Межрегиональные ассоциации как фактор региональной политики РФ - Политология - Скачать бесплатно
МЕЖРЕГИОНАЛЬНЫЕ АССОЦИАЦИИ КАК ФАКТОР СОВРЕМЕННОЙ
РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Оглавление
ВВЕДЕНИЕ. 2
МЕЖРЕГИОНАЛЬНЫЕ АССОЦИАЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
2.1. История создания ассоциаций 33
2.2. Нормативные основы деятельности МРА. 37
2.3. Организационная структура ассоциаций 47
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 86
Введение.
Актуальность темы. Начиная данную работу,
хотелось бы прежде всего обратить внимание на
насущность рассматриваемой проблемы. Российская
Федерация занимает обширную территорию и является
государством, регионы которого имеют различные
природно-климатические характеристики. Далее, эти
природно-климатические различия являются определяющим
фактором социально-экономической дифференциации.
Наконец, на все вышеперечисленное накладывается еще и
социокультурная дифференциация, проявляющаяся в
различиях мировоззрений населения регионов.
Совокупность этих факторов привела к тому, что на
территории России сформировались достаточно
обособленные, как территориально, так и
психологически, сообщества. Поэтому одним из
важнейших направлений современной политологии стало
изучение форм и путей развития федерализма.
В то же время, каждое из таких существующих
сообществ, институализированных в виде субъектов
федерации, претендует на экономическую
самостоятельность. Но в силу того, что подобная
административно-территориальная единица не является
самодостаточной в социально-экономическом плане, а
также из-за произошедшего в результате распада
Советского Союза нарушения и, местами, полного
разрыва хозяйственных связей на территории России,
возникла необходимость восстановления этих связей в
рамках единого экономического пространства. Важным
вопросом в этой связи стало создание концепции
региональной политики, которая способствовала бы
решению проблем в федеративных отношениях внутри
государства, а в ее рамках - поиск оптимальных форм и
методов межрегиональной экономической интеграции.
Политическими мотивами процесса поиска стали: во-
первых, децентрализация власти, которая привела к
утрате федеральным центром способности полноценно
осуществлять ряд организационных и координирующих
функций; во-вторых, разрыв связей, в результате чего
был утрачен механизм апелляции к центру как арбитру в
разрешении споров; в-третьих, необходимость поиска
новых путей хозяйственной кооперации, объединения
физических и материальных ресурсов для реализации
проектов, которые невозможно реализовать поодиночке.
Экономическим обоснованием процесса стало то,
что Сибирь, Дальний Восток, Урал, Северный Кавказ и
др. экономико-географические регионы представляют
собой крупные социально-экономические комплексы,
которым характерна общность природных, климатических,
национальных, хозяйственных и др. факторов. Также
необходимо учитывать сходство структуры
промышленности, единую транспортную и энергетическую
системы, близость уклада жизни населения.
Все вышеперечисленные мотивы поиска путей
интеграции привели к тому, что на территории
Российской Федерации появились несколько видов
межрегионального сотрудничества: союзы городов,
ассоциации территорий, объединенные по различным
признакам, и др.
В качестве одной из таких форм в настоящий
момент выступают межрегиональные ассоциации
экономического взаимодействия.
Комплексность проблемы функционирования
межрегиональных ассоциаций заключается в том, что,
несмотря на значительный срок их существования, они
фактически не имеют законодательной базы,
регламентирующей основные направления их деятельности
и взаимоотношения с федеральными властными
структурами. При этом, на основании существующих
нормативных документов, тем или иным образом
затрагивающих вопросы деятельности межрегиональных
ассоциаций, можно предположить, что именно эти
структуры имеют потенциал стать важными элементами
политики, направленной на восстановление единого
экономического пространства страны. В соответствии с
этим возникает проблема соотношения целей и задач,
которые ставят перед собой федеральные органы власти
и участники межрегиональных объединений.
