Фінансово-бюджетне регулювання - Державне регулювання - Скачать бесплатно

Фінанси в загальному їх трактуванні означають застосування різноманітних способів розподілу ВВП на централізовані та децент­ралізовані фонди грошових ресурсів. Через розподільчу й конт­рольну функції фінанси активно впливають на процес суспільно­го відтворення, опосередковуючи, по-перше, створення фондів нагромадження та споживання, і, по-друге, додержання пропор­цій обігу натуральних і грошових ресурсів та їх раціональне ви­користання.

Фінансова система кожної країни має свою специфіку. В Україні фінансову систему утворюють: державний і місцеві бю­джети, або так званий консолідований бюджет; фінанси підпри­ємств усіх форм власності; централізовані державні та інші фон­ди; фондовий ринок.

Основною ланкою фінансової системи і найважливішим ком­плексом засобів державного регулювання економіки є державні фінанси. Через державні фінанси перерозподіляється значна част­ка ВВП: в Японії та Росії — близько 1/3, у Франції та Нідерлан­дах — приблизно 1/2, у Швеції — понад 2/3. В Україні через державний бюджет перерозподіляється близько 30% ВВП.

Правовою основою бюджетного регулювання в Україні є Кон­ституція України, закон «Про бюджетну систему України» та ін­ші нормативно-правові акти.

Інформаційною базою для прийняття управлінських рішень з пи­тань ефективного використання фінансових ресурсів є зведений ба­ланс фінансових ресурсів держави. В Україні цей баланс входить до складу ДПЕСР України і його вміщено в розділі «Основні баланси національної економіки». Метою розробки балансу є визначення об­сягів фінансових ресурсів держави на прогнозний період, можливос­тей їх використання для фінансування економічних і соціальних про­грам розвитку, а також встановлення оптимальних напрямів їх розподілу та використання. Зведений баланс фінансових ресурсів України складається щорічно (табл. 1).

У зведеному балансі фінансових ресурсів доходи та видатки бю­джетів (перша стаття ресурсної та видаткової частин балансу) включають сумарні показники доходів і видатків державного та мі­сцевих бюджетів. Ресурси підприємств і організацій складаються з прибутку (після сплати податку), амортизаційних та інших відраху­вань (наприклад на шляхові роботи) державних підприємств уста­нов та організацій. Доходи та витрати державних позабюджетних фондів включають сумарні показники доходів та витрат Фонду приватизації, Пенсійного фонду та Фонду соціального страхування.

Таблиця 1

ЗВЕДЕНИЙ РІЧНИЙ БАЛАНС ФІНАНСОВИХ РЕСУРСІВ УКРАЇНИ (дані умовні)

Основна частка державних доходів і витрат здійснюється че­рез бюджетну систему. В Україні бюджетна система складаєть­ся з Державного бюджету України, бюджету АР Крим та місце­вих бюджетів. Організація та принципи побудови бюджетної системи, а також взаємозв'язок між її окремими ланками харак­теризуються поняттям «бюджетний устрій». Бюджетний устрій України визначається з урахуванням державного устрою та адмі­ністративно-територіального поділу країни.

У загальному розумінні, бюджет — це план утворення і ви­користання фінансових ресурсів для забезпечення функцій певної організації. Державний бюджет — це річний план державних витрат і джерел їхнього фінансового покриття. Взаємозв'язки бюджету з іншими ланками фінансової системи регулюються чинним законодавством. Сукупність усіх бюджетів, що входять до складу бюджетної системи, є зведеним бюджетом України.

Доходи Державного бюджету

Державні доходи — це, по-перше, грошові відносини з приводу розподілу ВВП, по-друге, частка ВВП, що використовується державою для здійснення своїх функцій. Дохо­ди бюджетів утворюються за рахунок надходжень від сплати фі­зичними та юридичними особами податків, зборів та інших обов'язкових платежів (далі — податків), а також надходжень з інших джерел, визначених законодавством. Платежі, утримані із суб'єктів підприємницької діяльності, перераховуються до бю­джету в першочерговому й безспірному порядку.

