Бюджетный процесс в Украине - Право - Скачать бесплатно
БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В УКРАИНЕ
ВВЕДЕНИЕ
Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической
структуры любого современного общества играет государственное
регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической
политики. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству
осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый
механизм – финансовая система общества, главным звеном которой является
государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство
образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных
фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на
государственные органы функций.
Экономические и политические реформы, проводимые в Украине с начала
девяностых годов, также не могли не затронуть сферу государственных
финансов, и, в первую очередь, бюджетную систему. Государственный бюджет,
являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства,
дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику,
финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие
приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее
защищенным слоям населения.
Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в
большой степени зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование
финансовой системы общества, насколько бюджетная политика государства будет
отвечать требованиям времени.
1. ПЛАНИРОВАНИЕ, СОСТАВЛЕНИЕ, РАССМОТРЕНИЕ И УТВЕРЖДЕНИЕ БЮДЖЕТА
Бюджетный процесс – это регламентированный законодательством порядок
составления, рассмотрения, утверждения бюджетов, их исполнения и контроль
за их исполнением, утверждения отчетов о выполнении бюджетов, которые
составляют бюджетную систему Украины. Бюджетный процесс предусматривает
разработку нормативно-правовых и организационных основ, дающих
представление о конкретных формах организации этой работы в центре и на
местах, о распределении функций в исполнении бюджета между органами
государственной власти, хозяйственного управления, планово-финансовыми
органами и учреждениями банков, объединениями, предприятиями, бюджетными
учреждениями, но всей территории страны.
Содержание бюджетного планирования более широкое: оно включает также
вопросы теории и методологии составления бюджетов всех уровней и всех
финансовых планов народного хозяйства Украины.
В процессе бюджетного планирования решаются такие задачи как:
- организация составления финансовых планов в народном хозяйстве, их
органическая увязка с общей финансовой программой государства на
предстоящий период; увязка с соответствующими показателями проекта плана
социально-экономического развития страны;
- установление общего объема финансовых ресурсов и, их распределение по
отдельным министерствам, ведомствам и отраслям народного хозяйства,
регионам страны; выявление размеров собствённых ресурсов хозяйства, которые
могут быть направлены на их развитие; определение и обоснование
государственного (местного) бюджета по всем источникам поступления доходов
в соответствии с финансовыми планами субъектов хозяйствования;
- определение всех направлений расходования Государственного (местного)
бюджета и выделение их целевого назначения как в общем объеме, так и по
видам затрат в соответствии с бюджетной классификацией;
- установление общих финансовых связей в народном хозяйстве,
определение необходимых пропорций и соотношений между централизованными и
децентрализованными финансами, установление степени участия каждого из
финансовых планов в финансовом обеспечении потребностей расширенного
воспроизводства, развития экономики и непроизводственной сферы;
- предоставление в распоряжение органов государственной власти
централизованного фонда денежных средств, предназначенных для проведения
как общенациональных мероприятий, так и социально-экономических и
культурных мероприятий отдельных регионов;
- проведение и организация работы по мобилизации денежных поступлений
или финансовых ресурсов и определение возможностей обеспечения ими всех
отраслей экономики, находящихся на бюджетном финансировании;
- осуществление государственного финансового контроля за ходом
исполнения бюджета.
При осуществлении бюджетного планирования важно руководствоваться его
основными принципами, в числе которых следует выделить:
- демократизацию бюджетных отношений, состоящую и том, что при
планировании необходимо учитывать оптимальные взаимосвязи между
Государственным или консолидированным бюджетом и местными бюджетами, во-
первых, а также между бюджетными звеньями внутри местных бюджетов, во-
вторых;
- приоритетное значение бюджетного планирования во всей совокупности
финансовых планов;
- единство системы бюджетных планов. Бюджетные планы должны быть
согласованы как по доходной, так и по расходной части по всем звеньям
бюджетной системы Украины;
- директивность и целевой характер бюджетных назначений и обязательств;
- органическую связь бюджетного планирования с планами социально-
экономического развития страны и регионов.
