Административно-правовой статус общественных объединений - Административное право - Скачать бесплатно
связывает общность производственных и профессиональных
интересов. Статус профсоюзов напоминает правовое положение многих видов
объединений, поскольку в уставах практически всех из них (творческих
союзов, землячеств, благотворительных и молодежных организаций, религиозных
объединений) предусмотрена та или иная организация социально-правовой
защиты трудовых прав и интересов физических лиц. Профсоюзы могут быть
созданы только в форме организации.
Среди административно-правовых отношений в деятельности профсоюзов
особое значение имеют их взаимоотношения с органами исполнительной,
законодательной и судебной власти. Статья 5 Федерального закона «О
профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января
1996 г.[36] закрепляет принцип независимости профсоюзов в своей
деятельности от органов исполнительной власти и органов местного
самоуправления. Законом социально предусмотрено, что профсоюзы не
подотчетны и не подконтрольны указанным органам. Запрещается вмешиваться
этим органам и их должностным лицам в деятельность профсоюзов в тех
случаях, когда это «может повлечь за собой ограничение прав профсоюзов или
воспрепятствовать законному осуществлению их уставной деятельности».
Профсоюзы и их члены зависят от органов законодательной власти: ее
предписания, воплощенные в форме федерального закона или закона субъекта
Федерации, обязательны для исполнения всеми его членами, а в некоторых
случаях (например, Кодекс законов о труде) непосредственно затрагивают
статус профсоюзов, компетенцию его органов, права и обязанности их
членов.[37] В процесс законодательной регламентации, допускаются некоторые
ограничения прав профсоюзов, например, при реализации гражданами,
объединенными в профсоюз, своего права на забастовку и иные виды
коллективного протеста против действий работодателей (см. ст. 31 и ч. 4 ст.
37 Конституции).
Законодательство об общественных объединениях предусматривает особые
формы регистрационных отношений, возникающих между лицами, ходатайствующими
о создании профсоюза, и органов юстиции. Законом о профсоюзах предусмотрена
уведомительная государственная регистрация: профсоюзы, объединения,
первичные профсоюзные организации в течение месяца со дня образования
направляют в Минюст России или его территориальные органы необходимые
документы, после чего последний обязан их зарегистрировать. Базовым Законом
об общественных объединениях была предусмотрена процедура отказа
объединению в регистрации по тем или иным правовым основаниям, В
соответствии с частью 1 статьи 8 Закона о профсоюзах отказ в их регистрации
не допускается, однако часть 2 этой статьи все же предусматривает
возможность отказа органов юстиции в регистрации либо уклонения от нее и
обжалования этих действий в судебном порядке. «Тем самым действия,
признанные Законом противоправными, этим же правовым предписанием
квалифицируются в качестве легитимных! Недостатком Закона о профсоюзах как
раз и является то, что он предусматривает процедуру и правовые основания
для отказа профсоюзам в государственной регистрации».[38]
Осуществление профсоюзами своих прав, закрепленных Законом,
представляет собой наиболее распространенную форму взаимоотношений
профсоюзов и исполнительной власти.
Субъектами административно-правовых отношений в данном случае являются
работодателя в лице руководителя органа исполнительной власти и
соответствующих должностных лиц и представитель профсоюзного органа.
Возникающие в этой сфере общественные отношения имеют все признаки
административно-правовых. Прежде всего, они характеризуются неравенством
сторон. Субординация проявляется в том, что Законом предусмотрены права
профсоюзов в их взаимоотношениях с работодателем, и обязанности последних
удовлетворить эти права. Органы государственной власти любого уровня
обязаны согласовать с профсоюзами проекты законодательных актов,
затрагивающих социально-трудовые права работников. Та же обязанность
распространяется и на органы исполнительной власти при разработке ими
проектов соответствующих нормативно-правовых актов.
