После Московской и Тегеранской конференций разработка устава будущей новой международной организации, призванной обеспечивать мирное и дружественное сотрудничество государств во всех сферах их взаимоотношений, проводилась путем обмена мнениями между СССР, США и Великобританией по дипломатическим каналам и на неофициальной конференции этих держав в Думбартон-Оксе (США, с 21 августа по 28 сентября 1944 г.). Выработанные на этой конференции «Предложения относительно создания Всеобщей Международной Организации безопасности» составили основу Устава ООН.
В п. 1 гл. II Предложений в качестве одного из важнейших принципов Организации провозглашался принцип суверенного равенства ее государств-членов. Он был закреплен затем в п. 1 ст. 2 Устава ООН.
На конференции были детально разработаны вопросы о составе, функциях и полномочиях Совета Безопасности. Положения соответствующего раздела Предложений (гл. VI) с небольшими, главным образом редакционными, поправками были затем закреплены в Уставе ООН.
Эти положения предусматривали, в частности, что на Совет Безопасности будет возложена главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Совет будет действовать в соответствии с целями и принципами Организации от имени всех ее членов. Он будет состоять из представителей 11 (ныне — 15) членов Организации; СССР, США, Великобритания, Китай и Франция будут являться постоянными членами Совета.
Конференция также тщательно и всесторонне обсудила важнейший вопрос о процедуре голосования в Совете Безопасности. В основе этого обсуждения лежал проект, разработанный США и предусматривавший обязательное единогласие постоянных членов Совета при принятии решений, касающихся поддержания международного мира и безопасности. Правительство США решительно настаивало на своем проекте. Оно соглашалось войти в Организацию лишь в том случае, если в Совете будет действовать правило единогласия постоянных его членов.
В гл. VI Предложений указывалось, что рассмотрение вопроса о процедуре голосования в Совете Безопасности продолжается.
Предстояло преодолеть расхождение точек зрения по вопросу об участии в голосовании постоянного члена Совета, если он является стороной в споре. При этом единодушно было согласовано, что Совет Безопасности будет выносить решения большинством голосов при наличии, как правило, единогласия его постоянных членов.
После конференции в Думбартон-Оксе, где принцип единогласия постоянных членов Совета Безопасности был установлен в качестве основы деятельности организации по поддержанию международного мира и безопасности, правительство США взяло на себя инициативу составления окончательного проекта положений о процедуре голосования по указанным вопросам в Совете Безопасности. Этот проект был сообщен 15 декабря 1944 г. Советскому Союзу и Великобритании, рассмотрен и одобрен тремя державами на Крымской конференции в Ялте в 1945 г. (известен поэтому как «ялтинская формула»).
В заключительной части сообщения о результатах Крымской конференции три державы заявили, что это совещание вновь подтвердило их «общую решимость сохранить и усилить в предстоящий мирный период то единство целей и действий, которое сделало в современной войне победу возможной и несомненной для Объединенных Наций…
Только при продолжающемся и растущем сотрудничестве и взаимопонимании между нашими тремя странами и между всеми миролюбивыми народами может быть реализовано высшее стремление человечества — прочный и длительный мир...».
5 марта 1945 г. США от своего имени и от имени СССР, Великобритании и Китая направили сорока странам приглашение на конференцию в Сан-Франциско для подготовки Устава Всемирной Международной Организации для поддержания международного мира и безопасности, предложив при этом, чтобы конференция рассмотрела как базу для такого Устава вышеуказанные Предложения, а также выработанные Крымской конференцией положения о порядке голосования в Совете Безопасности, вошедшие впоследствии в Устав ООН в качестве его ст. 27.
Вопрос о Совете Безопасности, в частности о порядке голосования в нем, вызвал самые оживленные прения и явился самым острым вопросом на Конференции в Сан-Франциско.