Бюджетное планирование осуществляется непосредственно Министерством
финансов Украины и местными финансовыми органами в соответствии с
предоставленными им правами. Основы бюджетного планирования, права и
обязанности плановых органов определены в законе "О бюджетной системе
Украины", а также в законе "О местных Советах народных депутатов, местном и
региональном самоуправлении", в Правилах составления и исполнения
Государственного бюджета Украины, в законе "О внесении изменений и
дополнений в Закон Украинской ССР "О бюджетной системе Украинской ССР" и
др.
Составление Государственного бюджета Украины предусматривает разработку
плана в два этапа.
На первом этапе (стадии) осуществляется сводное бюджетное планирование,
в ходе которого определяются основные направления плановой работы, пути и
средства мобилизации финансовых ресурсов, изыскиваются возможности для
балансовой увязки намечаемых доходов и расходов государства на предстоящий
период, рассматривается возможный дефицит бюджета и источники его покрытия.
Главной задачей сводного планирования выступает формирование важнейших
народнохозяйственных пропорций развития экономики на предстоящий период.
Вместе с тем в числе задач сводного бюджетного планирования следует
выделить определение факторов экономического роста, а также факторов,
влияющих на бюджетную политику страны.
Основой сводного бюджетного планирования являются синтетические
балансовые расчеты, обобщающие укрупненные показатели, такие как совокупный
общественный продукт, валовой внутренний продукт, национальный доход,
прибыль. полученная в масштабе всего народного хозяйства, уровень
потребления, уровень доходов граждан, минимальный потребительский бюджет и
т.д. Централизованным плановым органом Украины на этой стадии в первую
очередь разрабатывается баланс народного хозяйства представляющий систему
сводных экономических таблиц, иными словами, сбалансированных и
взаимоувязанных натуральных и стоимостных балансов, которые дают
представление о движении (производстве, распределении и использовании)
совокупного общественного продукта и национального дохода, о соотношении
доходов и расходов государства, складывающихся в соответствии с намеченными
проектировками плана; о денежных доходах и расходах населения, о валютных
поступлениях и расходах в иностранной валюте.
Сводное планирование служит предварительной стадией плановой работы в
условиях многовариантности разработки проекта плана.
На втором этапе (стадии) производится адресное бюджетное планирование,
установление конкретных связей с бюджетом всех финансовых планов народного
хозяйства. Затем эти бюджеты принимают форму финансовых обязательств.
Для полного учета всех финансовых ресурсов, а также выявлений средней
финансовой обеспеченности Автономной Республики Крым, административно-
территориальных единиц соответствующими исполнительный орган власти
составляет территориальный сводный баланс финансовых ресурсов, данные
которого могут быть учтены при определении размеров субвенций.
Кабинет Министров Украины доводит до исполнительных органов власти
Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя следующие
показатели:
- проектные нормативы отчислений от регулирующих доходов и суммы
контингентов этих доходов;
- размер дотаций и субвенций, которые предусматриваются к выплате из
Государственного бюджета Украины и их целевое назначение;
- перечень расходов, которые предусматривается передать из
Государственного бюджета Украины для финансирования бюджетов Автономной
Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя.
Аналогичные показатели доводятся исполнительными органами власти
высшего уровня непосредственно Советам народных депутатов и их
исполнительным органам низшего уровня в сроки, которые обеспечивали бы
утверждение бюджетов до начала бюджетного года.
Составлению проектов бюджетов предшествует разработка основных
прогнозных макропоказателей экономического и социального развития Украины
на плановый год с выделением показателей объема валового внутреннего
продукта, национального дохода, сводного баланса финансовых ресурсов,
баланса доходов и расходов населения, платежного баланса, валютного плана.
Обозначенные показатели разрабатываются до 1 июня года, предшествующего
плановому, Министерством экономики Украины с участием Министерства
финансов Украины, Национального банка Украины и других министерств и
ведомств.
