Бюджет ЕС. Проблема формирования и расходования средств. Роль бюджета в развитии и углублении европейской интеграции - -*новый или неперечисленный*- - Скачать бесплатно
Введение 2
Глава 1. Основные принципы формирования бюджета Европейского Союза и
процедура принятия единого бюджета 6
§ 1. Основные принципы формирования бюджета ЕС. 6
§ 2. Подготовка предварительного проекта бюджета и основные этапы
бюджетной процедуры. 10
Глава 2. Источники поступлений бюджетных средств и объективные причины
эволюции единого бюджета Европейского Союза 18
§ 1. Источники поступлений в единый бюджет и формирование системы
собственных ресурсов Сообщества в 1970 г. 18
§ 2. Бюджетная реформа 1988 г.: предпосылки проведения и роль в
формировании и распределении средств единого бюджета. 29
§ 3. Бюджетная реформа 1992 г.: ее роль в формировании и распределении
средств и влияние на углубление интеграции. 36
Глава 3. Расходование средств и роль единого бюджета в развитии и
углублении европейской интеграции 45
§ 1. Основные направления расходования средств из единого бюджета:
структура и эволюция расходов. 45
§ 2. Проблема бюджетного дисбаланса при распределении средств из
единого бюджета 72
Глава 4. Исполнение бюджета, бюджетный контроль и оценка действующей
системы собственных ресурсов Сообщества. 78
§ 1. Исполнение бюджета ЕС, эффективность и проблема бюджетного
контроля 78
§ 2. Злоупотребления в сфере бюджетных доходов и расходов и меры по их
предотвращению. 81
§ 3. Оценка действующей системы собственных ресурсов и возможные новые
источники бюджетных поступлений. 85
Заключение 93
Список использованной литературы 97
Приложения……………………………………………………………… …...99
Введение
Европейский Союз – наиболее динамично развивающееся интеграционное
объединение в мире. На сегодняшний день Единая Европа, объединяющая
пятнадцать стран, по своему экономическому потенциалу сравнима с США и
совокупный объем ВВП стран Европейского Союза в 2001 г. составил 8,9 трлн.
евро. Сегодня группировка является своего рода федерацией европейских
стран, в которой существуют такие же институциональные структуры, что и в
обычном государстве: у ЕС есть свой Парламент, Центральный Банк, Палата
аудиторов, Суд, Совет Министров, являющиеся наднациональными структурами.
Европейский Союз имеет собственный бюджет, который формируется по
определенным принципам и позволяет финансировать мероприятия по развитию
интеграции. Есть у Европейского Союза и собственная валюта евро, заменившая
с 1 января 2002 г. национальные валюты двенадцати стран, входящих в
экономический и валютный союз. В отличие от экю (расчетной единицы,
использовавшейся только в безналичных расчетах между центральными и
коммерческими банками), евро стал официальным и единственным средством
платежа в этих странах. С 1 января 1999 г. евро использовалось юридическими
и физическими лицами в безналичных расчетах, а с 1 января 2002 г. в
обращение были введены банкноты и монеты, которые заменили национальные
валюты двенадцати стран. Процесс централизации финансовых средств,
объединения финансовых инструментов и совершенствования финансовых
институтов ЕС продолжается, как продолжаются и интеграционные процессы в
Европе. Главнейшей задачей ЕС в ближайшем будущем является принятие
финансовых мер по предстоящему включению в ЕС стран Центральной и Восточной
Европы.
Анализ принципов системы финансирования интеграции за счет собственных
ресурсов, а также работы финансовых учреждений ЕС и проводимой ими политики
аккумулирования и расходования средств приобретает особую актуальность для
России и Белоруссии, создавших Союзное государство и активно участвующих в
интеграционных процессах в рамках СНГ. Положительный европейский опыт может
быть использован этими странами при формировании общего бюджета и
разработке принципов бюджетного устройства.
