МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ - Политология - Скачать бесплатно
Институт государственной службы при Президенте Республики Татарстан
Факультет Государственного и муниципального управления
Реферат на тему:
МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Выполнил:
Студент гр. 1011 Шагеев А.
Проверил:
Ершов А.Н.
Казань
2002
Содержание:
1. Введение…………………………………………………………………….3 стр.
2. Методы государственного управления……………………………..…….4 стр.
3. Выработка политических решений……………………………………….6 стр.
4. Государственное управление как система и как процесс………….……8 стр.
5. Государственное управление в современной России……………………9 стр.
6. Методы государственного управления в экономике……………….…...10 стр.
7. Заключение………………………………………………………………...13 стр.
8. Список литературы………………………………………………………..14 стр.
1. Введение.
В преддверии XXI столетия формационные преобразования в развитии
российского государства - смена общественно-политического строя и социально-
экономического уклада, внедрение рыночных отношений, темпы и масштабы
мирового научно- технического прогресса - приобретают особое значение для
науки и практики управления. Они обусловливают необходимость кардинального
изменения принципов, функций, форм, методов и средств государственного
управления. Поэтому требуется решительный пересмотр стереотипов мышления,
сложившихся в прошлые десятилетия, значительные перемены в мотивах и
стимулах субъектов и объектов управленческой деятельности.
В настоящее время, говоря о ситуации в этом плане в стране,
приходится констатировать, что мы имеем дело с глубоким и беспрецедентным
управленческим кризисом. Он приобрел всеобщий характер, задев основы
управленческой вертикали, горизонтальных связей и информационных потоков.
Это нарушило принципы стимулирования, ответственности и дисциплины, четкого
исполнения принятых решений, строгого контроля и санкций, государственно-
административной этики и культуры.
И все-таки для России с ее многообразным историческим опытом и
своеобразной восприимчивостью к мировым новациям, огромными масштабами
ресурсного потенциала и устойчивости, возможностями социального динамизма
вполне реальна долгосрочная перспектива научного и эффективного управления.
Именно она выходит в ряд первостепенных условий и факторов преодоления
эпохи кризиса и спада, перехода к подъему и развитию.
Понятие “государственное управление” характеризует область научного
знания и вид социального управления - сферу практической деятельности,
связанную с решением проблем государственной организации и регулирования
общественной жизни. Это организующе-регулирующее воздействие государства
может быть подразделено на две составляющие - политическую и
административную. В рамках первой - политического управления - решаются
вопросы что, зачем и почему? Вторая представляет более конкретное
проявление собственно государственного управления, решающего вопросы, как и
при помощи чего? В этом смысле оно именуется некоторыми авторами
административно-государственным управлением. Однако, на мой взгляд, в таком
термине заложена этимологическая путаница. Действительно, латинское
“administration” означает не что иное, как управление. Совмещение этих двух
слов равносильно тому, что характеризовать железо опрелением железное.
Существуют два полярных подхода к вопросу о соотношении понятий
“политика” и “государственное управление”. Один в утрированном виде состоит
в том, что политику следует изгонять отовсюду, т.е. минимизировать ее роль.
Другой рассматривает государственное управление лишь как механизм
воплощения политического курса, сформулированного высшими органами власти.
И если первый подход превозносит свободный рынок и экономические методы
регулирования, то второй отстаивает создание централизованной системы
руководства и усиление мер административного воздействия. Истина, как это
чаще всего бывает, лежит посередине.
Между политическим и государственным управлением имеются как тесная
взаимосвязь, так и существенные отличия. Политика в значительной степени
эмоциональна, в том смысле, что чувствительна к общественному мнению,
настроениям широких масс людей, их сиюминутным устремлениям, подвержена
влиянию текущих событий, зависит от предпочтения тех или иных лидеров,
социальных интересов и т.п. Государственное управление более рационально,
т.е. функционально организовано и решает конкретные задачи. В первом
главенствуют нормативно-ценностные знания, обращенные на выяснение
целесообразности государственных действий и на оценочные характеристики. Во
втором основную роль играют нормативно-позитивные знания, направленные на
анализ государственной деятельности и ее последствий. Объединяющие два этих
понятия начала вытекают не только из особенностей государства как
политического института, но и из властного характера его организационной
деятельности.