Одним из главных документов, отражающих позицию
федерального центра, являются "Основные положения
региональной политики в Российской Федерации",
утвержденные Указом Президента РФ от 03.06.96 г. №
803[1]. Автору представляется важным рассмотрение
проблемы деятельности межрегиональных ассоциаций
именно в рамках концепции региональной экономической
политики, того, насколько эти объединения
способствуют ее реализации.
Эти и другие особенности и противоречия
развития федеративных отношений затрагивают будущее и
современность России, ставят новые вопросы, которые
требуют от властей всех уровней четкого определения
существующих проблем, угрожающих ее целостности и
безопасности. К таким проблемам относятся угроза
территориальной дезинтеграции, вызванная
неурегулированностью отношений между центром и
субъектами федерации, а также фрагментированностью
социально-экономического пространства страны,
отсутствием прочных экономических связей между
субъектами РФ.
Степень научной разработанности проблемы. При
изучении данной темы анализ литературы показывает,
что изучение основных форм и методов реализации
региональной политики приобрело новое измерение.
В российской политологической литературе,
посвященной проблемам федерализма вообще и
региональной политике в частности, во второй половине
1990-х годов появилось большое количество
исследований, освещающих те или иные аспекты данной
проблематики. На основании анализа этих работ можно
выделить два основных подхода.
В рамках первого подхода, представленного в
основном зарубежными исследователями[2],
основополагающим является понятие "регионализма":
"подход к рассмотрению и решению экономических,
социальных, политических и других проблем того или
иного региона"[3]. То есть регион прежде всего есть
надгосударственное понятие, поэтому большинство
авторов рассматривает понятия "регион" и
"регионализм" в применении к международным отношениям
и процессам межгосударственной интеграции[4]. Но, с
другой стороны, в рамках этого подхода можно обратить
внимание на работы, в которых рассматриваются
различные модели экономических взаимоотношений внутри
государства (в основном, между федеральным различными
уровнями власти)[5]
В рамках второго подхода, характерного
российской политологической мысли, понятие региона
применяется к анализу внутренних процессов и
приравнивается к термину "субъект федерации". При
этом часто возникает пересечение понятий "экономико-
географического" и "политического" региона. Под
регионом понимается часть территории Российской
Федерации, обладающая общностью природных, социально-
экономических, национально-культурных и иных
условий[6]. В то же время существуют значительные
расхождения в подходах к созданию концепции
федерализма Так, есть расхождения по проблеме
заключения договоров с субъектами федерации. По
мнению одних, это ведет к тому, что, выстроив очередь
их регионов на получение полномочий, прав и льгот,
отличных от других, Россия превратилась в договорную
федерацию[7]. Другие считают, что договоры являются
формой регулирования отношений центра и регионов,
инструментом мирного существования и могут быть
рассмотрены в качестве элемента процесса создания
новых форм взаимоотношений между разными уровнями
власти[8]. При анализе проблемы российской
региональной политики между исследователями
обнаруживается сходство мнений в том, что в основе
государственного устройства России должен находиться
принцип федерализма “как наиболее адекватный принцип
государственного устройства демократического
общества”[9]
Несмотря на значительное количество работ,
посвященных федерализму, региональной политике и
непосредственно межрегиональным ассоциациям
экономического взаимодействия, обнаруживается
недостаток исследований, которые бы давали полное
представление о роли и месте этих образований в
современной региональной политике, об общих
основаниях межрегиональнй интеграции и ее
последствиях для экономического и политического
развития страны. анализ имеющейся литературы говорит
о том, что пока нет четких научных представлений о
концептуальных аспектах региональной политики.
Анализируются проблемы политико-правового развития
отношений между центром и регионами на уровне
властных структур[10]. При этом остаются неизученными
процессы, препятствующие механизму налаживания
сотрудничества между субъектами федерации.
