Третий Сектор - Некоммерческие Организации - Политология - Скачать бесплатно
Глава1
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА
ГОСУДАРСТВА И РАЗВИТИЕ ТРЕТЬЕГО СЕКТОРА
Введение понятия « Третий сектор »
В формировании гражданского общества и решении важнейших
социальных проблем значительную роль играют негосударственные
некоммерческие организации, образующие так называемый «Третий сектор».
Федеральный закон «О некоммерческих организациях» признаёт в
качестве некоммерческой организацию, не имеющую извлечение прибыли в
качестве основной цели своей деятельности и не распределяющую
полученную прибыль между участниками.
Термин «Третий сектор» является на сегодняшний день общепризнанным
в мировой практике обозначением некоммерческих, благотворительных
инициатив (первый сектор - государственный, второй сектор -
коммерческий ).
Причины заинтересованности государства и органов
местного самоуправления во взаимодействии
с Третьим сектором
1. Большинство государственных некоммерческих организаций созданы
для решения тех же самых задач, с которыми повседневно имеют дело
государственные и муниципальные органы. Это забота о малообеспеченных,
больных, социально неблагополучных гражданах, содействие воспитанию и
образованию детей и подростков, сохранение и развитие культуры,
реальная защита прав и свобод, гарантированных Конституцией Российской
Федерации, и многое другое из того, что не может быть обеспечено на
чисто коммерческой, рыночной основе. Существование Третьего сектора
прежде всего тем и обусловлено, что наиболее активные члены общества
стремятся внести свой вклад в решение стоящих перед ним проблем, не
только выполняя прямые обязанности, возлагаемые государством на всех
граждан, но и делая нечто «сверх обязанностей», добровольно. В этой
связи очевидна необходимость объединения и координации усилий.
2. В ряде случаев Третий сектор действует успешнее и экономичнее,
чем государственные учреждения. Это показывают исследования,
проводившиеся во многих странах. В результате государству нередко
оказывается выгоднее передавать средства независимым некоммерческим
организациям, разумеется, в обмен на четкие, конкретные и
контролируемые обязательства с их стороны, чем создавать дополнительные
организации. Так, в США в 80-е годы в Третий сектор направлялось более
трети всех расходов на социально-культурные нужды, в том числе более
половины всех федеральных расходов на социальное вспомоществование,
культуру, науку и гуманитарные цели. Конкретный анализ показывает, что
выгоды бюджетного финансирования независимых некоммерческих организаций
особенно велики, когда налицо хотя бы одно из следующих двух условий:
имеется возможность привлечь к работе добровольцев, и решаемая задача
не совсем стандартна, требуется нешаблонный подход к конкретной
категории получателей услуг, глубокая индивидуализация деятельности.
Таким образом, сотрудничество государства и органов местного
самоуправления с организациями Третьего сектора способно служить важным
фактором повышения эффективности использования средств, в особенности
выделяемых на социальные нужды.
3. Само по себе укрепление демократического государства и развитие
местного самоуправления решающим образом зависит от формирования
современного гражданского общества. Речь идет о разнообразных формах
цивилизованного взаимодействия граждан, их добровольного участия в
общественных делах. В роли «несущих конструкций» гражданского общества
выступают именно организации Третьего сектора. Чем теснее и
плодотворнее контакты государства с этим сектором, тем лучше
взаимопонимание власти и общества и тем менее вероятно их взаимное
отчуждение.
Закономерно, что в "Программе социальных реформ в Российской
Федерации на период 1996-2000 годов" в числе первоочередных мер названо
"определение порядка взаимодействия в области социальной политики между
органами власти, общественными и коммерческими организациями".
В то же время Третий сектор нуждается в моральной и материальной
поддержке со стороны государства и органов местного самоуправления.
Достаточно типичный пример: добровольцы готовы объединить усилия и
средства для помощи какой-либо категории нуждающихся, но им трудно
оплачивать аренду необходимого для работы помещения по ставкам,
установленным для коммерческих организаций, и платить налоги.
Предоставление им льгот способно обеспечить достижение цели, на которую
в противном случае пришлось бы затратить больше средств из
регионального или городского бюджета.
Не менее важна заинтересованность подлинных организаций Третьего
сектора в действенном контроле со стороны государственных и
муниципальных органов. Такой контроль гарантирует отсутствие
злоупотреблений, которые препятствуют выполнению функций, взятых на
себя некоммерческими организациями, и снижают их престиж.
