Региональная политика России - Политология - Скачать бесплатно
I. Региональная политика России:
концепции, проблемы, решения.
Любая политика - это цели и задачи, преследуемые и решаемые
людьми в связи с их конкретными интересами, а также методы,
средства и институты, с помощью который данные интересы формиру-
ются, отстаиваются и защищаются.
Региональной политикой можно считать лишь такую систему на-
мерений и действий, которая реализует интересы государства в от-
ношении регионов и внутренние интересы самих регионов методами и
способами, учитывающими природу современных региональных процес-
сов, и которая осуществляет все это преимущественно в структуре
меж- и внутрирегиональных связей.
Региональная политика - это целостное и самодостаточное зве-
но политической основы общества, без которого последнее, а также
каждый человек в отдельности и природная среда могут лишь случай-
но и без гарантированного успеха существовать на каждой конкрет-
ной территории, оставаясь "наедине" с государством, его экономи-
ческой, внешней, внутренней и иной политикой.
Всякая политика хороша настолько, насколько ей удается под-
держивать баланс различных интересов. Региональная политика - не
исключение. Она в той мере политика и в той мере эффективна, в
какой достигнут и стабилизирован компромисс между региональными
интересами государства и местными интересами самих регионов.
Объединительной идеей и государственной, и местной регио-
нальной политики может и должна стать устойчивость, стабильность
меж- и внутрирегиональных отношений.
Ведущим, жизненно важным интересом России ныне стало недопу-
щение необратимой территориальной дезинтеграции государства.
Главным же интересом каждого региона - блокирование необратимого
распада сферы, сбалансированность социальных, экономических, при-
родоресурсных и иных отношений; обеспечение на этой основе ста-
бильного и согласованного развития всех элементов локализованной
сферы, соответствующего потребностям человека, общества и приро-
ды. При этом подразумевается, что кроме общеэкономического, обще-
социального и иного общего потенциала есть мощный внутрирегио-
нальный потенциал, который можно реализовать исключительно на
местном уровне - и это одна из первейших задач региональной поли-
тики и самих регионов, и государства.
Региональная политика, намечаемая и проводимая самими регио-
нами, - это то, что должно делаться для согласованного и взаимно
неразрушающего развития всех элементов пространственно локализо-
ванной сферы на конкретной территории и с учетом местных условий.
Государственная региональная политика призвана обеспечить дееспо-
собность региональной политики на местах.
Объект региональной политики - взаимосвязи и отношения между
регионами.
Главный региональный интерес России в настоящее время должен
быть осознан как минимизация негативных проявлений территориаль-
ной дезинтеграции на уровне субъектов Федерации, как поддержка
местных преобразований, как создание общероссийских условий для
того, чтобы каждый субъект Федерации максимально использовал свой
внутренний потенциал и во все меньшей мере претендовал на скудные
возможности государственной помощи.
Местные интересы определяются обеспечением полнокровного и
сбалансированного существования на данной территории человека,
общества и природы, гарантирование их согласованного воспроиз-
водства на базе задействования ресурсов и полномочий, государс-
твенно признаваемых местными.
Фундаментальными методами региональной политики можно счи-
тать разъяснение ее содержания, смысла и практической пользы для
всех без исключения сторон, согласительно-договорные процедуры с
развернутым закреплением условий, обеспечивающих интересы регио-
нального развития, формирование соответствующей правовой базы.
Только с сознанием общественной необходимости региональной
политики, с ее разработкой и реализацией появится возможность к
решению общероссийских проблем: начавшееся хозяйственное обособ-
ление регионов; региональная суверенизация и конфронтация в отно-
шениях региональных структур власти и управления с общегосударс-
твенными; национально-этническое развитие и дополнительное обо-
собление по этому поводу, внутрирегиональные конфликты социально-
го и общественно-политического характера; формирование собствен-
ной региональной ресурсной базы социально-экономического разви-
тия; экологическая стабильность и другие условия устойчивого раз-
вития регионов (особенно северных территорий); выделение и функ-
ционирование регионов со специфическими статусами (свободные эко-
номические зоны, федеральные охраняемые территории, зоны экологи-
ческого бедствия и т.п.) и др.
