Законотворческий процесс и механизм обеспечения реализации законов - Теория государства и права - Скачать бесплатно
Воронежский Государственный Университет
Юридический факультет
Кафедра теории государства и права
ЗАКОНОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС
И
МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНОВ
| |Дипломная работа |
| |студентки 5 курса |
| |дневного отделения |
| |Н. Н. Стоякиной |
| |Научный руководитель |
| |доцент В.В. Серегина |
Воронеж
1998
Оглавление
|Введение |3 |
| | |
|Глава 1. Правотворчество: понятие и стадии |7 |
|§1. Понятие законотворчества |7 |
|§2. Стадии и структура правотворческого процесса |11 |
|§3.Законотворческий процесс |18 |
|Глава 2.Логические основы законотворческого процесса и |31 |
|механизм обеспечения реализации закона | |
|§1. Логические основы правотворческого процесса |31 |
|§2. Механизм обеспечения реализации закона |50 |
|Заключение |55 |
|Список использованной литературы |58 |
ВВЕДЕНИЕ
Сегодня Россия несет на своих плечах тяжелое бремя реформирования. С
чем это связано, почему так происходит и что ждет нас впереди - вопросы,
которые требуют глубокого анализа и честного ответа.
Рассматривая данную тему в современных условиях, необходимо учесть
историческую фабулу развития идеи формирования правового государства в
России" и попытки ее практического осуществления.
Именно на базе исторического опыта возможно высветить основные
закономерности законотворческого процесса.
Менялись эпохи, на смену одним государствам приходили другие, но
неизменной оставалась цель: обеспечение порядка, развитие различных
процессов в обществе в рамках правовых норм. Стабильность общества -
гарантия его процветания, соответственно, обеспечение этой стабильности -
основная цель государства. Как отмечал Томасс Гоббс: "Только в государстве
существует всеобщий масштаб для измерения добродетелей и пороков, таким
масштабом могут служить лишь законы каждого государства."1
Известно, что кризисные периоды в жизни общества чреваты переоценкой
прежних и бурным расцветом новых идей. Кризисы особенно болезненны для тех
областей знаний, которые изучают стабильные, устойчивые явления и процессы.
К ним относится и юриспруденция.
Правовые системы по своей природе малоподвижны, они меняются
"скачками", порой опережая события, но большей частью отставая от текущей
жизни. Такие периоды "правового безвластия" крайне болезненны для общества
и государства. Наглядным примером является ситуация, сложившаяся на
правовой арене в нашей стране. Попытки стабилизировать крайне опасную
ситуацию путем провозглашения правового государства, волной нового
законодательства, затыкающего образовавшиеся правовые бреши, оказались
бесплодными. Создалась крайне парадоксальная ситуация: провозгласив
построение правового государства, мы не создали условия для стабильного
развития общественных процессов, установления режима законности. А, ведь,
правовое государство - это такой тип государства, в котором функционирует
наличие реального разделения властей с их эффективным взаимодействием и
взаимным контролем, с развитым социальным контролем политики и власти.
В настоящее время, когда политические и экономические реформы,
проводимые в России, потребовали интенсивного законотворчества, как никогда
становится ясно, насколько важен сам процесс создания закона, выработки
первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта,
учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими
нормативными актами, способность будущего закона "вписаться" в уже
существующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону,
экономические основы его существования и реального применения.
"Право создается государством, которое вместе с тем, должно быть им
связано1". Процесс создания правовых норм начинается с возникновения
объективных общественных закономерностей, требующих правового
регулирования, проходит через институты общества и государства, реализуется
законодательной, исполнительной и судебной властями в присущих им формах.
Но процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным,
он базируется на принятых и закрепленных конституционно и нормативно
правилах, которые государство обязано соблюдать. Оно связано собственной
правовой системой, и эта зависимость закреплена в Основном законе
государства. Отступая от принципа законности либо создавая законы,
неспособные прижиться в обществе, противоречащие друг другу и общественной
системе в целом, государственная власть ослабляет свой авторитет, снижает
степень общественного доверия.
