Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти с органами прокуратуры в области обеспечения законности - Право - Скачать бесплатно
Северо-Западная академия государственной службы при Президенте РФ
Кафедра административного права
Диплом
Тема: Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти с
органами прокуратуры в области обеспечения законности
Студент: группы ГИМУ
Научный руководитель: профессор,
зав. кафедрой административного права
Старовойтов Александр Александрович
Санкт-Петербург
2001 г.
ПЛАН
Введение 3
1. Законность как важнейший принцип функционирования органов исполнительной
власти в Российской Федерации. 5
1.1. Понятие и содержание законности. 5
1.2. Принципы законности. 11
1.3.Гарантии законности 19
2. Формы и методы обеспечения законности в органах исполнительной власти.
24
2.1.Роль органов прокуратуры в обеспечении законности 24
2.2. Методические рекомендации по проведению проверок в области законности
нормативных актов органов законодательной и исполнительной власти. 33
2.3. Развитие и итоги практического взаимодействия органов законодательной
и исполнительной власти и органов прокуратуры в Читинской области в период
1996-2000 гг. 37
2.4. Развитие и итоги практического взаимодействия органов законодательной
и исполнительной власти и органов прокуратуры в Ленинградской области в
период 1995-2000 гг. 47
3. Совершенствование взаимодействия органов законодательной и
исполнительной власти с органами прокуратуры в области обеспечения
законности. 63
Заключение 69
Список нормативных актов и литературы 74
Введение
В начале своей работы хотелось бы вспомнить слова президента Российской
Федерации В. В. Путина на ежегодном обращении к обеим палатам Федерального
собрания: «Сегодня, когда мы идем вперед, важнее не вспоминать прошлое, а
смотреть в будущее. Надо добиваться, чтобы все мы - предприниматели,
властные структуры, все граждане - глубоко прочувствовали свою
ответственность перед страной. Чтобы строгое исполнение закона стало
осознанной потребностью всех граждан России….. …..На государственной службе
нужны профессионалы, для которых единственным критерием деятельности
является закон….»
Тема законности играет довольно большую роль во всем обществе. На
усиление именно законности направлены все силы в последнее время. Например,
введение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных
округах, усиление роли Прокуратуры и других институтов.
Законность – один из основополагающих принципов государственного
руководства общества в целом, важное средство укрепления и развития
государственности, упрочения охраны и развития экономической базы
государства, необходимое условие демократической системы государства.
Проблема законности должна рассматриваться, начиная с самых верхних
эшелонов власти государства, именно поэтому в своей работе я затронул тему
рассмотрения законности органов законодательной и исполнительной власти.
Но, рассмотрение вопроса законности невозможно без рассмотрения института
гарантий этой законности. В качестве такого института я вижу Прокуратуру.
Структуру работы я построил следующим образом: в первой главе
рассматривается теоретические вопросы законности. Определение понятия,
содержания, принципов, функций, гарантий. Вторая глава целиком посвящена
практике взаимодействия органов Прокуратуры и законодательных и
исполнительных органов власти. Здесь содержится большое количество
статистической информации, примеров успехов и неуспехов работы органов
Прокуратуры, приведены копии документов по приведению в состояние
законности нормативных актов органов власти.
Третья глава посвящена видению проблемы совершенствования
взаимодействия вышеупомянутых органов. Предлагаются соответствующие шаги по
укреплению законности органов власти.
1. Законность как важнейший принцип функционирования органов
исполнительной власти в Российской Федерации.
1.1. Понятие и содержание законности.
В юридической литературе законность рассматривается по-разному. Часто ее
определяют как режим, принцип, метод государственного руководства
обществом, состоящий в издании и проведении в жизнь законов и иных
нормативно-правовых актов в интересах определенного класса, социальных
групп или народа в целом (см. рис 1)[1].
Рис 1.
В соответствии с этим определением законность состоит из двух
элементов: законотворчества (издание законов и основанных на них правовых
актов) и осуществления нормативно-правовых актов. Однако представляется
весьма спорным включение в понятие законности правотворческого процесса, т.
е. особой формы или особого вида деятельности соответствующих органов,
призванных устанавливать новые нормы, изменять или отменять старые. Ведь
если нормы права изменяются, то, следуя логике, нельзя сказать, что
законность — величина постоянная; она меняется всякий раз, как только
происходит корректировка законодательства.