Можно выделить три структурных уровня организации государственного
управления. Высший - институциональный - являющийся пограничным между
политическим и государственным управлением. На нем определяются общая
политика и главные задачи ее осуществления. Средний - административный
уровень - сфера функционального управления (администрирования). На нем
любое направление деятельности подвергается анализу и раскладывается на
различные организационно-управленческие компоненты - планирование,
организацию, руководство, контроль и т.д. На третьем - технологическом
(низшем) - происходит непосредственное удовлетворение социальных
потребностей в услугах государственного управления, превращаемых в
конкретные продукты (результаты), которыми пользуется общество в целом и
отдельные граждане или их организации.
Таким образом, государственная администрация в теоретических
представлениях находится вне сферы политики, тогда как государственное
управление на институциональном уровне политично и основано на учете
разнообразия конфликтующих интересов, идей и целей. Профессионально
ориентированная область государственного управления сосредоточена именно на
административном уровне и является как бы посредником между сильно
политизированным институциональным и аполитичным бюрократизированным
технологическим уровнями.
2. Методы государственного управления.
В работе А.А. Дегтярева "Основы политической теории" (1998 г.)
дается классификация методов государственного управления. Во-первых,
наиболее радикальным приемом управления является открытое насилие и
применение карательно- силовых средств. Когда-то на начальных этапах
политической истории человечества этот метод был одним из доминирующих.
Например, этот метод активно использовался в восточных деспотиях,
захватывающих новые территории и вплоть до полного уничтожения притеснявших
при помощи грубой силы их население. На современном же этапе инструменты
насилия преобладали в основном в тоталитарных государствах, как, к примеру,
в фашистской Германии и СССР в 30-е годы или в Кампучии в 70-е годы
нынешнего века. Во-вторых, возможно такое применение принудительной
мобилизации и административной регламентации населения, когда органы
государства обходятся и без регулярного насилия и открытого террора. При
этом в качестве опоры используется вполне реальная угроза использования
административных санкций со стороны государства (например, в ряде арабских
и африканских авторитарных режимов, а при определенных кризисных ситуациях
и в условиях переходных обществ становящейся демократии).
В-третьих, одним из главных методов современного государственного
управления выступает правое регулирование на базе законодательных норм и
судебно-арбитражной системы. Конечно же, данные методы используются прежде
всего в правовых государствах, где норма закона становится основным
регулятором жизни граждан. В-четвертых, эффективным методом управления в
условиях стабильного общества является систематическое социально-
политическое маневрирование, включающее в себя инструменты компромиссов
между правящей и оппозиционными группировками, уступки и повороты в
социальной и экономической политике, связанные с перегруппировкой сил и
перераспределением ресурсов. Например, в случае, если консервативная модель
политики правительства не дает ожидаемых результатов, то последнее может
усилить социальные программы и перебросить на их осуществление определенные
ресурсы.
И, наконец, пятым основным средством управления можно назвать идейно-
политическое манипулирование, действующее в "мягких" формах на механизмы
сознания и установки поведения граждан, то есть, прежде всего, на "голову"
людей, в отличие от грубой силы, действующей на их "тело". На ранних этапах
государственного развития подобную роль инструмента идейно-политического и
морального воздействия на массы выполняла религиозная проповедь. Сегодня же
на первый план выдвигаются средства идейно-политического и социально-
психологического манипулирования со стороны "масс-медиа". Средства
телекоммуникаций и массовой информации (СМИ) в конце XX века стали
приоритетными и эффективными инструментами манипулирования народными
массами, играя в особенности заметную роль в структуре демократических
режимов Запада (одним из методов манипулирования общественным сознанием в
России являются, например, рейтинги политических лидеров и общественно-
политических организаций).
Конечно, не следует забывать о том, что в структуре средств и
методов практически каждого государства имеется весь арсенал упомянутых
выше инструментов в той или иной пропорции и комбинации, которые
используются в зависимости от конкретной ситуации (кризис, война и так
далее), типа режима и фазы его становления, воспроизводства или
трансформации. В любом случае методы государственного управления
подвергаются пересмотру, модернизируются, изменяются. Усложнение социально-
экономических и политических отношений в период проведения в стране
кардинальных реформ повышает необходимость использования всей совокупности
ресурсов, обеспечивающих модернизацию политико- управленческой
деятельности.
