Международная защита социально-экономических и культурных прав и свобод человека - Международное публичное право - Скачать бесплатно
государству (ст.24).
Характерно, что за последние годы набдюдается неуклонная тенденция к росту
замечаний от профсоюзов различных стран мира.
Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций, изучая
полученную информацию, подготавливает ежегодные доклады и направляет их
Комитету конференции по применению конвенций и рекомендаций, создаваемому
на период сессий. Выводы и замечания этого комитета вносятся в доклад,
который и обсуждается на пленарных заседаниях конференций. Доклады и
заключения, как и дискуссии на конференции, широко публикуются и не
являются конфиденциальными.
Значительно уже контроль в отношении нератифицированных конвенций и
рекомендаций. Члены Организации периодически сообщают Генеральному
директору МБТ по запросу Административного совета на основании
разработенного им формуляра информацию о состоянии законодательства и
существующей практике по вопросам, которых касается та или иная
нератифицированная конвенция, а также принятая в практике рекомендация.
В практике МОТ определённое распространение получило направление
специальных миссий в страны, в которых возникают трудности с применением в
основном ратифицированных конвенций. За последние голы такие миссии
посылались в Великобританию, США, Чили, Израиль, Японию и другие страны.
Ъти миссии обследовали главным образом положение с осуществлением прав
профсоюзов.
Этим хе целям служит практика установления прямых контактов
Организации с государствами-членами МОТ для получения дополнительной
информации и обсуждения вопросов ратификации ими имплементации
ратифицированных конвенций.
Как направление специальных миссий в страны, так и установление прямых
контактов осуществляется только с обязательного согласия соответствующих
государств. Это же может происходить и по их просьбе.
Система контроля, разработанная в МОТ, довольно развита и
осуществляется в различных формах и разными методами. Это дало основание
ряду авторов утверждать, что она является наибелее эффективной,
прогрессивной и может быть принята в качестве «модели для других систем
имплементации прав человека»[9].
Однако, как представляется, механизм контроля, разработанный в МОТ, в
значительной степени обусловлен особенностями структуры этой международной
организации, её полномочиями и функциями. Поэтому нельзя механически
переносить формы и методы контроля в области трудовых отношений на весь
чрезвычайно обширный и во многом специфический спектр осуществления других
прав и свобод человека (хотя определённые формы контроля, принятые в МОТ,
особенно в отношении нератифицированных конвенций, полностью оправдали себя
и получили определённое распространение в других международных
организациях).
Опыт МОТ, разумеется, без механического копирования, может быть
использован в деятельности ООН, Его следует воспринять при подготовке новых
международных конвенций. Уже при разработке предлагаемой нами Хартии прав
человека для XXI века следует предусмотреть различные формы и методы
международного контрольного механизма. Он должен действовать в отношении
как государств-участников, так и тех, кто первоначально не ратифицирует
этот международный договор.
1.3. Система защиты прав человека в рамках СЕ.
Наряду со сложившейся системой универсального сотрудничества
государств в области прав человека такая деятельность осуществляется и на
основе региональных соглашений. Региональное сотрудничество дополняет фрмы
универсального сотрудничества, а в некоторых отношениях и более эффективно
обеспечивает основные права и свободы человека.
Согласно ст. 52 и 53 Устава ООН, региональные организации должны были
создаваться для мирного разрешения «местных споров», а также для применения
принудительных мер под руководством Совета Безопасности. Однако вскоре
после принятия Устава ООН стали создаваться и организации, цель которых –
защита прав и свобод человека на региональном уровне. Такие организации
учреждены на всех континентах за исключением Азии.
Старейшей региональной организацией является Совет Европы. 4 ноября
1950 года Комитет министров Совета Европы в Риме приням Европейскую
конвенцию о защите прав человека и основных свобод, которая вступила в силу
для первых 10-ти шосударств в 1953 году. Конвенция открыта только для
государств-членов Совета Европы. В настоящее время все 23 его члена
ачавствуют в Конвенции (последней 4 мая 1990 года Конвенцию ратифицировала
Финляндия). 8 протоколов, последний из которых вступил в силу 1 января 1990
года, дополняют Конвенцию.
