборов. Аналогичное правило распространяется на членов вооруженных сил и
полицейских формирований. В некоторых странах, например, в Перу на
пост президента не могут баллотироваться члены судебной власти и лица,
принадлежащие к составу духовенства.
Процедура выборов. Важной особенность является то, что президент
республики избирается путем прямого голосования. Многие латиноамериканские
страны придерживаются мажоритарной системы абсолютного большинства. Это
означает, что для победы "необходимо получить больше половины поданных на
выборах и признанных действительными голосов".[9]
Если ни один из кандидатов не набрал достаточного числа голосов, то
предусматривается проведение второго тура голосования, в котором участвуют
два кандидата, получившие относительное большинство голосов. Во втором туре
голосования победителем объявляется кандидат, получивший больше голосов,
чем его противник, то есть действует мажоритарная система относительного
большинства. Отдельные латиноамериканские страны из-за сложности
организации и дороговизны не прибегают ко второму туру
голосования. Они используют систему окончательных выборов президента
национальным конгрессом.
Вместе с президентом республики избирается в той же самой форме и с
применением той же избирательной системы и вице-президент республики. Пост
вице-президента существует в Доминиканской Республике, Никарагуа,
Сальвадоре, Гватемале, Аргентине, Боливии, Эквадоре, Уругвае и некоторых
других странах. В Перу и Гайане - по два вице-президента, причем один из
них назначается первым.
Полномочия президента. Образцом для конституций большинства
латиноамериканских стран послужила конституция Соединенных Штатов Америки.
Однако различия исторических условий становления государственности в этих
странах привели к тому, что латиноамериканские президенты оказались
наделены значительно большими полномочиями чем президент Соединенных
Штатов.
Руководство вооруженными силами. Конституции большинства
латиноамериканских стран объявляют президента главнокомандующим
вооруженными силами и предоставляют ему обширные полномочия по их
руководству. Таким образом, президент возглавляет систему обороны. Ему же
предоставлено право объявлять состояние войны и подписывать мирные договоры
по уполномочию конгресса. Некоторые конституции дают президенту право
"распоряжаться вооруженными силами для сохранения порядка, обороны и
безопасности страны" (конституция Коста-Рики 1949 года, статья 140, пункт
16) или "организовывать и размещать вооруженные силы и использовать их на
службе Республики" (конституция Перу 1933 года, статья 154, пункт 10).
Чрезвычайные ситуации и национальная безопасность. Особое место среди
конституционных полномочий занимает право президента объявлять в стране
чрезвычайное положение. Оно фактически гарантирует президенту
господствующее положение среди других государственных органов, значительно
усиливая его полномочия.
Чрезвычайное положение объявляется в случае нарушения спокойствия и
внутреннего порядка, катастрофы или других серьезных обстоятельств, которые
могут угрожать безопасности нации. В этом случае могут быть приостановлены
конституционные гарантии, относящиеся к свободе и безопасности граждан,
ненарушимости убежища, свободы собраний и передвижения по территории
страны. Срок, на который вводится чрезвычайное положение не может
превышать шестидесяти дней. Однако в случае необходимости его продления
может быть издан новый президентский декрет.
В случае чрезвычайного положения вооруженные силы принимают на себя
контроль за поддержанием внутреннего порядка по распоряжению президента
республики. Чрезвычайные полномочия дают возможность почти полностью
сосредоточить власть в руках одного лица - президента. "Например, в
соответствии с положением статьи 78 конституции Эквадора президенту
страны предоставляется неограниченное право прибегать к применению
вооруженных сил "в случае тяжелого внутреннего потрясения", т.е., иными
словами, использовать аппарат подавления по усмотрению президента в случае
любых конфликтов."[10]
Чрезвычайные полномочия президента во многом базируются на
антидемократической концепции "национальной безопасности". Эта концепция
подразумевает наличие "внутреннего врага", что дает идеологическое
оправдание политического геноцида. Под углом зрения "национальной
безопасности" рассматриваются также и социально-экономические проблемы и
проблемы международного характера.