Основной статьей расходов единого бюджета ЕС, как и полвека назад,
остается единая сельскохозяйственная политика. В бюджете 2002 г. на ее
осуществление выделено более 44 млрд. евро, что составляет около 45 %
бюджета группировки. Но, несмотря на количественное увеличение расходов по
этому направлению, их доля в бюджете снижается. Евросоюз наращивает расходы
по структурным операциям, особое внимание уделяется научному и техническому
сотрудничеству между государствами. Главное внимание в области научно-
технической политики сконцентрировано на проблемах формирования
Европейского научно-исследовательского пространства, а также на подготовке
к введению в действие Шестой рамочной программы научных исследований и
разработок на 2002-2006 гг. Важнейшим приоритетом остается социальная
политика. Лиссабонский саммит (март 2000 г.) поставил задачу искоренения
бедности во всех ее проявлениях к 2010 г. В настоящее время 65 млн.
человек, или 18 % населения ЕС, не могут переступить порог бедности, а
таковыми признаются граждане, имеющие доход менее 60 % от национального
уровня. Совет совместно с Парламентом и Европейской Комиссией одобрил
пятилетнюю программу действий (2002-2006 гг.), направленную на укрепление
сотрудничества государств-членов против социального отторжения. По итогам
2001 г. можно судить об успешной реализации Европейской стратегии занятости
благодаря совместным усилиям национальных правительств, бизнеса и
профсоюзов. Уровень безработицы в 2001 г. снизился до 8,2 %; год назад он
составлял 9,1 %; было создано более чем 1,6 млн. новых рабочих мест.
Усиливается сотрудничество в области общей внешней политики и политики
безопасности, которое приобрело особое значение после террористических
актов, осуществленных 11 сентября 2001 г. против США.
В данной работе был сделан анализ основных принципов действия системы
сбора и расходования средств из единого бюджета ЕС, который является
основным финансовым инструментом интеграции. К сожалению, при освещении
вопросов европейской интеграции тема единого бюджета затрагивается
незначительно, хотя именно этот фонд коллективных ресурсов и позволяет
группировке успешно проводить общую политику в разных сферах деятельности.
Наличие фонда собственных средств и финансовая автономия от отчислений из
национальных казначейств выделили европейское объединение из числа других
региональных объединений и поставили группировку на качественно новый
уровень. Решение проблемы финансирования интеграционных мероприятий
упрощалось благодаря тому, что совместный рынок стран-участниц был
организован не как зона свободной торговли, а как таможенный союз, с
установленными едиными таможенными барьерами по всей границе, что позволяло
проводить единую таможенную политику в отношении третьих стран. Таким
образом, была создана правовая и экономическая основа для организации
системы собственных ресурсов Сообщества.
Работа состоит из четырех глав:
1. Основные принципы формирования бюджета Европейского Союза и процедура
принятия единого бюджета. Рассматриваются наиболее важные понятия
бюджетной системы и принципы ее функционирования. Раскрываются
последовательные стадии обсуждения и принятия бюджета, временные рамки
обсуждения, а также полномочия институтов ЕС. Это позволяет понять
механизм формирования расходной части бюджета и полномочия органов ЕС по
внесению изменений в нее.
2. Источники поступлений бюджетных средств и эволюция единого бюджета
Европейского Союза. Анализируется структура формирования средств,
предпосылки проведения бюджетных реформ и их влияние на изменение объемов
и структуры поступлений в единый бюджет.
3. Расходование средств и роль единого бюджета в развитии и углублении
европейской интеграции. Рассматривается классификация бюджетных расходов
и структура распределения средств. Подробно анализируются основные статьи
расходов единого бюджета и их влияние на результаты интеграционного
процесса.
4. Исполнение бюджета, бюджетный контроль и оценка действующей системы
собственных ресурсов Сообщества. Рассматривается деятельность институтов,
ответственных за контроль над поступлением и расходованием бюджетных
средств, а также меры по борьбе со злоупотреблениями и мошенничеством в
области бюджета. Уделено внимание оценке существующей системы
финансирования деятельности ЕС и возможным изменениям в ней.
В приложении приведены сводные статистические данные, показывающие
динамику поступлений и расходования средств за период существования
европейской интеграционной группировки.
В связи с тем, что в течение 1958–2001 гг. единицей исчисления бюджета
и других международных экономических показателей ЕС были американский
доллар, расчетная единица, экю, а в последнее время – евро, то автор в
целях избежания непонимания читателем проведенного анализа везде использует
находящуюся ныне в обращении валюту евро.