На основании Основных прогнозных макропоказателей экономического и
социального развития Украины на плановый год правительство Автономной
Республики Крым, исполнительные комитеты областных, Киевского и
Севастопольского городского Советов народных депутатов разрабатывают
прогнозные показатели экономического и социального развития соответствующих
административно - территориальных единиц.
Одной из стадий бюджетного процесса является составление проекта
Государственного бюджета. При составлении проекта исходят из того, что
Государственный бюджет Украины обеспечивает средствами финансирования
мероприятия экономического и социального развития страны, которые имеют
общегосударственное значение, а также межгосударственные отношения.
Посредством Государственного бюджета осуществляется перераспределение части
финансовых ресурсов между административно-территориальными единицами
Украины с учетом их экономического, социального, природного и
экологического состояния. При этом учитывается необходимость выравнивания
их финансового состояния.
Порядок составления проекта бюджета состоит в том, что Верховный Совет
Украины не позднее 15 июня текущего года разрабатывает и посылает
Президенту Украины специальное постановление (бюджетную резолюцию) об
основных направлениях бюджетной политики на предстоящий бюджетный год.
Правила оформления проекта закона "О Государственном бюджете Украины"
утверждаются Верховным Советом Украины. Расходы Государственного бюджета
расписываются в проекте закона в разрезе министерств, ведомств и других
органов государственной исполнительной власти. Если расходы на статью
(часть, пункт, подпункт) превышают 0,1% суммы всех расходов
Государственного бюджета Украины, эти расходы в законе подлежат дальнейшей
детализации.
Кабинет Министров Украины организует составление проекта
Государственного бюджета в соответствии с правилами государственного
регулирования экономического и социального развития Украины,
межгосударственных отношений, обозначенных Верховным Советом Украины в
бюджетной резолюции. Отклонения от требований бюджетной резолюции должны
мотивироваться и быть обозначены отдельно.
На основании "Основных прогнозных макропоказателей экономического и
социального развития Украины" на плановый год и финансовых возможностей
страны Министерство финансов Украины составляет предварительный проект
сводного бюджета Украины и доводит соответствующие прогнозные показатели до
министерств, ведомств и других органов государственной исполнительной
власти.
Министерства и ведомства в двухнедельный срок рассматривают
представленные им показатели относительно проекта сводного бюджета и подают
Министерству финансов Украины свои предложения, подкрепленные
экономическими расчетами и обоснованиями.
Министерство финансов Украины рассматривает указанные предложения с
участием представителей соответствующих министерств и ведомств, готовит
проект сводного и Государственного бюджетов Украины и до 15 августа подает
их на рассмотрение Кабинета Министров Украины, а по вопросам, не
согласованным с министерствами и ведомствами, докладывает Кабинету
Министров Украины.
На своем заседании Кабинет Министров рассматривает проект закона "О
Государственном бюджете Украины", принимает окончательное решение
относительно проекта закона и представляет его Президенту Украины,
Президент Украины рассматривает проект закона "О Государственном бюджете" и
в случае согласия с ним выносит его Верховному Совету Украины до 15
сентября.
В случае, если Президент Украины до 15.09. не подаст проект закона "О
Государственном бюджете", Верховный Совет Украины может рассматривать
вопрос относительно причин нарушения срока подачи проекта и ответственности
за это служебных лиц.
К проекту закона прилагаются: "Основные прогнозные макропоказатели
экономического и социального развития Украины" (величина совокупного
общественного продукта, национального дохода, национального продукта,
прибыли, производительности общественного труда, уровень потребления и
др.); сводный баланс финансовых ресурсов Украины; основные направления
бюджетной и налоговой политики; предложения относительно взаимоотношений
Государственного бюджета Украины с бюджетами Автономной Республики Крым,
областей, городов Киева и Севастополя; объемы централизованных капитальных
вложений с расчетами и обоснованиями по отдельным позициям и общие
показатели консолидированного бюджета Украины.