Что же можно считать критериями эффективной модернизации политико-
управленческой деятельности? Во-первых, углубление и расширение обратной
связи с электоратом органов власти и аппарата управления, и прежде всего
предоставление гражданам реальной возможности принимать участие в
обсуждении через средства массовой информации законопроектов,
разрабатываемых верховной властью, а также вносить свои замечания и
предложения по этому поводу в специальные отделы государственного аппарата
и местного самоуправления; во-вторых, создание не только равных
возможностей, но и равных условий всем желающим для получения образования,
приобретения профессии, обеспечивающих социальный престиж и благосостояние
на уровне среднего класса; в-третьих, пропуск всего управленческого
аппарата через тренинг с наглядным показом работы по-новому и формированием
у каждого внутренней психологической установки на длительное и
бескомпромиссное преодоление стереотипов прежнего труда; в-четвертых,
формирование принципа ответственности власти, который включает: а) комплекс
политико-юридических норм, требований, установок, определяющих
ответственность субъектов власти за качество политики, за принимаемые
решения, действия и поведение; б) государственные и общественно-гражданские
институты, обеспечивающие контроль и способность добиться от власти
выполнения установленных для нее требований; в) систему развития духовно-
нравственных мотивов, стимулов, побудителей к добросовестному выполнению
долга у субъектов власти; г) способность общества предупреждать и устранять
безответственность, произвол и беззаконие из действий и поведения власти;
д) сама ответственная деятельность субъектов власти, обеспечивающая
наибольшие результаты на благо общества и граждан.
3. Выработка политических решений
Важное место в политико-управленческой деятельности отводится
процессу принятия решения. В зарубежной науке управления понятие "решение"
имеет несколько смыслов: 1) отыскание стратегии действия, ожидаемая
ценность которого не меньше ценности любой другой стратегии из заданного
набора; 2) набор поведенческих реакций в пользу чего-то; 3) волевая
готовность к совершению действий, несомненных для субъекта; 4) заключение о
должном способе действий в определенной ситуации после сравнения
альтернатив.
В процессе решения отмечают три основных технологических этапа:
обоснование, принятие, реализация. Особая роль в процессах решений
отводится технологическому прогнозированию, прогнозам. Прогноз включает
набор различных путей и вариантов развития. Он необходим, желателен, но не
обязателен для решения и действия.
Характерной чертой решения является его ориентация на цель,
целенаправленность. Цели должны ставиться, исходя из трех важнейших
принципов:
а) это должны быть объективно созревшие цели (соответствующие реальным
возможностям и потребностям общества и властных субъектов);
б) эти цели должны быть поняты обществом и достижимы, доступны ему для
практического осуществления;
в) цели должны быть приняты обществом, нечужеродны.
Итак, принятие решения связано со сбором и анализом исходной
информации, проверенной на достоверность, и моделированием поведения
объекта. До того, как будет сделан выбор, то есть, принято данное решение,
определяется стратегия действий, варианты исходов, критерии выбора.
Для принятия оптимального решения в государственной политике
существуют два основных способа выбора альтернативного варианта и
определения согласованного решения: консенсус и голосование. Первый из них
- способ консенсуса весьма эффективен в тех случаях, когда интересы
участников принятия решения частично совпадают и лишь незначительно
расходятся, поэтому решение принимается как компромисс между различными
альтернативами, поддержанный всеми сторонами. Именно принцип "согласия
всех" используется для принятия ключевых решений в Совете безопасности ООН
и ОБСЕ. Но в то же время еще более распространенной является практика
применения в государственной политике способа голосования для принятия
стратегических решений. Этот способ выбора решений не ограничивается лишь
формальной процедурой и техникой голосования, но включает в себя выяснение
сильных и слабых сторон разных вариантов решения, уточнение позиций лиц,
принимающих решения.