Реальность показывает, насколько широк круг вопросов,
неурегулированных правом, без которых невозможно реализовать экономические
и социальные программы, выдвигаемые жизнью.
Речь идет не только об обновлении, улучшении законодательства, но и о
формировании многих принципиально новых правовых институтов, отвечающих
новым экономически условиям, критериям правового государства.
Процесс законотворчества проходит в чрезвычайно сложной обстановке. Растет
озлобление и взаимное отчуждение людей, межнациональные распри и конфликты,
растет преступность, рвутся хозяйственные связи.
Все это происходит на фоне экономического и финансового кризиса.
Курс на ускорение реформ заставляет законодателя стремиться к быстрому
охвату правовых норм, регулированию новых общественных отношений. Это
сказывается на качестве закона, его системности, стабильности правовой
системы, уровне правовой защищенности граждан.
Всё вышеизложенное оказало влияние на выбор темы дипломной работы.
Останавливаясь не только на чисто процессуальных аспектах разработки и
принятия закона, но и на теоретических проблемах законопроектной работы,
хочу показать это как процесс творчества, строящийся на определенных
принципах и имеющей четкие логические основы.
Теоретическая задача работы состоит в том, чтобы не просто описать
процесс происхождения закона через все стадии его создания, а показать
научные основы этой деятельности: это вопросы необходимости правового
регулирования общественных отношений и адекватного отражения нормативно-
правовых потребностей, вопросы научного планирования законодательной работы
и прогнозирования последствий принятия закона, вопросы научной экспертизы
проектов законов и их модальной сбалансированности, а также вопросы языка
законодательства и создания единого терминологического словаря и т.д.
Практическая значимость работы раскрывается в главе, посвященной
механизму обеспечения реализации закона. Анализируя сложившуюся ситуацию,
выделяются основные причины неисполнения законов. В данной главе приводятся
предположения по совершенствованию самого закона и механизма его реализации
с точки зрения обеспечения исполнения закона.
Проблемы, затронутые в дипломной работе, недостаточно разработаны в
юридической литературе. Последние фундаментальные научные работы по этой
теме относятся к 60-70 гг. и, естественно, уже не могут комментировать
спорные вопросы законотворческой деятельности в условиях большого
количества дискуссионных проблем.
Тема законотворчества и механизма обеспечения реализации закона, как
никогда, актуальна именно сегодня, когда перед государством стоит задача
укрепления его правовой основы. Некомпетентность, спешка законодателя,
несоблюдение научных основ законопроектной работы могут негативно сказаться
на всей правовой системе.
Одним из важных условий совершенствования законодательства является
овладение системой определенных требований, предъявляемых к процессу
создания законов и подзаконных актов. Эти требования, выработанные в
течение веков различными государствами, концентрированно формулируются в
отрасли знания, именуемой законодательной техникой.
Данная отрасль знания обстоятельно разработана во многих
цивилизованных странах, отражена в многочисленной литературе, подробно
описывающей, как следует «делать законы», каким требованиям они должны
отвечать, начиная с языка закона до его изящества, красоты и даже
поэтичности.
К сожалению, в малочисленной отечественной литературе подобного
сказать нельзя. Специалистами в области права явно недостаточно внимания
уделяется данной отрасли теории и практики законотворчества. Более того, в
юридических вузах страны дисциплина «законодательная техника» не
преподается вовсе.
Не этим ли объясняется то печальное обстоятельство, что наше
законодательство страдает множеством недостатков технического порядка,
особенно тех законов и иных правовых актов, которые приняты в последнее
десятилетие. И вполне оправдано предположение о том, что это обстоятельство
(в числе иных) стало одной из причин несовершенства действующего
законодательства, сложившегося в массовом сознании впечатления о
необязательности исполнения закона, о возможности безнаказанного его
нарушения, о допустимости «борьбы законов» и использовании «телефонного
права».