Деятельность большинства некоммерческих, в том числе
благотворительных, организаций нацелена на решение насущных проблем
конкретного населенного пункта или региона. Немалый вклад в решение
этих проблем вносят также региональные и местные отделения
некоммерческих организаций, действующих в масштабе всей Российской
Федерации. Третий сектор успешнее развивается там, где представительные
и исполнительные органы субъектов Федерации, органы местного
самоуправления ориентируют и стимулируют некоммерческие организации, не
допуская вместе с тем неоправданного вмешательства в их деятельность.
Возможные формы поддержки и сотрудничества государственных и
муниципальных органов с независимыми некоммерческими организациями.
Перечень таких форм применительно ко всем некоммерческим
организациям предусмотрен статьей 31 Федерального закона «О
некоммерческих организациях» (Приложение 1) . Кроме того, для
общественных объединений такой перечень дан в статье 17 Федерального
закона «Об общественных объединениях» (Приложение 2) , а для
благотворительных организаций - в статье 18 Федерального закона «О
благотворительной деятельности и благотворительных организациях»
(Приложение 3), а также в ряде законов о благотворительной
деятельности, принятых субъектами Российской Федерации. Широкий круг
форм государственной поддержки молодежных и детских общественных
объединений предусмотрен главой II Федерального закона «О
государственной поддержке молодежных и детских общественных
объединений» и принятыми в соответствии с ним законами субъектов РФ.
Анализ этих перечней позволяет выделить два типа форм
поддержки и сотрудничества государственных и муниципальных органов с
организациями Третьего сектора:
1. Поддержка функционирования и развития независимых некоммерческих
организаций, осуществления и совершенствования их уставной
деятельности. К данному типу относятся следующие формы:
- предоставление независимым некоммерческим организациям налоговых
льгот;
- предоставление налоговых льгот лицам, оказывающим материальную
поддержку организациям Третьего сектора;
- предоставление независимым некоммерческим организациям льгот
неналогового характера (по аренде помещений и т.п.);
- бюджетное финансирование (субсидирование) отдельных видов
расходов организаций Третьего сектора (например, выделение средств на
ремонт помещений, на оплату услуг связи, на обучение кадров и т.д.);
- безвозмездная передача государственного или муниципального
имущества (зданий, сооружений, технических средств и т.п.) в
собственность независимым некоммерческим организациям;
- предоставление льготных кредитов;
- информационная, консультационная помощь и другие формы поддержки.
2. Привлечение независимых некоммерческих организаций к разработке
и реализации государственных и муниципальных программ. Здесь выделяются
такие формы, как:
- координация деятельности и совместная разработка программ;
- размещение заказов на выполнение социальных услуг;
- поддержка проектов и программ независимых некоммерческих
организаций в рамках государственных и муниципальных программ.
Предоставление Третьему сектору государственных и
муниципальных средств может носить прямой и косвенный характер (прямое
и косвенное финансирование Третьего сектора). Прямое финансирование -
это, например, оплата некоммерческой организации выполняемого ею
социального заказа. Косвенным финансированием является предоставление
льгот, то есть освобождение от части платежей, главным образом
налоговых, а также иных обязательств, которые организация должна была
бы в противном случае нести по отношению к государственным и
муниципальным органам.
Косвенное финансирование ориентировано, как правило, на
некоммерческий сектор в целом или на довольно широкие группы
организаций: благотворительные организации, организации
здравоохранения, образования, культуры и т. п. В рамках таких групп
получают поддержку «многие и разные»: организации, осуществляющие
весьма различные виды деятельности, использующие традиционные и
нетрадиционные формы и методы работы, существующие относительно давно и
вновь созданные организации. Таким образом, косвенное финансирование -
это фактор развития Третьего сектора, роста числа и увеличения
разнообразия составляющих его организаций.
Указанные свойства косвенного финансирования проявляются
только в том случае, когда льготы предоставляются категориям
организаций, а не в индивидуальном порядке. Важно также, чтобы льготы
были достаточно стабильными и не подвергались частым пересмотрам.
Прямое финансирование связано с достижением конкретной цели,
решением конкретной проблемы, с детальным сопоставлением наличия и
потребностей в финансовых средствах. Такое финансирование предполагает
индивидуальный подход. Вместе с тем, для того, чтобы у государственного
или муниципального органа была возможность обоснованного выбора
независимых некоммерческих организаций для их привлечения к реализации
стоящих перед этим органом целей, круг таких организаций должен быть
достаточно широк и разнообразен, чему способствует косвенное
финансирование Третьего сектора.