По своему содержанию права, предусмотренные в Колнвенции и Пакте о
гражданских и политических правах, во многом совпадают. Уже это
свидетельствует, что Конвенция защищает только гражданские и политические,
а не социально-экономические права.
Как подчёркивается в преамбуле Конвенции, её участники поставили перед
собой цель предпринять «первые шаги» для осуществления «некоторых прав»,
перечисленных во Всеобщей декларации прав человека. И действительно, в
Конвенции содержится лишь часть прав и свобот, закреплённых во Всеобщей
декларации и Пактах о правах человека. Однако достоинство системы состоит в
том, что оан постоянно развивается и дополняется новыми документами.
Дополнительные протоколы и Конвенции включили в систему европейской защиты
практически весь перечень гражданских и политических прав, как уже
подчёркивалось.
Что же касается социально-экономических прав, то в рамках Совета
Европы в 1960 году в Турине была принята Европейская социальная хартия,
вступившая в силу в 1965 году. В отличие от Конвенции, о которой речь бутет
идти подробнее, Хартия предусматривает для своей имплементации только
систему докладов государств-участников, рассматриваемых специально
созданным для этого Комитетом экспертов.
Сравнение как формулировок статей Хартии и Конвенции, так и
контрольных механизмов, созданных на их основе, жаёт весьма наглядное
представление о различиях между гражданскими и политическими правами, с
одной стороны, и социально-экономическими, - с другой.
Положения Конвенции сформулированы в форме строгих обязательств
государств и безусловных прав индивидов, в то время как статьи Хартии носят
условный характер. Можно сказать, что в отношении гражданских и
политических прав речь идёт действительно об их международной защите, а в
случае социально-экономических прав можно говорить о международном
сотрудничестве в деле поощрения и развития уважения к этим правам.
Так, ст. 20 Хартии определяет, что государства-участники обязуются: а)
рассматривать часть I настоящей Хартии как декларацию целей; б) считать
имеющими для себя обязательную силу по крайней мере 5 следующих статей
части II настоящей Хартии: статьи 1, 5, 12, 13, 16 и 19.
Если же мы возьмём ст. 1 части II Хартии, озаглавленную “Право на
труд”, которая по смыслу ст. 20 является обязательной, то мы видим, что и
она сформулирована не в виде правил, которые могут применяться судебными
органами для защиты прав конкретного индивида, а как декларация целей,
стоящих перед государствами. Здесь государства обязуются, например,
признавать в качестве одной из основных целей и обязанностей достижение и
поддержание как можно более высокого и стабильного уровня занятости, с тем,
чтобы обеспечить полную занятость, а также организовывать или расширять
соответствующую прфессиональную ориентацию, обучение и трудовую
переподготовку.
Если международные стандарты по гражданским и политическим правам
могут охраняться посредством системы индивидуальных жалоб в международные
органы, выступающие в качестве квазисудебных, то социально-экономические
права по своему характерц не подлежат такой защите. Они больше чем
гражданские и политические зависят от характера и уровня социально-
экономического развития страны. Они также значительно более позднего
происхождения по сравнению с гражданскими и политическими правами и можно
сказать, что для многих государств они ещё не стали такими же
естественными, кок последние. Хотя, нужно сказать, право на пенсионное
обеспечение стало уже вполне естественным правом для гражданина любого
развитого общества.
От характера самих прав зависит и характер международных контрольных
механизмов и процедур. Однако ценность Европейской Конвенции состоит не в
зафиксированных правах и свободах, а в создании механизма их имплементации.
«Ценность Конвенции, - пишет французский учёный К. Васак, -
определяется фактически её механизмом, а не правами, которые она защищает».
Впервые в истории человечества, подчёркивает он, существует международный
механизм, который функционирует вне государства и «выражает общие ценности
всего человечества»[10]. Этот механизм, по определению других учёных,
«является уникальным, жизненным и развивающимся»[11].
