Лоббизм как явление политической жизни - Политология - Скачать бесплатно
Московская Государственная Юридическая Академия
Кировский Филиал
Контрольная работа
по ПОЛИТОЛОГИИ
на тему «Лоббизм как явление
политической жизни»
Выполнила: Морокова Л.В.
2 курс, 2 группа
Проверил: Жуйков В.В.
167000
Республика Коми
г. Сыктывкар
Свободы 10а-113
2000
Лоббизм – слово со сложной судьбой. В 1553 году оно употреблялось для
указания на прогулочную площадку в монастыре. Столетием позже так начали
называть помещение для прогулок в палате общин в Англии. Но политический
оттенок это понятие приобрело только 2 века спустя в Америке[1]. Возможно,
лоббизм вышел на авансцену жизни Нового Света вместе с американской нацией,
т.е. в последней трети XVII столетия. Так это или нет, не доказано, но
достоверно известно, что традиция лоббизма уходит корнями в годы
президентства У.С.Гранта (1869-1877), генерала, снискавшего славу в
гражданскую войну. Вечерами 18-й американский президент и его команда после
дневных трудов отдыхали в вестибюле одной из гостиниц (англ. - lobby –
вестибюль, прихожая, кулуары). Там министры, сенаторы встречались с разными
людьми, выслушивали их просьбы и давали слово - зачастую небескорыстно, а
за звонкую монету – выполнить обещание.[2]
Так термин «лоббирование» стал обозначать покупку голосов за деньги.
Однако в Англии подобная политика долгое время считалась предосудительной.
Слово вошло в лексический фонд лишь в XX веке, впоследствии его
заимствовали и другие страны.
Само слово «лоббизм» неоднозначно оценивается общественным
сознанием, ибо имеет как легальный, так и теневой смысл. Если говорить о
втором содержании, то, как правило, он приобретает здесь сугубо
отрицательное значение, нередко синонимично понятиям протекционизм, подкуп,
покупка голосов в чьих-либо корыстных или узко партийных интересах.
Крайним выражением негативного лоббирования могут выступать
незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция.
Отрицательное отношение к лоббизму формируется именно вследствие подобной
практики «влияния» на управленческие решения. Разумеется, это лишь одна
сторона, показывающая не только силу и возможности различных социальных
структур, но и уязвимые, слабые «места» власти.
В позитивном смысле лоббизм характеризуется как здоровое, жизненно
необходимое явление, выступающее в качестве института демократического
процесса. Ведь лоббизм как система разнообразных групповых интересов –
столь же неотъемлемый элемент общества, как и наличие в нем этих
разнообразных групповых интересов, каждый из которых настойчиво стремится
привлечь к себе внимание властей. Лоббизм в этом смысле есть форма
законного влияния «групп давления» на управленческие решения
государственных органов в целях удовлетворения интересов определенных
социальных структур (организаций, ассоциаций, территориальных образований,
слоев граждан etc).
Лоббизм весьма жестко связан с политической властью. Можно вывести
закономерность[3]: его больше там, где власть более реальна; это своего
рода признак власти. Поэтому, считать, что лоббизм – давление на власть, на
людей, принимающих решения, со стороны разного рода группировок или так
называемых групп давления, – значит, не понимать механизма и самой сути
властвования. Наиболее мощные «группы давления» и есть фактическая власть
не просто оказывающая влияние, но контролирующая финансы, кадры, прессу,
процесс принятия решений etc. В этом отличие от власти формальной –
политических институтов и policy makers в их традиционном понимании – как
лиц, принимающих решения, лишь представляющих и озвучивающих (в лучшем
случае - олицетворяющих) власть, совершающих формальные акты обсуждения,
согласования и визирования уже принятых решений, обеспечения юридического
закрепления, легитимации решений фактической власти[4].
Даже президенты, формально зависящие от избирателей, а не от кланов,
нередко мало что могут предпринять без согласования своих намерений с
лидерами группировок, ставленниками которых они, по сути являются. Лишь в
«переходных» обществах, где традиционные группы давления уничтожены или
ослаблены, а новые еще не сложились, относительно независима роль отдельной
«самодостаточной» личности: (вождя, диктатора), и ощутимо влияние его
харизмы.
