Административный процесс - Административное право - Скачать бесплатно
Введение
Целью данной курсовой работы является выяснение понятия и сущности
административного процесса, а также выявление основных принципов
административного процесса.
Прежде чем перейти к рассмотрению названных вопросов, необходимо
сделать некоторые терминологичес- кие пояснения.
Процесс - совокупность последовательных действий, совершаемых для
достижения определённого результата; порядок осуществления какой-либо
деятельности.[2, 300] В таком понимании говорят, например, о
законодательном, бюджетном, землеустроительном процессе и т. п.
Поскольку исполнительная власть реализуется в различного рода
действиях, совокупно характеризуемых как государственно-управленческая
деятельность, постольку имеются необходимые основания для того, чтобы её
также рассмотреть с процессуальных позиций. Это означает, что данный вид
государственной деятельности имеет процессуальную форму.
С юридических позиций процесс своим назначением имеет реализацию норм
материального права.[13] Исходя из данной методологической позиции,
деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно
рассматривать в качестве административного процесса. В подобном понимании
он предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых
норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических
результатов (последствий), предполагаемых диспозицией нормы, то есть
соответствующих правил должного поведения.[2],[4]
Место административного права в правовой системе
Российской Федерации.
В начале необходимо остановиться на предмете административного права,
а также на его месте в правовой системе Российской Федерации.
Административное право представляет собой отрасль правовой системы
Российской Федерации, которая призвана регулировать особую группу
общественных отношений. Главная их особенность состоит в том, что они
возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления,
то есть в связи с организацией и функционированием системы исполнительной
власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях
Российской Федерации. Такого рода отношения, многообразные по своему
характеру, и составляют предмет административного права.
Таким образом, административное право - отрасль российской правовой
системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных
для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу
практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании -
в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности).[2,31]
Предмет административного права достаточно разнообразен, но в принципе
охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей
природе, а именно:
а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно
реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;
б) управленческие отношения внутриорганизационного характера,
возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной
(представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;
в) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов
местного самоуправления;
г) отдельные управленческие отношения организационного характера,
возникающие в сфере «внутренней» жизни общественных объединений и других
негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением
общественными объединениями внешне-властных функций и полномочий.[2,30]
Административное право тесно взаимодействует с другими отраслями
российского права. Характеризуя это взаимодействие, необходимо иметь в
виду, что административное право охватывает своим регулятивным воздействием
широкие области государственной и общественной жизни, что определяется
многообразием практического проявления действующего в Российской Федерации
механизма исполнительной власти.
Служебная роль административного права в современных условиях
определяется многими существенными обстоятельствами, вытекающими
непосредственно из его природы. Так, в связи с актуальностью проблемы
правоохраны, как непременного элемента правового государства,
административное право в отличие от многих других правовых отраслей имеет и
укрепляет свои собственные юридические средства защиты от посягательств на
правовой режим в сфере функционирования механизма исполнительной власти.
Невыполнение или недобросовестное выполнение требований административно-
правовых норм влечёт за собой приведение в действие предупредительных,
пресекательных и карательных средств административно-принудительного
характера. Среди них особая роль отводится институту административной
ответственности, а также административного процесса.
Следует отметить, что в «чистом» виде практически не существует ни
одна отрасль права. В каждой из них правовую базу составляют, как правило,
нормы различного
отраслевого профиля с преобладанием «собственных» норм, то есть полностью
соответствующих предмету данной отрасли. На подобной основе фактически
строится
российское законодательство.
Наиболее самостоятельны такие правовые отрасли, как гражданское,
уголовное, международное, конституционное право. В иных случаях всегда
легко обнаружить взаимодействие норм различных отраслей права и
законодательства. Например, в земельном или финансовом праве ярко
проявляется тесное взаимодействие гражданско-правовых, административно-
правовых и уголовно-правовых норм.
Следствием данной особенности действующей правовой системы является
«проникновение» административного права в сферу регулятивного
функционирования иных правовых отраслей. В основе подобного явления -
фактическое наличие управленческих по своей природе отношений в сферах,
относящихся в соответствии с предметом той или иной отрасли права к её
регулятивному воздействию. Поэтому даже в гражданском законодательстве
имеется пусть небольшое, но определённое число административно-правовых по
своей сути норм.