На основе Конвенции были образованы и действуют два органа:
Европейская Комиссия по правам человека (Комиссия) и Европейский суд по
правам человека (Суд), которые наделены полномочиями по рассмотрению жалоб
как государств, так и отдельных лиц.
В отличие от Рактов по правам человека, а также Хартии, Конвенция не
предусматривает такого метода контроля как доклады государств о выполнении
принятых обязательств. Любое государство-участник может направлять в
комиссию жалобу о том, что другая сторога нарушает положения Конвенции
(ст. 24). Участники Конвенции обязуются подчиняться системе
межгосударственных жалоб (сообщений0, а также в случае специального
заявления, они соглашаются на систему индивидуальных сообщений (петиций)
отдельных лиц, неправительственных организаций и групп лиц о нарушении их
прав государствами-участниками Конвенции. Жалобы рассматриваются только в
том случае, если государство, против которого они поданы, признало подобную
компетенцию Комиссии (ст. 25)[12]. И, хотя в отличие от Пакта о гражданских
и политических правах, система межгосударственных жалоб здесь действует (до
сих пор было зерегистрировано 11 таких дел), наиболее важной является
именно система индивидуальных петиций. Если в 1955 году их было
зарегистрировано всего 138, то в 1989 году уже 1445.
Двухярусная система Конвенции – Комиссиия и Суд действуют следующим
образом. Прежде чем принять жалобу к рассмотрению по существу, Комиссия
должна удостовериться, что исчерпаны все доступные внутренние средства
правовой защиты и не истёк 6-месячный срок после принятия решения на
национальном уровне (ст. 26). Не принимаются к производству анонимные
жалобы, а также те, которые уже расследовались Комиссией или
рассматриваются в соответствии с другой процедурой международного
разбирательства или урегулирования (ст. 27). Комиссия не рассматривает
жалоб, содержащих требования о признании прав не перечисленных в Конвенции
или же не признаваемых государствами-участниками. Ряд критериев
приемлимости жалоб сформулирован широко и недостаточно определённо, что
даёт Комиссии возможность отвергать многие из них. В п.2 ст. 27 Конвенции
среди таких критериев упоминаются «недостаточная обоснованность» жалобы,
«злоупотребление» правом на подачу жалобы и т.п. Но даже приняв жалобу к
рассмотрению, Комиссия может впоследствии отвергнуть её, если в ходе
расследования обнаружатся основания, перечисленные в ст. 27 Конвенции.
Такие громоздкие и недостаточно чёткие критерии приемлимости жалоб дают
возможность пресечь поток индивидуальных петиций с которыми не справится ни
один орган.
После принятия жалобы Комиссия переходит к рассмотрению её по
существу, а в необходимых случаях проводит расследование. Она может достичь
мирного урегулирования вопроса на основе уважения прав человека между
сторонами. Если мирное урегулирование не достигнуто, Комиссия составляет
доклад с изложением фактов и своего мнения относительно того,
свидетельствуют ли установленные факты о нарушении государством его
обязательств по конвенции, и такие рекомендации, которые она признаёт
необходимым сделать (ст.31). Получив доклад Комиссии, Комитет прежде всего
сам решает вопрос о том, была ли нарушена Конвенция (п.1 ст.32). В случае
утвердительного ответа он обязывает соответствующие государства принять в
течение определённого времени предписанные ему решением Комитета мерв. По
истечении этого периода в случае невыполнения государством вынесенных
предписаний Комитет решает вопрос о том, какие дополнительные меры должны
быть предприняты для выполнения его первоначального решения. Это решение
Комитета принимается большинством в дре трети голосов его членов
(п.3 ст.32). Комитет министров рассматривает жалобы лишь в том случае, если
они не были переданы в Европейский Суд по правам человека. Дела в Суд
передаются только Комиссией или государством-участником Конвенции;
отдельные лица такого права не имеют. Решения Суда являются окончательными
и обязательными для государств-участников. Их невыполнение может повлечь за
собой приостановление членства в Совете Европы и даже исключение из
организации.
