Проблемы разграничения доходов между бюджетами разных уровней в системе бюджетного федерализма - Хозяйственное право - Скачать бесплатно
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФОУВПО
УРАЛЬСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ
ИНСТИТУТ ПРАВА И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
КАФЕДРА ХОЗЯЙСТВЕННОГО ПРАВА
КУРСОВАЯ РАБОТА
ПО КУРСУ: ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
НА ТЕМУ: ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ДОХОДОВ
МЕЖДУ БЮДЖЕТАМИ РАЗНЫХ УРОВНЕЙ В СИСТЕМЕ
БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Выполнил: студент гр. _________
Научный руководитель: _________________
ЕКАТЕРИНБУРГ 2002
СОДЕРЖАНИЕ:
ВВЕДЕНИЕ
______________________________________________________________________3
ИЗ ИСТОРИИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ (КРАТКИЙ АНАЛИЗ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА)
__________________________________________________________7
ПРОБЛЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ:
ПРОБЛЕМА ЧРЕЗМЕРНО БОЛЬШОЙ СФЕРЫ БЮДЖЕТНОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ________9
СОХРАНЯЮЩАЯСЯ ИНДИВИДУАЛИЗАЦИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ _______ 14
НЕДОСТАТКИ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ВЫРАВНИВАНИЯ
__________________________17
БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ:
ОПЫТ
ФРГ_________________________________________________________________________
___20
ОПЫТ
США_________________________________________________________________________
__24
ОПЫТ
ШВЕЙЦАРИИ__________________________________________________________________2
6
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
_________________________________________________________________ 28
НОРМАТИВНЫЕ ИСТОЧНИКИ __________________________________________________30
БИБЛИОГРАФИЯ
_______________________________________________________________ 31
Введение
Одной из важнейших особенностей России является наличие в её
политическом, экономическом и правовом пространстве такого понятия, как
федерализм в отношениях между центральными органами власти и органами
власти субъектов Федерации по поводу полномочий и функций, разграниченных
между ними исходя из принципов централизма и децентрализации. Причём это
состояние должно в свою очередь в наибольшей степени обеспечивать единство
государственных и общественных интересов, прежде всего интересов населения,
проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них
административно-территориальных образований.
Бюджетный федерализм как общественное понятие должен употребляться
также и в отношении унитарных государств, поскольку он характеризует в
основном экономический аспект межбюджетных отношений. Исходя из
вышеизложенного, наиболее приемлемым и более отражающим экономическую
природу этого понятия могло бы быть следующее определение: «Бюджетный
федерализм – это отношения между центральными органами государственной
власти и органами государственной власти субъектов государства, а также
органами местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса,
основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области
формирования и расходования бюджетных средств, исходя из принципа сочетания
интересов участников бюджетного процесса и населения на всех уровнях
бюджетной системы».[1] Из данного определения легко выводятся принципы
бюджетного федерализма:
соответствие финансовых ресурсов власти и управления выполняемым ими
функциям и обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов
нижестоящих бюджетов;
законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных
полномочий между центральными, региональными и местными органами власти и
управления;
наличие формализованных методов регулирования межбюджетных отношений
и предоставления финансовой помощи;
перераспределение средств между соответствующим бюджетом в целях
сочетания общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего
в административно-территориальных образованиях страны, и уменьшение степени
региональных различий в уровне социально-экономического развития;
самостоятельность бюджетов разных уровней, входящих в бюджетную
систему государства, которая предполагает самостоятельность составления,
утверждения, исполнения бюджета и контроля за его исполнением;
равноправие соответствующих элементов бюджетной системы страны в
межбюджетных отношениях и наличие специальных процедур, обеспечивающих это
равноправие.
Для федерального государства особенно уязвимыми являются такие
факторы, как неравномерность в развитии экономической базы территорий и
требования равных прав с субъектами-донорами, утрата факторов экономической
интеграции регионов в единое экономическое пространство страны,
неопределённость статуса федеральной собственности, противоречивость
принципов распределения компетенции между органами исполнительной и
законодательной власти всех уровней.
