Киотский протокол. Суть и цели данного документа. История его составления и подписания странами-членами мирового сообщества - Экология - Скачать бесплатно
Введение
Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата - итог
разнообразных тенденций, направленных на глобализацию в решении проблем
экономики и экологии. Он определяет те принципиальные структурные элементы,
на которых в двадцать первом веке будут основываться глобальные усилия по
решению проблемы климатических изменений. Соглашение предусматривает гибкие
механизмы, позволяющие смягчить тяжесть принятых обязательств, и в этом
смысле непосредственные результаты Протокола не слишком повлияют на
состояние окружающей среды или экономику. Реализация таких обязательств не
остановит глобального роста эмиссии, не окажет ощутимого влияния на рост
экономики. Тем не менее, эти обязательства отражают принципиальное
изменение курса, и структура их такова, что в случае их ратификации,
реализации и углубления на последующих этапах возникнет эффективная
международная система, позволяющая решать проблему климатических изменений.
В некоторых отношениях Киотский протокол может оказаться самым важным и
принципиальным международным соглашением конца двадцатого столетия.
1. Происхождение проблемы и создание МГЭИК
Парниковый эффект - проблема не новая. Уже в 1827 году французский
ученый Фурье высказал предположение, что атмосфера Земли подогревает
поверхность, пропуская к ней солнечное излучение с высокой энергией, но не
давая выйти в космос части длинноволновой тепловой радиации, отражающейся
от земной поверхности. Этот эффект вызывается несколькими парниковыми
газами, в особенности двуокисью углерода и водяным паром. В конце
девятнадцатого столетия шведский ученый Аррениус пришел к выводу, что
возрастание выбросов двуокиси углерода предприятиями, возникшими в период
промышленной революции, изменило содержание газов в атмосфере и что это
может привести к росту приземной температуры.
До конца 50-х годов этой проблемой мало кто интересовался, но
проведение в 1957 году Международного Геофизического Года позволило
международному научному сообществу создать основу для понимания планетарных
процессов и влияния на них человеческой деятельности; была создана широкая
сеть станций по наблюдению за окружающей средой. Наблюдения сразу же
показали непрерывное повышение концентрации двуокиси углерода. Десятилетием
позже исследования, проведенные Массачусетским технологическим институтом,
выявили факты, свидетельствующие о возможном изменении климата. В 1970 году
Генеральный секретарь ООН уже в достаточной степени был озабочен этой
проблемой, чтобы упомянуть в своем отчете по экологии возможность
“катастроф, вызванных потеплением”.
Первая Всемирная конференция по климату, состоявшаяся в 1979 году,
учредила Всемирную программу исследования климата, которая вдохновила
дальнейшие исследования и помогла точнее определить их цель. В течение 1980-
х годов Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и Всемирная
метеорологическая организация (ВМО) созвали ряд международных научных
семинаров, на которых ученые выработали предварительный консенсус
относительно сути проблемы. Сыграл свою роль и возрастающий интерес
общественности к вопросам экологии, так что ряд международных конференций
завершился в 1988 году созданием под эгидой ЮНЕП и ВМО Межправительственной
группы экспертов по изменению климата (МГЭИК). Лидерами в этом процессе
были сначала главным образом промышленно развитые страны, но к участию в
нем были приглашены все правительства. В последовавшие годы почти все
страны направили своих представителей в МГЭИК. Именно отчеты МГЭИК
обеспечили научную основу для дипломатических переговоров, увенчавшихся
принятием Рамочной Конвенции ООН об изменении климата (РКИК).
Первый доклад МГЭИК был опубликован в 1990 году. Самым важным в нем
оказался вывод, сделанный Первой рабочей группой (ответственной за научный
аспект проблемы): рост концентрации двуокиси углерода и других парниковых
газов в атмосфере вызван человеческой деятельностью и может привести к
повышению температуры в масштабе всей планеты с соответствующими
изменениями климата. Этот рост, вероятно, будет вести к общему потеплению
температуры у земной поверхности, хотя с существенными различиями по
регионам. МГЭИК в своем Первом аналитическом докладе, работа над которым
продолжалась чуть больше года, предложила следующий принципиальный расчет:
если эмиссии парниковых газов будут расти в соответствии с прогнозами, то
средняя температура атмосферы Земли начнет возрастать на 0,3°С ±0,15° за
десятилетие. Подобное увеличение было бы беспрецедентным, на планете не
наблюдалось ничего подобного, по крайней мере, в течение десяти тысяч лет.