Созданный в соответствии с Европейской Конвенцией механизм контроля
является, по существу, наднациональной властью. Его учреждение потребовало
от государств-членов Совета Европы отказаться от сложившихся стереотипов и
абсолютизации государственного суверенитета. Решения Суда, имеющие значение
прецедента, оказывают значительное влияние на формирование и развитие
доктрины европейского права. Ими в повседневной практике руководствуются
судебные органы государств-участников. Члены Совета Европы постоянно
корректируют своё законодательство и административную практику под влиянием
решений Суда. Отвергая законность национальных судебных решений,
Европейский Суд побуждает законодателя пересматривать действующее
законодательство и практику его применения.
Любое государство, вступающее отныне в Совет Европы, должно не только
присоединяться к Европейской Конвенции, но и внести в своё законодательство
необходимые изменения, вытекающие из прецедентного права, зоздаваемого
решениями Суда по правам человека.
Созданный на базе Европейской Конвенции по защите прав человека и
основных свобод контрольный механизм далёк от совершенства. Он носит в
значительной степени компромиссный характер. Вгоды его создания члены
Совета Европы не были готовы к отказу от значительной части своих
суверенных прав и переводу наднациональной защиты прав человека на более
высокий уровень. Сейчас имеются все предпосыоки для того, чтобы
предоставить индивиду прямой доступ в Суд, одной из функций которого мог бы
быть конституционный контроль.
Контрольные органы, созданные в рамках Совета Европы, обладают
знасительно большими полномочиями, чем различные комитеты ООН, учреждённые
на основании универсальных конвенций. Так, принятая в 1987 году Европейская
Конвенция о предотвращении пыток и бесчеловечных или унижающих достоинство
видов обращения и наказания предусматривает периодическое посещение
государств-участников Комитетом независимых экспертов в целях осмотра мест
заключения, включая тюрьмы, казармы и психиатрические заведения. Для
посещения любых мест заключения предварительного согласия государств-
участников Конвенции не требуется.
Деятельность контрольного механизма, созданного в рамках Совета Европы
на основании многочисленных европейских конвенций, способствует унификации
юридических систем всех стран Европы в области защиты основных прав и
свобол человека.
В 1996 году Россия вступила в Совет Европы и решается вопрос о
ратификации нашей страной европейских соглашени, принятых в рамках этой
организации.
И снова, со всей остротой встаёт вопрос, должна ли Россия лишь
формально ратифицировать эти международные соглашения, а затем в течение
ряда лет приводить в соответствие с ними законодательство страны или,
учитывая негативный исторический опыт, необходимо в ближайшее время
привести в соответствие с европейскими стандартами не только Конституцию
России, но и её отраслевое законодательство, многие положения которого не
соответствуют общепризнанным международным нормам.
И, наконец, я считаю чтобы избежать наплыва частных жадоб в
Европейскую Комиссию и Европейский Суд, необходимо разработать и принять
эффективный механизм и гарантии реализации принимаемых законов.
2. УНИВЕРСАЛЬНЫЕ МЕЖДУНАРОДНЫЕ НОРМЫ И СТАНДАРТЫ ПО ЗАЩИТЕ СОЦИАЛЬНО-
ЭКОНОМИЧЕСКИХ И КУЛЬТУРНЫХ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА.
2.1. Право на трудт в справедливых и благоприятных условиях.
Право на труд и его гарантии занимают одно из ведущих мест в каталоге
социально-экономических свобод личности. Осуществление этого права
необходимо прежде всего для человеческого существования, а также для
обеспечения условий всестороннего развития линости.
В статье 23 Всеобщей декларации прав человека говорится: «Каждый
человек имеет право на труд, на свободный выбор работы, на справедливые и
благоприятные условия труда и на защиту от безработицы. Каждый человек, без
какой-либо дискриминаци, имеет право на равную оплату за равный труд»[13].