Для всех показателей доходов и расходов Государственного бюджета,
внесенных в проект закона "О Государственном бюджете Украины", отдельно
представляются расчеты и обоснования. Персональную ответственность за
соблюдение этого правила песет Министр финансов Украины.
Проект Государственного бюджета, разработанный и представленный
Кабинетом Министров Украины в Верховный Совет Украины, предварительно
обсуждается в Комиссиях по вопросам планирования, бюджета, налоговой
политики, финансовой политики, политики ценообразования и в других
постоянных комиссиях и подкомиссиях Верховного Совета Украины. По
результатам его рассмотрения постоянные комиссии Верховного Совета готовят
и представляют Верховному Совету заключение и предложения по
совершенствованию бюджетного процесса.
Верховный Совет Украины рассматривает проект закона "О Государственном
бюджете Украины" в порядке, предусмотренном Регламентом Верховного Совета
Украины.
Если Президент Украины не подает проект закона "О Государственном
бюджете Украины" в срок, Верховный Совет через Комиссию Верховного Совета
по вопросам бюджета принимает постановление о порядке рассмотрения проекта
закона, в котором изменяются сроки, указанные в Регламенте Верховного
Совета Украины.
Проект закона "О Государственном бюджете Украины" представляет на
заседании Верховного Совета Президент Украины. С докладом о проекте закона
выступает Министр финансов Украины или лицо, выполняющее его обязанности.
По Государственному бюджету Верховный Совет утверждает:
- предельный размер дефицита Государственного бюджета Украины и
источники его покрытия;
- суммы доходов Государственного бюджета Украины в соответствии с
бюджетной классификацией;
- суммы расходов Государственного бюджета относительно каждого
распорядителя кредитов в соответствии с бюджетной классификацией, суммы
дотаций, субвенций и размеры отчислений от регулирующих доходов в бюджеты
Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя;
- размер оборотной кассовой наличности Государственного бюджета
Украины.
Доходы и расходы целевых общегосударственных фондов, включенных в
состав Государственного бюджета Украины, утверждаются по каждому фонду
отдельно. Текущие расходы целевых общегосударственных фондов утверждаются
Верховным Советом Украины в пределах доходов этих фондов. Запрещается
использовать средства Пенсионного фонда Украины на другие цели, кроме
предусмотренных Положением об этом фонде.
В закон "О Государственном бюджете Украины" не допускается установление
новых, изменение или устранение существующих налогов, сборов и платежей,
внесение изменений в действующее законодательство. В случае необходимости
изменении или дополнения вначале вносятся в соответствующие законы.
Верховный Совет Украины принимает постановление порядке введения в
действие закона "О Государственном бюджете Украины". Проект указанного
постановления разрабатывается и подается Кабинетом Министров Украины ко
второму чтению проекта закона "О Государственном бюджете Украины".
Закон "О Государственном бюджете Украины" публикуется для всеобщего
сведения. Если Верховным Советом не будет принят закон "О Государственном
бюджете Украины" до 2 декабря года, предшествующего тому, на который
составляется бюджет, Верховный Совет Украины принимает постановление о
порядке финансирования текущих расходов до принятия Закона "О
Государственном бюджете Украины". Если Верховный Совет не принимает такого
постановления до 30 декабря года, предшествующего тому, на который
составляется бюджет, автоматически продолжается действие закона "О
Государственном бюджете Украины" текущего года, кроме показателей,
касающихся расходов на развитие.
В соответствии с законом "О бюджетной системе Украины" отчет об
исполнении Государственного бюджета Украины подается Президентом Украины
Верховному Совету до 1 мая года, наступающего за отчетным. Отчет об
исполнении бюджета представляет на заседаний Верховного Совета Украины
Президент Украины. С докладом об исполнении бюджета выступает Министр
финансов Украины или лицо, исполняющее его обязанности. К отчету об
исполнении Государственного бюджета прилагаются пояснения относительно всех
отклонений от утвержденного закона "О Государственном бюджете Украины" как
по доходам, так и по расходам.