При написании работы использовались публикации Института Европы РАН в
рамках серии «Европейский Союз: Прошлое, настоящее, будущее», вышедшая в
2001 г. книга «Европейский Союз на пороге XXI века: выбор стратегии
развития», а также материалы лекций профессора МГИМО Устинова И.Н. Как было
сказано выше, отечественная периодика уделяет недостаточно внимания единому
европейскому бюджету, но нехватка российских материалов была компенсирована
официальными публикациями и отчетами различных институтов ЕС. Хотелось бы
отметить, что Европейский Союз серьезно подходит к задаче информирования
граждан об интеграционных процессах и благодаря этой политике большое
количество материалов для данной работы было получено в электронном виде с
официального сервера ЕС www.europa.eu.int . В этом случае был сделан
перевод с английского языка.
Глава 1. Основные принципы формирования бюджета Европейского Союза и
процедура принятия единого бюджета
§ 1. Основные принципы формирования бюджета Европейского Союза.
Наличие независимого фонда финансовых ресурсов в форме единого бюджета
ЕС, управление которым осуществляется наднациональными органами, является
отличительной чертой европейской интеграции. Единый бюджет – это основной
финансовый документ ЕС, утверждаемый совместно Советом и Парламентом. С
помощью единого бюджета происходит перераспределение части национального
дохода ЕС, что позволяет управлять денежными ресурсами и влиять на темпы и
уровень экономического развития. За счет этого происходит реализация единой
экономической и финансовой политики в рамках ЕС. Сегодня основным методом
регулирования экономической ситуации в Сообществе является не дотирование и
субсидирование отраслей (исключение составляет единая сельскохозяйственная
политика), а осуществление инвестиционной политики и финансирование
программ, направленных на структурное выравнивание регионов. Бюджетная
система ЕС выполняет функции, схожие с задачами национальных бюджетов –
выравнивание доходов и экономическое регулирование. Совместный бюджет это
финансовый инструмент организованного регулирования интеграционных
процессов и здесь возможны только коллективные методы управления. На
распределение средств не влияет вклад страны в единый бюджет, принимаются
только те решения, которые имеют значение для дальнейшего социального и
экономического сплочения группировки. С другой стороны не следует
рассматривать единый бюджет как средство дотирования слабых регионов.
«Богатые» страны ЕС готовы расходовать средства на реализацию средне- и
долгосрочных целей, направленных на улучшение ситуации в менее успешных
странах и регионах, но только в том случае, если это улучшит инвестиционный
климат и принесет социальную и экономическую стабильность для всей
группировки в целом.
Как и национальные бюджеты, единый бюджет ЕС формируется согласно
определенным принципам, установленным в финансовом регламенте
Сообщества[1]. Разработка финансовых регламентов, которые включают
определение процедур составления и выполнения бюджета, а также правила
предоставления и проверки отчетности, возложены на Совет. Предложенный
Комиссией регламент должен быть утвержден Советом единогласно, после
консультаций с Парламентом и получения заключения Палаты аудиторов.
Действующий ныне регламент был принят в декабре 1977 г. и на протяжении
четверти века в него вносились многочисленные дополнения и изменения.
Последнее изменение было сделано Советом 9 апреля 2001 г.[2] и оно касается
внутреннего контроля за исполнением бюджета ЕС. Принципы формирования
единого бюджета следующие.
Принцип единства: согласно этому принципу все расходы и доходы ЕС
должны быть объединены в единый бюджетный документ. В первые годы
интеграции институты европейских сообществ были независимыми и каждое имело
собственный отдельный бюджет. Европейское объединение угля и стали (ЕОУС),
учрежденное Парижском договором 1951 г., обладало административным и
операционным бюджетом; Римский договор 1957 г. устанавливал единый бюджет
для Европейского Экономического Сообщества (ЕЭС), а договор об образовании
Евратома – административный бюджет этой организации и бюджет на проведение
НИОКР и инвестиционных программ. Наличие трех, а в некоторые годы и до пяти
отдельных бюджетов различных институтов европейских сообществ создавало
трудности для осуществления эффективного контроля за использованием
финансовых ресурсов. Процесс объединения бюджетных инструментов начался в
1965 г. с подписанием Договора о слиянии, по которому была создана единая
Комиссия (вместо высших руководящих органов трех сообществ) и единый Совет.