Законодательством предусмотрены отдельные виды нормативных актов
органов исполнительной власти, требующих согласования с профсоюзом в
процессе не только их разработки, но и осуществления. Среди них акты,
предусматривающие ликвидацию предприятия, учреждения, либо его
подразделений.[39]
Процесс ликвидации может происходить как по инициативе самого
профсоюза, так и по инициативе органов судебной власти, включая и органы
прокуратуры России.
Особый статус в сфере исполнительной власти не свойствен
взаимоотношениям профсоюзов с органами судебной власти, включая и органы
прокуратуры. Последние вправе осуществлять контроль и надзор за их
деятельностью, причем их полномочия не ограничены какой-либо определенной
сферой, как это предусмотрено Законом о профсоюзах в случае осуществления
контрольных функций органами исполнительной власти.[40]
3. Административно-правовой статус благотворительных организаций.
Законом об общественных объединениях предусмотрено, что деятельность
отдельных видов общественных объединений может быть урегулирована в
специальных законах. Первым среди них стал Федеральный закон от 11 августа
1995 г. «О благотворительной деятельности и благотворительных
организациях».[41] Согласно этому Закону, благотворительная организация
должна соответствовать всем основным признакам общественного объединения,
определенным Законом об общественных объединениях. Созданная для
осуществления социально-приоритетных целей, некоммерческая
благотворительная организация должна обладать важнейшим свойством: ее
деятельность должна носить бескорыстный характер – безвозмездный или на
льготных условиях. Льготные условия означают предоставление благотворителям
тех или иных льгот и преимуществ (прежде всего, материального характера),
стимулирующие эту разновидность социально-приоритетной деятельности. Однако
государственные гарантии – предоставление налоговых и имущественных льгот –
распространяется лишь на благотворительные организации, но не на
юридических и физических лиц, являющихся спонсорами благотворительных
организаций (см. ст. 18 Закона о благотворительных организациях).[42]
Благотворительные организации, как и все другие общественные
объединения, не вправе перераспределять денежные средства, полученные в
результате предпринимательской деятельности, между своими членами или
участниками. В соответствии со статьей Закона о благотворительной
деятельности, благотворительная организация не вправе использовать более
20% финансовых средств, расходуемых за финансовый год, на оплату труда
административно-управленческого персонала. Тем самым подобная форма
противоправного перераспределения денежных средств невозможна среди членов
или участников благотворительных организаций.
Основания возникновения и прекращения административно-правовых
отношений, субъектов которых являются благотворительные организации, во
многом такие же, как и у некоммерческих организаций и профсоюзов. В Законе
о благотворительной деятельности, как и в Законе о некоммерческих
организациях, не указан орган государственной регистрации благотворительных
организаций. Эта процедура должна осуществляться «в порядке, установленном
федеральными законами».
Административно-правовые отношения возникают в процессе представления
благотворительным организациям органами исполнительной власти различных
льгот и преимуществ, например передача в собственность государственного
имущества.
В Законе о благотворительной организации более детально урегулированы
формы контроля: орган власти, осуществляющий регистрацию благотворительной
организации, вправе контролировать ее финансово-хозяйственную деятельность
«по использованию имущества и расходованию средств».[43]
Это означает, что подконтрольна может быть вся информация,
подтверждающая обязательственно-правовые отношения организации с любыми
юридическими и физическими лицами. Помимо активных форм контроля,
осуществляемых должностными лицами регистрирующего органа непосредственно
на месте, предусмотрены и пассивные формы: благотворительная организация,
представляя регистрирующему или налоговому органу годовой отчет о своей
деятельности, инициирует и возникновение административно-правовых
отношений.
Помимо контроля регистрирующего органа за финансово-хозяйственной
деятельностью благотворительных организаций важное место отводится контролю
налоговых органов, которые контролируют источники доходов организаций,
размеры получаемых ими средств и уплату налогов. В данном случае
контрольная деятельность регистрирующих и налоговых органов во многом
идентична: ее объектом является все та же информация об общественно-
правовых отношениях благотворительных организаций. Очевидно, что все виды
финансового контроля должна осуществляться налоговыми органами.[44]
Таким образом, очевидны различия в правовой регламентации деятельности
общественных объединений в базовом Законе об общественных объединениях и в
принятых позднее законах об отдельных видах общественных объединений.