II. Регион и центр: проблемы взаимоотношений.
Взаимодействия региональных и центральных органов власти в
1992 - 1993 годах определялись в основном стремлением центра к
системному реформированию экономики, а регионов - к защите от
"негативных" последствий реформ. При этом часть регионов стреми-
лась максимально использовать возникающие в процессе реформ воз-
можности для экономического продвижения, другая часть пыталась
скорректировать само направление экономического реформирования.
Эти взаимодействия проходят в весьма сложной политической
обстановке открытой конфронтации примерно равных по потенциальным
возможностям ветвей власти, в условиях ослабленности институтов
национальной государственности, высокого уровня социальной нап-
равленности, ограниченной лояльности силовых государственных
структур. Как разворачивалось это противостояние, какова динамика
взаимодействия центра и регионов? Особая острота проблемы в том,
что во-первых, качественно видоизменяются экономические отноше-
ния, которые находятся в начале длительного этапа становления
рынка; во-вторых, качественно обновляются и также находятся на
начальном этапе не менее длительного становления федерализм и
местное самоуправление.
Структуризация власти на федеральном уровне традиционно
рассматривалось как производная противоречий между представитель-
ной и исполнительной ее ветвями.
Администрация Президента.
Региональная политика федеральных властей в понимании прези-
дентский структур должна включать такие элементы, как:
1) конституционный процесс (правовое определение отношений
между субъектами Федерации и центральными структурами, символизи-
рующими Федерацию в целом);
2) согласование интересов территорий с различным статусом
(национальные республики - области) и различных этнических групп.
Экономическая составляющая региональной политики рассматривается
президентскими структурами скорее, как средство решения, как они
считают, действительных проблем - сохранение целостности госу-
дарства и поддержание межнациональной стабильности.
Распад Федерации рассматривается администрацией как постоян-
ная угроза. Для удержания под контролем центробежных тенденций
главные усилия она направляет на соблюдение базовых конституцион-
ных принципов (равноправие субъектов Федерации, единство госу-
дарственного строя, отсутствие внутренних экономических границ).
Исключительно силовыми методами обеспечить соблюдение этих прин-
ципов не реально, ставка делается на разработку и осуществление
"новой региональной стратегии российского государства", направ-
ленной на преодоление дифференциации регионов по уровню жизни,
развитие межрегионального сотрудничества, а также "переход от уз-
коэкономических к более широким - общественным и социальным це-
лям".
Реалистичность постановки таких целей весьма сомнительна.
Единственное, что можно серьезно обсуждать в идеологических пост-
роениях президентских экспертов, - это необходимость быстрого ре-
формирования налоговой системы с разделением налоговых баз бюдже-
тов городов, регионов и Федерации. Сотрудники президентской адми-
нистрации считают, что в этом случае "каждый уровень государс-
твенной власти будет по-настоящему независим от других" (именно
в этом случае единство Федерации будет соблюдаться неукоснитель-
но). Для укрепления такого единства намечается также обеспечить
приорететное развитие единой инфраструктуры и окончательно разг-
раничить федеральную и региональную собственность.
Наиболее противоречива позиция президентской команды относи-
тельно определения реального статуса регионов. С одной стороны,
утверждается, что регионы не являются субъектами экономических
отношений, с другой - что регионы обладают определенными полномо-
чиями в регулировании экономического поведения на их администра-
тивной территории. Возможный выход из такого конфликтного положе-
ния видится в создании Федерального фонда регионального развития,
ориентированного на поддержку экономических депрессивных регионов
и формируемого за счет территориальной ренты, изымаемой в более
благоприятных регионах.
Правительство.
В отличие от президентской администрации правительственные
структуры в качестве приорететных целей региональной политики
выдвигают в основном экономические. Ключевым элементом такой по-
литики является предоставление регионам прав на ускоренное рефор-
мирование экономических отношений ради скорейшего преодоления
кризиса переходного периода.
Правительство также занимает более жесткую позицию относи-
тельно претензий региональных властей на руководство деятель-
ностью экономических субъектов.