Проблема федерализма сегодня, бесспорно, занимает одно из центральных
мест в реализации перехода России к рыночной экономике. И непонимание этого
губительно для экономической реформы. Проведение анализа кризисных явлений
в российской экономике без учёта географического фактора и экономической
региональной специализации не позволяет подойти системно к решению
проблемы. Смысл современного федерализма в России я вижу в предоставлении
наибольшей свободы, наибольших демократических прав и условий развития
регионам России, но делать это надо крайне осторожно.
И в то же время один из самых трудных аспектов российского
федерализма заключается в нахождении баланса полномочий между регионами и
центром, т.е. определении степени политической и экономической
самостоятельности каждого региона. Понятно стремление регионов расширить
свои полномочия, повысить свой социально-политический статус, увеличить
объем решаемых задач. Но это стремление не должно быть самоцелью, оно
должно соответствовать реальной необходимости.
Понятие «федерализм» достаточно многогранно и противоречиво. Можно
говорить о политической, правовой, экономической и социальной сторонах
федерализма. Однако, сердцевиной системы федерализма в России являются
бюджетная и фискальная системы.
Поэтому тема бюджетного федерализма, как система принципов бюджетного
устройства федеративного государства, становится остро актуальной.
Осуществляемые экономические преобразования в России постоянно
подвергаются резкой критике, и нередко отрицается всякий позитивный
результат. Объяснение подобного взгляда может служить то, что происходящие
в российском обществе, экономике и государстве изменения действительно
характеризуются незавершённостью, противоречивостью и разнонаправленностью.
Реформы в России не дают ожидаемого эффекта потому, что базируются на
не соответствующих отечественным реалиям классических и неоклассических
экономических теориях, не учитывают институционально-эволюционных
особенностей страны.
Фундамент выхода из кризиса мне видится в развитии федеральных
отношений.
В последнее время становится всё более заметным, что противоречивость
социально-экономической стороны реформационных процессов в России
сопровождается нарастанием различных скорее скрытых, чем открытых форм
противоборства по линии «федеральный Центр – субъекты федерации». Это
касается, прежде всего, широкого и важного круга вопросов, отнесённых к
предметам совместного ведения: разграничение государственной и
муниципальной собственности, приватизации, инвестиционной политики,
природопользования и экологии, реализации основных направлений политики
социальной защиты населения, межбюджетным отношениям и т.д.
Получив право законодательства и региональной собственности,
отдельные руководители регионов ищут средства против экономических
трудностей, не всегда учитывая общенациональные интересы. Этим размываются
устои государственности.
Неурегулированность федеративных отношений уже сейчас превратилась в
тормоз реформ.
Центральной задачей в становлении реального российского федерализма
видится не просто собирание земель, а формирование правовых и экономических
механизмов, способных обеспечить интеграцию региональных хозяйственных
комплексов в единое рыночное экономическое пространство.
Экономические показатели, характеризующие межбюджетные отношения,
(трансферты, налоговые поступления, отношение к собственности) отражают
процесс ослабления связей регионов в системах общероссийского
экономического, политического и правового пространства. Нужна прочная
система законодательства и, в частности, механизмы разграничения полномочий
между Федерацией и её субъектами.
На сегодняшний день можно говорить о завершении определённого периода
развития федеративных отношений в России.
В этот период была сформирована политико-правовая основа,
нормативная (законодательная) база федеральных отношений (Конституция РФ,
Федеративный договор, конституции республик, договоры о разграничении
предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами власти регионов,
учредительные документы субъектов, двусторонние соглашения регионов и
Центра о разграничении полномочий и предметов ведения в отдельных сферах
деятельности и др.), позволяющая обеспечить правовое единство в отдельных
вопросах статуса регионов и в то же время в какой-то степени учитывать
реальные различия, политические и социально-экономические особенности
субъектов.
И если процесс заключения отдельных договоров и соглашений регионов с
Центром не привёл к нарушению территориальной целостности страны, если мы
сохранили общее экономическое и правовое пространство, если смогли
урегулировать разные по напряжённости конфликты и противостояния, то нам в
определённой степени удалось на практике реализовать принцип федерализма
«единство через многообразие».[2]
В то же время ещё много нерешённых проблем в федеральных отношениях.