Статус отдельных видов юридических лиц, например производственных
кооперативов, весьма напоминает правовое положение общественных
объединений. Однако данная форма совместной деятельности граждан преследует
основной целью извлечение прибыли, что совершенно неприемлемо для статуса
некоммерческих объединений.[45]
Конечно, могут принимать специальные законы об отдельных видах
объединений, но их соответствие предписаниям базового Закона об
общественных объединениях обязательно. Однако фактически этот принцип не
всегда соблюдается.[46]
III. Административно-правовой статус религиозных общественных объединений.
1. Законодательная регламентация деятельности религиозных общественных
объединений. Взаимоотношения органов юстиции и религиозных общественных
объединений.
Итогом длительного развития мировой религиозно-философской мысли, как
известно, стало формирование церкви как политического института
гражданского общества. Несмотря на то, что светский характер Российского
государства исключает возможность влияния церкви на политическую жизнь
общества, вопрос о свободе совести, ее правовом регулировании постоянно
находится в нашей стране в центре внимания властных структур: государства,
его органов политических партий.[47] Согласно ст. 14 Конституции РФ
Российская Федерация объявлена светским государством: «Никакая религия не
может устанавливаться в качестве государственной или обязательной.
Религиозные объединения отделены от государства». Правовое положение церкви
до недавнего времени регулировалось российским законом о свободе
вероисповеданий от 25 октября 1990 г.[48] Принятие Закона «О свободе
совести и религиозных объединениях»[49] ознаменовало новый этап развития
церковно-государственных отношений в России. За прошедшие с 1990 года время
произошли глубокие изменения в политической и социально-экономической
сферах общества, во многом предопределившие содержание нового закона.
Если в качестве основных задач прежнего закона стояли высвобождение
религии от уз государственной опеки и предоставление гражданам возможности
свободно исповедовать веру, нынешний закон идет дальше в регулировании
религиозной жизни и закрепляет ряд принципиальных положений в области
взаимодействия государства и конфессий. Внимание государства к
организованным формам религиозной деятельности прослеживается уже
непосредственно из названия закона.
«Анализ обсуждаемого закона позволяет говорить о том, что Россией
избрана своя особая модель взаимоотношений политической власти и конфессий,
отличающихся от распространенных в мире режимов государственной церкви.
Концептуальным основанием отношений государства и религиозных объединений в
России выступила идея культурно-исторической избирательности, состоящая в
предоставлении преимуществ конфессиям по признаку их особой культурной и
исторической значимости».[50] В преамбуле признается особая роль
православия в «истории России, в становлении и развитии ее духовности и
культуры», заявляется об уважительном отношении к христианству, исламу,
буддизму, иудаизму и другим религиям, составляющим «неотъемлемую часть
исторического наследия народов России».[51]
Лейтмотив Федерального закона от 26 сентября 1997 г. заключается в
закреплении превентивных полномочий правоохранительных органов:
государственная власть заинтересована в предоставлении возможной
противоправной деятельности так называемых «тоталитарных сект», исключающих
добровольную основу членства и препятствующих выходу граждан из
религиозного объединения. Механизм государственной разрешительной политики,
воплощенной в полномочиях федеральных министерств и ведомств по
регистрации, лицензированию и контролю, призван предотвратить причинение
имущественного и морального вреда приверженцам различных вероисповеданий. В
этом состоит основное отличие Федерального закона «О свободе совести и о
религиозных объединениях» от аналогов национальных систем законодательства
многих зарубежных государств, исключающих любые формы воздействия
исполнительной власти на процесс создания конфессионального объединения,
когда правоохранительные органы лишь констатируют факты преступных
действий.[52]
В процессе государственной регистрации религиозных объединений,
осуществления ими полномочий юридического лица, контроля органов юстиции за
деятельностью религиозных объединений и их ликвидации возникают
административно-правовые отношения.