Если анализировать литературу по проблеме
внутригосударственной экономической интеграции
территориальных единиц, то можно отметить, что этот
вопрос является отражением специфики российской
политико-экономической системы и пока не вызывает
интерес у зарубежных исследователей. В самой же
России исследования по этой проблематике только
начинаются, поэтому основу исследования составляют
источники. Источниковую базу исследования можно
разбить на две группы: нормативные акты федеральных и
региональных органов власти, регламентирующие
деятельность межрегиональных ассоциаций; публикации в
периодической печати, отражающие мнения политических
деятелей относительно межрегиональных ассоциаций.
Большая часть нормативных актов,
регламентирующих деятельность ассоциаций, является
неопубликованной. К ней относятся внутренние
документы межрегиональных ассоциаций из личного
архива автора: планы дальнейшего развития ассоциаций,
отчеты о работе за определенные сроки времени,
служебные записки, т.е. внутренние документы
организаций. Эти материалы были получены с помощь
электронных баз данных Администрации Президента РФ,
Совета Федерации и Государственной Думы Федерального
собрания РФ, с помощью всемирной электронной сети
Интернет, а также через личные контакты с
представителями ассоциаций. Эти материалы не были
опубликованы и в связи со своей уникальностью
представляют большую ценность.
Научную литературу по проблематике можно
разбить также на две группы. К первой можно отнести
научные статьи, посвященные непосредственно анализу
деятельности межрегиональных ассоциаций как
института. В данном случае преобладает нормативный
подход к исследованию проблемы[11]. Вторую группу
составляет политическая публицистика. Как правило,
авторы, которых можно отнести к этой группе,
ограничиваются констатацией ряда элементов
деятельности МРА характер и не могут рассматриваться
в качестве полноценного исследования проблемы[12].
Предмет исследования. Предметом исследования
дипломной работы является одна из форм
межрегиональной экономической интеграции как важная
часть реализации региональной политики Российской
Федерации. В настоящем исследовании будет рассмотрена
для более полного раскрытия проблемы концепция
региональной политики РФ, являющаяся стержнем
отношений между центром и субъектами федерации, во
многом влияющая на развитие этих отношений.
Цели и задачи Целью настоящего исследования
является изучение межрегиональных ассоциаций
экономического взаимодействия как фактора современной
региональной политики, их роли и места в политической
системе России. В соответствии с этой целью были
поставлены следующие задачи:
исследовать современную концепцию региональной
политики в качестве основы взаимоотношений центра и
субъектов федерации;
рассмотреть особенности нормативной базы
региональной политики;
изучить причины создания межрегиональных ассоциаций,
их цели и структуру, а также соответствие целям и
задачам, предусмотренным концепцией региональной
политики;
на основании исследования определить место
межрегиональных ассоциаций в современной региональной
политике России.
Методологическая основа. Методологическую
основу дипломной работы составляет политико-правовой,
структурный и системный методы исследования процессов
общественного развития. Помимо этого,
методологическим инструментарий включает в себя
принципы конкретного анализа, ориентирующегося на
комплексное изучение исследуемого вопроса в процессе
функционирования и развития общества, федеративной и
региональной систем.
Для того, чтобы рассмотреть поставленную перед
автором задачу, необходимо понять, что такое
региональная политика. С одной стороны, под этим
термином можно понимать "систему целей и задач органов
государственной власти по управлению политическим,
экономическим и социальным развитием регионов страны,
а также механизм их реализации"[13]. Но в этом
определении никак не отражается проблема обратной
связи, т.е. действия субъектов федерации в этой сфере.
Поэтому региональную политику необходимо рассматривать
именно как систему, совокупность мер со стороны
органов власти различных уровней. Более того, в этом
понятии должны учитываться и согласовываться интересы
федерального, регионального и местного уровней[14].
Именно такое согласование, обеспечивающее
функционирование экономики России как целостного
организма и ее региональных составляющих как крупных
сбалансированных территориальных хозяйственных
комплексов составляет важнейшую задачу государственной
политики РФ.
1.1. Цели и задачи государственной региональной
политики.