Третий сектор и цели государственной политики
Становление Третьего сектора происходит в нашей стране в
крайне неблагоприятных экономических условиях. Переход от плановой
экономики к рыночной сопровождается значительным спадом производства
валового внутреннего продукта, сокращением доходов и расходов
государственного бюджета, в том числе на социальные нужды. Величина ВВП
составила в 1996 г. 63% от уровня 1991 г.. Расходы государственного
бюджета на социально-культурные мероприятия, включая затраты на
социальную помощь, здравоохранение, образование, культуру, в
сопоставимом выражении сократились за этот же период на 29%
Несмотря на сложные условия переходного периода и
экономический кризис, число негосударственных некоммерческих
организаций увеличивается с каждым годом. Только в 1995 г. количество
общественных объединений, религиозных организаций и созданных ими
учреждений выросло в 1,86 раза. В начале 1996 г. общее число
негосударственных некоммерческих организаций составило 150,4
тыс.(Рисунок 1.1.). Как видно из диаграммы (Рисунок1.2.) количество
зарегистрированных общественных организаций г.Иркутска и Иркутской
области значительно выросло за последние три года (в 2,3 раза) , что
объясняется прежде всего принятием 14 апреля 1995 г. федерального
закона «Об общественных объединениях», ставшего базовым нормативным
актом в сфере государственной поддержки гражданского общества,
обеспечения механизмов правовой защиты интересов общественных структур
.
В 1992 г. в числе задач политики Российского правительства по
проведению кардинальной экономической реформы был указан ряд
направлений поддержки развития негосударственных организаций:
- развитие негосударственных форм обслуживания населения в сферах
здравоохранения, образования, культуры;
- предоставление налоговых льгот для меценатов и инвесторов в
сферах образования и культуры, включая льготное налогообложение доходов
от собственной деятельности организаций образования;
- создание условий для развития негосударственных структур
образования, приватизации образовательных учреждений;
- поощрение деятельности негосударственных организаций культуры.
Однако эти задачи остались по преимуществу декларациями.
Последовательной политики ни по отношению к Третьему сектору, ни по
отношению к отдельным его сегментам государством не проводилось.
Действия органов государственной власти по поддержке и регулированию
развития негосударственных некоммерческих организаций предпринимались
под воздействием следующих главных факторов:
- макроэкономическая ситуация и проводимая правительством политика
финансовой стабилизации и сокращения бюджетного дефицита;
- давление нескольких хорошо организованных групп специальных
интересов (религиозные организации, творческие союзы, организации
инвалидов), направленное на получение и сохранение групповых налоговых
льгот;
- установление и использование отдельными организациями
политических и экономических связей с руководителями исполнительных
органов власти с целью получения индивидуальных налоговых и таможенных
льгот, финансовой поддержки и других преференций.
Правовое положение некоммерческих организаций
1995 год стал переломным в решении вопросов правового
обеспечения статуса и деятельности некоммерческих организаций. С 1
января 1995 года вступила в действие часть первая Гражданского Кодекса
Российской Федерации, закрепившая в специальном разделе практически все
нормы о некоммерческих организациях (статьи 116-123, § 5, глава 4).В
1995 году Государственная Дума приняла сразу пять базовых федеральных
законов, определяющих правовой статус основных видов некоммерческих
организаций: «Об общественных объединениях» (14 апреля), «О
государственной поддержке молодежных и детских общественных
объединений» (28 июня), «О благотворительной деятельности и
благотворительных организациях» (II августа), «О некоммерческих
организациях» (8 декабря), «О профессиональных союзах, их правах и
гарантиях деятельности» (8 декабря). Активизируется нормотворчество
субъектов Российской Федерации. Теперь на местном уровне вопросы,
затрагивающие некоммерческие организации, все чаще разрешаются в форме
законов.
Российское законодательство допускает создание некоммерческих
организаций в разнообразных формах. Правовая форма организации
характеризует прежде всего специфику имущественных отношений между
организацией и ее учредителями, но во внимание принимаются и другие
обстоятельства, а именно: конкретные цели и содержание деятельности.
Приведем перечень важнейших форм некоммерческих организаций,
предусмотренных Гражданским кодексом и Законом "О некоммерческих
организациях", и укажем ключевые особенности каждой из форм. Перечень
включает потребительские кооперативы, общественные и религиозные
организации (объединения), фонды, некоммерческие партнерства,
учреждения, автономные некоммерческие организации, объединения
юридических лиц (ассоциации и союзы).
Потребительский кооператив представляет собой добровольное
объединение граждан и юридических лиц с целью удовлетворения
материальных и иных потребностей участников. Создание потребительского
кооператива осуществляется на основе объединения имущественных паевых
взносов участников. Потребительские кооперативы широко распространены в
нашей стране. Это, например, гаражные, дачные кооперативы и т.д.