Реальные процессы становления федерализма во многом не охвачены правовой
базой.
Правовое поле федерализма в России следует развивать не только на
уровне федеральной законодательной базы, но и на уровне законодательной
деятельности субъектов Российской Федерации. И очень важно, чтобы правовое
поле строилось адекватно требованиям развития экономики регионов и страны в
целом.
Развитие федеральных отношений должно включать и создание эффективной
системы государственного регулирования экономикой и социальной сферой.
Жизнеспособность и действенность российского федерализма прямо
зависит от того, как решается на практике проблема распределения полномочий
и сопряжённой с ней ответственности между Российской Федерацией и её
субъектами прежде всего в социально-экономической сфере. На данном этапе
развития федеральных отношений в России акцент смещается с политического на
экономико-правовой аспект.
И конструкцией, которая способна цементировать государственно-
политическую систему в России, является бюджетный федерализм. Именно здесь
наглядно проявляются противоречия между Центром и регионами, столкновение
их интересов, нежелание или неумение учитывать интересы сторон,
неурегулированность бюджетных полномочий, неравноправность регионов в
отношениях с федеральным Центром.
На этом фоне наиболее выпукло выглядят проблемы существующей системы
разграничения доходов между уровнями бюджетной системы России, которые
одновременно являются проблемами всей системы российского бюджетного
федерализма.
Вот эти проблемы:
1) чрезмерно большая и неэффективная сфера бюджетного регулирования;
2) практика многоканального финансирования одних и тех же бюджетных
потребностей субъектов Федерации;
3)сохраняющаяся индивидуализация межбюджетных отношений;
4) отсутствие целевой направленности финансовой поддержки регионов;
5) текущий характер бюджетного выравнивания;
6)отсутствие взаимосвязи процесса определения трансфертов с
проводимыми реформами и др.
В своей работе я постараюсь наиболее полно и развёрнуто указать пути
решения этих и других проблем.
Из истории бюджетного федерализма в России (краткий анализ
законодательства)
Бюджетный федерализм проявляется в нормативно-законодательном
определении налоговых и бюджетных взаимоотношений между разными уровнями
бюджетов, между консолидированными налогоплательщиками и разными уровнями
бюджетов, в конкретизации прав и обязанностей во взаимодействиях между
указанными сторонами на всех стадиях бюджетного процесса. При этом
непременным, хотя и не единственным условием бюджетного федерализма должно
быть соблюдение условий определённого законодательством равноправия
(самостоятельности) «нижестоящих» бюджетов в отношениях с «вышестоящими».
Начало формированию бюджетного федерализма в России было положено в
начале девяностых годов. Именно тогда в результате проведённой реформы
относительно формализованные правила – единые для всех регионов нормативы
отчислений от федеральных налогов, более объективные и «прозрачные»
критерии распределения финансовой помощи – позволили устранить стихийную
децентрализацию ресурсов и политический торг между федеральными и
региональными ветвями власти. Однако эта реформа оказалась незавершённой и
не привела к формированию прочной законодательной базы российского
бюджетного федерализма. В 1996-98 гг. обострился кризис межбюджетных
отношений и региональных финансов, усилился субъективизм в распределении
финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами, приобрели
массовый характер ненадёжное исполнение бюджетов, резко выросли долги
региональных и местных бюджетов.
В процессе становления в России реального бюджетного федерализма
переломным стал конец 90-х годов. Вступили в силу Бюджетный и Налоговый
кодексы (часть его), заложившие основу для формирования нового бюджетного
устройства страны. «Концепция реформирования межбюджетных отношений в
Российской Федерации в 1999-2001 годах», одобренная постановлением
Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 года № 862, определила,
исходя из реалий конца 90-х годов, основные направления создания в России
работоспособной системы бюджетного федерализма. Её суть – создание
бюджетной самостоятельности субъектов Российской Федерации с системой
стимулов, побуждающей региональные власти проводить взвешенную и
ответственную бюджетную политику при одновременном соблюдении на всей
территории страны предусмотренных Конституцией Российской Федерации и
федеральным законодательством социальных гарантий.