Федеративные отношения в РФ регламентируются
Конституцией Российской Федерации и устанавливаются
соответствующими федеративными договорами по
разграничению предметов ведения и полномочий, а также
государственная региональная политика регламентируется
в настоящее время единым концептуальным документом –
“Основными положениями региональной политики в
Российской Федерации”, утвержденным Указом Президента
Российской Федерации от 03.06.96г. №803[15].
Федеральные органы государственной власти и органы
государственной власти субъектов Российской Федерации
должны исходить из этого документа при решении задач
социально-экономического развития регионов Российской
Федерации, повышения действенности экономических
реформ, обеспечения роста благосостояния населения, а
также развития федерализма и местного самоуправления.
В сфере взаимоотношений между центром и
регионами основными целями региональной политики в
Российской Федерации являются:
обеспечение правовых, бюджетно-финансовых, социально-
экономических и организационных основ федерализма в
Российской Федерации;
создание единого экономического, финансового и
правового пространства и обеспечение целостности
российского государства;
приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное
стратегическое и геополитическое значение для
российской государственности, и обеспечение
государственной поддержки проблемных регионов и
территорий с особыми природно-климатическими,
географическими, экономико-финансовыми и национально-
культурными условиями;
На каждом этапе своего развития региональная
политика предусматривает необходимость разработки и
реализации системы мер по реализации вышеуказанных
направлений. В этих целях Указом Президента
Российской Федерации “О структуре федеральных органов
исполнительной власти” от 22 сентября 1998 г. №
1142[16] и постановлением Правительства Российской
Федерации “Вопросы Министерства региональной политики”
от 12 ноября 1998 г. № 1322[17] образовано
Министерство региональной политики Российской
Федерации. В круг основных целей и задач министерства
входили: реализация государственной региональной
политики, упрочнение федерализма, гармонизация
межрегиональных отношений, контроль за развитием
социально-экономическими процессов в субъектах
федерации РФ и решение проблем выравнивания условий
развития регионов. Соответственно, одной из задач
являлась координация деятельности органов власти по
проведению в жизнь концептуальных основ региональной
политики. Министерство региональной политики было
реорганизовано
При этом также координация деятельности органов
исполнительной власти разных уровней в сфере
реализации государственной региональной политики
возложена на Координационный Совет по экономическим
вопросам региональной политики, образованный
постановлением Правительства Российской Федерации
от 30 декабря 1998г. № 1578[18]. В Постановлении
говорится, что “в целях координации деятельности
федеральных органов исполнительной власти и органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации
по укреплению экономических основ региональной
политики, выработки единой стратегии в сфере
государственного федеративного строительства”.[19]
Правительство РФ образовало Координационный совет, в
который вошли представители Министерства финансов
России, Министерства экономики России, Министерства
труда России, Министерства топлива и энергетики
России, Министерства по делам национальностей России и
других федеральных министерств и ведомств. Возглавляет
Координационный Совет Министр региональной политики
Российской Федерации.
По сути, правовая база региональной политики в
РФ призвана обеспечивать реализацию двух важнейших
задач:
- развитие федеративных отношений;
- обеспечение региональной экономической
политики.
Несмотря на принятие пакета достаточно важных
законов в этих сферах, ряд законопроектов, имеющих
большое значение для дальнейшего развития отношений
между вертикальными уровнями власти в РФ, находятся в
стадиях рассмотрения или были отклонены органами
государственной власти.
На три законопроекта Президентом РФ было
наложено вето, поэтому они находятся на рассмотрении
специальными комиссиями:
“Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской
Федерации”;
“Об основах отношений края или области с
входящими в их состав автономными округами”;
“Об основах статуса выборного лица местного
самоуправления в Российской Федерации”.
Еще два законопроекта отклонены Советом
Федерации и переданы на рассмотрение согласительных
комиссий:
“О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон “О финансовых основах местного самоуправления”;
“О внесении дополнений в Федеральный закон “О
порядке исчисления и увеличения государственных пенсий
в Российской Федерации и в Закон РФ “О государственных
пенсиях в Российской Федерации”.