Региональная политика правительства, блокирована межведомс-
твенными противоречиями.
В итого региональная политики свелась к разрешению межнацио-
нальных проблем
Несмотря на предположение о том, что новые структуры предс-
тавительной власти на федеральном уровне станут лоббистскими ма-
шинами региональной администрации, пока что нет подтверждения та-
ким опасениям.
Государственная дума отличается лоббированием интересов от-
дельных отраслей ( в основном АПК, ТЭК и финансовые структуры).
Совет Федерации все глубже увязает в разбирательстве межнацио-
нальных проблем. Частично это объясняется согласием исполнитель-
ных структур на своего рода разделение сфер влияния и ответствен-
ности.
Отсутствие скоординированной региональной политики обуслов-
лено не только внутренними противоречиями федеральных властей, но
и отсутствием давления со стороны регионов. С одной стороны, фе-
деральным властям удалось уверить региональные элиты в своей го-
товности к компромиссам по конкретным вопросам (что снизило уро-
вень претензий на общее изменение курса), с другой - произошли
существенные изменения в структуре местных элит. Положение отрас-
левых элит в регионах ослабло в связи с продолжающимся экономи-
ческим спадом и приватизацией, меняющими "статусные веса" участ-
ников. Отраслевые проблемы фактически становятся проблемами реги-
онов, однако при этом не превращаются в региональные по крайней
мере в сознании правящих элит. Руководители регионов обеспокоены
обеспокоены проблемами локальных рынков труда, неплатежей и кри-
зисом сбыта на местных предприятиях, однако считают, что локально
данные проблемы решены быть не могут.
89 административных территорий в рамках Российской Федерации
включают 55 областей и краев, два города федерального подчинения
(Москва и Санкт-Петербург), 21 республику и 11 автономных терри-
торий.
Согласно новой конституции, республики пользуются определен-
ными привилегиями, что служит источником недовольства со стороны
других субъектов Федерации. Часто утверждается, что республики
имеют привилегированное положение при осуществлении бюджетной по-
литики и что их права по контролю за использованием природных ре-
сурсов превышают аналогичные полномочия остальных регионов.
Федеративный договор 1992 года, на котором обосновывается
разделение прав и обязанностей между федеральными и более низкими
административными уровнями, является нечетким и противоречивым в
части, касающейся контроля за природными ресурсами; к тому же тот
факт, что большинство республик беднее многих областей и краев,
мог бы в принципе объяснить различную структуру движения бюджет-
ных средств между центром и регионами. Возможно, наиболее сущест-
венное преимущество республик в отношениях с центром состоит в
том, что на них распространяется положение о централизованном
назначении президентом РФ губернаторов (глав администрации).
В то время как в 1992-1993 годах реформистское крыло рос-
сийского правительства боролось с традиционалистами в парламенте
и в самом правительстве, оно также находилось в конфликте с реги-
ональными элитами и выборными региональными органами власти. Ос-
новной конфликт разворачивался не столько по поводу приватизации
или открытия экономики внешнему миру, столько в отношении двух
базовых элементов экономической трансформации: стабилизации и ли-
берализации цен.
Позицию многих представителей местной элиты - бывшие работ-
ника аппарата, коммунистической партии, директора крупных предп-
риятий, господствующие на провинциальной политической арене -
можно выразить так: "Стабилизация, но не на моей территории".
Местные политические руководители в России оказывают давление на
центр с целью сохранения дотаций производителям в своих регионах
и склонны оттягивать начало структурной перестройки в них.
Можно предположить, что разные регионы должны были бы прово-
дить различную экономическую политику, отражающую исходные уровни
их развития и наличие ресурсов, перспективы адаптации к рыночной
экономике, а также политические предпочтения местных руководите-
лей. В определенной степени эти различия существуют, хотя вызыва-
ющие их конкретные факторы не вполне очевидны.