Вторая рабочая группа, изучавшая последствия климатических изменений, не
смогла обнаружить единого мнения ученых по данному вопросу.
Предположительно потепление приведет, прежде всего, к повышению уровня моря
(в первую очередь, из-за нагревания океанов) и к росту осадков. Последствия
для сельского хозяйства могут оказаться значительными: заболачивание
земель, рост пустынь, изменение территорий лесов и береговой линии. Но
нельзя делать с уверенностью какие-либо выводы: слишком много неясностей,
особенно в том, что касается изменения климата в отдельных регионах.
Третья рабочая группа анализировала возможные меры для сглаживания
последствий климатических изменений. Она оказалась во власти споров по
принципиальным политическим вопроса, в результате отчет этой группы
вырабатывался в ходе долгих и чрезвычайно политизированных переговоров, тем
более что тема обсуждалась сравнительно новая, взгляды разнились
значительно. Итогом стал отчет, в котором содержалась только одна-
единственная конкретная рекомендация: начать переговоры по международному
соглашению об изменении климата.
После долгих споров оценки и рекомендации МГЭИК были направлены Второй
всемирной конференции по климату, которая их утвердила в ноябре 1990 года.
Министры, проведшие отдельное совещание в рамках этой конференции, приняли
отчет и призвали ООН открыть переговоры по выработке документа, который
впоследствии стали называть Рамочной Конвенцией ООН об изменении климата.
Тем временем МГЭИК занималась уточнением отдельных научных данных и
прогнозов эмиссии; ее очередной доклад был опубликован в 1992 году. К 1994
году МГЭИК подготовила несколько специализированных отчетов и параллельно
Второй аналитический доклад, который в конце 1995 года был утвержден, а в
июне 1996 года опубликован.
Второй аналитический доклад показал, что международное сообщество
добилось принципиальных сдвигов в деле борьбы с изменениями климата. Именно
этот второй доклад более любого другого документа определил исход
переговоров в Киото.
Основными выводами доклада явились:
. концентрации парниковых газов продолжают возрастать в результате
человеческой деятельности;
. совокупность имеющихся данных говорит о том, что влияние человеческой
деятельности на климат планеты достаточно велико, чтобы его заметить;
. к концу двадцать первого века средняя температура поверхности Земли,
вероятно, повысится примерно на 2°С, а с учетом фактора
неопределенности это повышение может составить от 1 до 3,5°С. В
дальнейшем температура будет возрастать в течение нескольких
десятилетий даже в том случае, если содержание парниковых газов в
атмосфере к этому времени стабилизируется;
. в среднем прогнозируется повышение уровня моря на 50 см к 2010 году
(оценки колеблются от 15 до 95 см), и это повышение будет продолжаться
в последующем;
. в большинстве стран возможно осуществление безболезненных для
экономики действий по ограничению эмиссии парниковых газов, чтобы их
количество в будущем оказалось ниже уровня, неизбежного при сохранении
имеющихся тенденций. Эти действия не повлекут дополнительных затрат;
Принципиальный спор шел, прежде всего, вокруг того, есть ли связь между
климатическими изменениями и человеческой деятельностью. Соответствие
научных прогнозов реальным данным резко улучшилось благодаря учету
аэрозолей, улучшенному моделированию (которое стало учитывать и
естественные вариации климата), накоплению более точных данных о
распределении температурных изменений по отдельным регионам. На основании
таких исследований, максимально приближенных к реальным условиям, был
сделан вывод о том, что “совокупность свидетельств позволяет предположить,
что человеческая активность оказывает несомненное влияние на климат
планеты”.