Административное право с учётом специфических особенностей
государственно-управленческой деятельности как правовой формы реализации
власти охватывает своим регулятивным воздействием чрезвычайно широкий круг
общественных отношений управленческого типа. Тем самым отчётливо
проявляется многообразие административно-правового регулирования. Например,
финансовое право регулирует строго ограниченные рамками его предмета
общественные отношения. Административное право таких строгих границ не
имеет. Следовательно, трудно найти какой-либо специальный вопрос, который
можно было бы назвать чисто административно-правовым.
Сфера государственного управления не изолирована от действия норм
других отраслей права, которыми регулируются возникающие в ней общественные
отношения, не охватываемые предметом административного права. Так
возникает взаимодействие различных правовых отраслей.
[2,40-41]
Наиболее тесно административное право взаимодействует с
конституционным (государственным) правом. Конституционное право является
ведущей отраслью российского права и закрепляет основные принципы
организации и функционирования исполнительной власти, место её субъектов в
государственном механизме, правовые основы их формирования, их
взаимоотношений с субъектами других ветвей единой государственной власти
(ст. 10, 11, 71-72, 77, 83-88, 102-103, 110-117, 125 Конституции Российской
Федерации); права и свободы человека и гражданина, значительная часть
которых практически реализуется в сфере государственного управления (ст.
85, 103, 111, 117) и т. п. Многие стороны организации и деятельности
механизма исполнительной власти определяются федеральными и иными
законодательными нормами. Административное право берёт исходное начало в
нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их, определяя
при этом правовой механизм реализации прав и свобод граждан, компетенции
различных звеньев системы исполнительной власти; административно-правовой
статус конкретных участников управленческих общественных отношений и
административно-правовые средства его защиты; формы и методы государственно-
управленческой деятельности, основы её отраслевой и межотраслевой,
региональной и местной организации и т. п.
Гражданское и административное право регулируют нередко с внешней
стороны исходные общественные отношения имущественного характера,
ориентируясь на преобладающее значение тех или иных элементов метода пра
вового регулирования. Аналогично решается вопрос о соотношении трудового и
административного права. Наиболее сложно проведение граней между, например,
административным правом и такими отраслями, как финансовое,
земельное право. Механизм их соотношения таков, что фактически значительная
часть отношений, отнесённых к предмету названных отраслей, регулируется
нормами административного права и свойственными ему правовыми средствами.
Границы действия норм уголовного и административного права
определяются характером и направленностью соответствующих запретов. [2],[9]
Административный процесс: понятие и сущность.
С юридических позиций процесс своим назначением имеет реализацию норм
материального права . Исходя из данной методологической позиции,
деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно
рассматривать в качестве административного процесса. В подобном понимании
он предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых
норм в сфере государственного управления в целях достижения юридических
результатов, предполагаемых диспозицией нормы, то есть соответствующих
правил должного поведения.
Данная функция составляет прерогативу субъектов исполнительной
деятельности, осуществляемой в процессуальной форме. Именно в такой форме
происходит юридически-властная реализация задач и функций исполнительной
власти. Но процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению
соблюдения соответствующих правил поведения (диспозиции). В равной мере на
долю субъектов исполнительной власти приходится реализация санкций
материальных административно-правовых норм. Соответственно возможен двоякий
подход к пониманию сущности и назначения административно-процессуальной
деятельности, а именно: правоприменительный и правоохранительный.
При характеристике административного процесса прежде всего необходимо
учитывать общие качества, присущие этим двум направлениям его практического
воплощения в повседневной государственно-управленческой деятельности. Эти
качества находятся в прямой зависимости от основного признака процесса в
его юридическом понимании, а также органически связаны с определяющими
свойствами деятельности по практической реализации исполнительной власти.
Последние находят свое выражение в юридической властности и
односторонности
волеизъявлений соответствующих субъектов исполнительной власти.
Административно-процессуальная деятельность не может осуществляться вне
влияния этих свойств, поскольку она фактически проявляется как один из
элементов, характеризующих исполнительную власть в динамике (на ряду с
формами, методами ее осуществления и т.п.).