Лоббизм, таким образом, не просто артикуляция (представление)
интересов тех или иных групп (социальных, политических, экономических) в
структурах власти, а процесс приведения формальной власти в соответствие с
властью фактической.
Конечно, лоббированием своих интересов занято и множество мелких либо
маловлиятельных групп. Однако давление разного рода общественных
организаций и объединенных граждан на власть, – к сожалению – «периферия»
лоббизма, а стержнем же его является обеспечение принятия решений в
интересах ведущих групп давления как структур реальной власти,
сформировавшихся на базе крупнейших корпораций.
Лоббизм как полноценный институт появляется тогда, когда уже
существуют два необходимых условия.
1. Возникает большое многообразие интересов в обществе вследствие его
социальной дифференцации
2. Расширяется доступ к власти на основе политического плюрализма, что
характерно, прежде всего, для демократических режимов. В связи с тем, что
власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее
полно все интересы, возникает проблема очередности, приоритета их
осуществления. Отсюда следует закономерность стремления различных групп и
слоев общества воздействовать на поведение государства в целях
переориентации политики в свою пользу, стимулировать его принимать
выгодные для них управленческие решения.
Для того чтобы процесс лоббирования пошел активно, необходимо знать и
умело использовать наиболее применяемые в мировой практике средства и
методы достижения целей. Например, в США, где он широко используется,
выделяют следующие формы лоббистской деятельности:
1.Выступление на слушаниях в комитетах Конгресса с изложением позиций
заинтересованных сторон
2.Составление проектов законов и предложений для внесения их на
обсуждение Парламента
3. Организация пропагандистских компаний в пользу или против
готовящегося решения и кампании «давления с мест» (потоки писем, телеграмм,
телефонных звонков в адрес законодателей, личные визиты влиятельных местных
избирателей к своим депутатам)
Для наиболее эффективной реализации целей лоббизма в США существуют
развитые материальные структуры. Все крупные корпорации, предприятия,
союзы, профессиональные ассоциации, общественные и различные
специализированные организации имеют в своем составе особые, занимающиеся
только лоббизмом, подразделения. Они насчитывают до нескольких десятков, а
то и сотен человек, как правило, бывших советников, сенаторов, чиновников,
юристов.
Заинтересованные группы, особенно монополии, активно пользуются
услугами наемных лоббистов, в роли которых чаще всего выступают влиятельные
юридические, пропагандистские и консультативные фирмы или их ведущие
сотрудники. Наконец, нередко создаются организации типа
предпринимательских, профессиональных или общественных, по членству и
другим признакам, но целиком или полностью лоббистские по назначению.[5]
Предприниматели ставили своей целью формирование политического лобби,
которое, придя к власти, в законодательных структурах защищало бы свободу
частной собственности и торговли. В связи с этим здесь принимаются
стратегические и долгосрочные решения, именно эти органы являются основной
мишенью для лоббистов.
Продавливание интересов в области судопроизводства тоже имеет место.
По данным прессы, лоббисты принимают самое живое участие в слушания 60-70%
дел, которые рассматриваются в Верховном Суде США.
Условно тут можно говорить и о лоббизме в средствах массовой
информации, которые связаны с мощным воздействием на сознание и поведение
людей в сфере политики обоснованиях считаются «четвертой ветвью власти».
В зависимости от того, в каком управленческом решении достигаются
цели лоббирования, оно может подразделяться на правотворческое (через акты
применения права) и правоинтерпретационное (через акты толкования права).
В зависимости от характера интереса можно выделить политическое,
социальное, экономическое, финансовое, правовое и другое лоббирование. В
зависимости от времени действия бывает «одноразовый» и постоянный лоббизм.
В зависимости от уровня – классификация на федеративном уровне (высшие
органы исполнения власти и управления) и местные (республиканские, краевые,
областные органы).
Ведомственный лоббизм министерств, ведомств, государственных
комитетов, отраслевое «продавливание» тех или иных интересов.
Регион лоббирование воздействие на власть со стороны представителей
республик, краев, областей, регионов крайнего севера, Сибири, Урала,
Дальнего Востока.
Иностранное лоббирование – влияние зарубежных «групп давления» либо
национальных общин на те или иные органы с целью добиться определенных
решений. Так значительное место в структурах американского общества
занимает национальные лобби – еврейское, польское, арабское. Все они в силу
своих возможностей пытаются «толкать» интересы национальных общин и стран,
выходу которых являются.