Согласно Пакту об экономических, социальных и культурных правах, право
на труд «включает право каждого человека на получение возможности
зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на
который он свободно соглашается…»(п.1 ст.6). Право на свободный выбор труда
предполагает запрещение рабства и принудительного труда, которое
предусмотрено Пактом о гражданских и политических правах[14] (ст.8).
Практической целью осуществления на государственном уровне этого
индивидуального права является обеспечение работой всех желающих и
предполагает эффективную защиту от безработицы. Международная конвенция о
ликвидации всех форм расовой дискриминации специально предписывает
государствам-участникам «обеспечить равноправие каждого человека в
отношении осуществления права на труд, включая защиту от безработицы»[15].
Полная занятость является необходимым условием реализации апрва на
труд. В Уставе ООН указывается, что «Организация Объединённых наций
содействует повышению уровня жизни и полной занятости населения»
(п.а ст.55). В Конвенции МОТ №122 о политике в области занятости, принятой
в 1964 году, отмечается, что в целях «ликвидации безработицы и неполной
занятости каждый член Организации провозглашает и осуществляет в качестве
главной цели активную политику, направленную на содействие полной
продуктивной и свободно избранной занятости»[16] (ст.1). Эта политика
согласно конвенции должна быть направлена на обеспечение работой всех тех,
кто ищет работу и готов приступить к ней. Этот принцип получил закрепление
и дальнейшее развитие в Конвенции МОТ №168 о содействии занятости и защите
от безработицы, вступившей в силу в 1991 году. Каждоый гражданин имеет
право свободного выбора места работы. Отказ в приёме на работу может быть
оправдан только в случае отсутствия свободных мест или недостаточной
квалификации претендующего на работу. Необоснованные увольнения являются
незаконными. Трудящийся может восстановиться в своей прежней должности в
необходимых случаях и через суд. Одним из важных аспектов свободы выбора
места оаботы является право менять место работы после соответствующего
уведомления администрации предприятия или уччреждения. При достижении
пенсионного возраста трудящийся может по своему желанию продолжать работу,
получая при этом как пенсию, так и зарплату, общий размер которых не должен
превышать установленного максимума.
В Пакте об экономических, социальных и культурных правах особо
подчёркивается необходимость принятия государствами надлежащих мер, включая
развитие профессионально-технического обучения, достижение экономического
роста и обеспечение полной производительной занятости служащих целям
полного осуществления права на труд (ст.6). Также и Конвенции МОТ №168 о
содействии занятости и защите от безработицы содержатся аналогичные
положения (ст.7). Вопросы развития профессионально-технического обучения
регулируются в Конвенции МОТ о профессиональной ориентации и
профессиональной подготовке в области развития людских ресурсов. Этим
подчёркивается важное самостоятельное значение этого аспекта трудовых прав,
поскольку ищущие работу часто не имеют требуемой профессиональной
квалификации для получения рабочего места. Рост экономического потенциала
сам по себе далеко не всегда влечёт повышение производительной занятости
населения и не приводит автоматически к более полной реализации его
экономического потенциала. Сопровождаемый технологизацией производства,
высвобождающей рабочую силу и сокращающей число занятых на производстве, он
нередко приводит к противоположным результатам и ущемляет интересы
экономически активного населения.
Одним из наиболее сложных вопросов, служащих серьёзным препядствием на
пути к практическому осуществлению права на труд, является сокращение
занятости и увеличение числа безработных. Особенно высокий процент
безработных регистрируется среди неквалифицированных рабочих, женщин,
молодёжи и групп населения, принадлежащих к рассовым и нацмональным
меньшинствам. В одном из исследований ООН по вопросу об осуществлении
экономических, социальных и культурных прав, указывалось, что для большей
части населения мира, в том числе в государствах с системой рыночной
экономики, практическая реализация права зарабатывать на жизнь трудовой
деятельностью, которую любой человек свободно выбирает или на которую
свободно соглашается, не является реальностью.