Есть еще одно важное обстоятельство, без учета которого нельзя понять
сущность административного процесса и, соответственно, административно-
процессуальной деятельности. Его суть заключается в том, что реально
административно-правовые отношения всегда воспринимаются только как
процессуальные. Это означает, что особенности данного вида правовых
отношений получают своё выражение прежде всего и главным образом в
процессуальной форме.[2, 300-301]
Следует заметить, что в целом проблема административного процесса до
сих пор у нас полностью не решена как в теоретическом, так в
законодательном или оном юридическом варианте.
При характеристике сущности и особенностей административного
процесса, необходимо предварительно определить отношение к терминам
«процесс» и «производство». Это следует сделать в связи с тем, что в
литературе по административному праву высказаны различные суждения на этот
счёт. Так по мнению Салищевой Н. Г. , производство - это понятие более
широкое, нежели процесс. Она предлагает различать административное
производство, как процесс применения административно правовых норм, как
процесс деятельности исполнительно-распорядительных органов и
административный процесс, как деятельность по разрешению споров и
применению мер принуждения [7, 16].
Другая точка зрения состоит в придании названным терминам прямо
противоположных значений. Эта позиция представляется более правильной, ибо
она опирается на существующую законодательную практику, касающуюся
процессов гражданского и уголовного. Напомним в связи с этим, что,
например, гражданско-процессуальный кодекс РФ, регулирующий гражданский
процесс, различает в нём несколько производств. Аналогичная картина и с
уголовным процессом, который в соответствии с уголовно - процессуальным
кодексом РФ включает ряд производств: производство в суде первой инстанции
; производство в надзорной инстанции ; производство по делам
несовершеннолетних и т. д.
Для административного процесса нет нужды менять содержание понятий
«процесс» и «производство». Соотношение названных понятий в принципе
сохраняется как общее и особенное: производство - часть процесса , процесс
- есть совокупность производств. Таким образом, если производство - это
уже деятельность, связанная с разрешением определённой, сравнительно узкой
группы
однородных дел, скажем дел об административных нарушениях.
Исследование сущности административного процесса у нас началось
сравнительно давно, выходом в свет монографии Салищевой Н. Г.
«Административный процесс в СССР». [7] Это была первая крупная работа, в
которой автор изложил исходные положения своей концепции о понимании
сущности а также масштабах административного процесса.
В вопросе о понятии и особенностях административного процесса
существуют две позиции. Первая - представлена в работах Салищевой Н . Г. ,
Иванова О. В. , Пискотина М. И. , Самойленко Л. В. и др. , она получила
наименование «юрисдикционной концепции» административного процесса.
Она базируется на традиционно сложившихся взглядах на процессуальную
деятельность в юридическом смысле как на чисто юрисдикционную. В данном
случае за основу берется осуществление правоохранительной функции. Процесс
при этом отождествляется с осуществлением правосудия по гражданским и
уголовным делам, а в последнее время и по административным делам. Именно в
таком аспекте определяется функционально-компетенционное содержание
судебной власти (ст. 118 Конституции Российской Федерации).[2,304]
Вторая - проводимая в работах Сорокина В. Д. , Манохина В. М. , Лунева
А. Е. , Корнеева А. П. и др., имеет своей целью доказать, что
административный процесс не может замыкаться в юрисдикционных рамках, а
представляет собой явление более широкого плана.
Рассмотрим кратко сущность этих двух точек зрения. Представители
«юрисдикционной концепции» рассматривают административный процесс как
«регламентирован- ную законом деятельность по разрешению споров,
возникающих между сторонами административного правоотношения, не
находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по
применению мер административного принуждения». Основной методологический
изъян заключается в стремлении построить административный процесс как копию
гражданского и уголовного процессов.
Сторонники этой точки зрения именно так и заявляют.
«Административный процесс, - пишет Самойленко, - должен конструироваться по
подобию давно и прочно устоявшихся процессуальных систем - уголовного и
граждан-
ского процессов. Рамки административного процесса должны логически
замыкаться порядком применения мер административных взысканий и иных мер
административного принуждения».[10, 21-22]
Однако юрисдикционную функцию, причем в значительном объеме,
повседневно и на различных уровнях системы государственного управления
осуществляют исполнительные органы, то есть во внесудебном порядке. Такого
рода их действия выражают реализацию одного из составных элементов их
административной право- и дееспособности. Это значит, что они осуществляют
тем самым административную юрисдикцию. Такого рода юрисдикция, однако, не
является главным и определяющим содержание государственно-управленческой
деятельности признаком, что характерно для судебных органов. В основе
юрисдикционной деятельности лежит рассмотрение и разрешение спорных
вопросов применения материальных правовых норм, правовая оценка поведения
тех или иных лиц, применение при необходимости предусмотренных действующим
законодательством мер юридического (государственного) принуждения. Так, в
частности поступают судебные органы при рассмотрении правовых споров, давая
тем самым основу для понимания реального юридического содержания юрисдикции
и юрисдикционной деятельности.