В ходе статистического анализа факторов, влияющих на темпы
малой приватизации в 77 регионах России в 1992 году, было обнару-
жено, что статистически значимыми оказались лишь различные поли-
тических ориентаций местных руководителей и удельный вес нерусс-
ких во всем населении. Влияние других факторов оказалось незначи-
тельным. Это же справедливо в отношении индекса региональной за-
висимости от таких отраслей промышленности, как металлургия и ма-
шиностроение, которые, как считается, серьезно "страдают" от ре-
форм. В любом случае различия в отношении руководителей на местах
к проводимым преобразованиям имеют ограниченное влияние, посколь-
ку лишь очень небольшое количество административных территорий
возглавляют местные руководители с устоявшейся репутацией сторон-
ников реформ. В настоящее время это города Москва, санкт-петер-
бург, Нижегородская, а также Волгоградская области.
Естественно предположить, что бюджетные перечисления между
разными уровнями управления России характеризуются существенными
различиями. Формально имеет место процесс "дележа снизу вверх", в
ходе которого предположительно стандартные (общенациональные) до-
ли доходов от отдельных налогов, собранных на местном уровне, пе-
редаются центру, а затем перераспределяются из центра в регионы.
Финансовые механизмы региональной политики сегодня являются
мощнейшим рычагом ее действительного становления.
III. Региональная бюджетно-налоговая система
Региональная бюджетно-налоговая система - это обособленная
часть соответствующей государственной системы, связанная с пос-
ледней генетически и структурно. Она составляет именно часть це-
лого (пока существует целостность государства), по-своему отражая
соотношение централизации и децентрализации, баланс центробежных
и центростремительных тенденций. Региональная бюджетно-налоговая
система - символ и гарант региональной ослабленности, независи-
мости, самостоятельности. Отсюда утверждения типа "сильный (или
независимый) бюджет - сильные (или независимые) регионы".
Региональные бюджетно-налоговые системы - порождение и ре-
зультат территориальной организации общества.
Бюджетно-налоговые системы регионов Российской Федерации ак-
кумулируют около половины всех бюджетно-налоговых потоков госу-
дарства, с весьма заметными колебаниями в части расходов и дохо-
дов. Так, по данным Госкомстата России в первом полугодии 1993
года в общих доходах на долю федерального бюджета приходилось
48%, бюджета территорий - 52% (в 1992 г.- соответственно 44 и
56%). В расходах федеральный бюджет занимал 53%, бюджет террито-
рий 47% (61 и 39% в 1992 г.).
В основе региональной бюджетно-налоговой системы лежит реги-
ональные бюджеты, региональные налоги, сборы, льготы, дотации и
субвенции, а также региональные финансовые и налоговые отношения
с "центром" и реже с другими территориальными уровнями. По эле-
ментному составу региональные бюджетно-налоговые системы анало-
гичны общегосударственным, отличаясь только отношениями. Напри-
мер: налоги и сборы, дотации и субвенции присутствуют в обоих
случаях, но государство их назначает, устанавливает, тогда как
регионы с той или иной степенью свободы принимают их к исполнению
и использованию. Региональные бюджетно-налоговые системы состоят
из нескольких региональных подсистем разного уровня, при иерархи-
ческом построении территориальной организации государства (напри-
мер:если населенный пункт входит в состав района, район - облас-
ти, и т.д.) между этими подсистемами возникают бюджетно-налоговые
отношения, во многом аналогичные отношениям типа "государство-ре-
гион".
Региональные бюджетно-налоговые системы создаются и реформи-
руются для выполнения нескольких взаимосвязанных функций, среди
который следующие:
1) Закрепление определенного порядка движения бюджетно-нало-
говых потоков, по уровням территориальной организации государства
(направление этих потоков, пропорции их разделения, целевое наз-
начение и т.д.) и адекватных процедур регулирования возникающих
по этому поводу отношений.
2) Аккумулирование и использование в общерегиональных целях:
средств, образованных на самой территории и поступающих в регио-
нальные бюджетно-налоговые системы полностью и одноканально (та-
ково большинство местных налогов, штрафов и иных финансовых санк-
ций), аналогично образованных средств, поступающих в эти системы
частично, в соответствии с принятым порядком их распределения
между бюджетно-налоговыми системами разного уровня (например
"нефтяные деньги"). Часть средств, аккумулируемых в вышестоящей
бюджетно-налоговой системе, перераспределяется по тем или иным
соображениям в пользу нежестоящих региональных систем (дотации и
субвенции, а также часть "местных средств", по разрешению вышес-
тоящих систем им не перечисленная).