Плюсы лоббизма
1. Влияя на управленческие решения, лоббизм заставляет «держаться в форме»
органы государственной власти и управления, в определенном смысле
конкурирует, соревнуется с ними, придает им большую динамику и гибкость.
В условиях разделения властей каждая из ветвей власти может использовать
то или иное лобби в своих интересах.
2. Лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с
помощью которого мобилизируется общественная поддержка или оппозиция
какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в
этой ситуации своего рода соперник бюрократии, учитывая также, что
государство в условиях становления рыночных отношений все больше и
больше оставляет многие из своих позиций в сфере защиты интересов
различных социальных групп и слоев. Этот вакуум должен быть заполнен
соответствующими структурами гражданского общества.
3. Лоббизм создает возможности для обеспечения интересов
меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления
политического плюрализма. «При детальном изучении власти в американском
обществе в центре внимания оказывается не большинство, а меньшинство –
лобби, группы давления, группы представляющие региональные интересы,
руководители корпораций и профсоюзов, главы комиссий, проводящих
парламентские расследования»[6].
4. Лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных
негосударственных структур. С помощью лоббирования они сами стараются
решать свои проблемы, обладая определенным выбором путей и средств
подобного решения.
5. Это средство применяется как своеобразное социально-политическое
стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных
целей. При таком подходе лоббизм выступает как способ активизации каких-
либо процессов и явлений.
6. Он позволяет расширить информационную организационную базу
принимаемых решений и гораздо убедительнее обратить внимание на
определенные «кричащие» проблемы. Лоббисты обеспечивают органы власти
потоком информации по тому или иному вопросу, который и выносится на
парламентское слушание, «информируют законодателей о том, что происходит на
самом нижнем общественном уровне и других уровнях»[7]. Через лоббирование
интересам различных групп и слоев придается острая злободневность,
актуальность, социальная значимость. Властные структуры убеждаются в
приоритетном оперативном и полном их удовлетворении. Лоббирование выступает
в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия
соответствующих актов.
7.Лоббизм можно рассматривать как инструмент взаимодействия
представительной и исполнительной властей. Разделение властей не
противопоставляет их друг другу, оно должно иметь рабочий характер. Поэтому
«взаимопомощь министерских лоббистов и депутатских комитетов – на пользу
делу, она лишена корыстного интереса и вполне укладывается в рамки
нормальной политической жизни».[8]
8. Лоббизм можно оценивать и как более широкое средство достижения
компромиссов, способ взаимного уравновешивания и примирения между собой
разнообразных интересов. Общепризнано, что лоббистские группы, отстаивающие
порой диаметрально противоположные интересы своих хозяев, как это ни
странно на первый взгляд, способствуют сохранению своего рода равновесия
различных сил и достижению консенсуса при принятии управленческих решений,
ведь, в конце концов, стержень лоббизма - взаимовыгодное сотрудничество.
Минусы лоббизма
1. Он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных
интересов в ущерб интересам отечественным, т.е. реализоваться подчас как
«непатриотическое» средство.
2. Выступает иногда проводником неправильного воздействия (давления) на
государственные органы, здесь уже надо говорить о его преступных видах,
которые подтачивают фундамент власти.
3. Может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества,
национализма etc, усиливать крайние формы удовлетворения специнститутов.
Например, энергичная атака директоров спиртоводочных заводов на
российское правительство, в результате которой акциз на алкогольные
напитки, лишь с 1994 года возросший на 90%, был снижен до прежнего уровня
в 85%.[9]
4. Таит в себе немалую опасность «размывания» народовластных устоев
общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент
отдельных властных групп.
5. Мероприятия выступают в определенных условиях в форме проявления
социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых
западных государств, результат лоббизма большого бизнеса несравнимо выше
(главным образом, ввиду финансовых возможностей), чем у других групп и
структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна
дестабилизировать обстановку, дисбалансировать интересы, способствовать
повышению напряженности.
6. Зачастую блокируются действительно нужные управленческие решения,
возникают препятствия к удовлетворению общественно ценных интересов,
способствующие осуществлению интересов чиновничьих.