Эти позиции в целом применимы и для характеристики юрисдикционной
деятельности исполнительных органов. В рамках своей управленческой
деятельности они в праве, а иногда и обязаны, рассматривать и разрешать
административно-правовые споры, самостоятельно оценивать правомерность
поведения участников правленческих общественных отношений, применять в
необходимых случаях меры административной ответственности. Они совершают
при этом действия, совпадающие по своему назначению и характеру с теми,
которые осуществляются в рамках судебного процесса или судебной
юрисдикции.[2,304-305]
С таким пониманием полностью согласиться нельзя, ибо при этом
игнорируется факт первостепенной важности - органическая теснейшая связь
административного процесса с государственным управлением, юридическим
выражением которого он является. Поэтому понятие административного процесса
необходимо выводить не из уголовного и гражданского процессов, а из
особенностей государственного управления.
Другие авторы дают более широкое толкование понятия административного
процесса. Приведём несколько высказываний на этот счёт. По мнению Манохина
В. М. , административный процесс не только деятельность государственных
органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного
управления, но прежде всего порядок реализации административно-правовых
норм. Особенностью административного процесса , - считает Бахрах Д. Н. , -
является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность по
рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и реализацию
регулятивных норм. С чисто юридической стороны дело обстоит иначе.
Действующее российское законодательство и подзаконные административно-
правовые нормы не содержат доброкачественной юридической основы для того,
чтобы можно было руководствоваться столь широким пониманием
административного процесса. Нормативно-правовой материал, существующий в
настоящее время, который позволяет объединить любые управленческие действия
под эгидой административного процесса; единые правила совершения таких
действий в большинстве случаев отсутствуют, хотя значимость их бесспорна.
Действительно, должны существовать общие правила, например, разработки
административно-правовых актов, как нормативных , так и индивидуальных;
единые правила совершения различного рода распорядительных действий по
реализации
запретов, разрешений, дозволений и прямых предписаний, контрольно-
надзорных, разрешительных, регистрационных, координационных и прочих
полномочий, реализуемых субъектами исполнительной власти. Конечно, такого
рода правила существуют, но они формулируются применительно к конкретным
управленческим действиям конкретных исполнительных органов, причём далеко
не во всех случаях. Содержаться они в разрозненных, нескоординированных
правовых актах различного назначения и различной юридической силы.
Господствующим является ведомственный подход к формированию такого рода
правил. Всё это свидетельство того , что административно-правовое
законодательство в совершенном и универсальном варианте пока ещё
отсутствует. Практически речь идёт о различного рода административных
процедурах и соответствующих им административно-процедурных правилах.
Создание на их основе свода (кодекса) - перспективная задача, прямо
связанная с укреплением правовой базы государственно-управленческой
деятельности, механизма реализации задач и функций исполнительной власти.[
2, 301 - 302]
Таким образом, данный вариант административно-процессуальной
деятельности можно охарактеризовать как организационно-процедурный. Он
важен для правоустановительной и правоприменительной функций,
осуществляемых в ходе реализации исполнительной власти. Иначе говоря, он
служит целям организации повседневной работы исполнительного аппарата. В
силу этого очевиден его широкий диапазон, не позволяющий получить
конкретизированное представление о его подлинном содержании, тем более -
его типизированное правовое оформление.
При наличии столь заметно расходящихся суждений об административном
процессе, становится необходимым краткий анализ наиболее существенных
свойств процесса, как сложного правового явления, объединяющего три
составные части, три разновидности - гражданский административный и
уголовный процессы. То обстоятельство, что упомянутые разновидности
объединяются единым термином «процесс», свидетельствует о наличии у них
каких-то
общих свойств, в равной мере распространяющихся на каждый из видов
процесса. Однако, как известно, диалектика общего с необходимостью,
предполагает одновременное
существование его в форме особенного, - пишет Сорокин В. Д. Следовательно,
общее для процесса как правового явления проявляется в особенном,
свойственном уже для каждого вида процесса и порождающем его специфические
качества. [10, 22-23]
Рассмотрим какими же общими свойствами обладает процесс как
юридическая категория.