3) Выполнение региональными органами власти и управления
своих представительных и исполнительных полномочий с соблюдением
требований формальной финансовой независимости их политики от вы-
шестоящих уровней.
4) Сомообеспечение внутрирегиональных социальных программ,
т.е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в оп-
ределенных жизненных благах и реализации его национально-этничес-
ких интересов. Несмотря на все большую самодостаточность населе-
ния и коммерциализацию социальной сферы, доля стоимости соответс-
твующих услуг, финансируемых через каналы региональных бюджет-
но-налоговых систем, достигает четверти к сумме доходов населения
России (за вычетом налогов).
5. Формирование инфраструктурного каркаса территории (отрас-
ли "местного хозяйства", местные дороги и транспорт и т.п.) как
важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутрире-
гиональных связей.
6. Регулирование состояния и использования природно-ресурс-
ного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора
и фауна, воздушный бассейн) как естественного базиса существова-
ния и развития территории.
7. Стимулирование определенных ценностных региональных ори-
ентиров населения, создание условий для его деловой активности,
для структурных преобразований, для инвестиционной привлекатель-
ности и т.д. Это вопрос не только потенций территориального раз-
вития, но и будущего бюджетно-налогового благополучия.
Региональные бюджетно-налоговые системы во всех странах -
традиционный объект всеобщего недовольства и критики. Основное
требование к бюджетно-налоговой системе - требование целевой ре-
гиональной ориентации рассматриваемых систем, без которой они
превращаются в нижний уровень тоталитарно-государственного бюд-
жетно-налогового хозяйства.
Одно из существенных направлений развертывания российских
реформ, запущенных с 1993 года, децентрализация в сфере внутриго-
сударственных финансовых отношений. началось формирование некоего
основанного на качественно новых принципах бюджетного союза Феде-
рации (ее субъектов и административно-территориальных единиц).
Речь идет прежде всего о том, что бюджетно-налоговые отношения
"центра" и регионов все в большей мере стали определяться законом
и дополнительного регулироваться в режиме диалога. Ощутимо усили-
вается ответственность региональных органов власти и управления
за направления расходования финансовых средств (особенно в соци-
альной сфере), гарантируются новые бюджетные права этих органов и
появляются новые источники поступлений в региональные бюджеты.
В месте с тем программа преобразования налогово-финансовых
отношений по ряду ключевых позиций явно не доработана; некоторые
ее положения противоречат друг другу, многие остаются остродис-
куссионными. Необходимо тщательно следить за тем, чтобы избирае-
мые способы решения сегодняшних задач (в т.ч. антиинфляционных и
связанных с сокращением бюджетного гипердефицита) так или иначе
формирующие контуры становящихся бюджетно-налоговых систем, не
блокировали бы реализацию целей долговременных целей региональной
политики.
Аналогичные соображения можно высказать и по поводу норма-
тивно-правовой базы новых налогово-бюджетных отношений. Эта база
только складывается и пока очень далека от соответствия принципи-
альным требованиям целостности, полноты и непротиворечивости; она
непрерывно пересматривается и корректируется, так что наиболее
желательное ее качество - стабильность - пока остается недоступ-
ным.
"Остов" нормативно-правовой базы образуют Конституция Рос-
сийской Федерации, а также законы "Об основах бюджетного устройс-
тва и бюджетного процесса в Российской Федерации", "Об основах
налоговой системы в Российской Федерации", "Об основах бюджетных
прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов
представительных и исполнительных органов государственной власти
республик, в составе Российской Федерации, автономной области,
автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Пе-
тербурга, органов местного самоуправления". Многочисленные право-
вые нормы, регулирующие бюджетно-налоговые отношения в региональ-
ном разрезе содержатся и в российских законах "О краевом, област-
ном Совете народных депутатов и краевой, областной администра-
ции", "О местном самоуправлении в Российской Федерации".