Правотворческий процесс— это деятельность, которая определяется
соответствующими нормативными актами, она подпадает под необходимость
соблюдать, исполнить законность и в этом отношении не отличается от других
видов государственной деятельности, например, от правоприменения,
следовательно, нет необходимости включать ее в понятие законности.
Законность связана с законами, но они выступают не как ее составная часть,
а прежде всего, как предпосылка и условие ее осуществления[2].
Разногласия в юридической литературе по поводу определения законности
порождены не столько сложностью, многогранностью и динамикой предмета,
сколько терминологической неясностью. Термин "законность" обозначает
положительное отношение к законам в практической деятельности и
повседневной жизни[3].
В советской юриспруденции долгое время господствовал классовый
подход в понимании законности. Считалось, что подлинная законность может
быть только социалистической, т.к. любая антагонистическая формация
(рабовладельческая, феодальная, буржуазная) есть не что иное, как режим
"узаконенного беззакония". Неоднозначно было отношение к проблеме В. И.
Ленина, который сначала писал о том, что диктатура пролетариата - власть,
не связанная никакими законами, а затем настаивал на соблюдении единой
законности. В 1934 г. народный комиссар юстиции РСФСР Н.В. Крыленко видел в
социалистической законности три основных элемента: 1) борьба с классовым
врагом; 2) принуждение к исполнению советских законов; З) гарантирование
каждому трудящемуся возможности приложить свой труд в пределах, которые ему
дает советский закон. После исторического совещания правоведов в 1938 г.
под влиянием идей А. Я. Вышинского социалистическую законность стали
понимать как строгое и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов
всеми субъектами советского права в интересах пролетарского государства.
Долгое время социалистическую законность рассматривали сначала как метод
осуществления диктатуры пролетариата, а затем - как метод осуществления
общенародным государством его задач и функций.
После 1985 г. предпринимаются попытки переосмыслить законность как
политико-правовое явление, наполнить этот термин новым содержанием. В
результате дефиниция освобождается от классово-идеологического аспекта
правопонимания[4].
В современной российской правовой науке особое внимание обращается на
тесную связь законности с демократией, выражающуюся в принципе: нет
законности без демократии и нет демократии без законности.
Важное изменение в понимании законности связано с восприятием в России
(и закреплением в Конституции РФ 1993г.) идеи правового государства. В
свете последней законности - это не просто исполнение законов, но и
подзаконность деятельности государства, обязательность законов для всех
государственных органов. Кроме того, в понятие законность включаются и
требования общества к государству по обеспечению прав, свобод человека и
гражданина, правопорядка. Отсутствие этих неотъемлемых элементов
свидетельствует и об отсутствии законности. С этой точки зрения нельзя
говорить о законности в тоталитарных и авторитарных государствах.
Таким образом, законность в демократическом обществе представляет
собой совокупность взаимосвязанных требований общества к государству, праву
и права к государству и иным участникам общественных отношений; отражение
этих требований в общественном сознании; реализацию данных требований в
социальной практике.
В настоящее время в отечественном правоведении преобладают тенденции
максимально широкого понимания законности, при котором оно выступает как
политико-правовое явление, характеризующее процесс совершенствования
государственно-правовой формы организации общества и реализации идеи
социальной справедливости путем строгого и неуклонного соблюдения и
исполнения действующего законодательства[5].
По другой широкой трактовке законность означает идею, требование и
систему (режим) реального выражения права в законах государства, в самом
законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве. Содержание законности
составляет такое законодательство, которое адекватно воплощает правовые
принципы, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и
интересы человека, объективные тенденции социального прогресса. Законность
рассматривается как система реально действующего права, что предполагает:
во-первых, наличие в обществе и государстве правового законодательства
(законность точнее было бы определить в данном случае как правозаконность);
во-вторых, полное осуществление реализации Конституции и других законов; в-
третьих, эффективную защиту действия Конституции и других законов[6].
Термин "законность" используется и зарубежными правоведами и
законодателями. Но концептуальная проработанность данного сложного политико-
правового явления практически отсутствует. Во многом это объясняется тем,
что, например, западная юридическая доктрина преимущественно оперирует
двумя другими терминами - "верховенство закона" и "правовое государство",
которые включают в себя и понятие законность[7].