Некомпетентность и легкомыслие, с которыми иные должностные лица
берутся за сложное, тонкое и ответственное дело - законотворчество,
оборачиваются в итоге не только несовершенством законодательства, но,
нередко, и трагическими последствиями для общества, его формирований и
отдельных членов.
Глава I.
Правотворчество : понятие и стадии
§1 Понятие законотворчества.
В современном обществе люди и различного рода их объединения постоянно
соприкасаются с правилами (нормами), зафиксированными в законах и
подзаконных актах - с их требованиями, запретами и дозволениями , с
необходимостью их соблюдения, исполнения и применения, с теми
последствиями, которые наступают при их нарушении. Каждое государство
устанавливает в общественных отношениях определенный порядок, который с
помощью законодательства и законности формулирует их в правовых нормах,
обеспечивает, охраняет и защищает. Законодательство охватывает большинство
сфер человеческой жизнедеятельности, расширяет границы своего регулирующего
воздействия на общественные отношения по мере усложнения социального бытия,
непосредственно сопровождая людей в их общении друг с другом.
Столь значительная роль законодательства в жизни личности и общества
предполагает знание, прежде всего, того, каким образом оно создается,
формируется и развивается, в чем суть законотворчества. Без такого знания
исключается сколько-нибудь успешная деятельность по созданию законов и
подзаконных актов, призванных служить задачам обеспечения свободы личности
и прогресса общества.
Законотворчество, как и всякое творчество, предполагает у
законодателей не только общую культуру, но требует от них специальных
знаний, определенных навыков
овладения искусством формирования и формулирования законодательных актов.
Эти знания в мировой юридической теории и практике именуются
законодательной техникой, представляющей собой определенную систему
требований при создании нормативно-правовых правил, законов и подзаконных
актов, их систематизации.
Успешная деятельность по созданию законов (иных правовых нормативных
актов) зависит прежде всего от правовой культуры законодателя, его подлинно
творческого отношения к своей миссии, от владения юридической наукой и
приемами законодательной техники. Суть правовой культуры законодателя, как
составной части всеобщей культуры, в образе мышления и соответствующего
действия, основанного на признании и познании общечеловеческих ценностей
права, требований законности и режима правопорядка, в соответствии с
которыми осуществляются законотворческая деятельность и правореализующая
практика.
Правовая культура законодателя тысячами нитей связана с общей
культурой. Ее мощное благотворное влияние на правовое сознание, мышление,
мировоззрение творящих законы, на их ценностные правовые установки
непосредственно (или опосредствованно) определяют характер
законодательства, отвечающего историческому и национальному духу народа,
его чаяниям, потребностям и интересам. Вместе с тем правовая культура
законодателя обратно воздействует на общую культуру, защищает и создает
условия ее свободного развития путем выработки прогрессивных законов,
установления режима правовой стабильности, последовательного проведения в
жизнь требований законности и установления режима правопорядка.
В культуре законотворчества аккумулируются: разносторонние знания
действительности, ее истории и перспектив развития; специальные знания о
праве, законе и законодательной технике, умелое их использование в
практической деятельности по созданию законов и их реализации. Овладение
этими знаниями и их использование в процессе законотворчества позволяют
создавать научно обоснованные и технически совершенные законодательные
акты, в полной мере отвечающие назревшим и назревающим потребностям
общественного прогресса. Законодатель, следовательно, должен обладать
всесторонними и глубокими знаниями, постоянно пополнять их в повседневном
общении с народом, обогащаться его мудростью. И для того, чтобы переложить
все эти знания, народную мудрость и свой собственный жизненный опыт на язык
закона, ему следует овладеть мастерством законотворчества, профессионально
использовать приемы законодательной техники.