Доходи бюджетів України поділяються на доходи Державного та місцевих бюджетів. Розмежування загальнодержавних подат­ків між рівнями бюджетної системи здійснюється відповідно до існуючого законодавства. З Державного бюджету України до бюд­жету АР Крим, бюджетів областей, міст Києва і Севастополя пе­редається частина доходів у вигляді процентних відрахувань від загальнодержавних податків, зборів і обов'язкових платежів, які справляються на даній території. Розмір цих відрахувань затверд­жується Верховною Радою в Законі про Державний бюджет України на відповідний рік за поданням Президента з урахуван­ням економічного, соціального, природного і екологічного стану відповідних територій.

Доходи Державного бюджету України формуються за ра­хунок: податкових надходжень ("частини податку на додану вартість, частини акцизного збору, податку на прибуток під­приємств і організацій усіх форм власності (крім комунальної) та підпорядкування, податку на майно підприємств і організа­цій усіх форм власності та підпорядкування, плати за землю, надходжень від зовнішньоекономічної діяльності); неподатко­вих надходжень і доходів від операцій з капіталом, що перебу­ває в загальнодержавній власності (частини доходів від при­ватизації та реалізації державного майна; орендної плати за оренду майна цілісних майнових комплексів; надходжень від внутрішніх позик; перевищення доходів над витратами Націо­нального банку України; повернених державі позик, процентів за наданими державою позиками та кредитами; дивідендів, одержаних на акції та інші цінні папери, що належать державі в акціонерних господарських товариствах, створених за учас­тю підприємств загальнодержавної власності); доходів держа­вних цільових фондів (Пенсійного фонду України, Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення, Державного фонду сприяння зайнятості населення та ін.); інших доходів, установлених законодавством України і віднесених до доходів Державного бюджету.

Видатки Державного бюджету

Видатки Державного бюджету виконують функції політичного, соціального та економічного регулювання. Зміст бюджетних видатків зумовлений суспільним способом виробництва, політичним устро­єм країни, природою та функціями держави. Вони відіграють вирі­шальну роль у задоволенні потреб соціально-економічного розвитку країни. У державній власності перебувають підприємства, установи. організації сектору загального державного управління, які потребу­ють коштів на здійснення своєї діяльності, а також на реконструк­цію та оновлення існуючої матеріальної бази. Крім того, видатки бюджету використовуються для перерозподілу доходів населення через трансфертні платежі.

Планування державних видатків є складовою частиною бю­джетного регулювання. Державні видатки, включаючи чисте кредитування, — це витрати, пов'язані з виконанням державою своїх функцій. Витрати — це платежі, що не підлягають повер­ненню, не створюють і не погашають фінансових вимог. Вони складаються в основному із закупівель товарів, послуг, оплати праці державних службовців, соціальних виплат і обслуговуван­ня державного боргу. До чистого кредитування відносять надан­ня позик і придбання акцій за вирахуванням сум погашених кредитів і доходів від продажу акцій.

Державні видатки здійснюються за статтями на підставі бю­джетної класифікації. За функціональним призначенням їх можна об'єднати в п'ять груп.

1. Фінансування державних послуг загального призначення (витрати на державне управління; утримання законодавчих, ви­конавчих і судових органів; міжнародну діяльність, національну оборону, забезпечення громадського порядку і безпеки і т. д.).

2. Фінансування виробництва суспільних товарів (витрати на на­уку, освіту, культуру і мистецтво, охорону здоров'я, фізичну куль­туру і спорт, соціальний захист і соціальне забезпечення, житлово-комунальне господарство, засоби масової інформації і т. д.).

3. Фінансування державних послуг, пов'язаних з економічною діяльністю (витрати на розвиток галузей матеріального виробни­цтва: промисловості, сільського та лісового господарств, капі­тального будівництва, транспорту, зв'язку і т. п.; на забезпечення більш високої ефективності господарської діяльності, здійснення структурних перетворень в економіці, створення умов для еко­номічного зростання, на реалізацію цільових комплексних про­грам і т. д.).