Всего в первом чтении принято 13 законопроектов,
а 12 законопроектов из представленных в 1998 году к
началу 1999 года не были рассмотрены Государственной
Думой ФС РФ.
В целях решения этих проблем, а также в
соответствии с целями региональной политики, одним из
важнейших методов обеспечения решения данных проблем
является государственное поощрение развития
межрегиональных связей в различных формах.
Одной из форм проявления интереса субъектов
федерации к укреплению политического, экономического,
научно-технического и информационного пространства, к
рассмотрению институализации межрегиональных связей в
качестве этапа формирования единого политического и
экономического пространства становятся добровольные
объединения (ассоциации) экономического
взаимодействия.
Ассоциации экономического взаимодействия как
формы межрегионального сотрудничества начали
образовываться с 1990 г. как реакция на разрушение
единого народнохозяйственного комплекса бывшего
Советского Союза и возникшие при этом необходимость
складывания не только новых отношений между
федеральным, региональным и местным уровнями власти и
потребность в налаживании хозяйственных связей,
взаимных гарантиях в экономических отношениях между
регионами, в отстаивании своих групповых интересов
перед лицом Центра и их продвижении, и, наконец,
информационном обмене между территориями, координации
действий, совместные программы и проекты обусловили
образование межрегиональных ассоциаций. ставшее
реальным развитие горизонтальных отношений между
регионами привело к созданию восьми территориальных
альянсов.
К настоящему времени созданы:
Ассоциация экономического взаимодействия территорий
Северо-Запада Российской Федерации (“Северо-Запад”);
Межрегиональная Ассоциация экономического
взаимодействия субъектов Российской Федерации
Центральной России (“Центральная Россия”);
Ассоциация экономического взаимодействия областей
Центрально-Черноземного региона Российской Федерации
(“Черноземье”);
Ассоциация “Большая Волга” по экономическому
взаимодействию республик и областей Поволжского
региона Российской Федерации;
Ассоциация социально-экономического сотрудничества
республики, краев, областей Северного Кавказа
(“Северный Кавказ”);
Ассоциация экономического взаимодействия областей и
республик Уральского региона (“Большой Урал”);
Ассоциация экономического взаимодействия территорий
Сибири России (“Сибирское соглашение”)
Межрайонная Ассоциация экономического взаимодействия
субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и
Забайкалья .
Процесс их оформления прошел достаточно быстро.
Менее чем за год—к началу 1992 г.—региональные
ассоциации объединяли уже все российские территории.
Пик формирования ассоциаций пришелся на лето—осень
1991 г.
До 1993 г. ассоциации регионов РФ существовали
как общественные организации, созданные для выработки
и реализации региональных программ комплексного
социально-экономического развития регионов, не имевшие
собственного юридического статуса. В качестве
учредителей, как правило, выступали председатели
Советов народных депутатов, главы администраций
областей и крупных городов. Их совместная деятельность
контролировалась договором (соглашением) учредителей.
В Министерстве юстиции ассоциации были
зарегистрированы в начале 1993 г.
1. История создания ассоциаций
Ослабление контроля Центра над периферией и
изменение сложившегося положения дел в экономике
первыми ощутили отдаленные и промышленно развитые
районы России. Уже в сентябре 1990 г. в г. Челябинске
руководителями областей и республик Урала подписано
соглашение «О принципах экономических отношений
республик и областей Уральского экономического региона
на период перехода к рыночной экономике», где
подтверждено намерение сохранить единое экономическое
пространство. А в июне 1991 г. руководителями органов
государственной власти Курганской, Оренбургской,
Пермской, Свердловской и Челябинской областей был
подписан Учредительный договор о создании ассоциации
экономического взаимодействия областей Уральского
региона РСФСР. В том же месяце (9 июня) председатель
Верховного Совета РСФСР Б.Ельцин подписывает
Распоряжение «Об образовании ассоциации экономического
взаимодействия областей Уральского региона РСФСР»[20].