Общественные и религиозные организации, как и кооперативы,
являются добровольными объединениями своих членов. Но объединяться в
общественные и религиозные организации могут только граждане, а не
юридические лица. Кроме того, согласно закону, такие организации
создаются для удовлетворения только духовных и иных нематериальных
потребностей своих членов. Причем члены общественных и религиозных
организаций не сохраняют каких-либо прав на передаваемое этим
организациям имущество, в том числе на членские взносы. Правоотношения,
связанные с созданием общественных организаций, регулируются главным
образом упомянутым Законом "Об общественных объединениях".
Фонд. Термин "фонд" используется в нашей стране в различных
значениях. До принятия нового Гражданского кодекса и Закона "О
некоммерческих организациях" фондами были названы многие финансовые
институты, созданные с целью получения прибыли и имеющие, например,
статус акционерных обществ. Однако, согласно названным законам, фонд
как особая форма некоммерческой организации, естественно, не имеет
права распределять прибыль. Фонд не имеет членства, создается на основе
добровольных имущественных взносов, причем его учредители утрачивают
все права на переданное фонду имущество. Фонд призван преследовать
социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные
общественно полезные цели.
С точки зрения имущественных правоотношений есть много общего
между фондом и автономной некоммерческой организацией. Но последняя
создается с целью предоставления услуг в области образования,
здравоохранения, культуры, науки, права и т.д. А функция фондов состоит
в том, чтобы аккумулировать денежные средства и предоставлять гранты,
пособия и т.п. Фонд призван заниматься прежде всего распределением, а
автономная некоммерческая организация - производством.
Основные особенности такой формы, как некоммерческое
партнерство, заключаются в том, что такая организация создается для
содействия ее членам в достижении некоммерческих целей, причем при
выходе члена из партнерства или ликвидации организации бывший член
может получить часть имущества. Иными словами, вложения в
некоммерческое партнерство не безвозвратны, что отличает эту форму от
других форм некоммерческих организаций. Закон предусматривает, что член
некоммерческого партнерства не может получить из него больше средств,
чем вложил , получение членом партнерства прибыли не допускается, ибо
иное противоречило бы природе некоммерческой организации.
Учреждение представляет собой некоммерческую организацию,
находящуюся в собственности своего учредителя. Собственник полностью
или частично финансирует учреждение и при необходимости несет
ответственность по его обязательствам. В то же время учреждение
выполняет задания собственника и находится у него в административной
подчиненности. Таким образом, учреждение менее самостоятельно, чем
некоммерческие организации других форм. Большинство учреждений
принадлежат государству или муниципалитетам и, следовательно, не
относятся к Третьему сектору. Однако собственником учреждения, например
учебного заведения, созданного в данной форме, может быть и частное
лицо, а также негосударственная организация, например общественная или
религиозная.
Объединения юридических лиц создаются для координации
предпринимательской деятельности своих членов, а также представления и
защиты их общих интересов. Эта форма подходит для организаций,
специализирующихся на осуществлении лоббистской деятельности.
В качестве примера такой организации можно привести
существующий в Иркутске Объединенный Совет НКО и ОО г. Иркутска и
Иркутской области , в состав которого входят 27 организаций ,
объединившихся для решения общих задач , таких как :
- координация деятельности и обмен опытом среди организаций
некоммерческого сектора;
- выбор приоритетных направлений деятельности ;
- разработка и реализация общих программ ;
-эффективное взаимодействие с государственным и коммерческим
секторами, средствами массовой информации ;
- представление интересов общественных организаций в органах
власти ;
- организация общественной экспертизы проектов
законодательных и нормативных актов и социально значимых решений.
Деятельность Совета осуществляется согласно Положению о работе
Совета НКО и ОО (Приложение 4)
Управление и контроль в некоммерческих организациях
До недавнего времени российское законодательство не определяло
четких требований к управлению некоммерческими организациями, в
результате чего многие из них фактически контролировались собственным
персоналом и в огромной степени ориентировались на максимизацию
заработков. Федеральным Законом "О некоммерческих организациях" ,
принятом в 1995 г. предусмотрено образование коллегиальных высших
органов управления для большинства форм некоммерческих организаций и
зафиксирован перечень вопросов, которые вправе решать только такой
орган. Среди этих вопросов можно указать, например, определение
приоритетных направлений деятельности организации, принципов
формирования и использования ее имущества, образование исполнительных
органов организации и досрочное прекращение их полномочий, утверждение
финансового плана, годового отчета и годового бухгалтерского баланса.