7. Иногда существенно мешает стабильной и оперативной государственной
политике, ибо может быть направлен, например, на постоянное
перераспределение бюджета, «перетягивание одеяла на себя», на частую
смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при
одновременном ослаблении другой etc[10].
8. Лоббизм может использоваться как инструмент для обогащения отдельных
слоёв, элит, «лоббизм как таковой – существование мощных групп людей у
власти, принимающих все возможные меры для перераспределения материальных
ресурсов и благ в свою пользу»[11].
Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, может быть
употреблено либо на благо всего общества, либо в узкогрупповых интересах,
все зависит от социально-экономической политики и культурного фона, от
обстоятельств, которые могут «наделить» лоббизм, как плюсами так и
минусами.
В связи с тем, что лоббизм создает широкий «набор» возможных
последствий, он нуждается в упорядоченном юридическом оформлении. Общество
и государство должны совместно участвовать в налаживании механизмов
трансформации негативного лоббирования в позитивное, сводить к минимуму его
вредные результаты и последствия.
Для того чтобы он приносил пользу всему обществу в большей степени,
необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических
институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода
средств массовой информации, устойчивое гражданское общество.
Безусловно, лучше создавать легальные формы лоббирования с тем, чтобы
их можно было контролировать. Но абсолютного контроля над данным явлением
установить невозможно. Лоббизм многогранен, воплощается зачастую в
уникальных формах. В различных странах, ввиду своеобразия демократического
строительства, существующих институтов и норм, пытаются найти свои пути в
разрешении проблемы упорядочения лоббистской деятельности.
Так в США в 1946 г. был принят специальный закон о регулировании
лоббизма, в котором установлено требование о необходимости регистрации всех
профессиональных лоббистов. Подробным образом описана процедура регистрации
лоббистов секретарем сената и клерком палаты.
Кроме того, лоббисты обязаны представлять под присягой подробные
отчеты, в которых указываются все средства, полученные и израсходованные на
указанные цели, а также другие сведения. Взятки и откровенный подкуп
запрещены.
Вместе с тем, практика реализации данного закона свидетельствует,
насколько трудно бывает выработать и оформлять однозначные принципы и
нормы, применимые к деятельности большого числа неоднозначных и
разнохарактерных организаций. Необходимо учитывать, что такой закон будет
работать лишь в том случае, если существует и функционирует специальный
контрольный орган, наделенный широкими полномочиями и располагающий
достаточными средствами.
Вот пример из Германского опыта. Непосредственное взаимодействие
между группами интересов и государственно-административными органами там
происходит, как правило, в форме консультаций. Различные совещания, советы,
комитеты и комиссии действуют практически при всех федеративных ведомствах.
Большинство при министерстве экономики и труда.
Консультативные органы при правительственных учреждениях не обладают
определенным юридическим статусом, для создания и упразднения не требуют
какой-либо унифицированной административной процедуры, что делает их
удобной и практичной формой контактов групп интересов с госаппаратом.
В свою очередь для правительства, министерств и иных административных
структур значение этих групп определено их организационной мощью и
обширными информационными ресурсами, которыми они располагают.
Использование этого потенциала заметно облегчает подготовку и практическое
применение законов и указов, существенно повышая тем самым эффективность
административной деятельности.
Связями в парламенте не пренебрегают даже те группы, которые имеют
налаженное взаимодействие с системой исполнительных органов.
Заинтересованный союз нередко «покупает» место для подходящего, с его точки
зрения, лица в списке кандидатов в депутаты бундестага или ландтага.
Политические партии со своей стороны охотнее идут на то, чтобы
«зарезервировать» для групп интересов некоторое число депутатских мест.
Очевидное преимущество заключается в том, что близость союзов к
важнейшим сферам жизни общества, к реальным профессиональным,
экономическим, социальным и иным заботам своих членов, делает эти
организации желанными партнерами.
Формы и методы влияния групп интересов на парламентские партии в
немалой степени зависят от того, насколько близки очередные выборы. В канун
выборов особое значение приобретают такие факторы, как размеры финансовых
средств союза. Поэтому в частности в ассоциациях немецких предпринимателей
уже давно практикуется создание специальных отделов по делам печати и
работы с общественностью. Огромную роль играют связи с крупными журналами.
По прошествии выборов определяющую роль в лоббистской деятельности вновь
начинают играть такие рутинные методы как «накатанные» связи в среде
министерской бюрократии, использование уникальной информации.