Динамизм экономических, политических и социально культурных потребностей
современного общества выдвигает все новые и новые задачи правового
опосредствования соответствующих общественных отношений. Многогранность и
глубокая социальная обусловленность этих задач наглядно обнаруживается уже
простым перечислением проблем, встающих перед законотворчеством, а именно
необходимостью:
- исследования различных социальных факторов, обусловливающих
потребность в нормативно-правовом регулировании соответствующих
общественных отношений;
- выявления и тщательного учета при формировании законов многообразных
интересов социальных и национальных образований, общественных групп и
общества в целом, их особенностей, обычаев, традиций;
- использования в процессе создания закона соответствующих достижений
науки, техники и культуры;
- проведения сравнительного анализа проектируемого закона не только с
аналогичными установлениями прошлых и ныне действующих законодательных
систем других государств, но и с другими регуляторами общественной
жизнедеятельности;
- постановки в целесообразных и возможных случаях специальных
экспериментов для определения оптимального варианта правового регулирования
соответствующих групп общественных отношений и выработки наиболее
эффективной формы правового воздействия на эти отношения,
- определения связи, соответствия и взаимодействия проектируемого
закона с данной правовой системой в целом и прежде всего с Конституцией;
- совершенствования организационных форм, процедуры создания закона и
т.д.
Столь объемные и трудоемкие задачи не могут быть успешно осуществлены
без творческого подхода и решения их законодателем.
Законотворчество характеризуется органическим единством трех его
основных компонентов: познания, деятельности и результата, которые в своих
диалектических взаимопереходах составляют относительно законченный цикл
законотворчества, вслед за которым по восходящей линии следуют в той же
последовательности аналогичные циклы, образующие в своей целостности
систему этого процесса. На самом деле, для того чтобы в законах адекватно
отражались происходящие в обществе процессы, надо постоянно обнаруживать,
изучать и умело использовать объективные закономерности, направляющие эти
процессы.
Именно поэтому предпосылкой создания закона является познание тех
сложных условий, факторов и обстоятельств, тех развивающихся общественных
отношений, правовое регулирование которых диктуется нуждами социального
прогресса.
Однако ограничение законотворчества рамками «чистого» познания, не
переходящего в «деятельную сущность», таит в себе опасность ограничения его
пассивной умозрительностью. За познанием следует деятельность. Этот переход
не является прямолинейным и одноразовым. Он представляет собой трудоемкое
многоступенчатое развертывание и конкретизацию знания в творчестве
необходимых обществу законов. Лишь после того, как осознаны потребности и
цели правового регулирования тех или иных отношений, законодатель принимает
решение о переходе от познания к деятельности. Наступает период создания
самого закона, разделенный, в свою очередь, на ряд стадий, регулируемых
обычно законом и регламентом, установленными процедурами.
Если познание в законотворчестве является процессом преобразования
объективной действительности в факт законодательного сознания и принятия
соответствующего решения, то реализация этого решения в действительность по
созданию закона представляет собой обратный процесс превращения
законодательного сознания в объективно существующий закон. Тем самым,
итогом законотворчества, его продуктом, выступает результат - закон. Но
этот итог - лишь промежуточный, первичный результат, вслед за которым
наступает действие самого закона, заключающееся в практическом
регулировании соответствующих общественных отношений.
Изучение действия закона позволяет определить его эффективность,
целесообразность, научную обоснованность и т. д., что в свою очередь,
воздействует в порядке обратной связи на законотворческий процесс,
позволяет уточнить, откорректировать, дополнить существующее
законодательство, повысить его уровень, обогатить его практическим опытом.
§2. Стадии и структура правотворческого процесса
Право, как любое социальное явление, имеет свою функцию. Рожденное
общественными отношениями, т.е. определенными социальными связями, которые
по своей природе хаотичны, право естественно выступает определенным
фактором стабильности. Отсюда с очевидностью вытекает тот факт, что для
нормального функционирования общества необходим регулятор, который
поддерживал бы определенный порядок в разрозненных общественных отношениях
и обеспечивал их взаимосвязь и взаимодействие. Таким регулятором, на наш
взгляд, является право. Выполняя функцию стабилизации общественных
отношений, оно в то же время выступает связующим звеном между государством
и обществом, позволяя им взаимодействовать друг на друга.