Некоторые делегации на конференции выступили за разъяснение приглашающими державами существа «ялтинской формулы» путем ответа на сформулированные соответствующим комитетом конференции вопросы. Эти вопросы (общее число их — 23) касались прежде всего возможности применения вето (требования единогласия) в случаях принятия решений Советом Безопасности на основании разделов А и В гл. VI думбартон-окских Предложений (гл. VI и VII Устава ООН), т.е. при мирном разрешении международных споров и ситуаций и действиях в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии. Остальные вопросы касались применения вето при определении, является ли данный вопрос процедурным или нет, значения воздержания от голосования постоянного члена Совета при разрешении непроцедурных вопросов, когда он является и не является стороной в споре, а также уяснения, может ли постоянный член Совета участвовать в голосовании по вопросу о том, является ли он стороной в споре.
Ответ на поставленные вопросы был дан 7 июня 1945 г. в Декларации делегаций четырех приглашающих правительств о порядке голосования в Совете Безопасности, к которой присоединилась также Франция. Декларация имела весьма важное значение для самой конференции и для последующей работы Совета Безопасности.
Декларация четырех держав касается двух аспектов вопроса о процедуре голосования в Совете Безопасности: 1) принципиальной основы правила единогласия постоянных членов Совета и 2) его применения в практической деятельности Совета.
В отношении принципиальной основы правила единогласия в Декларации указывалось, что «ввиду основной ответственности постоянных членов, от них нельзя ожидать, при настоящих условиях, существующих в мире, принятия на себя обязательства действовать в таких серьезных делах, как поддержание международного мира и безопасности, в соответствии с решением, с которым они не согласились. Единственный практический метод принятия в этих условиях Советом Безопасности решений по большинству голосов — предусмотреть в отношении непроцедурных решений единогласие постоянных членов плюс совпадающие голоса по крайней мере двух непостоянных членов. Четыре приглашающих правительства представили поэтому «ялтинскую формулу» конференции как необходимую для того, чтобы была создана Международная организация, через которую миролюбивые нации могут наиболее эффективно нести их общую ответственность за поддержание международного мира и безопасности».
В отношении пределов применения «ялтинской формулы» в практической деятельности Совета Безопасности в Декларации указывалось, что, выполняя свои обязанности, Совет осуществляет две группы функций: выносит решения, которые включают принятие им прямых мер в связи с разрешением международных споров, урегулированием положений, которые могут привести к спорам, определение угроз миру, устранение угроз миру и подавление нарушений мира, и решения, которые не предусматривают принятия таких мер. Первая группа решений требует единогласия постоянных членов, вторая — принимается процедурным голосованием.
К числу процедурных, относятся, например, решения о принятии или изменении правил процедуры Совета Безопасности, методах избрания его председателя, об обеспечении возможности постоянного функционирования Совета, о времени и месте регулярных и специальных заседаний, о создании органов или учреждений, необходимых для выполнения функций Совета, о приглашении других членов Организации или нечленов, когда последние являются сторонами в споре, участвовать в дискуссиях в Совете.
В итоге положения о процедуре Совета Безопасности были изложены в ст. 28-32 Устава ООН.
Объясняя необходимость единогласия в отношении других вопросов, Декларация указывала, что в иных случаях «решения и действия Совета Безопасности могут иметь крупные политические последствия и могут даже положить начало цепи событий, которые могут, в конце концов, потребовать, чтобы Совет, выполняя свои обязанности, предпринимал меры принуждения... Эта цепь событий начинается тогда, когда Совет решает провести расследование или определяет, что пришло время обратиться к государствам с призывом разрешить их разногласия или сделать сторонам рекомендации». Такие решения и действия требуют единогласия постоянных членов с оговоркой о том, что сторона в споре воздерживается от участия в голосовании.
Декларация четырех держав положила конец попыткам произвольного толкования вопроса о процедуре голосования в Совете Безопасности, и Конференцией Объединенных Наций был принят текст нынешней ст. 27 Устава ООН, в основе которого лежала «ялтинская формула».
Таким образом, в Уставе ООН было закреплено важнейшее принципиальное положение — обязанность сотрудничества и единогласия пяти постоянных членов Совета Безопасности при принятии Советом важных решений в качестве необходимого условия эффективности действий Организации Объединенных Наций по обеспечению всеобщего мира и безопасности, а также в качестве непременного условия принятия мер для предупреждения или пресечения агрессии.