4. Видатки державних цільових фондів.

5. Інші видатки (виплати процентів і витрати, пов'язані з об­слуговуванням державного боргу, створення резервних фондів, трансферти загального характеру і т. д.).

Згідно з економічними характеристиками видатки всіх бю­джетів поділяються на поточні видатки і видатки розвитку.

Поточні видатки — це витрати бюджетів на фінансування мережі підприємств (установ, організацій, органів), яка існує на початок бюджетного року, а також фінансування заходів щодо соціального захисту населення та інших заходів.

Видатки розвитку — це витрати бюджетів на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності, зокрема: фінансування капітальних вкладень; фінансування структурної перебудови еко­номіки; субвенції та інші витрати, пов'язані з розширеним відт­воренням.

Отже, держава, використовуючи бюджет, здійснює фінансу­вання розвитку окремих галузей, регіонів і сфер діяльності. Крім прямого фінансування та прямих державних інвестицій, ви­трати Державного бюджету здійснюються у таких формах, як до­тації, субсидії, субвенції. Дотації (лат. dotate — постачати) — це особливий вид асигнувань з Державного бюджету, який викори­стовується для збалансування доходів і видатків місцевих бюд­жетів та покриття касових збитків окремих державних підпри­ємств. Субсидії (лат. Subsidium — допомога) — це допомоги, які виплачуються з державного бюджету з метою підтримки насе­лення, а також певних видів підприємницької діяльності, сфер і галузей народного господарства, розвиток яких має велике зна­чення для економіки. Субвенції (лат. sybvenire — приходити на допомогу) — один з видів державної фінансової допомоги цент­ральним або місцевим органам виконавчої влади, що надається на конкретні цілі. Субвенції використовуються також для санації підприємств, яким загрожує банкрутство.

У Державному бюджеті передбачається резервний фонд КМ України у розмірі до двох процентів від обсягу видатків Дер­жавного бюджету для фінансування невідкладних витрат у на­родному господарстві, соціально-культурних та інших заходів, що не могли бути передбачені під час затвердження Державно­го бюджету.

У Державному бюджеті понад передбачені видатки утворює­ться оборотна касова готівка в розмірі до двох процентів загаль­ного обсягу видатків бюджету. Оборотна касова готівка може бу­ти використана протягом року на покриття тимчасових касових розривів і має бути відновлена того самого року до розмірів, установлених під час затвердження Державного бюджету.

Кошти Державного бюджету витрачаються лише на цілі і в межах, затверджених Законом про Державний бюджет.

Збалансованість Державного бюджету

Збалансованість бюджетів, які входять до складу бюджетної системи держави, є необхідною умовою фінансово-бюджетної полі­тики. Перевищення доходів над видатками становить надлишок (профіцит) бюджету. Перевищення видатків над доходами ста­новить дефіцит бюджету.

Надлишок бюджету може використовувати уряд за неперед­бачених обставин для дострокових виплат, погашення державно­го боргу, кредитування або переведення його в дохід наступного бюджетного року.

Для забезпечення збалансованості Державного бюджету на КМ України покладається обов'язок узагальнювати й готувати пропозиції про скорочення видатків бюджету, а також давати вис­новки (у тому числі й на пленарних засіданнях Верховної Ради) щодо відповідності законопроектів, які вносяться на розгляд ВР України, Закону про Державний бюджет на поточний бюджетний рік і основним напрямам бюджетної політики на наступний бюд­жетний рік.

Граничний розмір дефіциту Державного бюджету та джерела його покриття визначаються Верховною Радою під час його за­твердження. Покриття дефіциту здійснюється за рахунок внутріш­ніх державних позик, позик іноземних держав та інших фінансо­вих інститутів. Рішення про залучення позик у кожному конкрет­ному випадку ухвалює Верховна Рада. У затвердженому бюджеті граничний розмір дефіциту не повинен перевищувати розміру видатків бюджету на розвиток.