Не претендуя на истину в последней инстанции, понимая, что никакое
краткое определение не может отразить все стороны предмета, хотелось
предложить следующее понимание законности: это требование общества и
государства, состоящее в точной и неуклонной реализации правовых норм всеми
и повсеместно.
Суть этого требования заключается в добросовестном, ответственном
соблюдении, исполнении, использовании и применении правовых норм, оно
предусматривает, прежде всего, активное участие в управлении
государственными и общественными делами на основе и в рамках закона.
Законность тесно связана с государством и обусловлена такими его
специфическими характеристиками, как разделение граждан по территориальному
признаку и наличие публичной власти[8].
Разделение граждан по государственно-территориальным единицам неизбежно
ведет к тому, что их поведение подпадает под правовое регулирование,
осуществляемое не только федеральными, но и органами власти субъектов
федерации, местного самоуправления. Законность, рассматриваемая в этом
аспекте, обозначает иерархию правовых норм (законов и подзаконных актов),
известное соответствие и подчинение нормам права, установленным высшими и
центральными органами государства.
Публичная власть - сложное понятие. Прежде всего, это государственная
власть, основными формами реализации которой являются правотворчество,
управление и правосудие; законность заключается в осуществлении всех
функций в определенных границах и по определенным правилам.
В условиях законности государственные органы и должностные лица
призваны в соответствии с действующими нормами права рассматривать и решать
конкретные вопросы, касающиеся прав и свобод граждан, реагировать на жалобы
по поводу незаконных актов применения права. В свою очередь граждане должны
исполнять обязанности, возложенные на них правовыми нормами.
Законность связана и с государственным суверенитетом. Его законы
обладают всеобщей обязательностью. Это значит, что их сила распространяется
не только на государственные органы, должностных лиц и граждан, но и на все
иные организации и их органы. В этой связи встает очень интересная проблема
соотношения законности и политической системы в целях раскрытия
особенностей складывающегося политического режима, т. е. рассмотрение
законности как явления политико-правовой жизни, как принципа
функционирования политической системы. В настоящее время ведется активный
анализ нормативной основы функционирования последней[9].
Право как регулятор общественных отношений выполняет свои функции
прежде всего в процессе соблюдения, исполнения, использования и применения
юридических норм общественной практике, поэтому законность существует, пока
существует право, является правовым режимом общественных отношений.
В западной литературе такое состояние стали называть правозаконностью,
что свойственно обществу с развитыми гражданскими и демократическими
институтами, считая, что соблюдение великих принципов правозаконности ярко
свидетельствует об особенностях жизни в свободных странах, отличающихся от
стран с авторитарным режимом. Концепция правозаконности сознательно
разрабатывалась лишь в либеральную эпоху и стала одним из ее величайших
достижений, послуживших не только щитом свободы, но и отлаженным
юридическим механизмом ее реализации[10].
Понятие законности как режима вытекает из того факта, что право
объективно. Оно порождает и столь же необходимое явление — законность,
которое связано с осуществлением права. Поэтому понятие законности как
режима нередко употребляется в качестве синонима понятия "право", что
нельзя признать удачным, так как взаимодействие законности и права есть
встречное влияние однопорядковых общественно-политических явлений.
Законность оказывает на право обратное влияние, в нем, как в процессе
его формирования, так и реализации, объективируются требования законности.
1.2. Принципы законности.
Для понимания природы законности нужно выяснить ее основные принципы.
Рассмотрим наиболее важные из них:
1. Важнейшей чертой законности является её всеобщность.
Требование соблюдать юридические нормы относится ко всем, кто находится
в пределах действия права. Никто не может уклоняться от выполнения
установлений, исходящих от государства, точно так же, как и государство не
может уклониться от обеспечения и защиты законных прав личности.
Приоритетным субъектом правового регулирования являются граждане
государства. Государство обязано создавать наиболее благоприятный режим
для удовлетворения разнообразных интересов своих граждан.
Всеобщность, как необходимая черта законности, в одинаковой мере
относится и к государству, и к его гражданам. Государство ответственно
перед гражданином, а гражданин перед государством. Если в законах
государства выражаются действительные интересы его граждан, то правовые
предписания реализуются без принудительных мер государственного
воздействия. Понятно, что государство не может учесть всю гамму
индивидуальных интересов, да и не должно.