Религиозные объединения могут быть созданы в форме религиозных групп и
религиозных организаций. Правоспособностью юридических лиц обладают только
зарегистрированные в органах юстиции религиозные организации. Федеральный
закон от 26 сентября 1997 г., так же как и базовый Федеральный закон «Об
общественных объединениях» от 19 мая 1995 г., определяет статус
факультативного и императивного режимов регистрационных отношений, и их
различия обусловлены намерениями лиц, создавших религиозную группу. В
случае, если целями создания такой группы являются последующая регистрация
и получение статуса религиозной организации, инициаторы ее образования
обязаны уведомить о деятельности группы муниципальные органы.
Факультативный режим регистрационных отношений, таким образом,
распространяется на религиозные группы, учредители которых не намерены
ходатайствовать в органах юстиции о предоставлении им статуса юридического
лица, и обязательная государственная регистрация предусмотрена лишь для
объединений, созданных в форме религиозной организации.
Регистрации в Министерстве юстиции РФ подлежат только централизованные
религиозные организации, имеющие местные религиозные организации на
территории двух или более субъектов Федерации, а все остальные организации
регистрируются территориальными органами юстиции. Для осуществления
императивных регистрационных отношений решающее значение имеет временной
ценз деятельности религиозного объединения на территории Российской
Федерации.
Статус общероссийского религиозного объединения распространяется только
на централизованные религиозные организации, которые действуют на
территории России на законных основаниях не менее 50 лет к моменту
обращения организации в орган юстиции с заявлением о государственной
регистрации. Учредители местной религиозной организации обязаны подтвердить
в органе юстиции факт своей деятельности на соответствующей территории в
течение не менее 15 лет. Этот временной ценз не распространяется на местные
религиозные организации, которые действовали в составе централизованной
религиозной организации до о государственной регистрации. Характерно, что
законом предусмотрено подтверждение учредителями общероссийского
религиозного объединения своей деятельности на законных основаниях в
течение всего периода временного ценза.[53]
Для административно-правовых отношений, возникающих в сфере
деятельности религиозных объединений, характерно сочетание различных видов
разрешительной политики. Созданию централизованной религиозной организации
свойственна особая периодичность регистрационных отношений: на первом этапе
государственной регистрации подлежат местные организации, только после ее
завершения учредители вправе ходатайствовать о регистрации централизованной
организации. Для получения такого статуса необходимо подтвердить наличие
трех местных организаций, поэтому процедура государственной регистрации как
минимум подразделяется на четыре этапа. В случае последующего расширения
деятельности централизованной религиозной организации, например при
учреждении ею новых местных организаций, регистрационные отношения между
органом юстиции и учредителями возникают вновь. Для создания
конфессиональными объединениями учреждений профессионального религиозного
образования необходимо сочетание двух различных видов разрешительной
политики. Такие учреждения подлежат государственной регистрации в органе
юстиции в качестве религиозного объединения, и для получения права
осуществления образовательной деятельности необходима также выдача лицензии
Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации.
Статус общероссийской религиозной организации, предусмотренный
Федеральным законом «О свободе совести и религиозных объединениях» от 26
сентября 1997 г., отличается от правового положения общероссийского
объединения, создаваемого в соответствии с Федеральным законом «Об
общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. Несмотря на то, что
религиозная организация представляет собой разновидность общественного
объединения, процедура государственной регистрации религиозных объединений
существенна упрощена. Для подтверждения статуса общероссийской религиозной
организации территориальный аспект учитывается органом процедура
государственной регистрации минимально: субъекта Федерации и тем не менее
именоваться общероссийской.