У скрутних ситуаціях покриття бюджетного дефіциту може здійснюватися способом додаткової емісії грошей. Наслідки грошової емісії загальновідомі: з'являється ризик неконтрольованої інфляції, руйнуються стимули довгострокових інвестицій, розкручується цінова спіраль, знецінюються заробітна плата та збереження населення, відтворюється новий бюджетний дефіцит.

Емісія цінних паперів вважається безінфляційним засобом подолання бюджетного дефіциту. Держава в особі своїх орга­нів може випускати цінні папери для задоволення потреб у фі­нансуванні видатків відповідних бюджетів. Тим самим держа­ва як емітент стає суб'єктом ринку цінних паперів і фондового ринку. Ринок цінних паперів — це частка фінансового ринку, яка забезпечує можливість мобілізації фінансових коштів та інвестицій, переміщення капіталу в різні галузі економіки з можливо найвищою нормою прибутку, а також виконання по­середницької ролі в процесі збирання коштів у їхніх власників та ефективного розміщення цих коштів як у державному, так і в приватному секторах економіки.

Цінні папери — це грошові документи, що засвідчують право володіння або відносини позики, визначають взаємовідносини між особою, яка їх випустила, та їх власником і передбачають, як правило, виплату доходу у вигляді дивідендів або процентів, а також можливість передачі грошових та інших прав, що випли­вають з цих документів. До основних державних цінних паперів належать облігації та казначейські зобов'язання.

Облігація (лат. obligatio — зобов'язання) — це цінний папір, що засвідчує внесення її власником грошових коштів і підтверд­жує зобов'язання відшкодувати йому номінальну вартість цього цінного паперу в передбачений у ньому строк із виплатою фіксо­ваного процента (якщо інше не передбачене умовами випуску). Облігації всіх видів розповсюджуються серед підприємств і гро­мадян на добровільних засадах. Державними облігаціями є: обліга­ції внутрішніх державних позик (ОВДП) та облігації державних міс­цевих позик. Рішення про випуск таких облігацій приймають від­повідно Кабінет Міністрів та місцеві Ради. Облігації внутрішніх дер­жавних і місцевих позик випускаються на пред'явника, тобто вони вільно, через звичайний продаж (придбання) обертаються на ринку цінних паперів.

Казначейські зобов'язання (КЗ) України — це вид цінних паперів на пред'явника, що розміщуються тільки на добровільних [ засадах серед населення. Вони засвідчують внесення їхніми влас­никами грошових коштів до бюджету і дають право на одержан­ня фінансового доходу.

Казначейські зобов'язання поділяються на: довгострокові (від 5 до 10 років); середньострокові (від 1 до 5 років); короткостро­кові (до одного року). Рішення про випуск довгострокових і середньострокових казначейських зобов'язань приймає Кабінет Міністрів; короткострокових — Міністерство фінансів. Кошти від реалізації КЗ спрямовуються на покриття поточних видатків Державного бюджету.

Держава як суб'єкт ринку цінних паперів, з одного боку може бути емітентом цінних паперів, з іншого — є суб'єктом правового регулювання їхньої емісії та обігу. Державний конт­роль і регулювання функціонування даного ринку відповідно до Закону «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» здійснює Державна комісія з цінних паперів і фондо­вого ринку.

Державні позики є менш небезпечними, ніж пряма емісія, але й вони здатні справляти негативний вплив на економіку країни. По-перше, за певних ситуацій держава вдається до примусового розміщення державних цінних паперів, руйнуючи тим самим ринкову мотивацію діяльності суб'єктів господарювання. По-друге, державні позики мобілізують вільні кошти на ринку пози­кових капіталів та зменшують попит на кредити.

У зв'язку з обмеженістю коштів і невиконанням дохідних ста­тей затвердженого бюджету фактичне виконання Державного бюджету України за останні роки є нижчим за передбачене. Брак коштів постійно змушує вирішувати проблему пріоритетності напрямків їх витрачання. У цих випадках стає неминучим сек­вестр (скорочення) витрат, тобто їх пропорційне зменшення (крім спеціально захищених). Передовсім фінансуються поточні видатки (заробітна плата в бюджетній сфері, трансферти, витрати на медикаменти і т. ін.).