"Идеологи концепции "национальной безопасности" подразумевают под ней
соответствующую степень гарантий, которые государство путем политических,
экономических, военных и психологических действий может обеспечить на
соответствующем этапе народу, над которым оно осуществляет свою юрисдикцию
для осуществления и защиты национальных целей." [11] В ряде случаев
концепция "национальной безопасности" была закреплена законодательным
путем.
Законодательная инициатива президента. Право вето. Исключительной
прерогативой президента фактически является внесение законопроектов по
вопросам бюджета страны, учереждения новых административных должностей,
увеличения жалованья правительственным служащим, изменения в организации
вооруженных сил. Законопроекты, предложенные президентом, имеют приоритет
перед законопроектами конгресса.
Так в Мексике, законопроекты президента сразу же попадают в
специальную комиссию, в то время как законопроекты конгресса сперва должны
пройти через множество инстанций, установленных регламентом. Для ускорения
продвижения законопроекта президент может объявить его «срочным», что
обязывает соответствующую палату высказаться по нему в срок до 30 дней.
Такой законопроект имеет преимущества перед всеми другими. «Практика
принятия конгрессом подобных законопроектов показывает, что их обсуждение и
принятие осуществляются в спешке и депутаты часто просто не успевают
детально ознакомиться с ними. Это и создает для президента возможность
«проталкивания» через конгресс наиболее реакционных законодательных
актов».[12]
Кроме права законодательной инициативы президент имеет значительные
полномочия по подписанию принятых законодательным органом власти актов.
Президент может наложить вето на законопроект принятый конгрессом и
направленный ему на подпись. Обычно акт наложения вето состоит в том, что
глава государства составляет послание, в котором излагаются его возражения
относительно законопроекта. Президент помимо обычных возражений может
добавить статьи, полностью меняющие смысл будущего закона, внести в него
положения, содержание которых нередко выходит за рамки законопроекта.
«Опротестованный законопроект направляется вместе с посланием главой
государства в конгресс, который может, приняв возражения президента, внести
требуемые изменения в законопроект или отклонить возражения, для чего
необходимо повторное одобрение законопроекта квалифицированным большинством
голосов.»[13]
Президентское право вето в различных латиноамериканских странах
неодинаково. В Мексике право вето носит достаточно гибкий характер. Глава
государства, уполномоченный отвергнуть законопроект как в целом, так и
частично, может путем повторного возвращения законопроекта в конгресс
добиться более выгодной для себя редакции. В Перу, в случае отказа
президента подписать законопроект, это может сделать за него председатель
конгресса или председатель постоянной комиссии конгресса. «Если же у
президента возникли замечания по поводу законопроекта одобренного
конгрессом, он обязан представить их в течение 15 дней. Если конгресс
подтверждает свое предыдущее решение простым большинством голосов каждой
палаты, президент обязан промульгировать данный закон». [14]
Таким образом, в Перу, как и большинстве латиноамериканских стран,
конституция фактически не закрепляет абсолютного права вето президента. В
целом, латиноамериканские президенты достаточно редко прибегают к
использованию права вето, так как они, как правило, держат в своих руках
весь контроль над законодательной машиной и им просто нет необходимости
часто использовать это право.
Полномочия в области внешней политики. Полномочия латиноамериканских
президентов в области внешней политики довольно обширны. Они осуществляют
общее руководство внешней и внешнеэкономической политикой, ведут
международные переговоры и заключают межгосударственные договоры, решают
вопросы войны и мира, назначают послов в другие страны и принимают
верительные грамоты у аккредитованных при них послов, принимают решения об
установлении дипломатических отношений, о вступлении в международные
организации и т.д.
Большинство латиноамериканских конституций фиксируют
внешнеэкономические полномочия президента примерно в одинаковом объеме,
хотя в некоторых конституциях наблюдаются определенные различия. В области
международных отношений глава государства - президент - провозглашается
высшим представителем страны, и в этом качестве пользуется особыми
привилегиями выезда за границу с официальными визитами.
Как правило, конституции стран Латинской Америки лишь в общих чертах
говорят функциях главы государства во внешнеполитической сфере. Однако в
новейших латиноамериканских конституциях (Перу 1979г., Эквадора 1977г.) на
президента возлагается прямая ответственность за проведение внешней
политики.