Существенно отличаются и субъекты административно-правовых отношений,
возникающих государственной регистрации общероссийского общественного
объединения и российской религиозной организации. Во втором случае
регистрационное свидетельство может быть выдано и территориальным органам
юстиции, а общероссийские общественные объединения подлежат государственной
регистрации только в Минюсте России.[54]
Ликвидация конфессионального объединения также регламентируется
нормами административного права. Как правило, инициатором ликвидации или
запрета деятельности объединения является Минюст РФ или его территориальный
орган в субъекте Федерации, но решение по существу принимается судом.
Федеральным законом не урегулированы различия в процедуре ликвидации и
запрета деятельности религиозного объединения, однако полное прекращение
правоспособности конфессиональной организации как юридического лица
допускается только в случае ее ликвидации судом. Запрет деятельности
объединения представляет собой временную превентивную меру, цель которой –
устранение фактов нарушения действующего законодательства, выявленных
органом юстиции или иным правоохранительным органом в процессе
осуществления контрольных функций.
Таким образом, нормами административного права регулируются следующие
общественные отношения в сфере конфессиональной деятельности:
1. При определении статуса религиозной организации в качестве юридического
лица. Необходимым условиям гражданской и административной
правоспособности религиозного объединения является государственная
регистрация, а в некоторых случаях и наделение организации правомочиями
лицензиата;
2. В процессе ликвидации конфессионального объединения, запрета его
деятельности или контроля за ним. В качестве особой разновидности
контрольных функций можно рассматривать обязанность зарегистрированного
(централизованного или местного) религиозного объединения ежегодно
представлять в орган юстиции сведения о продолжении своей деятельности;
3. При наделении религиозных организаций правом собственности на культовые
здания и сооружения;
4. При осуществлении священнослужителем светских прав и обязанностей,
прежде всего воинской обязанности. Глава государства наделяется правом
представлять священнослужителям отсрочку от призыва на воинскую службу и
освобождать от воинских сборов в мирное время;
5. При осуществлении религиозных обрядов и церемоний. Речь идет о порядке
осуществления обрядовой деятельности в пенитенциарных учреждениях,
Вооруженных Силах РФ и ведомственных воинских формирований.[55]
Органы исполнительной власти контролируют соответствие федеральному
законодательству внутренних установлений религиозных организаций, прежде
всего уставов. Так же исполнительная власть взаимодействует с
конфессиональными объединениями при определении статуса учреждений
религиозного образования. Религиозное образование или его основы могут быть
получены не только в учреждениях конфессионального образования, но и в
государственных или муниципальных образовательных учреждениях.
2. Административно-правовые отношения в сфере деятельности религиозных
объединений.
Другие административно-правовые отношения в сфере деятельности
религиозных объединений возникают в следующих случаях:
. в процессе регламентации имущественных отношений;
. при урегулировании особенностей вероисповедания;
. в процессе осуществления преподавательской, образовательной и иной
творческой деятельности в системе государственного образования;
. при осуществлении государственного контроля за деятельностью
религиозных общественных объединений.
Административно-правовая специфика в сфере имущественных отношений
проявляется, прежде всего, в участии органов исполнительной власти при
закреплении прав собственности, аренды и других прав конфессиональных
объединений на молитвенные здания, где адепты данного вероисповедания
проводят богослужения или религиозные собрания. Весьма распространенной
остается практика предоставления органами исполнительной власти
религиозным объединениям отдельных правомочий собственника в отношении
объектов религиозного назначения. Чаще всего эти объекты передаются
объединениям в пользование, либо в совместное пользование с органами
системы Минкультуры.[56]
Передача государственной собственности в собственность религиозных
объединений чаще всего производится на основе решения органа
исполнительной власти, причем регламентация порядка отчуждения имущества
религиозного назначения, относящегося к федеральной собственности,
находиться в исключительной компетенции федерального Правительства.