Існує багато способів подолання бюджетного дефіциту, але всі вони пов'язані з удосконаленням податкової, грошово-кредитної, інвестиційної, цінової, зовнішньоекономічної політики, демонополізацією економіки, зміцненням податкової дисципліни. Отже, бюджетні проблеми слід розглядати в контексті макроекономічних проблем. Тому й потрібний системний підхід до формування та реалізації соціально-економічної політики держави.

Етапи бюджетного процесу

Бюджетний процес - це регламентований законодавством порядок складання, розгляду та затвердження бюджетів, їх ви­конання і контролю за виконанням. Зміст етапів бюджетного процесу регламентований Конституцією України та Законом України «Про бюджетну систему України».

Етапами бюджетного процесу в Україні є: складання проекту бюджету; розгляд бюджету; затвердження бюджету; виконання бюджету; складання, розгляд і затвердження звіту про виконання бюджету.

1. Складання проекту Державного бюджету. Бюджетний процес починається з того, що ВР України не пізніше 15 червня поточного року розробляє й надсилає Президентові спеціальну постанову (бюджетну резолюцію) про основні напрямки бю­джетної політики на наступний рік.

Кабінет Міністрів України опрацьовує проект Державного бюджету відповідно до тих засад державного регулювання еко­номічного й соціального розвитку країни на плановий рік, які ви­значені в бюджетній резолюції.

Попередній проект зведеного бюджету України складає Міні­стерство фінансів на підставі прогнозних макроекономічних по­казників на плановий рік. Цей проект доводиться до міністерств, відомств та інших органів державної влади, які розглядають його і в двотижневий термін подають Мінфіну власні пропозиції щодо проекту бюджетів з відповідними розрахунками та обгрунтуван­нями. Міністерство фінансів після розгляду пропозицій готує проекти зведеного та Державного бюджету і подає їх на розгляд Кабінету Міністрів разом з переліком спірних (не погоджених) питань.

КМ України розглядає на своєму засіданні проекти зведеного і Державного бюджетів, ухвалює остаточне рішення щодо проекту закону про Державний бюджет України і подає останній на роз­гляд Президентові. Президент розглядає його і, у разі згоди, вно­сить до Верховної Ради. Проект закону має бути поданий до ВР України до 15 вересня.

До проекту закону додаються: основні прогнозні макроекономічні показники економічного й соціального розвитку України на плановий рік, зведений баланс фінансових ресурсів, основні напрями бюджетної та податкової політики, пропозиції щодо взає­мовідносин Державного й місцевих бюджетів, обсяги централізо­ваних капітальних вкладень із розрахунками та обгрунтуваннями в розрізі окремих позицій і загальні показники зведеного бюджету. Крім того, до проекту Закону додаються також необхідні інформаційні матеріали, а саме:

• прогноз доходів і видатків Державного бюджету на три на­ступні роки, розроблений на підставі основних прогнозних мак­роекономічних показників;

• перелік законів, окремих статей законів та інших норматив­них актів, що суперечать проекту Закону про Державний бюджет, і із зазначенням причин розбіжностей;

• перелік податків, зборів, інших обов'язкових платежів із за­значенням ставок і пільг;

• перелік загальнодержавних, міжгалузевих та інших програм, що фінансуються з бюджету. У разі, якщо розпорядниками коштів є два суб'єкти (або й більше), подаються дані щодо фінансових повноважень кожного суб'єкта і загальні витрати на програму. І 2. Розгляд Верховною Радою проекту Закону про Державний бюджет здійснюється в порядку, передбаченому Регламентом ВР України. Проект Закону про Державний бюджет рекомендує на засіданні Верховної Ради Президент України. З докладною доповіддю про проект Закону виступає Міністр фінансів або осо­ба, котра виконує його обов'язки.