МГЭИК получила наибольшую известность благодаря проработке научных
проблем, но доклад был посвящен и тому, как справляться с изменениями
климата. Вторая рабочая группа выяснила, какие есть методы по сокращению
эмиссии и увеличению стоков парниковых газов, и пришла к заключению, что
существенное сокращение чистых эмиссии парниковых газов является технически
возможным и экономически осуществимым. Эмиссии двуокиси углерода могут
сокращаться благодаря использованию возобновляемых источников энергии,
переходу с угля и нефти на газ, с ископаемых видов топлива на атомную
энергию (при условии решения проблем безопасности, захоронения отходов и
передачи энергии).
В одной из глав доклада была сделана попытка обобщить имеющуюся
информацию, разработав “сценарий использования технологий с низкими
эмиссиями”. Этот сценарий показал, что вполне возможно целенаправленно
сократить эмиссии в масштабе планеты с 6 миллиардов тонн двуокиси углерода
в 1990 году до 4 миллиардов тонн к 2010 году и что это может стоить не
очень дорого. Однако успех подобного прогноза зависит от того, насколько
оправданы некоторые надежды, особенно надежды на появление новых технологий
в ближайшие двадцать лет. Большую роль в оптимистических сценариях играет
возможное получение энергии из биомассы. В сокращении эмиссии парниковых
газов и увеличении стока углерода может играть важную роль и правильное
использование лесов, сельскохозяйственных земель и угодий.
Совершенно другой подход был использован Третьей рабочей группой МГЭИК,
изучавшей социально-экономические последствия изменений климата, меры по их
смягчению и адаптации к ним. Рабочая группа пришла к заключению, что
большинство стран могут существенно сократить эмиссии парниковых газов без
дополнительных затрат, при помощи так называемых “безболезненных”
мероприятий. К таким мероприятиям относятся ослабление рыночных ограничений
и экономических диспропорций (например, через изменения в правовом
регулировании и сокращение субсидий, связанных с ископаемым топливом),
сокращение неблагоприятных для атмосферы явлений, влекущих за собой эмиссию
двуокиси углерода и прочих загрязняющих веществ вне промышленной сферы -
достаточно упомянуть возможность повышения чистоты выхлопных газов. В
докладе отмечалось, что важным принципом борьбы с изменениями климата
является соблюдение справедливости, и в качестве самостоятельной ценности,
и в качестве средства достижения международных договоренностей. Эксперты
были согласны с тем, что развивающиеся страны нуждаются в особой поддержке
для того, чтобы справедливо и эффективно участвовать в разработке и
осуществлении политики в деле борьбы с изменениями климата, и что в
отсутствие гласности расходы в этой сфере будут, скорее всего,
распределяться несправедливо.
Таким образом, была сформирована интеллектуальная основа, опираясь на
которую политики различных стран начали международные переговоры, ставшие
одним из самых важных и сложных явлений нашего времени. Была сделана
попытка договориться о создании такой системы международной взаимопомощи,
которая бы позволила совместными усилиями контролировать влияние
человечества на атмосферу и климат всей планеты.
2. Рамочная конвенция ООН по изменениям климата
В феврале 1991 года под эгидой ООН были начаты переговоры о принятии
Рамочной конвенции по изменениям климата (РКИК ООН). Конвенция была
подписана на саммите в Рио-де-Жанейро в июне 1992 года, и историю выработки
Киотского протокола нельзя понять в отрыве от этого основополагающего
документа. РКИК ООН родилась из столкновения нескольких факторов, связанных
с экологической проблематикой конца 80-х годов. С одной стороны, резко
возрос уровень обеспокоенности политиков и общественности вопросом
изменений климата, а с другой, ООН уже не первый год раздирало
противостояние стран Севера и стран Юга. Пропасть, которую предстояло
преодолеть в процессе переговоров, была огромной. Многих уже не надо было
убеждать в серьезности проблемы и необходимости ее срочного решения. Эти
участники переговоров стремились к принятию соглашения, которое содержало
бы строгие обязательства по ограничению эмиссии веществ, способствующих
возникновению парникового эффекта. Конвенция разрабатывалась на протяжении
пятнадцати месяцев. В этом документе излагались основные принципы,
установления, процедуры и изначальные обязательства договорившихся сторон.
В ходе дальнейших переговоров именно это соглашение и было принято как
Рамочная конвенция ООН по изменениям климата.
Основной целью РКИК является сдерживание изменений в атмосфере и
стабилизация их на безопасном уровне: “Главной задачей этой Конвенции ...