Обращаясь к проблеме социальной обусловленности правовых явлений,
ученые вводят в оборот науки понятие "факторный анализ". При этом
отмечается, что социальная эффективность реализации права зависит от
полноты и точности выявления, изменения и учета факторов, отражающих
потребности в правовой регламентации. Это указывает на важную взаимосвязь,
на общественную обусловленность правовых норм, первичность экономических и
иных общественных отношений по сравнению с правовыми нормами.
Имре считает, "что общество в определенный момент своего развития с
неизбежностью приходит к необходимости посредством общего правила внести
порядок и устойчивость в повторяющиеся общественные отношения. Здесь,
возникает вопрос, все ли отношения могут быть урегулированы государством
через право? Правовая деятельность государства в этой связи может быть
названа трансформирующей деятельностью: экономические и иные общественные
отношения она преобразует в правовые отношения, которые затем фиксируются в
правовых нормах."1
С точки зрения некоторых авторов, сфера правового регулирования - это
то социальное пространство, которое подвержено действию права.
- сфера возможного /потенциально/ регулирования;
- сфера необходимого регулирования;
- сфера законодательного регулирования;
- сфера правореализующего регулирования.
Границы государственного воздействия могут быть рассмотрены с двух
сторон: его возможности и его необходимости. Верхний предел правового
регулирования общественных отношений является пределом возможного.
Отношения, находящиеся за ним, находятся вне досягаемости государственной
власти, и регулируются иными, не правовыми нормами /природные факторы,
закономерности общественного развития, уровень экономики и т.д./.
Нижняя граница /необходимость вмешательства/ определяется важностью для
государства тех или иных общественных отношений. Этот предел является
наиболее шатким. Существует множество общественных отношений, эффективность
которых поддерживается путем саморегуляции, посредством взаимодействия норм
морали, обычаев и других не правовых регуляторов. Следует иметь в виду,
что нарушение государством границ, пределов правового регулирования
приводит, в конечном счете, к нарушению эквивалентного характера отношений,
равенства их участников.
Говоря о правотворческой деятельности государства, следует обратить
внимание на то, что она является частью процесса правообразования.
Характеризуя этот процесс, следует отметить, что есть, прежде всего,
перевод объективных законов общественного развития на язык решений,
облеченный в соответствующую юридическую форму. «Обычно сложившаяся в жизни
норма реального поведения предшествует правовым предписаниям. В законе
часто закрепляется то, пишет В.Н.Кудрявцев,- что уже оправдало себя на
практике, сформировалось как оптимальная форма поведения».1
Закономерно было бы рассматривать правотворчество как часть процесса
правообразования. Правотворчество - сложное социальное явление, имеющее
управленческую природу. Это одна из форм государственного руководства
обществом. Как любой социальный процесс - это сознательная,
целенаправленная деятельность, осуществляемая через право и правовые нормы.
Говоря о право творчестве как о явлении социальном и юридическом, нельзя
его ограничить лишь изданием нормативных актов. Оно охватывает более
широкий круг процессов: подготовка нормативного акта, выявление
потребностей в правовом регулировании тех или иных правообразующих
общественных отношений, направление и характер регулирования.
Существуют факторы, которые оказывают воздействие на формирование
права и которые находятся вне каждого отдельного закона и предшествуют ему.
Есть некий источник, лежащий вне понятийного права, как совокупность
факторов, которые, будучи внешними, по отношению к правовой деятельности,
ориентируют, не ограничивая деятельность законодателя определенными
рамками, придают ей научный характер. "Комплексный подход к правотворчеству
требует развития реальных связей между различными явлениями, участвующими в
формировании
|