Однако, подводя итоги выполнения решений предыдущего документа,
нельзя достаточно корректно оценить, какие же цели этого документа
достигнуты. Вместо укрепления бюджетной системы мы имеем увеличение
количества регионов-реципиентов. Вместо самостоятельности бюджетов
обеспечиваем перетягивание налоговых ресурсов в федеральный центр, нарушая
тем самым ст. 48 Бюджетного кодекса. И если в 2000 году налоговые ресурсы
распределялись между федеральным центром и субъектами Российской Федерации
в пропорции 52:48, то в 2001 уже 58:42, а по некоторым регионам это
соотношение доведено до 70:30. Программный же документ в части целей должен
быть максимально конкретен. И там, где это возможно, цели должны быть
указаны в цифровом выражении с указанием сроков их исполнения.[3]
Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на
период до 2005 года была одобрена постановлением Правительства РФ от 15
августа 2001 г. №584.
Впервые Правительством Российской Федерации одобрен столь масштабный
комплексный план мероприятий, которым определяются перспективы основных
направлений совершенствования всей совокупности общественных финансов и, в
том числе, межбюджетных отношений.
Задачи, поставленные в Программе, можно условно разделить на 5
частей, хотя важно отметить, что ни одно из указанных положений не принесёт
указанного результата без комплексного выполнения предусмотренных
программой мер. Проблемы бюджетной политики имеют сложный состав и
находятся в глубокой взаимосвязи со всем спектром финансово-экономических,
социальных и политических составляющих жизни страны.
Одним из главных достоинств Программы является то, что реформирование
бюджетной системы планировалось проводить на основе реальных тенденций,
наблюдаемых сегодня в области общественных финансов, а не только чисто
теоретических позиций, что даёт надежду на её действительную эффективность
и востребованность.
В соответствии с Программой, развитие бюджетного федерализма должно
проводиться по разным, но в то же время взаимосвязанным направлениям:
1. Упорядочение бюджетного устройства.
2. Разграничение расходных полномочий.
3. Разграничение налоговых полномочий и доходных источников.
4. Бюджетное выравнивание.
5. Управление региональными финансами.
Упорядочение бюджетного устройства предусматривает в первую очередь
формирование такой системы распределения прав, ресурсов и обязанностей на
основе территориального деления, которая позволила бы реализовать право
населения на местное самоуправление и одновременно обеспечить выполнение
обязательств властей перед населением на минимальном уровне потребностей
вне зависимости от территории проживания (экономическая эффективность и
социальная справедливость).
Действующее в настоящий момент законодательство не в полной мере
отвечает этим условиям.
Чрезмерно большая и неэффективная сфера бюджетного регулирования
Одной из основных проблем межбюджетных отношений является поиск
оптимального соотношения доходов, поступающих в региональные бюджеты в виде
налогов и в виде финансовой помощи. Проблема эта в принципе не имеет
однозначного решения. С одной стороны, в пользу увеличения доли налоговых
доходов в доходной части региональных бюджетов говорит то обстоятельство,
что в отличие от финансовой помощи, размер которой от местных властей никак
не зависит, налоговые поступления в региональный бюджет тем больше, чем
больше налоговая база соответствующей территории. Следовательно,
закрепление за региональными бюджетами налоговых доходов имеет то
преимущество перед дотациями, что стимулирует собственные налоговые усилия
региональных и местных властей. Сторонники такого подхода в настоящее время
предлагают ликвидировать регулирующие налоги как таковые и повысить роль
собственных налоговых доходов в доходной базе региональных бюджетов.
С другой стороны, уровень развития налоговой базы региона в
краткосрочной перспективе определяется скорее историческими, нежели
политическими факторами, и в этом смысле налоговые усилия территориальных
органов власти имеют пределы эффективности. При повышении доли налогов в
общем объеме доходов территориальных бюджетов, снижается объем доходов,
предназначенных для перераспределения между территориями, и тем самым
фактически консервируются сложившиеся диспропорции в уровне их развития.