является ... достижение стабильного содержания в атмосфере газов,
вызывающих парниковый эффект, на том уровне, при котором исчезнет опасность
антропогенного вмешательства в баланс климатической системы Земли…”
Преамбула и сами принципы Конвенции являются набором признанных всеми
сторонами фактов и руководящих принципов, охватывающих широкий спектр
вопросов: научную основу проблемы; лидирующую роль промышленно развитых
стран в производстве эмиссии в прошлом; принцип, согласно которому ответные
действия “должны отражать экологические особенности и особенности развития
стран”; “принцип суверенности государств в процессе международного
сотрудничества”; необходимость постоянных исследований и осуществления мер,
“постоянно переоцениваемых в свете каждого нового открытия”; идею о том,
что “различные действия могут быть оправданы экономически и помогать
решению других проблем окружающей среды”. Значительным аспектом этого
Соглашения было то, что оно обязало страны-участницы постоянно
предоставлять друг другу подробную информацию о программах и перспективах
борьбы с выбросами в атмосферу, которая позволяла бы оценить эффективность
их усилий. Несколько подпунктов статьи 4 посвящены финансовой стороне
помощи развивающимся странам, которую должны оказывать страны,
перечисленные в приложении II, то есть, в основном, страны ОЭСР
(Организация экономического сотрудничества и развития). Цель этой помощи
состоит в том, чтобы не оставить развивающиеся страны один на один с
обязательствами, взятыми ими на себя в соответствии с Конвенцией, и в
первую очередь она должна быть оказана государствам, которым особенно
угрожают изменения климата. Эти подпункты предусматривают помощь по
переводу старых технологий на экологически безопасные принципы или по
предоставлению доступа к экологически безопасным технологиям и “ноу-хау”.
Последующие статьи определяют организационный механизм функционирования
Конвенции и финансовые механизмы.
Таким образом, РКИК сформировала определенное пространство в сфере
международного права, установила принципы, с которыми по большей части
готовы были согласиться все подписавшие ее стороны. В ней заявляется, что
проблема изменений климата достаточно серьезна, а странам Третьего мира
даны заверения, что ответственность за решение этой проблемы в данное время
лежит прежде всего на промышленно развитых государствах. Конвенция
недвусмысленно формулирует принципиальный подход к решению проблемы:
постепенный, основанный на постоянном уточнении информации, усиленно
подчеркивающий необходимость распространять информацию и подвергать
переоценке обязательства сторон.
Одним из первых, кто ратифицировал Конвенцию, стало правительство США,
вскоре за ним последовали и многие другие. К декабрю 1990 года РКИК ООН
была ратифицирована в общей сложности в 50 странах, что стало достаточным
для ее вступления в силу. Это и произошло спустя три месяца в соответствии
с законом. Такой срок можно назвать достаточно коротким для международного
соглашения подобного масштаба. Уже после вступления Конвенции в силу ее
одна за другой ратифицировали и многие другие страны: ко времени
переговоров в Киото их было уже 167, не считая ЕС. Российская Федерация
ратифицировала РКИК в ноябре 1994 г.
Следующим шагом должен был стать запланированный созыв первой ежегодной
Конференции участников Конвенции; эта конференция была призвана оценить
пройденный со времени саммита путь и определить направление дальнейшего
развития. Ее решили провести в Берлине. На состоявшейся в 1995 г. Первой
сессии Конференции Сторон РКИК было принято решение 1/СР1, получившее
название “Берлинский мандат”, в соответствии с которым был начат
международный переговорный процесс по разработке нового юридически
обязательного документа, дополняющего РКИК в части конкретных обязательств
Сторон по численному сокращению или ограничению выбросов. Обсуждение
организационных вопросов в Берлине проходило довольно спокойно, если не
считать провала попыток согласовать формальные процедурные нормы (эта
ситуация повторилась и в Киото). Дольше всего продолжались дебаты о
торговле квотами. По этому вопросу был достигнут перспективный компромисс,
предусматривавший пробные попытки в этом направлении, но без четко
сформулированных обязательств по зачету эмиссии странам-донорам. В Берлине
стороны согласились с тем, что прежние обязательства являются
недостаточными “для долгосрочных действий в период после 2000 года”. Было
решено начать вырабатывать меры по ужесточению обязательств, взятых на себя
промышленно развитыми странами, перечисленными в Приложении I. Было решено,
что новых требований по отношению к развивающимся странам выдвигаться не
будет, а “намеченный объем работы необходимо завершить по возможности к
1997 году, чтобы ее результаты можно было утвердить на третьей сессии
Конференции сторон”. Так было положено начало новым интенсивным
переговорам, в конце концов, завершившимся встречей в Киото.