Другие полномочия. Президенты латиноамериканских, кроме перечисленных
выше, обладают еще рядом полномочий, оговариваемых в конституциях. В
большинстве стран президент имеет право в установленном законом порядке
смягчать наказания или назначать помилование. Он имеет право присваивать
воинские звания, награждать и предоставлять пенсии. Также президент может
назначать и увольнять должностных лиц по своему усмотрению. Кроме того, в
отдельных латиноамериканских странах президенты наделены еще некоторыми
полномочиями.
Президент и другие ветви власти. Принцип «разделения властей»
закреплен практически в любой латиноамериканской конституции. Он
предусматривает установление формально независимых друг от друга
законодательной, исполнительной и судебной отраслей власти.
Исполнительная власть. Конституции стран Латинской Америки
провозглашают президента "Главой Государства", "Главой Нации", и тем самым
ставят исполнительную власть значительно выше остальных ветвей власти. Но в
состав исполнительной власти входит не только президент, но и кабинет
министров. В различных латиноамериканских странах этот орган наделен
разными полномочиями. Традиционно кабинет министров рассматривается как
рабочий орган при президенте, своеобразный аппарат "помощников" президента.
"Такое откровенно приниженное положение кабинета министров призвано
подчеркивать главенствующую роль самого президента".[15] Например,
конституция Чили (в редакции 1993 года), определяет государственных
министров как прямых помощников и посредников при осуществлении управления
страной и выполнении административных функций.
Однако министры обладают определенной властью. В Чили, декреты
президента должны быть скреплены подписью соответствующего министра, без
которой они не являются действительными (правило министерской скрепы).
Кроме того, министры несут ответственность за подтвержденные ими акты
президента. Министры имеют право вносить уточнения в предложения депутатов
еще до проведения голосования. Такая же практика существует и в Перу.
В большинстве стран Латинской Америки Совет Министров как
конституционный орган отсутствует, и министры подчинены непосредственно
президенту.
Законодательная власть. В латиноамериканских странах установились
довольно своеобразные отношения между президентом и исполнительной
властью. Их суть в откровенном контроле исполнительной власти в лице
президента за деятельностью национального конгресса. "Американские
политологи утверждают, что в странах Латинской Америки законодательные
органы власти являются более консервативными, чем исполнительные, и
избираемые парламенты, по их мнению, часто представляют интересы
землевладельцев, поэтому парламенты критически относятся к программам
земельных реформ, выдвигаемых правительством". [16]В связи с этим, многие
исследователи считают, что президент в целом является более популярным
институтом.
Однако в последние годы национальные конгрессы делают некоторые
попытки осуществить парламентский контроль за деятельностью правительства.
В частности, такой процесс имеет место в Бразилии. Однако, так как у
конгресса отсутствует право принятия резолюций, одобряющих или осуждающих
деятельность даже отдельных министров или иных высших государственных
чиновников, потому и возможности контроля конгресса за исполнительной
властью не имели решающего значения.
Необходимо упомянуть, что конституции латиноамериканских стран
предусматривают возможность импичмента президента. Хотя случаи отстранения
президентов от власти в порядке процедуры импичмент крайне редки. Как
правило, эта процедура используется как резервное орудие в руках групп
давления, когда возникает необходимость сменить, но соблюдением
демократической формы, главу государства. Однако в последние годы процедура
обвинения президентов в порядке импичмента стала принимать в некоторых
странах реальный характер. Так, "по доказанным фактам коррупции
Национальным конгрессом Бразилии был отстранен со своего поста президент
страны Фернандо Коллор. Законодательный орган Венесуэлы проголосовал за
отставку президента страны Карлоса Андреса Переса, также обвиненного в
коррупции."[17] Как показало время, импичмент президента Коллора не только
не расшатал, но даже укрепил институт президентства в Бразилии. Этот опыт
открыл путь для борьбы с коррупцией и в других эшелонах власти.
При определении характера взаимоотношений президента и
законодательного органа власти необходимо иметь в виду и наличие особых
групп давления. Как правило, они оказывают значительное воздействие на
политическую
|