В сентябре 1991 г. на первом заседании ассоциации,
проходившем в г.Екатеринбурге, к ней примкнули
Башкирская ССР, Удмуртская республика и Тюменская
область.
Процесс формирования территориального союза
регионов Сибири проходил подобным образом. Первые
межрегиональные совещания проходят еще до выхода
санкционирующего работу ассоциации Указа Б.Ельцина.
Подписание «Сибирского соглашения» вызвало некоторое
замешательство в федеральных властных кругах. Это
объясняется тем, что создание Сибирской республики в
обстановке хаоса в федеративных отношениях между
Центром и регионами могло стать следующим шагом после
создания ассоциации, а так как изначально «Сибирское
соглашение» подписали руководители двух краев, трех
республик и четырех областей, огромный географический
размах территориального образования очевиден[21].
Межрегиональное объединение областей Центральной
России оформилось примерно в тоже время. Ассоциация
«Центральная Россия» образована 15 декабря 1990 года
администрациями 11 областей экономического
региона[22]. Основной задачей нового объединения была
названа гармонизация интересов регионов без создания
новых властных структур при попытке поиска нового
режима распределения власти.
Затем последовало образование союза территорий,
объединяющий непосредственно Северо-Запад и Север
России[23]. Ассоциация «Северо-Запад» создавалась при
ведущей роли Санкт-Петербурга, во многом по инициативе
мэра города А.Собчака. Во многом цели и задачи
Ассоциации предопределило геополитическое положение
этого региона: важнейшие морские торговые порты
Российской Федерации находятся на территориях этих
субъектов федерации. Но как только А.Собчак перестал
проявлять интерес к работе Ассоциации, ее деятельность
и активность пошла на спад, что говорит о том, что эти
планы строились не только вокруг не столько
экономических интересов, сколько политических амбиций
региональных лидеров, в первую очередь — А.Собчака.
В июне 1991 года в Самаре, при непосредственном
участии председателя Верховного Совета РСФСР
Б.Ельцина, прошло организационное заседание
представителей республик и областей Поволжья по
проблемам экономического взаимодействия. Итогом
явилось решение об образовании ассоциации,
утвержденное распоряжением Б.Ельцина от 10 июня 1991
г. «Об образовании ассоциации «Большая Волга» по
экономическому взаимодействию республик и областей
Поволжского региона РСФСР»[24]. В состав ассоциации
«Большая Волга» на добровольной основе вошли семь
областей и четыре республики Поволжья[25].
В октябре 1991г. в Воронеже областные Советы и
исполнительные комитеты областей, традиционно
относящиеся к Черноземью, и одна из областей,
входящая в Центральный Российский экономический
регион, подписали учредительный договор о создании
Ассоциации «Черноземье». Ассоциация была образована
согласно к тому времени уже вышедшему указу Президента
РСФСР «Об организации ассоциации экономического
взаимодействия областей Центрально-Черноземного
региона РСФСР и мерах по созданию условий для их
ускоренного развития»[26].
В марте 1992 г. образована ассоциация «Северный
Кавказ», куда вошли все субъекты региона, в том числе
и Чечня[27].
Ассоциация территорий Дальнего Востока и
Забайкалья (АДВЗ) приступила к работе в январе 1994 г.
В ассоциацию вошли главы администраций российских
регионов от Курильских островов до Бурятии. Новая
ассоциация заменила Дальневосточную ассоциацию
экономического взаимодействия (ДВАЭВ), которая была
учреждена Советами народных депутатов региона 1990 г.
по “Соглашению об основных принципах социально-
экономического сотрудничества и образования на
добровольных началах Дальневосточной ассоциации
Советов народных депутатов” от 11.08.1990г., которое
подписали Республика Саха, Хабаровский и Приморский
края, Амурская, Сахалинская, Камчатская, Магаданская
области, Еврейская автономная область. После
подписания Договора о
|