Однако посредством законодательной деятельности оно может и должно
предоставлять своим гражданам возможность самостоятельно распоряжаться
собственными благами и свободой деятельности. Обеспечение всеобщности
соблюдение правовых предписаний - задачи государства и его органов.
Обладая необходимыми организационными, материальными и принудительными
средствами, оно призвано надёжно охранять законные права и интересы
граждан. Сами граждане внегосударственно-правовых структур не могут
установить режим законности в общественной жизни[11].
2. Равная возможность всех граждан пользоваться защитой закона и их
равная обязанность следовать их предписаниям (равенство всех перед законом
и судом). Прочий эффективный режим законности в обществе возможен
только в условиях равенства всех людей перед законом и судом. С одной
стороны, субъекты права должны в полном объёме выполнять возложенные на
них обязанности, подчиняться требованиям закона. С другой стороны,
государство должно создавать все необходимые условия для осуществления их
законных прав и интересов. Права и свободы других лиц. В условиях правовой
государственности это требование имеет принципиальное значение, поскольку
свобода одного человека не может быть реализована в ущерб свободе другого.
Закон не допускает ущемление прав одних за счёт прав других граждан
государства[12].
3. Единство законности. Законы представляют абсолютно одинаковые
требования ко всем субъектам, находящимся в сфере временного и
пространственного действия. Законы федеративного государства имеют
одинаковую силу на территории всех государственных образований, входящих в
состав федерации. Единое понимание сущности и конкретного содержания
законов обеспечивает законность правоприменительной деятельности
компетентных органов и должностных лиц. Она соответствует действительному
смыслу законов и проводит в жизнь заложенные в нём регулятивные
функции[13].
4. Верховенство закона. Является свойством законности, связанным с
исключительностью закона, означающим иерархию нормативно-правовых
актов, что закрепляется в Конституции РФ. Конституция имеет высшую
юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории
Российской Федерации.
Функционирование государства должно осуществляться исключительно на
основе законов, при строгой реализации должностными лицами своих
обязанностей и прав социальных субъектов. Это свойство распространяется на
все правовые формы деятельности государства: правотворческую, исполнительно-
распорядительную и правоохранительную. Оно не позволяет должностным лицам —
исполнителям норм права (прежде всего закона) занимать позицию "свободного
усмотрения", произвольно принимать решение, исполнять или не исполнять
закон по тем или иным мотивам[14].
5. Неотвратимость реализации законности. Обозначает пресечение любых
нарушений закона, от кого бы они ни исходили, неотвратимость
ответственности за эти нарушения. Всякое правонарушение есть одновременно и
нарушение законности. Праву должны быть чужды "мертвые" нормы, которые
только провозглашаются, но не реализуются. Еще Петр Великий отмечал: "Всуе
законы писать, коли их не исполнять". Законность является проводником,
реальностью его, это право в действии, реализации его как социальной
ценности, как важнейшего инструмент регуляции общественных отношений[15].
6. Недопустимость противопоставления законности и целесообразности.
Законность есть высшая целесообразность. Диалектика взаимоотношений здесь
такова: любое отступление от законности, объясняемое "высшими интересами",
"требованиями народа", "моральными соображениями" и т. п., приводит к
дестабилизации в обществе, способствует росту правового нигилизма.
Если закон устарел, стал нецелесообразен, то его нужно изменить,
дополнить, но только в соответствии с установленной процедурой, которая
также определяется законом. До тех пор, пока изменения не внесены, закон
действует, существует. "Не зря древние говорили: "Закон суров, но это
закон".
В то же время законность предполагает учет целесообразности, пользы в
процессе применения права, когда назначается конкретная мера наказания за
совершенное правонарушение.
Но в любых случаях соображения целесообразности учитывается на
основании и в рамках закона[16].
7. Предотвращение и эффективная борьба с правонарушениями. Правовое
государство создаёт необходимые материальные, политические, социальные и
другие предпосылки для предотвращения и пресечения правонарушений.
Благоприятные материальные условия жизни, социальная защищённость
населения, политическая стабильность в стране, наличие справедливых
правоохранительных законов составляют реальную основу режима законности.
Непосредственная защита интересов субъектов права, любого
гражданина, проживающего на территории государства, осуществляется
специальными правоохранительными органами: судом, прокуратурой,
арбитражем, милицией. Обеспечивая законное функционирование общественных
отношений, эти органы в необходимых случаях применяют к правонарушителям
различные меры государственного принуждения.