Особое место в механизме правового регулирования взаимодейс-
твия бюджетно-налоговых систем на федеральном и субфедеральном
уровнях занимает Закон Российской Федерации "О субвенциях респуб-
ликам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной
области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербуруг",
в котором установлены правовые основы оказания централизованной
финансовой помощи регионам - субъектам Федерации. Важнейшие коли-
чественные пропорции в бюджетно-налоговых взаимоотношениях "цент-
ра" и регионов России определяют ежегодно принимаемые законы Рос-
сийской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.
Проблема взаимоотношения разноуровневых бюджетно-налоговых
систем имеет в условиях российской экономики два аспекта. С одной
стороны рассматриваются взаимоотношения между федеральным бюдже-
том и бюджетами субъектов Федерации. С другой стороны, - финансо-
вые отношения между органами государственного управления Федера-
ции и структурами местного самоуправления.
В общем случае организация в России финансовых взаимоотноше-
ний между бюджетно-налоговыми системами различных уровней требует
решения трех взаимосвязанных вопросов.
1 - по каким принципам должна быть распределена между разно-
уровневыми органами власти и управления ответственность за осу-
ществлением соответствующих расходов.
2 - как необходимо распределить источники доходов для покры-
тия указанных расходов?
3 - связан с тем, что расходные статьи бюджетов и финансовые
поступления обычно не совпадают по объему.
Одна из главных причин поддержания и усугубления остроты си-
туации на протяжении последних 2-х лет - отсутствие единства вза-
имоотношений бюджетов разных уровней, нарастание процесса индиви-
дуализации бюджетно-налоговых отношений между Федерацией и субъ-
ектами. Проблема в отсутствии ясных, обоснованных и общепризнан-
ных критериев и процедур, применяемых в рамках общей политики
внутригосударственной передачи средств. Это обстоятельство порож-
дало у регионов постоянное ощущение несправедливости, заставляло
подозревать федеральные органы в проведении протекционистской по-
литики в отношении тех или иных регионов, вызывало обострение
межнациональных противоречий и сепаратистских настроений. Необос-
нованный дисбаланс в отношениях российского правительства с реги-
онами, касающихся налоговых отчислений в федеральный бюджет и
предоставления из него дотаций территориям, спровоцировал тезис
"о неравноправности субъектов Федерации". Появились даже различ-
ные их классификации, базируемые на сравнении регионов по уровню
бюджетной обеспеченности, объемам платежей в федеральный бюджет и
дотациям из него. Один из достаточно красноречивых вариантов
группировки регионов по этим параметрам приведен в таблице.
Обеспеченность территориальных бюджетов в 1992 году
-------------------------------------------T---------T---------T--------¬
¦ ¦ "Новые" ¦ "Старые"¦ Края, ¦
¦ ¦автономии¦автономии¦ области¦
+------------------------------------------+---------+---------+--------+
¦1. Бюджетная обеспеченность по доходам,% ¦ 186-203 ¦ 132-138 ¦ 90-91 ¦
+------------------------------------------+---------+---------+--------+
¦2. Бюджетная обеспеченность по расходам,% ¦ 207 ¦ 133 ¦ 90 ¦
+------------------------------------------+---------+---------+--------+
¦3. Объем федеральных дотаций, субвенций и ¦ 330 ¦ 183 ¦ 77 ¦
¦бюджетных ссуд на одного жителя,% от сред-¦ ¦ ¦ ¦
¦него уровня ¦ ¦ ¦ ¦
+------------------------------------------+---------+---------+--------+
¦4. Перечислено в бюджет РФ,% от итоговых ¦ 11 ¦ 19 ¦ 91 ¦
¦доходов территориальных бюджетов ¦ ¦ ¦ ¦
L------------------------------------------+---------+---------+---------
Из данных таблицы хорошо видна степень дифференцированности
бюджетной обеспеченности по доходной и расходной частям террито-
риальных бюджетов разных регионов России. К этому следует доба-
вить, что на автономные образования, где проживает лишь 14% насе-
ления России, планировалось выделить 50% от суммы всех федераль-
ных дотаций регионам.