Оформление отчета об исполнении Государственного бюджета осуществляется
по правилам, которые устанавливаются этим законом, другими законами и
законодательными актами для проекта закона "О Государственном бюджете
Украины".
Верховный Совет Украины рассматривает и утверждает отчет об исполнении
Государственного бюджета Украины в порядке, предусмотренном Регламентом
Верховного Совета Украины. Постановление Верховного Совета Украины
относительно отчета об исполнении Государственного бюджета Украины
публикуется для всеобщего сведения.
Отчеты об исполнении республиканского бюджета Автономной Республики
Крым, местных бюджетов областных, городских (кроме городов районного
подчинения), районных составляются соответственно Министерством финансов
Автономной Республики Крым, финансовыми управлениями (отделами)
исполнительных органов областных, городских, районных, районных и городах
Советов народных депутатов, об исполнении местного бюджета – (городов
районного подчинения), сельского и поселкового бюджета – исполкомами
соответствующих Советов народных депутатов.
Министерство финансов Украины составляет сводный отчет об исполнении
Государственного бюджета, республиканского бюджета Автономной Республики
Крым, бюджетов областей, городов Киева и Севастополя на основании отчета об
исполнении Государственного бюджета Украины и полученных от Правительства
Автономной Республики Крым, исполнительных органов областных и городских
Советов народных депутатов отчетов об исполнении бюджетов, входящих в
бюджетную систему соответствующих административно-территориальных единиц.
Сводный отчет подается в Верховный Совет Украины. Обобщенные
показатели сводного отчета подлежат опубликованию.
Контроль за исполнением бюджета осуществляется соответственно Верховным
Советом Украины, Верховным Советом Автономной Республики Крым, местными
Советами народных депутатов, которые самостоятельно определяют
организационные формы осуществления такого контроля. Органами
государственной исполнительной власти и исполнительными органами местных
Советов народных депутатов вместе с органами Министерства финансов Украины
осуществляется контроль за состоянием поступления доходов в соответствующий
бюджет, средств внебюджетных фондов и правильным использованием
предприятиями, учреждениями и организациями выделенных им бюджетных
ассигнований, средств внебюджетных фондов.
Органы государственной исполнительной власти и исполнительные органы
местных Советов народных депутатов высшего уровня осуществляют надзор за
ходом исполнения бюджета соответствующими исполнительными органами низшего
уровня, исходя из требований соблюдения действующего законодательства,
решений органов государственной исполнительной власти высшего уровня,
принятых в рамках их компетенции. В случае, если субвенции, выделенные
бюджету нижестоящего территориального уровня, не используются в
установленный срок или используются не по целевому назначению,
субсидирование прекращается, а выделенные средства подлежат возврату в
бюджет, из которого они были получены.
Министр финансов Украины несет персональную ответственность перед
Верховным Советом Украины за соблюдение закона "О Государственном бюджете
Украины". Министр финансов Украины обязан немедленно информировать
Верховный Совет Украины о всех случаях нарушения органами государственной
исполнительной власти исключительного права Верховного Совета устанавливать
налоги и определять законность использования бюджетных средств.
2. ИСПОЛНЕНИЕ БЮДЖЕТА В УКРАИНЕ
2.1. Содержание и принципы исполнения бюджета
Исполнение бюджета означает обеспечение полного и своевременного
поступления запланированных доходов, налогов и платежей во все звенья
бюджетной системы Украины и бесперебойное финансирование мероприятий,
намеченных планом социально-экономического развития регионов или страны в
целом. Иными словами, эта стадия бюджетного процесса включает меры по
выполнению доходной и расходной части каждого из бюджетов, входящего в
состав консолидированного Государственного бюджета Украины. В работе по
исполнению бюджета участвуют предприятия, хозяйственные, плановые,
финансовые организации.