Нельзя не заметить, что в механизме принятия политических решений
выделяются формальные и неформальные звенья, официальные каналы его
выработки и подготовки. В качестве иллюстрации можно привести процесс
принятия решений на высшем уровне в современной России. Правила игры и
социальные факторы в процессе подписания президентских указов примерно уже
определились: тут и лоббистское давление, и психологический настрой
Президента, и процедура длительных согласований, которая может заморозить
на полгода - год подписание документа, а то и просто, образно говоря,
"спустить его с рельсов". Руководители администрации, премьер, его
заместители, а также другие высшие государственные руководители,
согласование с которыми считается необходимым для визирования проекта
указа, получают решающую возможность затормозить, а то и вообще остановить
процесс принятия решений по тому или иному важному вопросу. В некоторых
случаях для виз требуется несколько страниц. Таким образом, даже на первый
взгляд сугубо персональные решения государственных деятелей несут и
коллективно-групповой отпечаток (например, интересов и ориентаций семьи
Президента) и предполагают порой не один уровень проработки и согласования.
Процесс принятия государственных решений распадается на отдельные
этапы и функциональные фазы. В обобщенном плане можно было бы выделить
следующие основные этапы в целостном процессе принятия государственных
решений:
1. Определение приоритетных проблем и формирование политической
"повестки дня". На этом начальном этапе собирается, селектируется и
анализируется предварительная информация, необходимая для принятия
политического решения. Изучаются интересы, запросы и требования отдельных
индивидов, социальных групп и общественных объединений, отбираются
приоритетные проблемы.
2. Разработка и рассмотрение альтернативных вариантов политического
решения общественных проблем.
3. Окончательный выбор, формулирование и легитимация государственного
решения. Это, по сути дела, и есть основной этап в процессе принятия
решения, технологически осуществляемый субъектами государственного
управления в демократических странах при помощи выясненных выше способов
голосования или получения консенсуса.
4. Реализация и проведение в политическую практику принятых
государственных решений. Управленческое решение практически внедряется и
претворяется в жизнь на данном этапе.
5. Контроль за ходом осуществления решения и "обратная связь" с его
результатами. Это завершающий весь цикл принятия решения этап. Отсутствие
контроля и "обратно связи" приводит к тому, что государственное решение
либо искажается, либо просто перестает выполняться, либо даже приносит
обратные исходному замыслу результаты.
Английский социолог П. Геддс в своей работе "Города в процессе
эволюции" сформулировал два существенных принципа обратной связи в ходе
выработки решений, касающихся городского развития: а) принцип двойного
информирования (специалисты информируют граждан о целях разрабатываемых
планов городского развития - жители городов информируют специалистов об
условиях жизни в городах и о своих запросах) и б) принцип взаимодействия в
проектировании (специалисты разрабатывают базовые варианты проекта - жители
оценивают эти варианты и выдвигают альтернативные предложения). Ясно, что в
этом случае имелось в виду право граждан участвовать в формировании их
жизненной среды, защищая таким образом свои насущные интересы от произвола
властей и капитала.
В условиях стабильного, интегрированного общества политические
решения, основанные на стратегиях социального партнерства или конкуренции,
могут сохранять адресность, принудительную силу, но они не вызывают остро
конфликтной реакции тех групп населения, чьи интересы оказались обойдены
или несколько ущемлены. Апробированная временем процедура снятия и
предупреждения напряженности позволяет вносить поправки, корректировать ход
исполнения решения, амортизировать его отрицательные последствия.
В современной российской действительности решающим при согласовании
интересов для принятия государственных решений становится групповой сговор
административно-элитарных кругов, клиентарный тип кооперирования интересов,
приоритет персональной лояльности над интересами дела. Раскол между властью
и обществом углубляется: политико- управленческая сфера становится еще
менее понятой и принятой рядовыми гражданами, что способствует их
отчуждению от власти. Перебороть устоявшиеся ментальные реакции на процесс
преобразований и на условия профессиональной деятельности чиновничества
возможно лишь в процессе радикального изменения институциональной среды,
формирования нового типа организации властных отношений.
4. Государственное управление
как система и как процесс.
С научных позиций рациональное объяснение природы и сущности
государственного управления предполагает его всестороннее рассмотрение как
системы и процесса во взаимодействии с окружающей социальной средой.