Говоря о тезисе «один налог – один бюджет» или о необходимости приведения
расходных обязательств уровней бюджетной системы в соответствие с доходными
полномочиями, надо учитывать, что в составе расходных обязательств бюджетов
должны присутствовать обязательства по финансированию горизонтального
выравнивания. Другими словами, в составе доходов (и налоговых полномочий)
вышестоящих бюджетов должны быть средства, необходимые для оказания
финансовой помощи нижестоящим бюджетам, направленной на ликвидацию
горизонтальной несбалансированности, а в составе доходов нижестоящих
бюджетов есть получаемые трансферты.
Расчеты показывают, что в случае замены налоговых отчислений в
федеральный бюджет на полный отказ от предоставления финансовой помощи из
федерального бюджета, резко возросло бы число регионов с дефицитом бюджета
текущих расходов при одновременном увеличении бюджетного профицита
нескольких наиболее «богатых» регионов. Обобщая вышеизложенные соображения,
можно сделать вывод, что и прямая финансовая помощь из федерального
бюджета, и отчисления от федеральных налогов в региональные и местные
бюджеты являются необходимыми инструментами бюджетного регулирования.
Оптимальный баланс между ними не может быть установлен раз и навсегда, так
как в значительной степени определяется текущей экономико-политической
ситуацией, соотношением регионов с развитой и отсталой налоговой базой,
дифференциацией уровня бюджетной обеспеченности тех и других, объемом
расходных полномочий региональных бюджетов и прочими факторами. Поэтому
представляется нежелательной фиксация в Бюджетном кодексе определенного
норматива распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы
(в соответствии со ст.48 БК «при распределении налоговых доходов по уровням
бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации
должны составлять не менее 50 процентов от суммы доходов консолидированного
бюджета Российской Федерации»). В то же время на настоящий момент это
соотношение достаточно реалистично и в основном соблюдается на практике.
Так, в 1999 году налоговые доходы бюджетов субъектов РФ составили 52,1% от
общего объема налоговых доходов консолидированного бюджета РФ (в том числе
– 22,2% налоговые доходы местных бюджетов) или 13,74% ВВП.
Помимо соотношения доходов, поступающих в региональные бюджеты в виде
налогов и в виде финансовой помощи, значимым вопросом является структура
налоговых доходов бюджетов каждого уровня: то есть их распределение по
видам и соотношение собственных и регулирующих налоговых доходов
определенного бюджета. Здесь необходимо оговориться, что принятое в
российском законодательстве разделение налогов по видам на федеральные,
региональные и местные ни в коей мере не подразумевает зачисления налоговых
поступлений в бюджет соответствующего уровня. Подавляющая часть доходов
бюджетной системы в настоящее время формируется за счет поступлений от
федеральных налогов (прежде всего от НДС, налога на прибыль, подоходного
налога с физических лиц, акцизов). В консолидированном бюджете на 2000 г.
на федеральные налоги и сборы (включая отчисления в социальные и дорожные
фонды) приходится около 89% всей суммы налоговых поступлений.
Формальным критерием разграничения налогов на федеральные,
региональные и местные является уровень законодательной (представительной)
власти, обладающей правом установить налог, и территория, в пределах
которой он единообразно применяется. Однако в действительности
законодательные полномочия региональных властей при установлении
региональных и местных налогов весьма ограничены: все основные элементы
налогообложения определяются федеральным налоговым законодательством.
Согласно ст.12 Налогового кодекса региональные власти вправе лишь
конкретизировать налоговую ставку в установленных федеральным
законодательством пределах, дополнить перечень льгот, определить порядок и
сроки уплаты и формы отчетности по соответствующему налогу. Такой подход
федерального законодателя во многом объясняется негативным опытом прошлых
лет, когда региональным и местным властям было дано право вводить на своей
территории налоги, не предусмотренные федеральным законодательством, а
также предоставлять льготы по федеральным налогам. Эти законодательные
полномочия использовались некоторыми регионами для налоговой дискриминации
производителей из других регионов, что вело к нарушению единого
экономического пространства на территории РФ. Кроме того, право регионов на
предоставление льгот по федеральным налогам создавало внутренние зоны
пониженного налогообложения на территории РФ, в которых формально
перерегистрировались налогоплательщики из других регионов, что вело к
потерям налоговых доходов бюджетной системы в целом
|