Решения конституционного суда являются окончательными,
опротестованию и обжалованию не подлежат. Таким образом, требования
законности в единстве и взаимодействии обеспечивают стабильность и
гармоничность общественной жизни, способствуют развитию гражданского
общества в соответствии с объективными законами исторического процесса.
Законность представляет собой процесс осуществления законов. Режим
законности означает такое состояние общественной жизни, при котором
участники правоотношений свободно реализуют принадлежащие им юридические
права и обязанности. Законность есть предпосылка такого порядка в
общественной жизни, который соответствует предписаниям правовых норм.
Другими словами, в результате действия законности в обществе
складывается правовой порядок, являющийся целью правового регулирования
общественных отношений[17].
8. Неразрывная связь законности и культурности. Без культурности не
может быть, и речи о законности; чем выше уровень культуры общества в
целом, отдельных граждан, тем выше и уровень законности.
Единство права к законности вытекает из свойства права как регулятора
общественных отношений. Государство не привносит законность в право, а
учитывает природу последнего и обеспечивает реализацию его функций
посредством законности. Так как законность связана с реализацией права, то
из этого вытекает целый ряд свойств, конкретизирующий сказанное выше.
Законность, рассматриваемая как режим государственной и общественной
жизни, включает не только требование законосообразного поведения, но и само
такое поведение. Только в единстве этих сторон может быть осуществлен режим
законности, который неразрывно связан с демократией, является ее
выражением. Если право демократично по своему содержанию, то его нормы
обеспечивают действие институтов демократии, прежде всего, прав и свобод
граждан. Реализация законов есть не только правовое, но и политическое
требование, поскольку нарушение законности причиняет ущерб общественным
интересам[18].
Законность включает равенство всех перед законом, равенство прав и
обязанностей. Выполнение последних есть реализация требований законности и
в то же время обеспечение условий использования демократических прав, что
способствует активному участию граждан в делах общества и государства,
прежде всего в демократической процедуре принятия законов и других
нормативных актов. Это является залогом того, что принимаемые законы будут
восприняты их абсолютным большинством. Демократия, в свою очередь,
обеспечивает заинтересованность людей в исполнении законодательства и
подконтрольности деятельности государственного аппарата. Это надежная
гарантия законности.
Законность как режим государственной и общественной жизни есть единство
объективно необходимых требований строгого и неукоснительного практического
осуществления закона и иных нормативно-правовых актов, т.е. строжайшей
фактической реализации, воплощения в жизнь.
Важным аспектом исследования законности является ее рассмотрение как
принципа, как идеологического явления. Согласно принципу законности
поведение всех субъектов должно отвечать законам и подзаконным актам. Это
одна из идей правосознания, идеологическая предпосылка режима законности.
В то же время ясно, что нельзя сводить это понятие к принципу
законности. Если определять законность как "совокупность определенных
требований", "режим требований", то тогда она сводится к одному из своих
идеологических проявлений — к принципу или методу деятельности,
воплощенному в требованиях. Требования — это сфера только сознания, а
законность этим не ограничивается, поэтому она представляет собой режим
общественных отношений, а не режим требований.
В современных условиях в процессе формирования правового государства,
перестройки правового сознания нашего общества важным становится
определение основных тенденций в разработке теории законности[19]:
1) проведение четких разграничений законности как режима и форм ее
реализации (как метода государственного руководства обществом, как
принципа деятельности социальных субъектов);
2) изучение законности в связи с другими социально-политическими
явлениями (правотворчеством, демократией, правосознанием);
3) анализ законности в механизме правового регулирования, дающий
возможность более четко отграничить ее от близких государственно-
правовых явлений, исследовать ее структуру, т. е. состав элементов и
связь между ними.
Мало исследован вопрос о функциях законности. С учетом ее сущности и
роли в жизни общества можно назвать в общей форме три основанные функции:
. проведение в жизнь государственной воли народа, связь законности с
реализацией права;
. создание условий для выработки целесообразных, эффективных норм права,
связь законности с правотворчеством;
. обеспечение реальности правового регулирования, связь законности со всеми
элементами его механизма.
Научный интерес представляет анализ структуры законности. К элементам,
лежащим в ее основе,
|