3. Затвердження Державного бюджету здійснює Верховна Рада. Затвердженню підлягають:

• граничний розмір дефіциту Державного бюджету та джерела його покриття;

• суми доходів Державного бюджету відповідно до бюджетної класифікації;

• суми видатків Державного бюджету щодо кожного розпоря­дника коштів відповідно до бюджетної класифікації;

• суми дотацій, субвенцій та розміри відрахувань від регу­люючих доходів до бюджетів АР Крим, областей, міст Києва і Севастополя;

• розмір оборотної касової готівки Державного бюджету. Доходи і витрати цільових загальнодержавних фондів, вклю­чених до складу Державного бюджету, затверджуються для кож­ного фонду окремо. Поточні витрати цільових загальнодержавних фондів затверджуються в межах доходів цих фондів. Видатки розвитку можуть бути скорочені Верховною Радою із спрямуванням вилучених коштів на фінансування інших статей видатків Державного бюджету. Забороняється витрачати кошти Пенсійного фонду на інші цілі, крім передбачених Положенням про цей фонд.

4. Виконання бюджету є найважливішою стадією бюджетного процесу. Касове виконання Державного бюджету здійснюється через установи Національного банку України, Державного екс­портно-імпортного банку, АКБ соціального розвитку «Укрсоцбанк», Українського акціонерно-промислово-інвестиційного бан­ку «Промінвестбанк». Названі банки здійснюють касове вико­нання державних позабюджетних фондів. Пенсійний фонд обслу­говує АКБ «Аваль».

Розпорядником бюджетних коштів є Державне казначейство. Згідно з відповідним положенням Державне казначейство:

• організовує виконання Державного бюджету і здійснює належ­ний контроль за ним;

• здійснює управління наявними коштами Державного бюд­жету, у тому числі в іноземній валюті, та коштами державних по­забюджетних фондів у межах витрат, що їх установлено на від­повідний період;

• здійснює фінансування видатків Державного бюджету;

• веде облік касового виконання Державного бюджету, складає звітність про стан виконання Державного та зведеного бюджетів;

• здійснює управління державним внутрішнім та зовнішнім боргом;

• розподіляє між Державним бюджетом, бюджетами АР Крим, областей, міст Києва і Севастополя відрахування від загально­державних податків, зборів і обов'язкових платежів за затверд­женими нормативами;

• здійснює контроль за надходженням і використанням коштів державних позабюджетних фондів.

У разі, коли в ході виконання бюджету рівень дефіциту бю­джету перевищує встановлений. Верховна Рада на пропозицію Кабінету Міністрів ухвалює рішення про пропорційне скорочен­ня затверджених видатків щомісячно за всіма статтями бюджету, крім захищених від скорочення.

Організовує виконання державного бюджету Кабінет Мініст­рів через Міністерство фінансів, міністерства, відомства та інші органи виконавчої влади. Виконання Державного бюджету про­вадиться за розписом доходів і видатків з щоквартальним розпо­ділом, складеним Міністерством фінансів відповідно до показни­ків бюджету.

Фінансування витрат із резервного фонду Кабінету Міністрів здійснюється за постановою КМ України, виходячи з обгрунто­ваної необхідності та економічної ефективності.

5. Звіт про виконання Державного бюджету складає Міністерство фінансів, а стосовно нижчих бюджетів бюджетної систе­ми — відповідні фінансові органи. Зведений звіт надсилається Верховній Раді. Узагальнені показники зведеного звіту підляга­ють опублікуванню.

Основними напрямками вдосконалення бюджетної політики в Україні у найближчі роки є такі:

• реформування податкової системи, посилення податкової дисципліни;

• удосконалення бюджетного процесу через підвищення наукової обґрунтованості прогнозів показників бюджету, запровадження системи середньо- та довгострокового бюджетного плану­вання, скорочення переліку головних розпорядників коштів Дер­жавного бюджету, забезпечення прозорості бюджетного процесу, оптимізації обсягів державного боргу;

• зміцнення системи управління державним боргом (утри­мання КМ України від надання урядових гарантій за кредити підприємств, збільшення частки середньо- та довгострокових запозичень;

• зменшення обсягів бартерних операцій;

• запровадження реалістичної політики державних витрат;

• структурна перебудова економіки;

• удосконалення системи приватизації державного майна і т. д.