Члены высшего органа управления некоммерческой организации не
вправе получать от нее вознаграждение за выполнение своих функций, за
исключением компенсации расходов, непосредственно связанных с участием
в работе этого органа. Для фондов обязательным является создание
попечительского совета.
Закон обязывает некоммерческие организации вести бухгалтерский
учет и статистический учет, предоставлять необходимую информацию
налоговым органам, собственным учредителям и иным лицам. Размеры и
структура доходов и имущества некоммерческой организации, а также
сведения о ее расходах, численности работников и волонтеров, оплате
труда не могут быть предметом коммерческой тайны.
Российское законодательство возлагает на государство
ответственность и наделяет его полномочиями контролировать деятельность
некоммерческих организаций. Если организация совершает действия, не
согласующиеся с ее некоммерческим статусом, ей может быть вынесено
письменное предупреждение органом, который ее зарегистрировал, либо
прокурор может внести представление об устранении нарушений. Если таких
предупреждений или представлений было более двух, возможно возбуждение
судебного дела о ликвидации некоммерческой организации.
1.7. Государственная регистрация, учет и отчетность
Согласно статье 51 Гражданского Кодекса РФ «юридическое лицо
считается созданным с момента его государственной регистрации». Это
правило распространяется на все некоммерческие организации, создаваемые
с правами юридического лица. Гражданским Кодексом РФ предусмотрено, что
государственную регистрацию юридических лиц осуществляют органы
юстиции. Отметим признаки юридического лица, которыми в силу статьи 48
Гражданского Кодекса наделяются некоммерческие организации:
- наличие в собственности (хозяйственном ведении или оперативном
управлении) обособленного имущества;
- возможность отвечать по своим обязательствам этим имуществом;
- право от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и
личные неимущественные права и нести обязанности;
- возможность выступать истцом и ответчиком в суде;
- наличие самостоятельного баланса.
Возникнув в качестве общественного объединения,
некоммерческие организации могут идти на приобретение прав юридического
лица, а могут и не делать этого. Если некоммерческая организация
намерена выступать в дальнейшем как участник гражданско-правовых
отношений (приобретать имущественные права и обязанности), то она
должна пройти процедуры государственной регистрации для приобретения
прав юридического лица, так как только этот статус позволит ей защищать
свои имущественные права и интересы и обяжет нести юридическую
ответственность за ущемление прав и законных интересов других лиц
(физических и юридических).Только путем приобретения статуса
юридического лица некоммерческая организация может претендовать на
законные привилегии (в частности, налоговые и иные льготы).
Если некоммерческая организация не имеет намерений выступать
участником гражданско-правовых отношений, то она может не приобретать
прав юридического лица. Общественные объединения граждан считаются
созданными после проведения учредительного съезда (конференции). Для
целей государственной регистрации законодательство дифференцирует
общественные организации на общероссийские, региональные и местные.
Согласно Закону «Об общественных объединениях», Министерство
юстиции Российской Федерации регистрирует общероссийские,
межрегиональные и международные общественные объединения, а также
созданные на территории Российской Федерации отделения (филиалы и
другие структурные подразделения) общественных объединений иностранных
государств.
Государственная регистрация межрегионального общественного
объединения производится органами юстиции по месту нахождения постоянно
действующего руководящего органа общественного объединения. Регистрация
региональных и местных общественных объединений производится органами
юстиции соответствующих субъектов Российской Федерации. Союзы
общественных объединений также подлежат государственной регистрации и в
том же порядке, в каком регистрируются сами общественные объединения.
Органы, производящие государственную регистрацию некоммерческих
организаций
Министерство юстиции и его территориальные органы производят
государственную регистрацию общественных объединений (включая
политические партии, профсоюзы, добровольные общества, творческие
союзы, благотворительные фонды) и религиозных организаций.
Государственные органы осуществляют регистрацию некоммерческих
организаций в установленные законодательством сроки. Заявление о
регистрации общественного объединения рассматривается в месячный срок
со дня его поступления. При необходимости проведения проверки и при
наличии других уважительных причин срок рассмотрения заявления может
быть продлен на один месяц. Регистрация некоммерческой организации
производится в течение одного месяца. При этом датой начала
рассмотрения учредительных документов считается день получения полного
набора документов. Заявление о регистрации Устава некоммерческой
организации и все необходимые документы должны быть поданы на
регистрацию в течение трех месяцев со дня создания некоммерческой
организации.
Документы, необходимые для государственной регистрации уставов
некоммерческих организаций
Для прохождения процедуры государственной регистрации в
качестве юридического лица некоммерческие организации
|