Законодатели в Германии исходят из того, что лоббизм как система
организованного оформления, выражения и представительства определенных
интересов через правительственные институты, является неотъемлемым и
важнейшим элементом жизни демократической страны между гражданским
обществом и государством должен происходить непрерывный и свободный
коммуникационный обмен. Без такого обмена большинство граждан страны могут
оказаться в изоляции и отчуждении, лишиться возможности оказывать сколько-
нибудь действенное влияние на процесс выработки и принятия властных
решений, затрагивающих их жизненно важные интересы. В свою очередь органам
государственной власти угрожала бы потеря обратной связи с обществом,
утрата необходимой способности корректировать свою деятельность в
соответствии с динамикой социальных потребностей.
В отличие от США в Германии нет единого федерального закона о
лоббистской деятельности. Эту деятельность регулирует ряд правовых актов. В
1972 г. был принят закон, предусматривающий обязательную публикацию в
специальном издании так называемого «лоббистского списка» – перечня
организаций и их персональных представителей, желающих получить официальный
доступ к парламенту и федеральному правительству. Наконец в соответствии с
«кодексом поведения члена бундестага» каждый депутат обязан регистрировать
в специальных документах данные о своем прежнем участии или сотрудничестве
с союзами, а также своевременно заявлять обо всех нынешних соглашениях и
контактах с союзами, фирмами etс.
Есть и другие подходы к упорядочиванию лоббизма. Так в Австрии,
Франции Голландии пошли по пути создания соответствующей структуры,
специального института – «социально-экономического совета», который, имея
весьма четкий юридический статус, исполняет роль своеобразного
лоббистского парламента. Он может выступать и в качестве консультативного
совещательного органа, а может и обладать правом решающего голоса в
законотворческом процессе. Но и тут до эффективного урегулирования еще
далеко, ибо остаются без ответа в частности следующие вопросы. Какие группы
должны быть представлены в данном органе и, иметь право голоса? Каким
образом учитывать изменение численности существующих в стране лоббистских
групп?
Однако в целом зарубежная практика наглядно свидетельствует, что
существующие способы оформления деятельности лоббистских групп пока еще не
позволяют решить вопрос о том, как эффективно контролировать их, не налагая
в то же время излишних ограничений на общество, нуждающееся и активно
стремящееся к свободному развитию своего потенциала.
Что касается общих тенденций лоббизма в зарубежных государствах,
различия состоят главным образом в том, насколько гласно осуществляется
лоббирование, насколько подконтрольно оно закону и демократично, насколько
многообразны связи и каналы давления и влияния. Здесь лоббизм более или
менее однотипен, механизмы обеспечения принятия решений известны и просты,
так как отрабатывались столетиями.
Иное дело – лоббизм в СССР и постсоветской России, где социальная и
экономическая жизнь были скованы жестоким, директивно-идеологическим
корсетом. Специфика советского и российского лоббизма обусловлена, прежде
всего, предельной идеологизацией и бюрократизацией общества, своеобразием
его соцструктуры и, соответственно, способов и каналов артикуляции
групповых и корпоративных интересов различных социальных звеньев[12].
Считается, что лоббизм чаще всего осуществляется в органах
исполнительной власти. Это связано с тем, что кардинальные вопросы в нашей
стране законодательной властью пока еще решаются редко. Фактически это
происходит через президентские указы и постановления правительства, которые
играют доминирующую роль в системе правового регулирования, и имеют прямое
действие.
Особо здесь выделяется лоббирование в Администрации Президента. В
прессе справедливо отмечается, что большие деньги оставляют себе
коммерческие структуры в результате умелого «подсовывания» под
президентскую руку своих льготных указов».[13] Как пример можно привести
Указ Президента РФ от 6 декабря 1993 г. «Об обеспечении надежного
газоснабжения потребителей России акционерным обществом «Газпром» в 1994-
96 гг. в пп. 8,9 которого Президент даровал РАО «Газпром» освобождение от
импортных таможенных пошлин на оборудование, материалы и товары для данной
отрасли, освобождение от налогообложения средств, зачисляемых в фонд
стабилизации и развития РАО».
Приведенный пример показывает, что лоббируются интересы отнюдь не
«народных масс». Поэтому, в
|