Безусловно, фискальное выравнивание по регионам России еще
долгое время останется объективной и актуальной необходимостью.
IV. Взаимодействие бюджетов
Традиционно существует три основных подхода к решению проб-
лемы разделения бюджетов. Первый из них предполагает введение
различий по категориям налогов. На каждом из трех уровней (Феде-
рация, регионы, местные органы) при этом собираются свои базовые
налоги. Такая схема разграничения доходов минимизирует перерасп-
ределительные процессы в бюджетно-налоговой системе, формирует
стабильные и вполне понятные "правила игры" между субъектами Фе-
дерации и центром. Вместе с тем данная схема может быть эффектив-
но реализована лишь при сравнительной однородности регионов в
фискальной отношении. Между тем в России регионы в этом отношении
разнородны.
Второй подход заключается в разделении доходов от налогов. В
рамках бюджетно-налоговой системы фиксируются процентные ставки,
в соответствии с которыми по определенным выдам налогов поступле-
ния распределяются между федеральными органами и территориями.
При этом возможен и вариант соединения ставок: на федеральном
уровне вводится своя ставка, на региональном - своя. Такой подход
открывает широкие возможности увеличения масштабов перераспреде-
ления бюджетных ресурсов. Это поощряет регионы к оказанию на
центр как можно большего давления с тем, чтобы получить бюджет-
но-налоговые льготы, путем дифференциации соответствующих ставок
отчислений. Понятно, что успех здесь одного региона служит стиму-
лом еще большей активизации других. Результат - резкое усиление
индивидуально регионального регулирования бюджетных отношений.
Под ударами региональных элит система единых федеральных налогов
постепенно разрушается и перестает выполнять функции интегрирую-
щего фактора в рамках Федерации. Бюджетно-налоговая система при-
обретает договорно-региональный характер. При всем том нельзя не
отметить, что в принципе реализация второго подхода дает возмож-
ность максимально учитывать специфику российских регионов.
Третий принципиальный подход к разделению бюджетов между фе-
деральными органами и территориями предполагает определение про-
цента выплат в федеральный бюджет от общей суммы фактически взи-
маемых в регионе налогов. При этом, однако, часто не уточняется,
будет ли каждая территория вводить свою собственную систему нало-
гов или же использовать в качестве основы единую систему, согла-
сованную между регионами на федеральном уровне. Поэтому при реа-
лизации данного подхода как раз и появляется опасность максималь-
ной децентрализации федерального бюджета при одновременном усиле-
нии перераспределительных процессов и централизации бюджетных
средств на региональном уровне.
Весьма проблематична и сама возможность определения согласо-
ванной с регионами процентной ставки отчислений в федеральный
бюджет. Регионы-экспортеры будут, понятно, настаивать на ее сни-
жении. Так, Татарстан предлагает установить ее на уровне 20%.
Сравнительно же бедные в ресурсном отношении регионы, характери-
зующиеся низким уровнем фискальной обеспеченности, заинтересованы
в более высоких процентных ставках отчислений с тем, чтобы под-
держивать и пополнять бюджетные ресурсы регионального выравнива-
ния, из которых нуждающиеся субъекты субъекты Федерации получают
весьма ощутимую поддержку.
Исполнение государственного бюджета Российской Федерации с
целью исследования соотношения между федеральным и региональными
бюджетами представлено в таблице N1.
В ходе экономических реформ в доходах консолидированного
бюджета доля поступивших прямых налогов существенно повысилась, а
косвенных - соответственно снизилась. В доходной базе бюджетов
территорий наблюдалось некоторое уменьшение удельного веса прямых
и косвенных налогов, вместе взятых, при одновременном увеличении
доли других налогов и сборов.
В результате к концу 1993 г. удельный вес доходов, аккумули-
руемых региональными бюджетами (без субвенций), заметно возрос -
с 44,1 до 58,8%. Это же соотношение сохранялось в 1 квартале 1994
года. На 1 апреля 1994 г. доля регионов в общем объеме налога на
добавленную стоимость по сравнению с 1992 г. увеличилась с 2561
до 33,5%, акцизов - с 33,5 до 43%, прямых налогов - с 67,7 до
71,3%, других налогов и сборов - с 51,6 до 65,9%.