3. Подготовка Киотского Протокола: переговорный процесс
Конференция в Киото стала самым многочисленным и представительным
событием в деле международной охраны окружающей среды со времени Всемирного
саммита в Рио-де-Жанейро, прошедшего пятью годами ранее. Киотская
конференция, однако, принципиально отличалась от саммита, где речь шла о
привлечении внимания международной общественности к проблеме климата, о
выработке общих принципов и стратегии действий. В Киото представители
различных стран должны были принять совершенно определенные и юридически
безупречные обязательства, признав тем самым, что предыдущие соглашения с
их декларациями и увещеваниями оказались недостаточными. Отсюда и
невероятная сложность переговоров: надо было сформулировать обязательства,
найти способ их точно сформулировать количественно, распределить между
участниками, определить механизм контроля за их исполнением. Основными
направлениями переговоров (и, соответственно, дебатов) стали:
. Планы и мероприятия. В соответствии с первым пунктом Берлинского
мандата, ЕС с первых же шагов особенно старался добиться соглашения о
том, какие действия и мероприятия могли бы осуществлять Стороны
Конвенции. Это и стало одним из предметов для дискуссии, особенно со
стороны стран ОПЕК: мероприятия по решению климатических проблем могут
иметь неблагоприятные побочные результаты, и следует предусмотреть
способы сведения их к минимуму.
. Ограничение и сокращение эмиссии. Переговоры сосредоточились на
обязательствах по сокращению эмиссии, принимаемых на себя странами в
соответствии с принципиальным положением Берлинского мандата. Эти споры
разворачивались по трем направлениям: объем обязательств (в течение
какого времени они должны быть выполнены, какие источники эмиссии и
стоки должны при этом учитываться); уровень, на котором должны
приниматься обязательства (в том числе, следует ли дифференцирование
распределять обязательства между Сторонами); и международные механизмы,
благодаря которым Стороны могут выполнять свои обязательства с
определенной гибкостью.
. Проблемы развивающихся стран и их участие в Киотском режиме. Хотя
Берлинский мандат оговаривал, что развивающиеся страны не должны брать
на себя дополнительные обязательства, он содержал в себе указание на
необходимость “продолжать развивать существующие обязательства”
развивающихся стран, и это лишь один из нескольких аспектов дискуссии о
роли и потребностях развивающихся стран, включая вопросы передачи им
новых технологий и финансирования.
Какие общие выводы можно сделать из рассмотрения переговоров по
Киотскому протоколу? Прежде всего, следует отметить, что, несмотря на
кабинетные рассуждения о том, что в эру экономической глобализации
национальное государство постепенно теряет свое значение, Киотский протокол
– это, прежде всего соглашение, выработанное правительствами национальных
государств. Экологические общественные организации возражали против
практически всех механизмов передачи квот, не говоря уже о том, что они
хотели принятия более жестких обязательств. Деловой мир США был
категорически против Киото и потратил, видимо, до ста миллионов долларов на
лоббирование своих интересов. Но правительства решили достичь согласия и
сделали все, что считали возможным, для защиты атмосферы планеты, равно как
и для защиты своих собственных интересов.