Проблемы получения квалифицированной работы, реализации свободы выбора
места работы и принципа равной оплаты за равный труд характерны, в
частности, для рабочих-мигрантов. Конвенция МОТ №97 от 1947 года о
трудящихся-мигрантах специально предусматривает, что иностранные рабочие
должны пользоваться не менее благоприятными условиями, чем собственные
граждане, в отношении приёма на работу, профессионального обучения, участия
в прфсоюзах и т.д.
Например, статья 6 конвенции МОТ №97 гласит: «Каждый член Организации,
для которого настоящая конвенция находится в силе, обязуется предоставлять,
без дискриминации по признаку национальности, религии, пола, иммигрантам,
законно пребывающим на территории, условия не менее благоприятные, чем те,
которыми пользуются его собственные граждане в отношении нижеследующих
вопросов:
А/ поскольку такие вопросы регламентируются законодательством или
подлежат контролю административных органов;
1. заработная плата, включая семейные пособия в тех случаях, когда эти
пособия составляют часть заработной платы; рабочее время; сверхурочные
работы; оплачиваемые отпуска; ограничение надомного труда; возраст принятия
на работу; ученичество и профессиональное обучение; женский труд и труд
подростков;
2. принадлежность к профессиональным союзам и пользование
преимуществами, предоставляемыми коллективными договорами;
3. жилищный вопрос;
Б/ социальное обеспечение (под которым подразумевается постановления
закона в отношении: несчастных случаев на производстве, охраны материнства,
болезни, инвалидности, старости, смерти, безработицы и семейных
обязанностей, а также всех прочих случаев, которые согласно
законодательства страны охватываются системой социального обеспечения) при
соблюдении следующих условий:
1. могут существовать особые соглашения для сохранения уже
приобретённых прав или прав, находящихся в процессе приобретения;
2. законодательство страны иммиграции может предписывать особые
положения относительно пособий, покрываемых полностью из общественных
фондов, выплачиваемых лицам, не отвечающим условиям, необходимым для
получения нормальной пенсии;
В/ налоги, сборы или взносы, уплачиваемые за трудящегося;
Г/ судопроизводство по вопросам, упомянутым в Конвенции.[17]
Свобода труда охватывает и право каждого лица на справедливые и
благоприятные условия работы. Это право, согласно ст.7 Пакта об
экономических социальных и культурных правах, включает:
А. Вознаграждение, обеспечивающее, как минимум, всем работающим
справедливую заработную плату и равное вознаграждение за труд равной
ценности без какого бы то ни было различия, причём, в частности, женщинам
должны гарантироваться условия труда не хуже тех, которыми пользуются
мужчины с равной оплатой за равный труд, а также удовлетворительное
осуществление для них самих и их семей в соответствии с постановлениями
настоящего Пакта;
Б. условия работы, отвечающие требованияи безопасности и гигиены;
В. одинаковую для всех возможность продвижения в работе на
соответствующие более высокие ступени исключительно на основании трудового
стажа и квалификации;
Г. отдых, досуг и разумное ограничение рабочего времени и оплачиваемый
периодический отпуск, равно как и вознаграждение за праздничные дни.
Наличие работы и гарантии занятости должны дополняться в соответствии
с Социальным Пактом обеспечением справедливых и благоприятных условий
труда.
Значительное число конвенций по конкретным аспектам права каждого на
справедливые и благоприятные условия труда было принято МОТ. В Конвенции
№26 и в рекомендации №30 1928 года о процедуре установления минимальной
заработной платы обращается внимание на необходимость установления
минимальной зарплаты в тех отраслях промышленности и торговли, где имелась
наиболее явная необходимость в гарантированном минимуме, ниже которого не
должны опускаться заработки. Эти же вопросы применительно к сельскому
хозяйству и его сложным отраслям регулируются в Конвенции МОТ №99 о
процедуре установления минимальной заработной платы в сельском хозяйстве и
его смежных отраслях регулируются в Конвенции МОТ №99 1951 года о процедуре
установления минимальной заработной платы в сельском хозяйстве и в
соответствующей рекомендации №89.
|