Осуществление фактического разделения доходов консолидиро-
ванного бюджета по налогам при его исполнении между федеральными
органами и территориями в 1993 г. показано в таблице N2.
Снижение доли налоговых платежей, поступающих в федераль-
ный бюджет, по сравнению с прогнозируемой по оценкам специалистов
обусловлено нарушением целым радом российских регионов действую-
щего законодательства. Только Башкирия и Татария недопоставили в
1993 г. в федеральный бюджет денежных средств на сумму более 400
млрд.руб. (что примерно равно половине всех бюджетных средств,
идущих на нужды российского высшего образования); 600 млрд.руб.
было недополучено по сравнению с прогнозом вследствие установле-
ния в 1993 г. дифференцированных нормативов отчислений налога на
добавленную стоимость в бюджеты национально-государственных и ад-
министративно-территориальных образований.
При достаточно систематическом снижении налоговых поступле-
нии в федеральный бюджет в 1993 г. уровень соответствующих плате-
жей, зачисляемых в бюджеты национально-государственных и адми-
нистративно-территориальных образований, по отношению в ВВП сох-
раняется относительно стабильным. В 1 квартале он равнялся 16,3%,
во II - 16,3%, III - 14,2%, в IV - 15,1%.
Между тем в 1992 г. на региональные бюджеты приходилось лишь
38,6% общей суммы бюджетных расходов, в 1993 г. - 44,1%, в 1
квартале 1994 г. - 52,0%. В 1993 г. региональными бюджетами в це-
лом по Российской Федерации было получено дотаций и субвенций из
федерального (республиканского) бюджета (без федеральных прог-
рамм) на сумму 3,2 трлн.руб. Объемы федеральной поддержки регио-
нов, таким образом, приблизительно соответствовали 28,8% всего
собранного за указанный период в консолидированный бюджет налога
на добавленную стоимость. Заметим при этом, что уже в 1992 г. на
федеральный бюджет приходилось 53,2% затрат на народное хозяйс-
тво, около 40% - на обеспечение функционирования государственной
администрации, почти 30% - на здравоохранение и образование, все
затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и около 75% дру-
гих расходов. В настоящее время эти крайне неблагоприятные для
федерального бюджета соотношения несколько улучшились. Так, по
итогам исполнения российского бюджета в 1 квартала 1994 г. на до-
лю расходов федерального бюджета приходилось 27,7% затрат на на-
родное хозяйство, 50% - на обеспечение функционирования государс-
твенной администрации, 15% - на здравоохранение и образование ,
все затраты на оборону и по внешнеторговым операциям и свыше 53%
других расходов.
Приведенные данные свидетельствует о весьма серьезной (хотя
частично и корректируемой) ассиметрии сложившейся налогово-бюд-
жетной системы с позиций взаимоотношений между территориями и фе-
деральными органами. Указанная ассиметрия продолжает усиливаться.
Абсолютное большинство территорий (85%) находится на дотации фе-
дерального бюджета России, причем общая сумма передаваемых по
взаимным расчетам бюджетных средств составляет около 20% всех фи-
нансовых ресурсов регионов. Есть и такие регионы (Тува, Северная
Осетия и др.), которые живут практически полностью на дотации фе-
дерального бюджета.
Оказывая давление на федеральные органы с целью пополнения
своих доходов, регионы делают очевидную ставку на НДС, налог на
прибыль и ресурсные платежи (доля акцизов в доходах во многих ре-
гионах незначительна). В Программе углубления реформ в 1992 г.
доля налога на добавленную стоимость, оставляемая территориям,
определена в 20%; к началу 1994 г. регионам удалось ее увеличить
более чем в 1,6 раз, практически полностью сохранив за собой
часть положенных им поступлений налога на прибыль. При этом, хотя
многие территории и были готовы пожертвовать акцизами, регио-
ны-экспортеры активно пытались перераспределить в свою пользу ак-
цизы на нефть и газ и денежные средства фонда ценового регулиро-
вания.
Таким образом,
|