В создании Протокола поистине поражает лидерство США. Соединенные Штаты
добились практически всего, чего они хотели в отношении гибкого выполнения
обязательств по Приложению I. Важных успехов добился ЕС, в котором и
население, и ВНП больше, чем в США. Благодаря его усилиям Соединенные Штаты
и страны ОЭСР приняли на себя более высокие обязательства, чем это было бы
реально без давления ЕС. ЕС предотвратил включение в Протокол наиболее
потенциально опасных предложений по стокам и, по крайней мере, все время
сохранял готовность обсуждать свою политическую линию и предложения по
мерам борьбы с климатическими изменениями. Но достаточно прочесть
предложения США, поданные в январе 1997 года, чтобы обнаружить источник
большинства новаций Киотского протокола. Настойчивая последовательность
американцев поражает на фоне неуверенных заявлений Японии или громоздкого,
засасывающего и изоляционистского подхода к выработке решений в ЕС, ярко
проявившегося в ходе переговоров. В этом отразились принципиальные проблемы
ЕС в сфере внешней политики, и государства, входящие в ЕС, должны бы над
этим крепко задуматься. Соединенные Штаты не получили желаемого лишь в
вопросе о мере участия развивающихся стран. Более того, давление США на них
часто приводило лишь к противоположному результату: их сопротивление
разгоралось с удвоенной силой.
Главной целью американской политики было достижение максимальной
гибкости на всех направлениях борьбы с климатическими изменениями. Это было
обусловлено воздействием как политических, так и экономических интересов
США. Политически президентская администрация не без основания опасалась,
что меры по сокращению СО2 не удастся провести через Конгресс или что их
заблокирует деловой мир. Поэтому она считала принципиально важным
использовать все возможности для выполнения обязательств путем сокращения
других газов, через стоки или использование международных механизмов
гибкости. С экономической точки зрения, США руководствовались концепцией
всеобщего равновесия, которая ставит на первое место экономическую
эффективность и полагает, что гибкий подход к реализации обязательств
позволяет с меньшими затратами добиться тех же положительных для экологии
результатов. Поэтому, чем более гибкий подход будет применим, тем лучше.
Эта позиция, подкрепленная политическим преобладанием США и относительной
слабостью контраргументов, в основном и определила исход дебатов по
большинству принципиальных проблем.
Еще одной характерной чертой переговоров в Киото стали внутренние
неурядицы развивающихся стран, которые с трудом формулировали позитивные
идеи и с трудом достигали по ним согласия. Страны с переходной экономикой
защищали свои интересы успешно, привязывая их к интересам ЕС или США в
торговле квотами. Развивающиеся страны, составлявшие две трети участников
конференции и представлявшие три четверти населения планеты, выдвинули ряд
инициатив в вопросе об обязательствах (через АОСИС - Альянс малых островных
государств) и в вопросе о возможных неблагоприятных последствиях (АОСИС
подавал предложения о влиянии климатических изменений, а ОПЕК - о влиянии
мер по борьбе с ними). За этими исключениями, положительный вклад
развивающихся стран проявился только в некоторой активности по предложению
председательствующего о добровольном присоединении к обязательствам, в
попытках Коста-Рики поддержать ПСО (проекты совместного осуществления), но
эти попытки не снискали одобрения Г-77 (группа, объединившая около 100
развивающихся стран).
Многие страны-члены ОЭСР сочли главным недостатком переговоров провал
попыток ограничить выбросы в развивающихся странах.
За всеми этими разногласиями кроется более глубокая и сложная проблема.
Протокол покоится на глобальных организационных структурах, которые делят
мир на “Север” и на “Юг”. В результате такие страны, как Украина, которая
еще даже не представила своего первого национального сообщения, оказались
подключены к обязательствам и процедурам, разработанным для развитых стран.
Ни на секунду никто не полагал, что будет какой-то толк от объединения в
категорию “развивающихся” таких разных стран, как новые члены ОЭСР или
беднейшие из бедняков, самые населенные страны мира и крошечные островные
государства. В этом отношении Киотский протокол является жертвой системы
самой ООН. Его структурные изъяны лишь отражают ее недостатки, и
усовершенствовать Киотский режим ничуть не легче, чем реформировать ООН.
4. Киотский протокол: содержание, принципиальные обязательства Сторон
Киотский протокол, прежде всего, определяет для каждой промышленно
развитой страны допустимый объем выбросов парникового газа. Этот объем
называется “количеством, установленным” для “периода действия обязательств
с 2008 по 2012 год”. Обязательства относятся к промышленно развитым
странам, перечисленным в Приложении I Конвенции, а количественные выражения
обязательств указаны в приложении
|