По этому договору в единый бюджет ЕЭС были включены административные
бюджеты ЕОУС и Евратома. К 1970 г. процесс объединения бюджетных
инструментов был завершен. Согласно Люксембургскому договору, подписанному
22 апреля 1970 г., в единый бюджет ЕЭС были включены расходы Евратома на
НИОКР и инвестиционные программы. Таким образом, на сегодняшний момент
существуют два бюджетных инструмента – единый бюджет ЕС и операционный
бюджет ЕОУС, из которого финансируется проведение мероприятий в угольной и
металлургической отраслях. Поскольку договор о создании ЕОУС истекает 23
июля 2002 г., было принято решение о том, что оставшиеся активы ЕОУС
перейдут в распоряжение оставшихся сообществ, которые будет представлять
Комиссия. При этом весь чистый доход, полученный от управления оставшимися
средствами, будет направляться через единый бюджет ЕС на финансирование
исследований и разработок в угольной и сталелитейной отраслях. Не
включаются в единый бюджет расходы по проведению отдельных мероприятий в
области общей внешней политики и политики безопасности, внутренних дел и
правосудия, кредитные и заемные операции сообщества, которые производятся в
рамках договоров о ЕОУС, ЕЭС и Евратоме. Собственные бюджеты имеют
Европейский фонд развития и различные Европейские агентства.
Принцип универсальности: этот принцип заключается в том, что доходы,
поступающие в единый бюджет, не должны направляться на финансирование
конкретных бюджетных мероприятий. Бюджетные доходы образуют общий фонд ЕС,
из которого затем финансируются все мероприятия. Все доходы и расходы
должны быть указаны в едином бюджете в полном объеме.
Принцип ежегодности: для того чтобы обеспечить необходимый контроль за
поступлением и использованием финансовых ресурсов, бюджет разрабатывается
на один финансовый год, который совпадает с календарным годом. С другой
стороны, в рамках единого бюджета осуществляется финансирование
долговременных программ, рассчитанных на несколько лет, и в этом случае
применяется понятие дифференцированных ассигнований, которые распадаются на
обязательственные ассигнования (общие затраты в текущем финансовом году по
обязательствам, вытекающих из программ, рассчитанных более чем на один
финансовый год) и платежные ассигнования (расходы на проведение многолетних
программ, вытекающие из обязательств текущего и/или предыдущих финансовых
лет). В отличие от дифференцированных ассигнований недифференцированные
ассигнования составляют объем средств, направляемых на проведение операций,
которые должны быть полностью завершены в текущем финансовом году. С 1991
г. было принято решение о том, что все ассигнования, за исключением
сельскохозяйственных и административных, являются дифференцированными.
Разница между обязательственными ассигнованиями и платежными ассигнованиями
называется невыполненными обязательствами Сообщества, представляющими собой
отставание между принятием обязательств и осуществлением платежей по этим
обязательствам. Исключения из этого принципа могут быть сделаны посредством
применения системы переноса средств. В случае с дифференцированными
ассигнованиями, если по каким-то обязательствам средства не были выделены и
использованы в течение финансового года, то эти обязательства обычно
отменяются. Перенос этих обязательств на следующий год возможен только в
исключительной ситуации. Что касается недифференцированных ассигнований, то
платежи, так и не выполненные по обязательствам, принятым в течение
финансового года, могут быть автоматически перенесены на следующий
финансовый год. Понятие «ассигнования по обязательствам» означает сумму
обязательственных ассигнований и недифференцированных ассигнований, а
«ассигнования по платежам» состоят из платежных ассигнований и
недифференцированных ассигнований.
Принцип равновесия: при составлении бюджета планируемые доходы и
расходы каждого бюджетного года должны быть сбалансированы. Финансовый
регламент запрещает осуществлять заимствования для покрытия бюджетного
дефицита. Если в конце финансового года фиксируется превышение доходов над
расходами, то положительное сальдо переносится на следующий год. Если
наблюдается дефицит бюджета, то его величина переносится на счет расходов
ЕС в будущем году. На сегодняшний день нормальной является ситуация, когда
доходы бюджета больше, чем его расходы.