Во-первых, взятый в целом, процесс есть определённое выражение
государственно-властной деятельности. Иначе говоря, процесс - это
специфический способ осуществления государственной власти. Неразрывная
связь с государством - таково одно из важнейших свойств процесса.
Разумеется, процесс предполагает участие в его осуществлении и общественных
организаций, однако основу его составляет деятельность компетентных
государственных органов.
Если перейти от общего к особенному, то есть к отдельным видам
процесса, то здесь на первый план выступит тесная связь всех трёх видов
процесса с такими формами деятельности государства, как правосудие и
государственное управление. Связь эта выражается в том, что правосудие как
форма деятельности государства реализуется посредством уголовного и
гражданского процессов, государственное управление - посредством
административного процесса. Форма деятельности государства в данном случае
выступает, как явления первичные по отношению к соответствующим
разновидностям процесса и, следовательно, особенности этих форм определяют
и особенности тех или иных видов процесса.
Во-вторых, процесс это динамическое понятие, во всех случаях
означающее деятельность соответственных государственных органов. Каждый вид
процесса - гражданский, уголовный, административный - представляет собой
деятельность определённых государственно-властных органов, посредством
которой решаются задачи правосудия и государственного управления.
Поскольку задачи названных форм различны, то и способы их осуществления
посредством тех или иных видов процесса отличаются определённой спецификой.
В-третьих, основное свойство процесса заключается в том, что это не
любая деятельность, а исключительно юридическая. Следовательно, имеются
основания рассматривать конкретный вид процесса как правовое выражение
данной формы деятельности государства.
Правовая природа процесса (гражданского, уголовного и
административного) выражается прежде всего в его социальном назначении, в
том чтобы обеспечить реализацию материальных норм различных отраслей права.
Каждый вид процесса представляет собой порядок последовательно
осуществляемых действий, имеющих своей целью практическое претворение в
жизнь норм материального права.
Однако одной юридической цели ещё не достаточно для полной
характеристики правовой природы процесса. Поскольку любой вид процесса
предназначен для реализации социальных правил, установленных государством,
- материальных правовых норм, постольку он может быть только юридическим
порядком, ибо иначе реализовать правовую норму не возможно. Не трудно
заметить, что сам процессуальный порядок деятельности устанавливается и
регулируется при помощи специальных юридических правил - процессуальных
норм право - гражданско-процессуальных, уголовно-процессуальных и
административно-процессуальных.
В-четвертых, принципиальное значение имеет и то, что все
разновидности процесса представляют собой юридически результативную
деятельность, посредством которой только и может быть достигнут, требуемый
в ходе разрешения индивидуально-конкретных дел, юридический результат.
Таким образом, административный процесс следует рассматривать
как порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере
государственного управления исполнительно-распорядительными органами (а в
предусмотренных законом случаях и другими субъектами), как деятельность, в
ходе осуществления которой возникают
общественные отношения, регулируемые нормами административно-
процессуального права.
Характерные черты административного процесса состоят в следующем:
1) административный процесс связан с государственным управлением в узком
смысле. Однако, в содержание административного процесса включается не вся
управленческая деятельность исполнительно-распорядительных
органов государственной власти, а лишь её чисто юридические виды,
реализуемые в правовых форма;
2) административный процесс связан с материальным административным правом.
Эта связь выражается в том, что в ходе реализации задач административного
процесса, происходит разрешение индивидуально конкретных дел, возникающих
в сфере государственного управления. Решить индивидуально конкретное дело
- значит применить соответствующую норму материального права к данному
случаю, возможность возникновения которого предусматривается этой нормой.
Применение норм административного права - очень многообразная и обширная
деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной
власти и некоторых иных полномочных органов. Она охватывает все категории
индивидуально конкретных дел, которые входят в компетенцию названных
органов, независимо от их отраслевой принадлежности. Иными словами,
административный процесс осуществляется там, где у компетентного органа
государственного управления возникает необходимость решить индивидуальное
дело, урегулировать конкретное
отношение
|