Решение вопросов о передаче имущества религиозным объединениям
в пользование либо в совместное пользование с учреждениями
и
организациями культуры, осуществляется Минкультуры. Министерство вправе
урегулировать имущественные проблемы только в отношении объектов,
являющихся памятниками истории и культуры, культовыми зданиями и
строениями с прилегающими к ним территориями и иным движимым и недвижимым
имуществом религиозного назначения, расположенным в пределах указанных
объектов. Передача религиозным объединениям имущества, относящегося к
федеральной собственности, но не являющегося памятником истории и
культуры, входит в компетенцию Госкомимущества России.[57]
Органы исполнительной власти в некоторых случаях принимают участие в
урегулировании некоторых обрядовых особенностей вероисповедания, например
тайны исповеди, охраняемой законом. Следственные действия, предусмотренные
УПК, не применяются к священнослужителям, которым стали известны какие-
либо обстоятельства из исповеди гражданина. Таким образом,
священнослужитель обладает иммунитетом в сферах уголовной, гражданской,
административно-правовой юрисдикции.
Администрация лечебных учреждений, домов для престарелых и инвалидов,
детских домов и интернатов, мест предварительного заключения и отбывания
наказания (включая штрафные изоляторы и помещения камерного типа) обязана
обеспечить гражданам условия для осуществления их права на свободу
вероисповедания, например представить отдельные помещения для обрядовых
таинств, снабдить необходимой религиозной литературой, предметами культа.
Вышеуказанные обязанности распространяются на системы многих
федеральных министерств и ведомств, обладающих собственными лечебными и
социально-реабилитационными учреждениями, а также на всю подведомственную
МВД России пенитенциарную систему. Однако большинство из этих обязанностей
не распространяется на воинские части так называемых «силовых» министерств
и ведомств.
Органы исполнительной власти и религиозные объединения взаимодействуют
в процессе преподавательской, научной и иной творческой деятельности,
осуществляемой в системе государственного образования. В системе
государственного образования допускается преподавательская деятельность
священнослужителей по религиоведению без совершения религиозных обрядов, а
соответствующие дисциплины могут входить в учебные программы
образовательных учреждений. Естественно, что реализация этих прав
невозможна вне совместного участия светских и духовных властей в
разработке религиоведческих учебных программ подготовки и издании
соответствующих учебных пособий. Ограничения прав граждан на приобщение к
духовным устоям вероучения той или иной конфессии, предусмотренные Законом
о свободе вероисповеданий, распространяется только на государственную
систему образования. Несмотря на то, что Закон распространяет «свободу
мысли и религии» также и на несовершеннолетних, практически они лишены
возможности участия в сакральных обрядах в государственных образовательных
учреждениях и, тем самым, не в состоянии реализовать свое конституционное
право религиозного исповедания.[58]
Органы государственной власти правомочны осуществлять контроль за
соблюдением федерального законодательства о свободе вероисповеданий.
Осуществление функций органами исполнительной власти влечет за собой и
возникновение административно-правовых отношений с соответствующим
конфессиональным объединением. Контроль федеральных министерств и ведомств
– важнейший элемент компетенции федерального органа исполнительной власти.
Контрольные функции должностных лиц носят государственный характер – они
осуществляются от имени и в пределах компетенции соответствующих
министерств и ведомств.[59]
Следует отметить, что светские власти не всегда придерживаются принципа
«нейтрального» отношения к религиозным объединениям. Государство
признавало и признает значимость Русской Православной Церкви в становлении
и развитии Российской государственности. РПЦ представляет собой
единственный общественный институт, сохранивший на протяжении тысячелетий
истории Отечества устои вероисповедания и каноническую организацию.
«Нейтральное» отношение государства к РПЦ невозможно, поскольку для этого
пришлось бы отказаться от многовековых традиций, воплощенных в
государственно-правовых институтах. Это подтверждает и участие высших
иерархов Русской Православной Церкви в официальных государственных акциях,
прежде всего в церемонии вступления в должность первого всенародно
избранного Президента России 7 августа 1996 г.[60]
«24 мая 2002 г. во время церковно-общественных торжеств в честь
|