Принцип спецификации: согласно этому принципу все расходы сообщества
распределяются по конкретным разделам. Принцип спецификации определяет
горизонтальную структуру построения бюджета (распределение расходов по
шести разделам, по числу институтов Сообщества) и вертикальную структуру
бюджета. Бюджетная номенклатура позволяет группировать расходы по разделам,
подразделам, статьям.
Принцип единой валюты: до введения евро в безналичный оборот, бюджет
составлялся в ЭКЮ (европейской расчетной единице), а с 1 января 1999 г.
бюджет ЕС рассчитывается в евро. До того, как единая валюта была введена в
наличный оборот в 2002 г., значительный объем расходов производился в
национальных валютах. Для пересчета использовались фиксированные и
безотзывные валютные курсы национальных валют.
§ 2. Подготовка предварительного проекта бюджета и основные этапы
бюджетной процедуры.
Полномочия по принятию бюджета разделены между двумя ветвями бюджетной
власти – Советом и Парламентом. Разработка и принятие бюджета проходит в
несколько этапов, последовательность которых, как и сроки рассмотрения
проекта бюджета в Совете и Парламенте, подробно описаны в статьях 268-280
Амстердамского договора 1997 г. Статья 272 договора предусматривает, что до
1 июля каждый из институтов Сообщества должен разработать и представить
Комиссии смету своих расходов на будущий год. Комиссия должна объединить
все сметы, включая и свои расходы, в предварительный проект бюджета и
передать его на рассмотрение Совета не позднее 1 сентября года,
предшествующего году исполнения бюджета. Совет должен принять
предварительный проект бюджета и передать его на рассмотрение Европейскому
Парламенту не позднее 5 октября.
Однако произошедшее увеличение объема бюджета и усложнение его
структуры потребовали расширить временные рамки составления и рассмотрения
бюджета. По договоренности между институтами Сообщества с 1977 г.
применяется более удобная схема, обеспечивающая как детальное обсуждение
бюджета в Совете и Парламенте, так и своевременное его принятие. Комиссия
должна представить Совету предварительный проект бюджета, переведенный на
все 11 языков ЕС, не позднее 15 июня, т.е. на полтора месяца раньше, чем
это указано в договоре. Предварительный проект бюджета готовится Комиссией
в начале мая с учетом расходных смет всех институтов Сообщества, а также
политических и финансовых приоритетов на будущий год. Обычно в сентябре
Комиссия составляет корректирующие письма к предварительному проекту
бюджета, содержащие уточнения ряда статей расходов (как правило, это
относится к расходам на проведение единой сельскохозяйственной политики и
политики в области рыболовства).
Совет проводит первое чтение предварительного проекта бюджета и может
вносить поправки и изменения в предварительный проект, консультируясь с
Комиссией и другими заинтересованными институтами ЕС. Принятие
предварительного проекта бюджета Советом происходит квалифицированным
большинством голосов.
В октябре Совет передает проект бюджета на рассмотрение Парламенту.
Если в течение 45 дней после получения проекта бюджета Европейский
Парламент одобряет его, то бюджет считается окончательно принятым. Если в
течение этого периода Парламент не изменяет проект бюджета и не предлагает
поправок, то бюджет считается окончательно принятым. Однако на практике
этого не происходит и с момента представления проекта бюджета в Парламент
начинаются конфликты между двумя ветвями бюджетной власти. Парламент
обладает правом вносить изменения в проект бюджета, но его полномочия
зависят от того, в отношении какой категории расходов предлагаются
поправки. Деление бюджетных расходов на две категории – «обязательные» и
«необязательные» – имеет важное финансовое и политическое значение, хотя
оно не было предусмотрено Римским договором и носит условный характер.
Комиссия, предложившая такое деление, исходила из того, что расходы на
финансирование совместных интеграционных мероприятий, предусмотренных
договорами о Европейских Сообществах (например, расходы на финансирование
единой сельскохозяйственной политики) и расходы, обусловленные
международными соглашениями (например, помощь третьим странам), считаются
«обязательными». Все остальные расходы относятся к категории
«необязательных».