К принципам организации исполнения бюджета относятся:
- обеспечение полного и своевременного поступления доходов в целом и по
каждому источнику отдельно;
- финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм и
в течение того календарного года, на который утвержден бюджет;
- предоставление бюджетных прав в меру выполнения каждым объединением,
предприятием, организацией, учреждением плановых заданий и с учетом
освоения ранее отпущенных средств;
- финансирование юридических лиц только из одного бюджета;
- увеличение финансовых ресурсов государства за счет вовлечения В
производство внутрихозяйственных резервов, улучшения деятельности
предприятий па основе повышения конкурентоспособности и рентабельности,
повышения производительности труда, максимизации прибыли;
- соблюдение режима экономии в расходовании трудовых и природных
ресурсов, материальных средств;
- обеспечение эффективного контроля за правильным использованием
государственных средств, соблюдением на предприятиях и в организациях
бюджетной сферы государственной плановой и финансовой дисциплины.
Задачи по исполнению бюджета возлагаются на финансовые органы,
учреждения банков, министерства, ведомства, местные органы власти,
предприятия, организации и учреждения. Координирующим центром по исполнению
бюджета является финансовая система Украины.
И "узком" смысле слова исполнение бюджета состоит и обеспечении
поступления, расходования и учета движения бюджетных ресурсов. Между тем
оно выходит за рамки этих чисто технических операций и представляет собой
сложную систему финансовых отношений, связанных с формированием,
распределением и использованием централизованных денежных средств как на
государственном уровне, так и в рамках отдельных областей и регионов.
Исполнение бюджета начинается с момента утверждения его высшим органом
государственной власти – Верховным Советом Украины. В центральном органе
финансовой системы – Министерстве финансов Украины – к этому времени
разрабатывают организационный план, согласно которому определяются основные
задачи, стоящие перед управлениями и отделами по обеспечению выполнения
бюджета. Местным финансовым органам по этим вопросам направляются
специальные задания.
В соответствии с "Законом о бюджетной системе Украины" исполнение
Государственного бюджета возложено на Кабинет Министров Украины. Он
организует исполнение бюджета через Министерство финансов Украины,
министерства, ведомства и исполнительные органы местных Советов народных
депутатов Украины. Исполнение местных бюджетов осуществляется местными
Советами народных депутатов.
Для организации исполнения бюджета принципиально важное значение имеет
правильное и экономически обоснованное распределение всех видов платежей и
бюджетных ассигнований по кварталам. В процессе этой работы необходимо
учитывать, чтобы бюджетные показатели каждого квартала соответствовали
заданиям государственного плана и планов социально-экономического развития
областей. Поквартальное распределение средств строится таким образом, чтобы
не допустить занижения заданий на первые кварталы года, обеспечить
равномерное поступление доходов для бесперебойного финансирования всех
намеченных мероприятий.
Каждый из бюджетов, входящих в бюджетную систему Украины, должен быть
сбалансирован не только в целом по году, но и по каждому кварталу в
отдельности. При этом расходы, намеченные на данный квартал, как правило,
должны покрываться текущими доходами этого квартала, а в тех случаях, когда
испытывается нехватка доходов – плановой дотацией, предусмотренной в
вышестоящем бюджете.
Поквартальное распределение бюджетных назначений производится по
каждому министерству, ведомству, управлению (отделу) исполнительного
комитета местного органа власти, по каждому виду доходов (поступлений) и по
каждой сводной смете расходов. Утвержденное поквартальное распределение
доходов и расходов бюджета служит основанием для разработки росписи доходов
и расходов соответствующего бюджета.
Ответственность за исполнение бюджета возлагается на финансовые органы,
которые и разрабатывают росписи. Роспись доходов и расходов – это основной
оперативный план, на основе которого распределяются доходы и расходы
бюджета по подразделениям бюджетной классификации – разделам, главам,
параграфам и статьям. В ней предусматриваются сроки поступления доходов и
расходование бюджетных средств в течение года. Каждый финансовый орган
составляет такую роспись по соответствующему бюджету после его утверждения,
обеспечивая соблюдение необходимого баланса на протяжении бюджетного года.
Роспись
|