Система государственного управления образуется подсистемами целей и
принципов осуществления государственно-властного воздействия на
общественную жизнедеятельность. Данное воздействие выражается обычно в
правовых формах. Оно включает организационные структуры государственного
аппарата (госорганы), систему государственной бюрократии (персонал),
совокупность реализуемых ими функций, комплекс используемых методов,
средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами
и объектами управления, необходимые при этом информационные потоки,
документооборот и т.п.
Процесс государственного управления представляет собой сознательную
и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-
властных полномочий субъектами публичной власти и регламентированную
юридическими нормами, вследствие чего происходит непосредственная смена
общественных состояний, событий и явлений. Иными словами, в процессе
государственного управления выполняется определенная совокупность действий,
приводящая к желаемой динамике управленческих результатов. В частности,
проводятся в жизнь принятые законы и политика, провозглашаемая высшей
публичной властью.
Изучение социальной среды, в которой реализуется государственное
управление, на которую оно влияет и которое в свою очередь оказывает на
него взаимообратное воздействие, означает поиск ответов на вопросы о том,
каковы характеристики гражданского общества и способы влияния последнего на
властно-управленческую деятельность государства. Фактически решается
проблема соотношения публичной власти, государственной администрации и
гражданского общества, т.е. взаимодействия политических институтов при
реализации государственного управления.
Гражданское общество - не что иное, как свободная и относительно
независимая от государства общественная жизнь, включающая не только
экономическую сферу, но и источники культурной инициативы людей.
Демократизация является классическим шагом на пути к его автономии от
государственного аппарата. Подтверждением данного положения является то,
что самые различные течения общественной мысли доказывают невозможность
демократии, если гражданское общество неавтономно по отношению к
государственному аппарату. Однако это, хотя и необходимое, но само по себе
недостаточное условие демократии. В то же время полная автономия здесь
практически невозможна.
5. Государственное управление
в современной России.
Применительно к современной России в государственном управлении
можно отметить причудливое переплетение двух противоречивых тенденций.
Первая заключается в сокращении директивного начала управления, уменьшении
государственного сектора экономики, превращении государства в одного из -
хотя и наиболее влиятельного - субъектов регулирования общественных
процессов. Вторая тенденция реализуется в расширении и усложнении задач
государства в силу создания рыночной инфраструктуры, формирования новых
законодательных и иных нормативно- правовых процедур социальных,
экономических и политических отношений, необходимости регулировать
становление разных форм собственности и их взаимоотношений. Поэтому нельзя
однозначно приветствовать призывы к сокращению объема государственного
управления, особенно если он не замещается самоуправленческими механизмами
гражданского общества. В таком случае может усилиться состояние
неуправляемости, произвола и хаоса, элементы чего в той или иной степени
всегда присутствуют в переходном обществе.
В РФ конца 90-х годов государственное управление имеет объектом
общество переходного типа. Для него характерны социальное напряжение и
конфликты, рост недоверия к социальным институтам и быстрое увеличение
проявлений отклоняющегося от социальных норм поведения. В этот период
нарушается баланс интересов различных социальных (профессиональных,
региональных, национальных, демографических, имущественных и т.д.) групп,
ломается усвоенная обществом модель социальной справедливости. Отсюда в
ряду первоочередных, требующих государственного решения стоят проблемы
нестабильности и кризисов, слабой управляемости, снижения эффективности
социального управления.
Государственное управление на основе беспристрастной законодательно
выверенной системы и современных технологий является для России желаемой
целью. Это весьма сложный и протяженный во времени процесс. Он имеет много
различных аспектов. Один из них - развитие теории государственного
управления, способной не только дать научно обоснованную методологию
изучения этого важнейшего вида социальной деятельности, но и определить
верные ориентиры системной, последовательной, реалистичной реформы
государственного аппарата и обеспечивающих его институтов и механизмов.
6. Методы государственного управления в экономике.
Процессы трансформации экономик бывших советских республик привели
к тотальным преобразованиям всего общественного уклада жизни, включая и
общественное сознание. Превалирующая среди экономистов и политиков
|