Деление расходов на две категории также определяет и разделение
полномочий между Парламентом и Советом в отношении бюджета. В соответствии
с бюджетной процедурой Совету принадлежит решающее слово при утверждении
«обязательных» расходов, а Парламенту – «необязательных». Парламент
обладает правом вносить в проект бюджета изменения, касающиеся
«необязательных» расходов, если за это проголосует большинство его членов.
По Амстердамскому договору увеличение этих расходов происходит с
использованием т.н. максимальной ставки «необязательных» расходов. Эта
ставка предусматривает максимально возможный рост всего объема
«необязательных» расходов по сравнению с предшествующим финансовым годом.
Она ежегодно устанавливается Комиссией после консультаций с Комитетом по
экономической политике с учетом динамики ВНП в Сообществе, среднегодового
изменения бюджетов государств-членов и изменений стоимости жизни в течение
предшествующего финансового года. Максимально допустимая ставка роста
расходов бюджета должна быть своевременно сообщена всем институтам ЕС,
чтобы они могли учесть ее при подготовке своих смет. В пределах ставки
Парламент может увеличить сумму «необязательных» расходов, предусмотренную
проектом бюджета. Если темп роста «необязательных» расходов, намеченный в
проекте бюджета, меньше половины установленной максимальной ставки, то
Парламент имеет право увеличить всю сумму «необязательных» расходов до
уровня, соответствующего максимальной ставке роста. В том случае, если
предусмотренный проектом бюджета темп роста «необязательных» расходов
составляет более половины максимальной ставки, то Парламент может
предложить дальнейшее увеличение расходов на сумму, не превышающую половины
максимальной ставки. Например, если максимальная ставка составляет 10 %, а
в предварительном проекте бюджета темп роста «необязательных» расходов
составил 6 % по сравнению с прошлым годом, то Парламенту дано право
увеличить «необязательные» расходы еще на 5 %. Таким образом, общее
увеличение данной группы расходов составит 11 %, превысив тем самым
максимальную ставку. Однако более высокий уровень максимальной ставки по
сравнению с лимитом, установленным Комиссией, должен быть зафиксирован и
утвержден в специальном соглашении между Советом и Парламентом. Совет
принимает соглашение квалифицированным большинством голосов, а Парламент –
если в голосовании приняло участие большинство депутатов и 3/5
участвовавших в голосовании одобрили это соглашение.
Такое правило приводило к тому, что в ходе бюджетной процедуры
возникали осложнения. Так, при рассмотрении бюджета на 1979 г., Совет
одобрил предложенное Парламентом увеличение «необязательных» расходов сверх
суммы, предусмотренной максимальной ставкой роста. Однако Совет не смог
получить квалифицированное большинство, требуемое для утверждения новой,
увеличенной максимальной ставки роста. В результате представители ряда
стран выразили сомнение в законности проведенной ранее процедуры одобрения
проекта бюджета. В связи с этим на заседании Совета в марте 1979 г.
министры финансов стран-членов договорились избегать подобной ситуации:
если первом варианте проекта бюджета, одобренном Советом, темп роста
расходов превышает установленный Комиссией максимум, то новая максимальная
ставка должна быть утверждена Советом еще до передачи проекта бюджета на
рассмотрение Парламента.
В отношении «обязательных» расходов Парламент вправе обратиться к
Совету с предложением о внесении изменений в эти бюджетные статьи, если за
это выскажется абсолютное большинство депутатов.
Проект бюджета с поправками и предложениями Парламента возвращается в
Совет в середине ноября, когда происходит второе чтение бюджета в Совете.
Если в течение 15 дней Совет не изменил ни одной поправки к
«необязательным» расходам и одобрил предложения Парламента по
«обязательным» расходам, то бюджет считается принятым. Однако, по
Амстердамскому договору Совет имеет право изменить любую из поправок
Парламента к «необязательным» расходам, действуя квалифицированным
большинством голосов. Если Совет не вносит никаких изменений в поправки
Парламента, то эти суммы автоматически включаются в бюджет.
Что касается предложений Парламента по изменению «обязательных»
расходов, то в их отношении действуют следующие правила. Если предложенные
изменения не увеличивают общей суммы расходов того или иного института или
увеличение расходов одной из смет компенсируется сокращением
|
